Basgranskning av Vård- och omsorgsnämnden 2016

Transkript

1 Basgranskning av Vård- och omsorgsnämnden 2016 KOMMUNREVISIONEN

2

3 Revisionsrapport 1(10) KR 2016/0009 Handläggare, titel, telefon Örjan Högberg, revisor Vård- och omsorgsnämnden Revisionsrapport av Vård- och omsorgsnämnden Innehållsförteckning 1. Inledning Nämndens ansvarsområde Väsentliga utgångspunkter Resultat och bedömning av dokumentstudier och intervjuer Avslutande bedömning Bilaga 1 Bilaga 2 Definitioner Gransknings-PM delårsbokslut Postadress Besöksadress Telefon Telefax E-post Norrköpings kommun Dalsgatan revisionskontoret@norrkoping.se Internet Norrköping

4 REVISIONSRAPPORT 2(10) 1. Inledning Kommunens revisorer ska enligt revisionsreglementet i Norrköpings kommun årligen granska alla revisionsansvariga i nämnder, styrelser och utskott. Granskningen ska genomföras enligt god revisionssed i kommunal verksamhet och i enlighet med kommunallagen. Denna granskning är en översiktlig granskning av nämnden. Fokus i basgranskningen har varit på nämndens arbete med stöd- och bidragsprocessen samt säkerheten i myndighetsutövningsprocessen Revisionsfrågor Denna basgranskning ska besvara följande revisionsfrågor: Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten ändamålsenlig och tillräcklig? Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av ekonomin tillräcklig? Har nämnden en god intern kontroll? 1.2. Metod och avgränsning Vård- och omsorgsnämnden är granskad på ett övergripande sätt vilket innebär att vi utifrån ett särskilt program granskat vissa styrande processer för nämnden. Det innebär att vi i första hand har granskat om nämnden har system och rutiner för en fungerande styrning av verksamheten, tillämpningen har inte granskats. Den metod granskningen bygger på är granskning av styrande dokument, stickprov och intervjuer. Samtliga tjänstemän intervjuas inte utan ett urval har gjorts för att verifiera vårt granskningsresultat. Eftersom nämnden bedömts som riskfylld (röd) har vi intervjuat presidiet, förvaltningschef, administrativ chef, ekonomistrateg, nämndsekreterare, fyra verksamhetschefer samt en enhetschef Kvalitetssäkring Denna rapport är sakgranskad av förvaltningen, vilket innebär att de fakta som rapporten hänvisar till är kvalitetssäkrade av de som granskats. Slutsatserna och revisionsbedömningarna ansvarar revisionskontoret för. Rapporten är även kvalitetssäkrad vid revisionskontoret Revisionskriterier De bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar bygger på gällande lagstiftning och kommunfullmäktiges beslut om uppdrag till nämnden.

5 REVISIONSRAPPORT 3(10) Granskningen utgår ifrån följande revisionskriterier: Lagstiftning (kommunallag, förvaltningslag, LSS, SoL, HSL) Styrmodellen för Norrköpings kommun. Fullmäktiges mål (Budget 2016) Reglemente för Norrköpings kommuns nämnder Reglemente för Vård- och omsorgsnämnden Riktlinje för ekonomistyrning Riktlinje för intern styrning och kontroll 2. Nämndens ansvarsområde Vård- och omsorgsnämnden ansvarar för kommunens äldreomsorg och verksamheter för personer med funktionsnedsättning som drivs i både kommunal och privat regi, samt för hemsjukvård i både ordinärt- och särskilt boende. Vård- och omsorgsnämnden verksamhetsidé är att erbjuda stöd, vård och omsorg i livets olika skeden. Alla som har behov får stöd och omsorg utifrån en rättssäker bedömning med inflytande på insatsernas innehåll och utförande, för att känna trygghet och välbefinnande. Vård- och omsorgsnämnden arbetar medvetet och systematiskt med att genomföra vård och omsorg utifrån evidensbaserad praktik. Vård- och omsorgskontoret bistår vård- och omsorgsnämnden med förberedelser inför beslut, genomförande, uppföljningar och utvärderingar av verksamheten. 3. Väsentliga utgångspunkter Inför denna granskning har kommunrevisionen valt att fokusera på de formella avsnitten vad gäller dokumentation och beslutsskrivningar i anslutning till nämnd- och utskottssammanträde. Myndighetsutövning i ett vidare perspektiv omfattas således inte av denna granskning Myndighetsutövning I kommunallagen regleras nämndernas uppgifter i 3 kap Där står att nämnderna beslutar i frågor som rör förvaltningen och som de enligt lag och annan författning ska ha. Beslut sker även i ärenden som fullmäktige delegerat. Nämnderna bereder fullmäktiges ärenden och ansvarar för att fullmäktiges beslut verkställs. Nämnderna har uppgiften att besluta i frågor som enligt speciallagstiftning ofta innefattar inslag av myndighetsutövning. Myndighetsutövning är ett begrepp som saknar en definition och som därför ofta definieras i en formulering som används i den äldre förvaltningslagen.

