Granskning av rutinerna för biståndshandläggning inom äldreomsorgen

Transkript

1 MISSIV Dnr KR Sofie Thor revisionschef Tel Kommunfullmäktige Kopia: Omsorgsnämnden Granskning av rutinerna för biståndshandläggning inom äldreomsorgen har på uppdrag av revisorerna genomfört en granskning av rutinerna för biståndshandläggning inom äldreomsorgen. Revisorerna har vid sitt sammanträde godkänt rapporten och beslutat att överlämna den till kommunfullmäktige för beslut om att överlämna rapporten för yttrande till omsorgsnämnden. Granskningsrapporten bifogas detta missiv. Sammanfattningsvis görs bedömningen att omsorgsnämnden delvis säkerställer en ändamålsenlig myndighetsutövning inom äldreomsorgen. Flera förbättringsområden identifieras i rapporten och revisorerna vill särskilt lyfta fram följande slutsatser utifrån rapporten. Vägledningar för myndighetsbedömningen finns men behöver utvecklas bl.a. med avseende på att beslut inte bör fattas hemma hos omsorgstagaren i nya ärenden. Nämnden behöver också utveckla rutiner för handläggning, uppföljning och informationsöverföring i flera avseenden. Granskningen visar också att arbetet med att formulera mål i biståndsbesluten brister genom att de mål som finns på individnivå är alltför generella och saknar en tydlig individuell prägel. Tydligare mål ger kvalitetsmässiga vinster för individen och kan även ha ekonomisk betydelse inom äldreomsorgen. Vidare finns förbättringsområden avseende kvalitet på genomförandeplaner. I granskningen framkommer att uppföljningar av biståndsbeslut inte sker i tillräcklig utsträckning. Det kan få konsekvenser att den enskilde har längre insatser än vad behovet utgör men också att man missar ökade behov hos den enskilde. Revisorerna ställer sig bakom revisionsrapportens rekommendationer till omsorgsnämnden och föreslår att omsorgsnämnden överväger att: tydliggöra mål i biståndsbesluten för att på detta sätt ge förutsättningar för individer att klara de delar i sin livsföring som är möjliga för dem att klara. regelbundet följa upp hur uppföljning fungerar i framförallt nya ärenden inom hemtjänsten. Kommunens revisorer 1 (2) Postadress Box 1222, Växjö Besöksadress Västra Esplanaden 18 Tel Org.nr E-post sofie.thor@vaxjo.se

2 MISSIV Dnr KR i högre utsträckning arbeta med ADL-bedömningar (Aktiviteter i det dagliga livet) som underlag vid biståndsbeslut. genomföra årliga revideringar av beslutade vägledningar (riktlinjer) och rutinbeskrivningar för biståndsbeslut i syfte att förtydliga handläggningen. Bilaga Revisionsrapport: Granskning av rutinerna för biståndshandläggning inom äldreomsorgen, juni 2018 Carl-Olof Bengtsson ordförande Sofie Thor revisionschef 2 (2)

3 Revisionsrapport Granskning av rutinerna för biståndshandläggning inom äldreomsorgen Tommy Nyberg Elin Freeman Juni 2018

4 Innehåll Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och Revisionsfråga Revisionskriterier Kontrollmål Avgränsning Metod Organisation och personal Kommentar Iakttagelser och bedömningar Det finns vägledningar som är kända och tillämpas för myndighetsutövning Iakttagelser Bedömning Det finns skriftliga rutiner som är kända och tillämpas för handläggning, uppföljning och informationsöverföring Iakttagelser Bedömning Målen i biståndsbesluten är individuella, tydliga och tidsbestämda Iakttagelser Ärendegranskning Bedömning Alla beslut har en genomförandeplan som är kopplad till myndighetsbeslut Iakttagelser Ärendegranskning Bedömning Det finns en uppföljning av omsorgsnämnden av området biståndshandläggning Iakttagelser Bedömningar Vilken kvalitetsuppföljning av myndighetsutövningen sker inom nämnden? Iakttagelser Bedömningar Övriga iakttagelser Vårdtyngdsmätning särskilt boende och ordinärt boende Rehabiliterande förhållningssätt: Kommentar Juni av 21

5 5. Revisionell bedömning Bedömningar mot kontrollmål Revisionell bedömning Rekommendationer Juni av 21

6 Sammanfattning Det är vedertaget inom kommunal verksamhet att myndighetshandläggningen är den kanske enskilt största faktorn som påverkar individens kvalitet och kommunens ekonomi inom äldreomsorgsverksamheten. Revisionen har valt att granska detta område. Det finns vägledningar inom myndighetsutövning i äldreomsorgen som är kända. Däremot saknas enskilda delar i dessa vägledningar enligt vår bedömning. Främst vill vi påtala behovet av att det tydligt i vägledningar framgår att beslut ej bör fattas direkt hemma hos kund i nya ärenden. Vi gör bedömningen att nämnden behöver utveckla rutiner avseende flera områden. Vi vill främst nämna rutiner avseende beslut som fattas i samband med hembesök. Det är också viktigt att tydliggöra vad som gäller för en gemensam handläggning. Vi anser vidare att det måste tydliggöras från nämnden vilka rutiner som skall gälla då beslut fattas avseende särskilt boende. De riktlinjer som finns behöver utvecklas. Organisationen behöver utveckla arbetet med målformuleringar i biståndsbeslut. Idag saknas tydliga mål i de insatser vi granskat. Vi anser att fokus på målarbetet inom myndighetsutövningen skulle ge stora kvalitetsmässiga vinster för individen men även minska kostnaderna inom äldreomsorgen. Vår granskning visar att merparten ärenden har en genomförandeplan. Mål bör dock tydliggöras i varje genomförandeplan då det kan påverka både kvalitet i insatsen och längden på insatsen och därmed ekonomin i kommunen. Nämnden har en verksamhetsplan men saknar enligt vår bedömning väsentliga mål i denna verksamhetsplan. Vi saknar kontroll av handläggarnas arbete och myndighetsarbetet. Finns en gemensam handläggning? Finns en röd tråd mellan biståndsbeslut och utförda insatser? Juni av 21

