Revisionsrapport av barn- och ungdomsnämnden

Transkript

1

2

3 REVISIONSRAPPORT 1(10) KR-2013/0012 Handläggare, titel, telefon Caroline Nyman, stadsrevisor Revisionsrapport av barn- och ungdomsnämnden Innehållsförteckning 1. Inledning Nämndens ansvarsområde Resultat och bedömning av dokumentstudier och intervjuer Avslutande bedömning... 9 Bilaga 1 Definitioner Postadress Besöksadress Telefon Telefax E-post Norrköpings kommun Dalsgatan revisionskontoret@norrkoping.se Internet Dalsgatan Norrköping

4 2(10) 1. Inledning Kommunens revisorer ska enligt revisionsreglementet i Norrköpings kommun årligen granska alla revisionsansvariga i nämnder, styrelser och utskott. Granskningen ska genomföras enligt god revisionssed i kommunal verksamhet och i enlighet med kommunallagen. Denna granskning är en översiktlig granskning av nämnden Revisionsfrågor Denna basgranskning ska besvara följande revisionsfrågor: Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten ändamålsenlig och tillräcklig? Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av ekonomin tillräcklig? Har nämnden en god intern kontroll? 1.2. Metod och avgränsning Barn- och ungdomsnämnden är granskad på ett övergripande sätt vilket innebär att vi utifrån ett särskilt program granskat vissa styrande processer för nämnden. Det innebär att vi i första hand har granskat om nämnden har system och rutiner för en fungerande styrning av verksamheten, tillämpningen har inte granskats. Den metod granskningen bygger på är granskning av styrande dokument, stickprov och intervjuer. Samtliga tjänstemän intervjuas inte utan ett urval har gjorts för att verifiera vårt granskningsresultat. Eftersom nämnden bedömts som riskfylld (röd) har vi intervjuat skolchef, ekonomichef, utbildningsdirektör, ekonomiansvarig, kvalitetsstrateg, verksamhetschefer (3st), och internkontrollrepresentanterna Kvalitetssäkring Denna rapport är sakgranskad av förvaltningen, vilket innebär att de fakta som rapporten hänvisar till är kvalitetssäkrade av de som granskats. Slutsatserna och revisionsbedömningarna ansvarar revisionskontoret för. Rapporten är även kvalitetssäkrad av Bahjat Mourad Revisionskriterier De bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar bygger på gällande lagstiftning och kommunfullmäktiges beslut om uppdrag till nämnden.

5 3(10) Granskningen utgår ifrån följande revisionskriterier: Kommunallag Förvaltningslag Lagstiftning inom nämndens ansvarsområde Styrmodellen för Norrköpings kommun (politiska riktlinjer samt riktlinjer för tjänstemän) Fullmäktiges mål (budget 2013) Riktlinjer för inventarieregistrering i Multitrace. Reglemente för ekonomisk förvaltning och intern kontroll avseende Norrköpings kommuns nämnder och förvaltningar Attestreglemente för Norrköpings kommuns nämnder och förvaltningar Barn- och ungdomsnämndens reglemente 2. Nämndens ansvarsområde Barn- och ungdomsnämnden ansvarar för verksamheterna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, annan pedagogisk verksamhet och öppen fritidsverksamhet. Nämnden beviljar också tillstånd för fristående förskolor, samt har tillsyn över dessa. Utbildningskontoret är verksamhetskontor för barnoch ungdomsnämnden och ansvarar för kommunens i särklass största verksamhetsområde. 3. Resultat och bedömning av dokumentstudier och intervjuer 3.1. Styrning och ledning av verksamhet Nämnden fastställde uppdragsplanen i slutet av år 2012 i enlighet med styrmodellen. Uppdragsplanen är en gemensam plan för barn- och ungdomsnämndens, gymnasienämndens samt arbetsmarknads- och vuxenutbildningsnämndens verksamhetsområden. Uppdragsplanens mål är formulerade som påståenden. Uppdragsplanen bryts ned i en verksamhetsplan för hela förvaltningen och verksamhetscheferna formulerar uppdrag till enhetscheferna.