6 REVISIONSRAPPORT 4(10) Begreppet myndighetsutövning rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till en enskild medborgare. Det gemensamma är att den enskilde befinner sig i ett beroendeförhållande till myndigheten. I kommunallagen 4 kap. 21 regleras att en ledamot i nämnd inte får lägga ner sin röst om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I kommunallagen 6 kap. 34 regleras att nämndens beslutanderätt i vissa fall inte får delegeras, bl. a om ärendet berör myndighetsutövning mot enskild. Det finns även särskilda regleringar i annan lagstiftning. I regeringsformen 11 kap. 6 regleras att om ärenden som innefattar myndighetsutövning kan nämnden endast lämna över handläggningen av ärenden till privaträttsligt subjekt om det finns stöd i lag för det. I exempelvis socialtjänstlagen saknas ett sådant stöd. Fel eller försummelse vid myndighetsutövning kan resultera i skadeståndsanspråk på kommunen enligt 3 kapitlet 2 skadeståndslagen. Vid ett fel vid myndighetsutövning kan även brottsbalken 20 kap. 1 vara tillämplig där det står om tjänstefel vid myndighetsutövning. Granskningen fokuserar på framförallt myndighetsutövning som berör personuppgiftslagen, utlämnande av handling, delgivning, överklaganden och att föra talan i allmän domstol. Avsikten är att utforska om dessa delar delegerats av nämnd och hur delegation av detta har skötts Stöd och bidrag Inför denna granskning är kommunrevisionen medveten om att ett arbete pågår med att se över kommunens riktlinje för stöd och bidrag. Revisionen kommer därför enbart att fokusera på de delar som berör internkontroll. Utgångspunkten för granskningen är att fokusera på framförallt arrangemangs- och evenemangsbidrag samt bidrag till hallar, lokaler och anläggningar. Vad gäller arrangemangs- och evenemangsbidrag fokuserar revisionen vid att ett kontrakt/avtal finns mellan arrangör och kommunen samt att redovisning sker efter avslutat arrangemang/evenemang. Denna form av bidrag är av engångskaraktär och kan sökas av förening, organisation eller grupp personer. För bidrag till hallar, lokaler och anläggningar fokuseras revisionen vid att ett kontrakt/avtal upprättats mellan uthyrare och hyresgäst samt att redovisningen av intäkt respektive kostnad sker i kommunens bokföringssystem. Denna form av bidrag kan ges till förening som tillhandahåller lokal för kommunalverksamhet, men också omfatta en uthyrning av t ex matsal för en föreningsstämma.