7 1. Inledning 1.1. Bakgrund Enligt Socialtjänstlagen skall omsorgsnämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Utredningen ska mynna ut i en individuell bedömning av den enskildes behov. Riskfaktorer såsom personalförändringar, avsaknad av alternativt bristande kännedom om vägledningar och rutiner samt eventuella oklarheter i informationsöverföringen riskerar att försämra rättssäkerheten, inom biståndsbedömningen i äldreomsorgen. Vidare har det visat sig ha stor betydelse i hur handläggningen utformas, hur den följs upp samt hur man skriver mål i de biståndsbeslut som fattas. Det är vedertaget inom kommunal verksamhet att myndighetshandläggningen är den kanske enskilt största faktorn som påverkar individens kvalitet och kommunens ekonomi inom äldreomsorgsverksamheten Syfte och Revisionsfråga Säkerställer omsorgsnämnden en ändamålsenlig myndighetshandläggning inom äldreomsorgen? 1.3. Revisionskriterier SoL(socialtjänstlagen), är den ramlag som styr verksamheten. Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om handläggningen inom socialtjänsten (SOSFS 2014:5). Av föreskrifterna framgår bland annat att en genomförandeplan bör tas fram till beslutade insatser. Mål bör vara individuella och skrivna med utgångspunkt från individen. Bistånd enligt Socialtjänstlagen beviljas efter utredning och individuell bedömning. Som stöd till handläggarnas bedömningar kan den nämnd som ansvarar för socialtjänsten i kommunen anta vägledningar. I vägledningarna tar nämnden, i olika principiella frågor, ställning till vad som bör anses som skälig levnadsnivå och därmed berättigar till bistånd enligt lagen Kontrollmål För att besvara granskningens övergripande revisionsfråga kommer följande kontrollmål att vara styrande för granskningen: Det finns vägledningar som är kända och tillämpas för myndighetsbedömningen Det finns skriftliga rutiner som är kända och tillämpas för handläggning, uppföljning och informationsöverföring Målen i biståndsbesluten är individuella och tydliga och tidsbestämda Juni av 21

8 Alla beslut har en genomförandeplan som är kopplad till myndighetsbeslutet Det finns en uppföljning av omsorgsnämnden av området biståndshandläggning Vilken kvalitetsuppföljning av myndighetsutövningen sker inom nämnden? 1.5. Avgränsning Granskningen avser myndighetshandläggningen inom äldreomsorg. Handläggning av övrigt bistånd(t.ex. LSS) inom omsorgsnämndens verksamhetsområde granskas inte Metod Dokumentgranskning har genomförts av för granskningen relevanta vägledningar och rutiner. Intervjuer har genomförts med förvaltningschef, avdelningschef inom myndighetsenheten, enhetschefer inom hemvården, biståndshandläggare, sjukgymnast, arbetsterapeut samt undersköterskor inom både hemvård och särskilt boende. Vidare har 10 akter granskats enligt utarbetad modell. Denna består i att vi granskar 10 avidentifierade utredningar samt tillhörande genomförandeplaner. Rapporten har sakgranskats av ansvarig chef inom omsorgsnämnden samt chef inom avdelning Utveckling och Uppföljning. Juni av 21

9 2. Organisation och personal Det finns 17 handläggare inom biståndshandläggningen i äldreomsorgen. Fyra stycken arbetar med vårdplanering av personer som kommer hem från sjukhus. Två personer arbetar med boendeplanering. Idag finns geografiska ansvarsområden för handläggarna. Detta innebär större kontinuitet för enheterna då de träffar och pratar med färre handläggare men också risk för snedfördelning av ärenden mellan de olika handläggarna. I samband med våra intervjuer påtalar flertalet att det finns en stor snedfördelning i ärendemängd mellan handläggare. Våra intervjuer visar att ärendemängden för merparten handläggare enligt intervjuer ligger på omkring ca ärenden per handläggare. Det skiljer mycket mellan enskilda handläggare. Verksamheten följer kontinuerligt upp områden och antalet ärenden per handläggare. Två gånger per år görs en egenkontroll i form av en organisationsöversyn. Vid intervjuerna påtalas att det då skall göras en justering av ärendemängden om det krävs för att handläggarna ska ha en jämn fördelning av antal ärenden. Vid intervjuer med handläggarna påtalas att det oaktat dessa översyner finns en kraftig snedfördelning av ärenden mellan handläggare. Det huvudsakliga arbetet för biståndshandläggarna innebär hantering av ansökningar från kunder avseende biståndshjälp inom äldreomsorgen (SoL-ärenden). Detta arbete innebär träffar med kunder och eventuellt deras anhöriga. Tjänstemännen har även kontakt med andra myndigheter efter behov. Individernas behov och förutsättningar prövas mot de aktuella lagar, såsom SoL (socialtjänstlagen), och FL(förvaltningslagen) som styr verksamheten. Dessutom har biståndshandläggarna ansvar för vårdplaneringar på korttidsboende och uppföljningar av dessa ärenden. Ett arbete som testats är Trygg Hemgång, vilket innebär att individer som blivit utskrivna från sjukhus får intensiva insatser från hemtjänsten samt snabba uppföljningar från biståndshandläggarna. Trygg Hemgångsärenden hanteras av biståndshandläggare. Vardagsrehab är ett projekt som testas i tre distrikt och enligt intervjuerna har det varit mycket framgångsrikt. Från den 1 juni 2018 sker en förändring av organisationen och en grupp tillsätts som kommer att arbeta med Linkärenden. Det är ärenden som kommer direkt från regionen samt akuta ärenden där det finns behov av snabba insatser. En person från varje hadläggargrupp kommer hantera ärenden som ankommer under dagen via Linken och från anhöriga. Det kommer införas ett rotationsschema där handläggarna arbetar i Linkgruppen en vecka för att sedan återgå till sitt ordinarie distrikt under två veckor. I samband med våra intervjuer påtalas från många intervjuade att den chefssituation som rådit i förvaltningens myndighetsenhet med sjukskrivningar för chefer, samt där enskilda chefer har haft dubbla uppdrag inneburit att verksamhetens utveckling och ett Juni av 21