6 4(10) Uppdragen baseras på verksamhetsplan och uppdragsplan. En del i uppdraget är gemensamt för alla enhetschefer (för 2013 är det kränkande behandling, samverkan och övergångar, ekonomi i balans) och en del rör måluppfyllelse och prioriterat uppdrag vilka är specifika för varje enhetschef. Uppföljning av uppdragen till enhetscheferna sker skriftligt och i medarbetarsamtalen. Verksamhetsplanen följs upp till nämnd och baseras på enhetschefernas uppdrag. En stor del av uppföljningen sker även som uppföljning i kvalitetssystemet Qualis. Nyckeltal hämtas ur Webfocus och dessa stödjer Qualis. Cheferna kan själva hämta sina nyckeltal ur Webfocus vid behov. Synpunktshantering finns genom hemsidan, men klagomål och synpunkter kan komma på annat sätt. Förvaltningen har även inrättat en barn- och elevombudsman som tar emot klagomål, denna har även ett uppdrag att arbeta förebyggande. Det har skapats rutiner för att undvika kränkande behandling i skolan. Revisionsbedömning Målen i uppdragsplanen är kommunens preciseringar av uppdraget lokalt, det statliga uppdraget på skolan återfinns inte i uppdragsplanen. De mål som finns formulerade är svåra att mäta, vilket gör det svårt att veta om målen uppnåtts eller inte. Som exempel är målet att barnen ges förutsättningar att utveckla sin språkliga och kommunikativa förmåga, det framgår inte hur målet ska följas upp och hur utgångsläget mäts. Flera av målen har liknande karaktär. Uppdragsplanen har därför inte i alla stycken upprättas efter kommunens styrmodell om att mätbara och specificerade mål med tidsangivelse ska anges. Den sammantagna bedömningen är att nämndens styrning och ledning av verksamheten inte är helt tillräcklig och ändamålsenlig (gul). Nämnden behöver arbeta mer med mätbara och specificerade mål i enlighet med kommunens styrmodell Styrning och ledning av ekonomi Barn- och utbildningsnämnden har en total budget på 2 032tkr för 2013 års verksamhet. Prognosen är att nämnden kommer att hålla budgeten för 2013, men eftersom elevunderlaget på högstadiet (Åk 7-9) är vikande görs ett underskott för högstadiet. Förvaltningen följer kommunens tidplan för budgetprocess och ekonomiska uppföljningar. På förvaltningen har en tidplan tagits fram internt för att kunna leverera in material i tid. Verksamhetsekonomerna tar fram underlag som därefter förvaltningsekonomen sammanställer. På nämndens möten presenteras den ekonomiska situationen både i form av ett separat dokument och som bildspel. Nämnden har även en politisk

7 5(10) ekonomigrupp som fördjupar sig i nämndens ekonomi (8 ledamöter, både ordinarie och ersättare). Grunden är att kassor och kontanthantering inte ska förekomma, men där de finns har nämnden en rutin för att hantera dagskassor ( ). Förvaltningen gör inte några rutinmässiga stickprov av dessa kassor. Under våren och sommaren har utbildningskontoret genomfört en översyn över samtliga rutiner/riktlinjer vilket även omfattar riktlinjer för inventarier. Nämnden har beslutat att uppdatera befintliga rutiner/riktlinjer beträffande ekonomisk hantering inom utbildningskontorets verksamhet med målsättningen att underlätta arbetet för chefer och medarbetare (protokoll ) Inventarier Kommunstyrelsens kontor är systemägare för inventarieregistrering i det gemensamma systemet Multitrace. I de riktlinjer som tagits fram beskrivs att alla inventarier som bedöms vara stöldbegärliga samt att de har ett värde över 2000 kr ska registreras. Grundregistrering och märkning görs av IT-enheten. Därefter ska varje kontor utse en ansvarig person som efter utbildning ges behörighet att uppdatera systemet. Det finns en intendent anställd på förvaltningen som ansvarar för att stötta vid nystart av enheter och stötta i möblering. Intendenten har inte ansvar för att hålla inventarielistan uppdaterad. Nämnden saknar en uppdaterad inventarielista. Det har förekommit att inventarier har sålts på enheter även om detta inte är tillåtet. I våras gick utbildningskontoret ut till alla enheter med en information om att detta inte var tillåtet och att inventarier ska till möbelförråd eller slängas om de är trasiga. Revisionsbedömning Nämnden har goda rutiner för budgetering och ekonomiska uppföljningar. Den ekonomigrupp som finns fungerar och är aktiv. Nämnden behöver uppdatera sin inventarielista i Multitrace och tydliggöra vilka regler som gäller för samtliga enheter. Från ett försäkringsperspektiv är det viktigt att kommunens tillgångar skyddas, därför ska en aktuell inventarieförteckning finnas hos nämnd. Revisionen anser det även angeläget att skapa rutiner för att göra stickprov på de kassor och den kontanthantering som finns på enheterna. Det är en viktig del av den interna kontrollen att ha ordning på dessa kassor.