7 REVISIONSRAPPORT 5(10) 4. Resultat och bedömning av dokumentstudier och intervjuer 4.1. Styrning och ledning av verksamhet Vid decembermötet 2015 fastställde nämnden uppdragsplan för Vid samma möte fastställdes 2016 års budgetförslag. Uppdragsplan och budget fastställdes tidigare var för sig, men för 2016 valde nämnden att utarbeta och fastställa planerna samtidigt. Kommunens vision och de kommunövergripande målen utgör basen för 2016 års uppdragsplan. Nämnden anger även i uppdragsplanen att hänsyn har tagits till kommunfullmäktiges preciseringar gällande näringsliv, internationell samverkan, hållbar utveckling och strategiska miljöfrågor. I uppdragsplanen anges sju stycken övergripande mål fördelade på sex prioriterade utvecklingsområden. Under varje övergripande mål finns ett antal delmål. Den politiska intentionen är att de övergripande målen ska gälla under resten av mandatperioden, med 2015 som jämförelseår. Delmålen är föränderliga mellan åren och beslut tas varje år utifrån årlig internbudget och planeringsförutsättningar. Nämnden och förvaltningen har ett nära samarbete vad gäller arbetet med såväl uppdragsplan som verksamhetsplan. En utsedd grupp i nämnden, tillsammans med stöd från en tjänsteman, utarbetar ett förslag till uppdragsplan. När den är fastställd arbetar förvaltningen fram verksamhetsplaner med en tydlig koppling till uppdragsplanen, och kommunicerar dessa till nämnden. Det sker på så sätt att verksamhetscheferna bryter ned uppdragsplanen tillsammans med områdescheferna och gör tillsammans en verksamhetsplan. Detta lämnas sedan ut till enhetscheferna, vilket skapar en förankring av verksamhetsplanerna ut mot verksamheten. Uppföljning av uppdragsplan och verksamhetsplan sker helår och delår till nämnd. Verksamheterna själva följer upp sin egen verksamhet mer frekvent. På kontoret sker uppföljningen kontinuerligt med hjälp av internkontrollen. Måluppfyllelse redovisas utifrån riktlinjer från ekonomi- och styrningskontoret, och följs upp med brukarenkäter. Måluppfyllelsen kommuniceras ut till enheterna via verksamhetscheferna. Förankringen av uppdragsplan och verksamhetsplan anses vara bättre idag än tidigare, vilket av intervjuade sägs skapa ett bättre fokus i verksamheten. Nämnden arbetar utifrån lean-metoden, vilket skapar en kvalitetssäkring av verksamheten via delaktighet och statistisk information. Alla chefer är utbildade i lean-ledarskap. På kontorets intranät finns en processbeskrivning av verksamheten. I processbeskrivningen förs styrdokumenten in under rätt process, för att visualisera vad som hör ihop med vad. Internkontrollplan 2016 med risk- och väsentlighetsanalys fastställdes i nämnden Samtliga chefer är insatta i internkontrollarbetet. Alla verksamhetsområden, hela vägen till enhetsnivå, har gjort en risk- och väsentlighetsanalys, där risker har bedömts utifrån gröna och röda risker. De

8 REVISIONSRAPPORT 6(10) gröna riskerna betraktas som strategiska för förvaltningen medan de röda betraktas som strategiska för nämnden. Nämnden bygger internkontrollplanen på de röda riskerna. I den processen är internkontrollrepresentanterna involverade och ser över de risker som inte bedöms behöva kontrolleras. Internkontrollen betraktas som hela nämndens ansvar och det finns även en rutin som beskriver nämndens arbete med interkontrollen. Uppföljning sker till nämnd två gånger per år. Internkontrollrepresentanterna följer arbetet med den innevarande planen och återkopplingen till dessa sker fyra gånger per år. Under året har internkontrollrepresentanterna en punkt på dagordningen vid nämndmöten där de får möjlighet att avrapportera. Internkontrollen betraktas av de intervjuade i stort som en del av styrningen. Ett fåtal intervjuade för fram att uppföljningen av internkontrollen behöver förbättras för att internkontrollen ska kunna bli en del av nämndens styrning. Revisionsbedömning Den uppdragsplan som nämnden har antagit innehåller uppföljningsbara mål med utgångspunkt i kommunens övergripande mål och hänsyn har tagits till ekonomiskt utrymme. Nämnden har på så sätt kopplat samman ambitionsnivån i målen med det ekonomiska utrymmet. Uppdragsplanen har arbetats fram tillsammans med internbudgeten och har därmed förutsättningarna att bli det styrmedel som den är avsedd att vara. Nämnden har ett systematiskt kvalitetsarbete med hjälp av Lean som metod. Detta arbete är påbörjat, men inte till fullo implementerat i hela verksamheten. Revisionen ser positivt på det arbetet och ser det som angeläget att nämnden fullföljer implementeringen Nämndens sätt att arbeta med risk- och väsentlighetsanalys är systematiserat och utgår från den risk- och väsentlighetsanalys som förvaltningen har genomfört, och där även internkontrollrepresentanterna har deltagit. Nämnden som helhet deltar i riskbedömningen vilket underlättar nämndens arbete med uppdragsplan och ytterst styrningen. Det är önskvärt att nämnden i sin risk- och väsentlighetsanalys belyser eventuella risker relaterade till ekonomiska rutiner. Den sammanfattande bedömningen är att nämnden styrning och ledning, uppföljning och kontroll av verksamheten är godkänd (grön). Den sammanfattande bedömningen är att nämndens arbete med internkontroll är godkänd (grön).