10 vardagsnära ledarskap delvis brustit. Detta har korrigerats den senaste tiden och kommer enligt sakgranskning att bli bättre den närmaste tiden. Det finns idag enligt vår genomgång av delegationsordningen samt information från intervjuer en mycket hög delegation i Växjö inom området myndighetsutövning i äldreomsorgen. Handläggarna kan fatta beslut om mycket stora insatser. Detta ses som positivt från de intervjuade men det påtalas samtidigt att det med en så hög delegation måste finnas ett nära ledarskap med vardagligt stöd och det har av olika anledningar saknats. Det saknas enligt intervjuer en tydlig rollbeskrivning för arbetet som biståndshandläggare. Detta innebär enligt flera intervjuade att de tar på sig ett stort antal arbetsuppgifter som egentligen tillhör andra yrkesgrupper. Främst kommer det frågor från anhöriga som vill ha hjälp med olika frågor. Men även frågor och synpunkter från läkare och sjuksköterskor inom regionen. I sakgranskningen påtalas att biståndshandläggare har en samordnande roll varför man inte helt delar handläggarnas synpunkter. I samband med våra intervjuer påtalas att det idag inte finns forum där aktuella frågor kan diskuteras avseende gränssnitt samt samverkan tillsammans med företrädare för regionen. Dessa bristande arbetsrelationer mellan region ock kommun ses av merparten intervjuade som en stor brist. I det samverkansavtal som finns sedan med 9 komuner regleras att det skall ske regelbunden samverkan men enligt intervjuerna går det ej av naturliga skäl se någon genomslagskraft av detta ännu. Teamträffar är rutin inom kommunen där enskilda ärenden diskuteras regelbundet. Då träffas olika professioner och diskuterar enskilda individer samt de insatser som där föreligger Kommentar Generellt anser vi att det finns vinster med god bemanning inom myndighetshandläggning, då det bidrar till mer regelbundna uppföljningar och samverkan med rehab. Tätare uppföljningar kan generera kortare insatser, vilket resulterar i ökad livskvalitet för omsorgstagarna men också minskade insatser inom äldreomsorgen. Minskade insatser leder till lägre kostnader för kommunen. Den arbetsbelastning som handläggarna har redovisat att de har idag försvårar för att inte säga omöjliggör, enligt vår bedömning en kvalitativ handläggning av ärenden. Med det uppföljningsansvar som följer i Socialtjänstlagen är det oerhört viktigt för den enskilde individens möjligheter att få rätt insats och för kommunens ekonomi att det finns kontinuerliga och snabba uppföljningar, framförallt i hemtjänstärenden. Juni av 21

11 3. Iakttagelser och bedömningar 3.1. Det finns vägledningar som är kända och tillämpas för myndighetsutövning Iakttagelser Det finns idag vägledningar vilket är ett annat namn för riktlinjer i. De är kända och används, om än i olika grad beroende på vilka handläggare vi intervjuar. Vår granskning visar att de senast reviderats Handläggning: Biståndsbesluten i beviljas normalt sett på 12 månader eller tillsvidare. Vår granskning visar att det normalt skall göras uppföljningar inom dessa 12 månader. Detta gäller ärenden inom hemtjänsten. Dock påtalas i intervjuer att det inte alltid hinns med att göra uppföljningar inom tidsramen. Vidare påtalas i intervjuer att många beslut fattas direkt hemma hos individen i samband med första besöket. Redan där får individen ett muntligt besked om insatser. Rutinerna är enligt arbetsledning att beslut inte skall fattas direkt hemma hos individen. Enligt de intervjuer vi haft med handläggare fattas dock merparten beslut direkt hemma hos individen. I samband med intervjuerna påtalas att frekvensen på hembesök har minskat avsevärt. Enligt intervjuerna tar handläggarna mycket uppföljningar per telefon. Helt nya ärenden innebär dock alltid ett hembesök. Vår granskning visar att hantering av hembesök saknas i vägledningarna Vägledningar: I intervjuerna påtalas vid flera tillfällen att framförallt särskiltboendeärenden varit föremål för mycket diskussion. Både mellan handläggare och inom den politiska organisationen. Trygghet används ofta som argument då enskilda söker insatsen särskilt boende. Delar av den politiska organisationen anser att hög ålder skall vara ett legitimt skäl för att få insatsen särskilt boende medan andra anser att det skall vara behovet som styr och inte åldern. Handläggarna fattar enligt intervjuer väldigt ofta beslut direkt hemma hos kund. Särskilt gäller detta ärenden som kommer från regionen där det enligt anställda inom regionen behöver fattas extra snabba beslut. Det saknas enligt intervjuerna helt vägledningar eller vägledningar som tydliggör att det inte är tillåtet för handläggare att fatta beslut direkt hemma hos kund. Av intervjuerna framgår att det pågår ett arbete med att revidera vägledningar. Två biståndshandläggare är delaktiga i framtagandet av reviderade vägledningar. I övrigt hanteras detta av förvaltningens avdelning för Uppdrag och Uppföljning. Juni av 21