8 6(10) Den sammantagna bedömningen av nämndens ledning och styrning av ekonomin är att den är i huvudsak tillräcklig (grön). Nämnden rekommenderas att uppdatera sin inventarielista i Multitrace och att följa riktlinjen från kommunstyrelsens kansli Intern kontroll System för intern kontroll Nämnden fastställde sin internkontrollplan vid sitt sammanträde i december 2012 helt i linje med reglementet. Nämnden har valt två internkontrollrepresentanter som utför sitt uppdrag i enlighet med reglementets krav. Internkontrollplanen har inte föregåtts av en risk- och väsentlighetsanalys som dokumenterats. Vid intervjuerna framgår det att internkontrollplanen inte är det dokument som nämndens tjänstemän i första hand använder för att följa sin verksamhet, utan Qualis verktyget används. Nämnden har reviderat delegationsordningen ( ), men den reglerar inte tecknande av avtal i kommunens namn. Det innebär att detta är nämndbeslut Attestgranskning Förvaltningen har en förteckning med attestbehörigheter som också hålls aktuell. I förvaltningen har ca 830 personer attestbehörighet och samtliga har rätt att beställningsattestera och/eller beslutsattestera upp till tkr. Enstaka undantag finns från detta med attesträtt upp till tkr och för några är rätten tkr eller tkr. Stickprov Revisionen har granskat ett urval fakturor (reseräkningar, utlägg, mobilräkningar, representation samt inköp av konsulttjänster) från januari till augusti 2013 för att avgöra om attestrutinen fungerar. I princip samtliga granskade fakturor innehöll två attester. Det har inte gått att i samtliga fall verifiera vem som beslutsattesterat, vad gäller utlägg till följd av formulärets utformning. För fakturor av resor har syftet saknats i något fall och detta gäller även för ett antal av representationsfakturorna. Det är viktigt att syftet framgår för både resefakturor och representationsfakturor. En deltagarförteckning ska också bifogas vid representation. Vad gäller mobiltelefonräkningarna har vi funnit 8 fall (av 40 granskade) där