9 REVISIONSRAPPORT 7(10) 4.2. Styrning och ledning av ekonomi Vid decembermötet 2015 fastställdes 2016 års budgetförslag på tkr. Det finns en koppling mellan uppdragsplan och ekonomiskt utrymme då ekonomiska effekter som uppkommer av beslutade mål är kostnadsberäknade och ingår i budgetram för Det är nämnden som tillsammans med förvaltningschef och ekonomistrateg som utarbetar en internbudget. För att nå en ökad träffsäkerhet i budgeten tar budgetarbetet sin utgångspunkt i resursfördelningsmodellen, som lutar sig mot det faktiska behovet hos brukaren. Nämnden har även intäkter i form av avgifter och statliga bidrag samt migrationsverksamhetsersättning för flyktingar. I intäktsbudgeten räkas dessa intäkter med. Investeringsbudgeten fastställdes vid mötet , och utnyttjas eftersom nämnden bygger ut många verksamheter. Uppföljningen av den totala ekonomin sker vid varje nämndmöte muntligen med hjälp av en PowerPoint. Kvartalsvis sker en djupare uppföljning. Förvaltningens uppföljning till nämnden har en tyngdpunkt på finansiell uppföljning framför uppföljning av verksamhetens mål. Nämnden har under året redovisat en ekonomi i balans. Vid rapporteringen efter juni höjdes resultatet och man prognosticerade ett överskott om tkr. Vid rapporteringen efter september höjdes resultatet ytterligare och nämnden prognosticerade ett överskott om tkr. Vid den ekonomiska rapporteringen i november höjdes resultatet ytterligare och nämnden prognosticerade ett överskott om tkr. De ekonomiska avvikelserna presenteras till nämnd vid varje möte där nämnden ser var och vad underskott beror på. Förvaltningen har fått i uppdrag att undersöka vilka nyckeltal som kan vara viktiga att följa. Flera av de intervjuade framhåller att nyckeltal är ett utvecklingsområde för nämnden. Lean-arbete har resulterat i att kontoret tydliggjort vad som kan mätas och hur tolkningen av siffrorna kan göras. Många nyckeltal berör volymer och flöden samt arbetstid. Kontoret rapporter in det som de nationellt har som nyckeltal, vilket rör sig om nationell statistik på brukarnivå. Revisionsbedömning Nämnden arbetar kontinuerligt med ekonomiska rapporter och uppföljningar, men skulle behöva komplettera detta med en uppföljning av verksamhetens mål i verksamhetsplanerna. Det går inte att utläsa från den ekonomiska uppföljningen vilka förslag till åtgärder som tas för att hantera avvikelserna i prognos. Vi rekommenderar att nämnden följer arbetet med framtagande av relevanta nyckeltal för att kunna utveckla styrningen av verksamheten. Den sammanfattande bedömningen är att Vård-och omsorgsnämndens styrning och ledning av ekonomin är godkänd med vissa brister (gul).