12 Omfattande behov som kriterier för särskilt boende definieras i riktlinjerna som att den enskilde skall ha tidigare insatser motsvarande 25h/veckan. Omfattande behov kan också vara demenssjukdom eller psykisk ohälsa. De intervjuade påtalar att de försökt höja tröskeln genom att sätta högre krav för att få en plats på särskilt boende. De anser att det är många som hade mycket få hemtjänsttimmar innan de kommer till särskilt boende. Enligt vägledningarna skall omsorgstagare ha minst 25 timmar i behov i veckan men detta har från enskilda individers sida överklagats med hänvisning till oro och ångest. I flera fall har de enskilda fått rätt. Konsekvensen av skillnader i behov mellan individer blir stora för både de med små funktionshinder och de med stora funktionshinder. Särskilt boende har i Växjö en genomsnittlig boendetid på 36 månaders. Enligt SKL finns i Sverige en genomsnittligt boendetid på mindre än 24 månader i Sverige. Det är dock inte ovanligt med 12 månader. Enligt de intervjuade indikerar detta på att det finns en låg tröskel i Växjö för att erhålla särskilt boende. I en intern granskning från förvaltningen påtalas att 76% av besluten om särskilt boende ansågs följa riktlinjerna medan resterande hade avvikande bakgrund Bedömning Vi bedömer kontrollmålet som delvis uppfyllt. Kontrollmålet var om det finns vägledningar som är kända och vår granskning visar att så är fallet. Däremot saknas enskilda delar i dessa vägledningar enligt vår bedömning. Kunder som för handläggarna är kända och där ett nytt beslut inte innebär någon nämnvärd förändring av insatsen anser vi kan få ett besked på sin ansökan vid hembesöket. Däremot är det vår bedömning att besked aldrig bör fattas på ett hembesök i de ärenden där komplettering av information behövs, så som t.ex. läkarintyg, ADL-bedömning, uppgifter från sjuksköterska, anhöriga eller hemtjänst etc. Inte heller i nya ärenden där det är omöjligt att veta vilka behov individen kommer att ha på sikt, anser vi det lämpligt att fatta beslut direkt hemma hos individen. Vi gör bedömningen att det är viktigt för nämnden att tydliggöra i vägledningar att det inte bör fattas beslut direkt hemma hos individen. I de fall då det är nödvändigt att fatta ett brådskande beslut samma dag skall det vara tillåtet att fatta ett beslut på tre veckor, vilket ger tillräckligt mycket tid för handläggaren att göra en tillräcklig utredning. De vägledningar som vi anser främst bör utvecklas inom kommunen är de som rör korttidsboende och omsorgsboende och särskilt boende. De vägledningar som finns inom dessa områden är av sådan karaktär att det ger mycket utrymme för tolkning, vilket i sin tur ger risker för godtyckliga beslut. Vi anser att begreppet omfattande behov bör tydliggöras och definieras för att på detta sätt undvika godtyckliga bedömningar. Särskilt boende är ett område där det är viktigt att tydliggöra vad som gäller i samband med beslut. Då vi läser vägledningar anser vi att begreppet omfattande behov av hjälp bör tydliggöras för att på detta sätt definiera vilka kriterier som gäller för att erhålla denna insats. Det finns annars en uppenbar risk att platser inte kommer att finnas för de som 1 Granskning av beslut om särskilt boende Omsorgsförvaltningen Växjö Kommun Juni av 21

13 verkligen har behovet. Enligt riktlinjerna skall kriteriet för att få en särskild boendeplats vara att man har hjälpbehov dygnets alla timmar. Vilken typ av hjälpbehov framgår inte i vägledningarna. Övriga kriterier är ej definierade. Vad gäller oro som grund kan insatsen Trygg Hemgång kompensera och eventuellt ersätta särskilt boende trots att man formellt sett inte har behov av Trygg Hemgång. Vi uppmanar nämnden att utreda detta grundligt samt tydliggöra det i vägledningar. I samband med sakgranskning så påtalar förvaltningen att de arbetat med att definiera omfattande behov. De delar inte helt den bedömning som vi gjort i denna del. Vi vill också påtala att vägledningar bör revideras varje år. Senast dessa vägledningar reviderades var Det finns skriftliga rutiner som är kända och tillämpas för handläggning, uppföljning och informationsöverföring Iakttagelser Några intervjuade chefer anser i intervjuer att myndighetsenheten behöver utveckla arbetet i IBIC (Individens behov i centrum) då de inte ser att det blir en samlad bedömning i dessa utredningar. Vid våra intervjuer med handläggare påtalas att det inte alls upplevs på detta sätt från deras sida. De ser IBIC som ett bra utredningsredskap som förbättrar kvaliteten i utredningarna. Enligt intervjuerna saknas idag en gemensam bedömningsgrund. Det finns inte heller rutiner för området. Dock träffas handläggare regelbundet och diskuterar svåra ärenden för att på detta sätt få ett gemensamt synsätt samt handläggningssätt. Enligt intervjuer kan man ej läsa dokumentation avseende HSL inom organisationen. Biståndshandläggarna påtalar i intervjuerna att detta är en stor brist för helheten och i slutänden för den enskilde individen. Enligt MAS är bakrunden till att handläggarna ej har tillåtelse att läsa HSL-dokumentation en hänvisning till sekretessbestämmelser. Det finns dock en rutin sedan där det framgår vilka rutiner som gäller för sk LINK-ärenden dvs ärenden som kommer från sjukhuset. Våra intervjuer visar att dessa rutiner inte är kända hos personalen. Dessutom finns sedan ett samverkansavtal mellan 9 kommuner och regionen. Av naturliga skäl har detta enligt de intervjuade ej fått genomslag ännu. Det har varit ett flertal ärenden (chefer uppskattar ca 20%) där insatsen inom hemtjänst kommer muntligt till hemtjänsten eller i ett enkelt mail utan utredning. Detta kompletteras sedan från handläggare inom en vecka. Detta medför enligt intervjuerna en svårighet att veta exakt vilka insatser som skall göras och försenar en genomförandeplan. Enligt vår genomgång av rutiner saknas rutiner avseende detta område. Förvaltningen har bildat ett särskilt team som handlägger ansökningar till särskilt boende. Efter genomförd analys framkom det att det skiljde mycket på besluten beroende på vilken handläggare som tog besluten. Nu ska alla ärenden gå via särbohandläggarna som fattar slutligt beslut. Denna rutin är vedertagen inom kommunen men enligt Juni av 21