9 7(10) egenattest av fakturan skett. Det har även förekommit vad som skulle kunna vara privata samtal och SMS som inte dragits på lön såvitt vi kan se. När samtal och SMS kan antas vara privata bör en notering göras om det är tjänstesamtal. Det har även förekommit inköp och påfyllnad av kontantkort till telefon. Då kommunen har avtal med mobiloperatör bör behovet av en kontanttelefon noteras som anteckning med fakturan. Vid granskningen av utlägg noterar revisionen att antalet utlägg i barnoch ungdomsnämndens förvaltning kraftigt avviker från antalet utlägg i andra förvaltningar. De utlägg som görs är inköp till verksamheten som egentligen borde gjorts som avrop ifrån avtal kommunen har med olika leverantörer. Utläggen rör sig om allt från kuvert, böcker, pennvässare till pingisbord, skruvdragare och livsmedel. Revisionsbedömning Flertalet av de intervjuade hänvisar till Qualis som det verktyg som används för att styra och följa upp sin verksamhet med och internkontrollen har en underordnad betydelse. För att internkontrollplanen ska ha den betydelse den bör ha behöver därför dessa båda verktyg kopplas samman. I Qualis finns verksamhetens väsentliga processer framtagna och det finns en plan för hur och när uppföljning ska ske, enligt de intervjuade. En risk- och väsentlighetsbedömning behöver även finnas dokumenterad. Det är viktigt att de överväganden som internkontrollplanen baseras på går att se. Revisionen visar på behovet av att tydliggöra och kontinuerligt påminna medarbetarna om vad som gäller för beslutsattest och beställningsattest. Det är inte acceptabelt att beslutsattestera sina egna fakturor eller låta en underställd göra detta. När kommunens mobiltelefon används för privat bruk ska dessa samtal och sms dras på lön, detta ska synas som en anteckning på fakturan. Det är helt oacceptabelt att medarbetare använder utlägg istället för att göra avrop från de leverantörer kommunen har avtal med. Detta måste nämnden åtgärda omedelbart. Av nämndens anställda är det nästan ¼ av alla medarbetare som har attesträtt. Med utgångspunkt i ansvaret över internkontroll behöver nämnden avgöra om det är rimligt att så många medarbetare på förvaltningen ska äga beslutsattest och beställningsattest. I attestreglementet framgår att attestarbetet ska utformas så att den interna kontrollen inom nämnden är tillräcklig (2 ). Den delegationsordning som nyligen tagits innehåller inte delegation för upphandlingar och tecknande av avtal. Revisionen har inte sett att några sådana beslut tagits av nämnd och vill därför uppmärksamma nämnden på detta. I LOU går direktupphandlingsgränsen vid kontrakt med ett värde om cirka kronor. Beslut om upphandlingar över detta

10 8(10) belopp bör ses som nämndbeslut eftersom det kan överklagas. De beslut som gäller exempelvis inköp av varor och tjänster som överstiger gränsen för direktupphandling bör ses som delegationsbeslut i kommunallagens mening. Enligt kommunallagen 6 kap ska samtliga delegationsbeslut återanmälas till nämnd. I stora drag kan sägas att följande brukar karaktärisera nämnds- respektive tjänstemannabeslut (ren verkställighet): Ett nämndbeslut: Ett tjänstemannabeslut: - åligger styrelse/nämnd - följer principer, ramar och riktlinjer - kräver självständig bedömning - behörigheter som följer en befattning - kan överklagas - ett tydligt ja eller nej Den sammantagna bedömningen är att nämndens interna kontroll inte är helt tillräcklig (gul). Det är viktigt att en dokumenterad risk- och väsentlighetsbedömningen ligger till grund för den internkontrollplan som fastställs. Det är också väsentligt att internkontrollplanen blir en viktig del av styrningen och kontrollen för verksamheten. Attestrutinerna behöver skärpas så att reglementet följs Verksamhetsspecifika processer Tillsammans med andra nationella dokument är barnkonventionen en utgångspunkt får uppdragsplanen. Detta perspektiv finns med i arbete och beslut. Barnkonventionen påverkar hur vi fattar beslut, samverkar och besvarar t ex frågor om icke lagstadgad skolskjuts. Någon särskild strategi för att förankra och levandegöra barnkonventionen finns inte. Den strategi som finns omfattar all lagstiftning och styrande dokument totalt sett.

11 9(10) 4. Avslutande bedömning Den avslutande bedömningen av nämndens verksamhet presenteras utifrån revisionsfrågorna nedan. Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten ändamålsenlig och tillräcklig? Den sammantagna bedömningen av nämnden är att styrning, ledning, uppföljning och kontroll av verksamheten inte är helt ändamålsenlig och tillräcklig. GUL Nämnden behöver arbeta mer med mätbara och specificerade mål i enlighet med kommunens styrmodell. Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av ekonomin tillräcklig? Den sammantagna bedömningen är att nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av ekonomin är tillräcklig. GRÖN Utifrån ett försäkringsperspektiv är det väsentligt att nämnden uppdatera sin inventarielista i Multitrace.

12

13