10 REVISIONSRAPPORT 8(10) 4.3. Granskning av myndighetsutövningsprocessen Nämnden delegationsordning visar vilka beslut som delegerats och att beslut som fattas med stöd av delegation ska anmälans till nämnden nästföljande sammanträde. Protokoll visar att delegationsbeslut anmäls löpande till nämnden där diarienummer, beslutsdatum, delegat och beslut anges. Nämnden ser vid behov över delegationsordningen. Berörd personal känner till vilka regler som gäller. Vid introduktion får medarbetare veta att delegationsbeslut avseende myndighetsutövning ska återrapporteras till nämnd. Nämnden får rapport vid varje nämndmöte över nyttjad delegation. Myndighetsutövning som berör personuppgiftslagen, utlämnande av handling, delgivning, överklaganden och att föra talan i allmän domstol, är delegerade. Nämnden har utsett ett PUL-ombud. Revisionen har genomfört 10 stickprov på myndighetsbeslut. Samtliga granskade beslut är diarieförda. I samtliga granskade beslut anges skäl för beslutet och beslutsmotivering. Alla beslut är gynnande. Dokumentationen visar hur underrättelse om beslutet skett. Det framgår inte i något ärende om jävsregler har tillämpats. Fullföljdshänvisning är inte aktuell vid de beslut vi granskat, vilka endast kan överklagas enligt reglerna om laglighetsprövning (kommunalbesvär) i 10 kap. kommunallagen. Revisionsbedömning Bedömningen är att det finns en god kunskap inom nämnden och dess förvaltning i frågor som berör myndighetsutövning. Nämnden har rutiner och delegationsordningen behandlar ärenden som berör myndighetsutövning. Det finns i förvaltningen inbyggda rutiner och kontroller för att handläggning av myndighetsbeslut ska ske på ett korrekt sätt Granskning av stöd och bidrag Nämnden har antagit en riktlinje/policy för stöd och bidrag. Där definieras vilka stöd och bidrag som regleras, och även principer för beslut. I riktlinjen anges även grundläggande krav som ställs för att en funktionshindersförening ska vara berättigad till föreningsbidrag. Nämnden har tillgång till en systematiserad sammanställning av inkomna ansökningar och förslag till fördelning av föreningsbidrag för I sammanställningen motiveras varje enskilt bidragsförslag. I protokoll från beslutas om fördelning av föreningsbidrag. Alla ansökningar beviljas utom till en förening vars ansökan avslås med motivet att de inte kunnat presentera nödvändiga handlingar som ansökan för föreningsbidrag förutsätter.

11 REVISIONSRAPPORT 9(10) Det kan från sammanställningen för 2016 utläsas att det delas det ut stöd och bidrag på 3,4 MSEK. Föreningsbidragen betalas ut först efter att budgeten är tagen. Riktlinjen saknar en policy för uppföljning och kontroll av stöd och bidrag. Från intervjuer framgår att beviljade bidrag inte följs upp löpande under året. Uppföljning sker genom att bidragstagarna skickar in en årsredovisning vid årets slut. Revisionsbedömning Nämnden har en tydlig process och tydliga riktlinjer för stöd och bidrag. Den övergripande styrningen och rutiner ger stöd för handläggning och kontroll av bidragsverksamheten. Det saknas skriftliga rutiner för uppföljning och kontroll av stöd och bidrag. Revisionen rekommenderar att nämnden upprättar en rutin för löpande uppföljning under året.

12

13 BILAGA 1 1(1) Bilaga 1 Definitioner För att underlätta samtal och förståelse av vår bedömning graderas vår analys efter den betydelse vi tillmäter de brister vi funnit. Vi har valt att använda oss av trafikljusmodellen som även kommunen använder sig av för att bedöma måluppfyllelsen i verksamhetsberättelserna. Det är viktigt att poängtera att valet av färg endast innebär att vi önskar uppmärksamma nämnden på ett område och att det inte är att betrakta som en betygsättning. Avsikten är att underlätta nämndens eget förbättringsarbete och möjliggöra för nämnden att ta sitt revisionsansvar. Rött ljus innebär i normalfallet att vi funnit brister som har en stor påverkan på nämndens förmåga att uppnå en god styrning, ledning, uppföljning och kontroll av verksamheten. Det kan också innebära att nämnden inom ett specifikt område behöver åtgärda en brist som om den kvarstår får stora konsekvenser för nämndens arbete. Gult ljus innebär att vi har identifierat brister som nämnden behöver åtgärda och hålla sin uppmärksamhet på. Bristen uppfyller inte kriterierna för rött ljus men påverkar negativt nämndens förmåga att ha en god styrning, ledning, uppföljning och kontroll. Nämnden ska därför uppmärksamma och korrigera dessa brister så att de inte förvärras. Grön ljus innebär att vi inte har några frågetecken eller att de brister vi ser är av marginell karaktär. De kommentarer vi ger är av sådan karaktär att de ska ses som stöd i nämndens ordinarie förbättringsarbete. Postadress Besöksadress Telefon Telefax E-post Norrköpings kommun Dalsgatan revisionskontoret@norrkoping.se Internet Dalsgatan Norrköping

14

15