14 intervjuerna finns den inte skriftligt. Vid vår granskning av vägledningar så verifieras dessa synpunkter. Trygg Hemgångsärenden får insatser på 14 dagar. Därefter fattas ett nytt beslut. I vår genomgång av rutiner redovisas en tydlig rutin för vilka ärenden som kan erhålla insatsen Trygg Hemgång. Äldre med psykiatrisk problematik upplevs som ett stort bekymmer att hantera. Det saknas enligt flera intervjuade rutiner kring denna grupp och det påtalas också att det saknas kompetens att hantera detta område. Det är vidare svårt med gränssnittet och dessa ärenden hanteras ofta av chefer. Nya ärenden avseende omsorgstagare som kommer direkt från sjukhus sätts beslut med uppföljning efter tre veckor. Dessa tidsbegränsade beslut sätts då man ser möjligheter till snar förbättring hos individen. För övriga ärenden sker uppföljning först efter 12 månader och besluten sätts också på 12 månader. Flertalet intervjuade påtalar att det idag inte går att kommunicera via verksamhetssystemet ProCapita med de privata utförarna. Allt sköts idag via fax vilket, av de intervjuade, upplevs som väldigt ålderdomligt. Standardbeslutet är enligt intervjuerna 12 månader även i nya ärenden även om det i enskilda ärenden finns kortare beslut. Dock påtalas också i intervjuer att många beslut sätts som tillsvidare utan stopp för insatsen. Sedan revisionens förstudie på området har enligt flera intervjuade och ett flertal handläggare börjat att sätta kortare beslut på tre månader samt sex månader. Det saknas enligt de intervjuade handläggarna rutiner för tidssättning i beslut. Gemensamt för flera intervjuer är att det påtalas att det saknas en tydlig uppföljning av flera områden inom de privata utförarna Bedömning Vi bedömer kontrollmålet som delvis uppfyllt. Vi gör bedömningen att nämnden behöver utveckla rutiner avseende flera områden. Det är viktigt att tydliggöra vad som gäller för en gemensam handläggning. Vi anser vidare att det måste tydliggöras från nämnden vilka rutiner som skall gälla då beslut fattas avseende särskilt boende. Då ärenden med psykiatrisk problematik tenderar att öka bör nämnden avsätta tid för att utreda hanteringen av detta område. Det finns en risk att kommunen får hantera ärenden trots att kompetens på området delvis saknas. Enligt vår granskning saknas helt rutiner där kommunen tydliggjort detta gränssnitt. Vi gör bedömningen att nämnden bör göra ett förtydligande i sina vägledningar avseende beslutslängden för olika typer ärenden. Det framgår av intervjuerna att beslutslängden är individuell men att standardbesluten är 12 månader. Vi förändrade behov hos omsorgstagaren görs alltid en uppföljning på beslutet. Då kund, anhöriga eller verkställighet signalerar om förändrat behov följs alltid beslutet upp. Detta bör tydliggöras i rutin alternativt vägledningar. Juni av 21

15 Det bör också bli likvärdiga möjligheter till kommunikation avseende privata och kommunala utförare. Detta fungerar enligt intervjuer inte idag. Då man från förvaltningens sida kontrollerar genomförandeplaner så kontrolleras inte detta hos de privata utförarna. Rutiner för uppföljningar bör göras avseende de privata utförarna på flera områden Målen i biståndsbesluten är individuella, tydliga och tidsbestämda Iakttagelser Enligt intervjuerna har förvaltningen arbetat mycket med att individualisera mål. I intervjuer påtalas att förvaltningens införande av utredningsinstrumentet IBIC kommer att påverka målskrivandet positivt då det blir tydligare med livsområden och därmed lättare att skriva mål. Av intervjuerna framgår att arbetet med mål i biståndsbeslut är svårt, särskilt när det gäller att hitta konkreta exempel. Det uppges även skapa differenser mellan biståndsbeslut och genomförandeplan, där utförare försöker omforma målen till mer individbaserade mål Ärendegranskning I vår kontroll av akter framgår att målen är allmängiltiga och övergripande. Användning av generella termer, exempelvis begrepp som skälig levnadsnivå, samt kvarboende förekommer i hög utsträckning. Detta innebär att målen, som i grunden ska vara individbaserade, istället blir applicerbara på flera ärenden/individer. Det finns inga vägledningar som tydliggör för vad som menas med de allmängiltiga termer som används. Visserligen tas begreppet skälig levnadsnivå upp men det definieras inte Bedömning Vi bedömer kontrollmålet som ej uppfyllt. Organisationen behöver utveckla arbetet med målskrivandet. Idag saknas tydliga mål i de insatser vi granskat, vilket också bekräftas i flera intervjuer. Vi anser att fokus på målarbetet inom myndighetsutövningen skulle ge stora kvalitetsmässiga vinster för individen men även minska kostnaderna inom äldreomsorgen. Våra intervjuer visar att det idag finns mycket utvecklingsmöjligheter för omsorgsnämnden vad gäller målbeskrivningar för individer. Målen som finns är generella och saknar en tydlig individuell prägel. Allmängiltiga och generella mål skapar utrymme för tolkningar mellan olika utförare. Det kan således bli upp till respektive utförare att tolka vad skälig levnadsnivå innebär, med risk att insatsen inte anpassas utifrån faktisk behov för den enskilde brukaren. Det påtalas i intervjuer att införandet av utredningsinstrumentet IBIC kommer att underlätta målskrivandet. Vår erfarenhet från ett flertal granskningar i andra kommuner är att målarbetet måste prioriteras för att det skall utvecklas. Att enbart införa IBIC ger inte tydligare mål. Juni av 21

16 Vår ärendegranskning samt våra intervjuer visar att det saknas tydliga målformuleringar i besluten. Bristen på målrutiner för både biståndsbeslut och genomförandeplaner innebär brister vad gäller målformuleringar i både biståndsbeslut och genomförandeplaner, som är en direkt koppling till biståndsbesluten. Detta är ett vanligt problem i många kommuner och handläggarna måste få tid att utveckla detta arbete. Ett tydligare sätt att skriva individuella mål gagnar brukarna och skulle underlätta uppföljningen markant. Det blir också mycket lättare för förvaltningsledning och politisk ledning att göra stickprov i verksamheten och kontrollera efterlevnaden av biståndsbesluten Alla beslut har en genomförandeplan som är kopplad till myndighetsbeslut Iakttagelser Enligt Socialstyrelsens allmänna råd skall alla verkställighetsbeslut, dvs. de biståndsbeslut som verksamheterna skall verkställa, innehålla en genomförandeplan. Dessa uppföljningar har sin grund i SoL 4 kap 6. Denna plan skall innehålla en redovisning av hur verksamheten tänker utföra det bestämda biståndsbeslutet. Planen skall fattas i samråd med den enskilde eller om den enskilde inte är kapabel att fatta beslut, deras anhöriga eller utsedd god man. Planen skall vidare redovisa ett mål för insatsen. Denna genomförandeplan skall sedan följas upp av omsorgsnämnden. Den skall alltid vara påskriven av den enskilde eller anhöriga. Intervjuerna och ärendegranskning visar att genomförandeplaner är av väldigt skiftande kvalitet. Enligt gällande rutin skall det finnas en fastställd genomförandeplan inom två veckor efter det att ett beslut påbörjats. Genomförandeplaner i utförarverksamheten (hemtjänst och särskilt boende) måste, enligt de intervjuade, utvecklas. Förvaltningen har tagit fram rutiner för hur dessa genomförandeplaner skall skrivas. Innehållet skiljer sig dock i hög grad mellan olika genomförandeplaner. Vår ärendegenomgång visar att det ibland saknas mål helt, medan det i andra ärenden är mål som är svåra eller omöjliga att följa upp. Syftet och målet med insatsen bör tydliggöras. Dock skall sägas att det krävs ett bra mål i biståndsbeslutet för att det skall kunna hanteras på ett bra sätt i genomförandeplanen. Det påtalas i nämndens verksamhetsplan som är antagen att man skall granska genomförandeplaner årligen som ett led i kvalitetsgranskning av genomförandeplaner. I samband med våra intervjuer påtalas att detta inte skett tidigare och att det tidigare varit en kontroll av om genomförandeplaner skrivs men inte hur kvaliteten är i dessa. Enligt sakgranskningen så har detta pågått under flera år och görs regelbundet. Vår granskning visar dock att kunskapen om detta är begränsad. I dokument utfärdat av Växjö kommun framgår att det finns rutin för uppföljning av beslut och genomförandeplaner. Resultatet av detta har inneburit att de förbättrats något men det finns fortfarande utvecklingspotential. Förvaltningen har i en egen granskning gått igenom 18 genomförandeplaner från 18 olika slumpvis uttagna brukare. I denna konstaterar förvaltningen att de är kortfattade men att kvaliteten höjts sedan tidigare granskningar. Juni av 21

17 Ärendegranskning Av intervjuerna och vår aktgranskning framgår att flertalet genomförandeplaner är av varierande kvalitet. Eftersom besluten oftast är tillsvidare eller 12 månaders-beslut görs inga frekventa uppföljningar. Detta trots att uppföljningar ska ske var minst en gång per år. Av intervjuerna framgår att medarbetarna inom hemtjänsten inte alltid läser biståndsbesluten(läses ofta av kontaktperson enbart), vilket ger risker i att genomförandeplanerna inte synkas med biståndsbeslutet. Vid inkommande ärenden efterfrågas från verkställigheten oftast muntlig kommunikation, även om det finns skriftliga beslut med underliggande information till insatsen. Biståndshandläggarna uppger att de föredrar att verkställigheten istället för att ringa läser biståndsbesluten och informationen i verksamhetssystemet. De intervjuade inom verkställigheten påtalar att det är ett stort bekymmer att biståndsbesluten saknar tydlighet Bedömning Vi bedömer kontrollmålet som uppfyllt men ser ett behov av kvalitetsutveckling av genomförandeplanerna. Frågeställningen var om det fanns genomförandeplaner i alla ärenden och vår granskning visar att merparten ärenden har en genomförandeplan. Mål bör dock tydliggöras i varje biståndsbeslut då det kan påverka både kvalitet i insatsen och längden på insatsen och därmed ekonomin i kommunen. Det påverkar också genomförandeplanen då denna är en spegling av biståndsbeslutet där man talar om hur man tänker utföra insatsen. Vår bedömning är att kvaliteten på biståndsbeslut samt genomförandeplaner och uppföljningen av dessa kan förbättras. Genomförandeplaner håller enligt vår bedömning en varierande kvalitet. Granskning av genomförandeplaner påtalas i kommunens verksamhetsplan antagen Vidare visar granskningen att det saknas skriftliga rutiner för hur mål skall skrivas. Vad gäller rutiner för hur genomförandeplaner ska formuleras så finns detta. Dock visar våra intervjuer att kunskapen om dessa rutiner är begränsad. Detta får till konsekvens att utredningar/biståndsbeslut i sin utformning skrivs olika beroende på vilken tjänsteman som hanterar dem. Eftersom det saknas en tydlighet och rutiner inte är helt kända blir biståndsbeslut och genomförandeplaner väldigt olika. Vi gör denna bedömning baserat på ärendegranskning samt de intervjuer vi genomfört. Dock har förvaltningen visat att det sker regelbunden uppföljning av området. Vi vill dock påtala att detta bör redovisas tydligt så att det finns kännedom om dessa genomgångar Det finns en uppföljning av omsorgsnämnden av området biståndshandläggning Iakttagelser Nämnden har en verksamhetsplan som är antagen Denna tar upp ett område som specifikt kan härröras till området biståndshandläggning. Nämnden skall granska området IBIC och dess Införande. Detta då man bedömer att det finns en risk i införandet av detta utredningsredskap. I övrigt påtalar verksamhetsplanen att man skall granska Juni av 21

18 genomförandeplaner vilket måste anses ha en koppling till myndighetsutövning men där huvudansvaret ligger på utförarledet. Det påtalas i intervjuer att flera områden granskas av förvaltningen inom området, av avdelningen Uppdrag och Uppföljning. De följer bland annat beviljade beslut och beviljade timmar. Även vid då individer med få timmar hemtjänst som erhåller särskilt boende så granskas detta. Det påtalas i nämndens verksamhetsplan som är antagen att man skall granska genomförandeplaner årligen som ett led i kvalitetsgranskning av genomförandeplaner Uppföljningar: Vår genomgång av ärenden har sträckt sig till att granska 10 stycken ärenden/biståndsbeslut. Vid våra samtal och intervjuer bekräftas de slutsatser som vi dragit i nedanstående redovisning. Det påtalas i intervjuer att det skall göras uppföljningar var 12:e månad. Intervjuerna visar att omsorgsnämnden inte följer upp detta område. Detta bekräftas också i sakgranskning. Intervjuerna visar att det finns olika bilder av huruvida man hinner med att följa upp ärenden inom 12 månader. Samtliga intervjuade handläggare påtalar i intervjuer att de inte hinner med uppföljningar i tillräcklig utsträckning i sitt arbete medan flera chefer påtalar att det ser olika ut. Det påtalas vidare att uppföljningar kan bli försenade någon månad av olika anledningar. Det kan handla om att det inväntas information från andra, en sjukhusvistelse för kunden, hög arbetsbelastning. Händer detta finns alltid dokumentation om orsaken samt en plan för uppföljning. Socialstyrelsens allmänna råd SOSFS 2014:5 och SOSFS 2014:6 påvisar att uppföljningar och omprövningar av ärenden kan och skall göras då förhållanden ändras som påverkar hjälpbehovet. Då inga förändringar förväntas skall en uppföljning göras minst en gång per år Bedömningar Vi bedömer kontrollmålet som delvis uppfyllt. Nämnden har en verksamhetsplan men saknar enligt vår bedömning väsentliga områden som mål i denna verksamhetsplan. Vi saknar delar som kontroll av uppföljningar samt kontroll av handläggning. Vår granskning visar att det delvis saknas uppföljningar av biståndsbeslut, vilket för omsorgsnämnden kan få till konsekvens att det finns risker för att individer har längre insatser än vad behovet utgör. För den enskilde innebär detta att det som framgår i SoL 4 kap 1 3st Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv inte helt kan följas då inte tillräckligt med uppföljningar görs. Vidare innebär det att det finns betydande risker att kostnadsnivån vad gäller insatser blir högre än nödvändigt. Vår bedömning är att en utgångspunkt från handläggaren sida skall vara att man skall bevilja, och även ha en generös första bedömning vilket kan vara bra ur ett trygghetsper- Juni av 21

19 spektiv för den enskilde. Dock kan konsekvenserna för den enskilde och för omsorgsnämnden i kostnader bli betydande om uppföljningen av nya beslut har brister samtidigt som man haft en generös bedömning i första skedet. Vi bedömer att detta är ett utvecklingsområde för omsorgsnämnden. Speciellt viktigt är det att i officiella dokument redogöra för de intentioner som tydligt redovisas i intervjuer. Detta anser vi saknas idag. Enligt handläggarna hinner man inte helt med uppföljningar och det finns många beslut som inte har ärenden som följts upp. Detta stämmer inte enligt våra intervjuer med ansvariga för verksamheten. Vi uppmanar därför nämnden att granska området internt och redovisa hur uppföljningar fungerat och att detta görs minst en gång per år. Vår bedömning är att handläggarnas uppföljning av biståndsbesluten blir svårare med rutiner som innebär att man sätter långa beslut. Omsorgsnämnden bör överväga om denna rutin skall ändras snarast Vilken kvalitetsuppföljning av myndighetsutövningen sker inom nämnden? Iakttagelser Det saknas idag frekvent uppföljning av dokumentation hos utförare och av genomförandeplaners kvalitet speciellt hos privata utförare. Våra intervjuer visar att det idag inte finns någon tydlig genomgång av processen, mottagning av utskrivningsklara. Detta är något som chefer påtalar inte stämmer. Det har gjorts en processbedkrivning men man påtalar att det är bekymmersamt att samtliga inte känner till detta. Då detta är ett område som tagit mycket tid för handläggarna och i slutändan påverkar kvalitet för individer och påverkar ekonomin för nämnden så bör en grundlig kvalitetsgenomgång redovisas för medarbetarna. I samband med våra intervjuer så diskuterar vi huruvida prioriteringar görs vad gäller biståndsbedömningar och vilka ärenden som bör prioriteras vad gäller uppföljningar samt vilka som kan prioriteras bort inte i tillräcklig omfattning. Enligt samtliga intervjuer så har denna typ av prioriteringar inte gjorts. Det påtalas i intervjuer att man har något som kallas Verksamhetskollen (applikation information om volym och beslutsfattande.. ID (granskningsföretag) har granskat beslut som avviker från vägledningar. Enligt dessa granskningar så finns en dålig följsamhet gentemot riktlinjer i många granskade ärenden. Förvaltningen har också en avdelning som gör en del granskningar(avdelning Uppdrag och Uppföljning). Dessa redovisas delvis till nämnden. Alla kvalitetsmål som finns på myndighetsavdelningen följs upp av avdelningen Uppdrag och uppföljning. Tex hur många tomplatser som finns inom särskilt boende. Det görs inga rutinmässiga kontroller av handläggare och om det finns en gemensam bedömning av handläggare. Det har gjorts i år men annars är det flera år sedan et gjordes sist. Juni av 21

20 Bedömningar Vi bedömer kontrollmålet som uppfyllt. Det finns idag uppföljningar via förvaltningen från både avdelning Uppdrag och uppföljning samt från ett privat företag (ID) som kontrollerar beslut som avviker från vägledningarna. Juni av 21

21 4. Övriga iakttagelser 4.1. Vårdtyngdsmätning särskilt boende och ordinärt boende Intervjuerna visar på att fördelning av resurser baseras på vårdtyngd i särskilt boende. Finns fem nivåer som redovisas och hanteras av biståndshandläggarna. Det framgår att vårdtyngdsmätningar görs i kommunen regelbundet. Flera intervjuade påtalar att det kan förändras mycket i vårdtyngd på en enhet beroende på att människors tillstånd förändras. Detta innebär att den budget som finns i början av året kan vara både för liten och för stor, i förhållande till de verkliga behoven. Inom ordinärt boende(hemtjänst) finns en fördelning av medel baserat på vårdtyngd i fem steg Rehabiliterande förhållningssätt: Vid vår genomgång av verksamhetsplanen så saknas tydliga direktiv från nämnden om att nämnden skall arbeta med ett rehabiliterande förhållningssätt. Ett helhetsgrepp om detta bör tas från omsorgsnämndens sida då all forskning visar på att detta är ett av få områden där man på allvar kan påverka insatserna på ett för kunden positivt sätt, som innebär minskat behov av hjälp för den enskilde. Effekten blir också minskade kostnader inom verksamheten. Enligt de intervjuer vi haft så finns planerade HSL-insatser från Rehab men de skiljer sig mycket mellan olika medarbetare. Ej heller finns i väsentlig del avvikelserapportering när dessa inte utförs. Detta innebär enligt de intervjuer vi haft att verksamheten inte har någon stark genomslagskraft. Vardagsrehab funkar bra i tre distrikt och skall utökas till samtliga distrikt Kommentar Vår genomlysning visar på att omsorgsnämnden idag inte tillräckligt utnyttjar möjligheterna till ett rehabiliterande arbetssätt eller rehabiliterande förhållningssätt. Vi vill uppmana omsorgsnämnden i högre utsträckning skall arbeta med ADLbedömningar(Aktiviteter i det dagliga livet) som underlag vid biståndsbeslut. Speciellt viktigt anser vi detta vara vid nya ärenden. Detta för att få ett underlag som i enlighet med SoL fokuserar på individens möjligheter till att klara så mycket som möjligt själv. Vi anser vidare att ett tydligare samarbete mellan rehabpersonal och biståndshandläggare skulle gynna enskilda individer och deras möjlighet att bli mer självständiga i samband med att behov uppkommit som innebär att de behövt hjälp från kommunen. Juni av 21

22 5. Revisionell bedömning 5.1. Bedömningar mot kontrollmål Kontrollmål Kommentar Det finns vägledningar som är kända och tillämpas för myndighetsbedömningen Det finns skriftliga rutiner som är kända och tillämpas för handläggning, uppföljning och informationsöverföring Målen i biståndsbesluten är individuella och tydliga och tidsbestämda Vi bedömer kontrollmålet som delvis uppfyllt. Kontrollmålet var om det finns vägledningar/vägledningar som är kända och vår granskning visar att så är fallet. Däremot saknas enskilda delar i dessa vägledningar enligt vår bedömning. Vi bedömer kontrollmålet som delvis uppfyllt. Vi gör bedömningen att nämnden behöver utveckla rutiner avseende flera områden. Vi vill främst nämna rutiner avseende beslutsfattande hemma hos individen. Det är vidare viktigt att tydliggöra vad som gäller för en gemensam handläggning inom myndighetsutövning i äldreomsorgen. Vi anser vidare att det måste tydliggöras från nämnden vilka rutiner som skall gälla då beslut fattas avseende särskilt boende. Vi bedömer kontrollmålet som ej uppfyllt. Målen är generella och inte möjliga att följa upp. Det finns idag alltför mycket mål som skrivs slentrianmässigt och som behöver utvecklas. Alla beslut har en genomförandeplan som är kopplad till myndighetsbeslutet Vi bedömer kontrollmålet som uppfyllt men ser ett behov av kvalitetsutveckling av genomförandeplanerna. Granskningen visar att det finns skriftliga rutiner för hur mål skall skrivas och hur genomförandeplaner ska formuleras dock saknas kunskap om dessa rutiner. Detta får till konsekvens att utredningar/biståndsbeslut i sin utformning skrivs olika beroende på vilken tjänsteman som hanterar dem. Dock är vår bedömning att det finns genomförandeplaner i merparten ärenden vilket var kontrollmålet. Juni av 21

23 Det finns en uppföljning av omsorgsnämnden av området biståndshandläggning Vi bedömer kontrollmålet som delvis uppfyllt. Nämnden har en verksamhetsplan men har inte följt upp viktiga delar i denna verksamhetsplan. Vi saknar väsentliga delar som kontroll av uppföljningar samt kontroll av handläggning. Vilken kvalitetsuppföljning av myndighetsutövningen sker inom nämnden? Vi bedömer kontrollmålet som uppfyllt Det finns idag uppföljningar via förvaltningen från både avdelningen Uppdrag och uppföljning samt från ett privat företag som kontrollera beslut som avviker från vägledningarna Revisionell bedömning Vår bedömning är att omsorgsnämnden delvis säkerställer en ändamålsenlig myndighetsutövning inom äldreomsorgen. Vi grundar vår bedömning på de utvecklingsområden som framgår i bedömningen av kontrollmålen. Om uppföljningar inte görs i tillräcklig utsträckning och beställningar i form av biståndsbeslut med tillhörande mål inte är tillräckligt tydliga finns det risk för att den enskilde kan bli drabbad genom att man inte klarar delar av sin livsföring som man annars hade kunnat göra. Behovet av hjälp blir således större än vad som skulle vara fallet i en tydlig uppföljning och en tydlig beställning av myndighetsbesluten. Detta ser vi som ett viktigt utvecklingsområde för nämnden. Som en direkt effekt av detta så får även nämnden en bättre kostnadskontroll avseende fattade beslut inom myndighetsutövningen Rekommendationer Vi rekommenderar nämnden att tydliggöra mål i biståndsbesluten för att på detta sätt ge förutsättningar för individer att klara de delar i sin livsföring som är möjliga för dem att klara. Vi rekommenderar nämnden att regelbundet följa upp hur uppföljning fungerar i framförallt nya ärenden inom hemtjänsten. Vår granskning visar att detta område är eftersatt idag. Vi vill uppmana omsorgsnämnden i högre utsträckning skall arbeta med ADLbedömningar (Aktiviteter i det dagliga livet) som underlag vid biståndsbeslut. Vi rekommenderar även nämnden att genomföra årliga revideringar av beslutade vägledningar (riktlinjer) och rutinbeskrivningar för biståndsbeslut i syfte att förtydliga handläggningen. Juni av 21

24 Då man från förvaltningens sida kontrollerar genomförandeplaner så kontrolleras inte detta hos de privata utförarna. Rutiner för uppföljningar bör göras avseende de privata utförarna på flera områden. Detta kan också med fördel regleras i avtal med de privata utförarna Lena Salomon Uppdragsledare Tommy Nyberg Projektledare Juni av 21