Biståndshandläggning inom äldreomsorgen

Transkript

1 Revisionsrapport Biståndshandläggning inom äldreomsorgen Torsås kommun Fredrik Ottosson December 2012

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning 1 2. Inledning Bakgrund Syfte och metod 2 Revisionskriterier 4 Bistånd enligt Socialtjänstlagen 4 Iakttagelser från Torsås kommun Socialnämndens styrning och uppföljning Handläggningsprocessen Ansökan Utredning Beslut Uppföljning 8 Bilaga, förkortningar och definitioner av centrala begrepp 10

3 1. Sammanfattning och revisionell bedömning Torsås kommuns revisorer har gett Kommunal Sektor inom uppdraget att granska biståndshandläggningen inom äldreomsorgen. Granskningen har genomförts genom intervjuer, studier av dokumentation samt stickprovsgranskning av 15 individärenden. Vi bedömer att socialnämnden inte säkerställer en effektiv och rättsäker handläggning inom äldreomsorgen. Detta då nämndens styrning och uppföljning av handläggning är bristfällig. Nämnden har inte haft tillräcklig intern kontroll över handläggningen och har därmed brustit i sitt ansvar för verksamheten. Handläggning och dokumentation av ansökningar är inte tillräckligt rättsäker. Utredningarna inom äldreomsorgen utgör inte ett tillräckligt underlag för beslut om bistånd och ger inte tillräcklig insyn i handläggningen. Det är inte tillfredställande att det i majoriteten av de granskade ärendena saknades genomförandeplan. Det är en brist att de befintliga genomförandeplanerna i flera fall inte var undertecknade av den äldre. Genomförandeplanerna lever inte upp till Socialstyrelsens allmänna råd. Vidare bedömer vi att uppföljningen av fattade beslut är bristfällig. Det är otillfredsställande att genomförandet av insatsen inte dokumenteras i en journal. Dagens dokumentation av genomförandet har litet värde för uppföljningen. Det är positivt att planer finns på att börja föra journal i verksamhetssystemet och att vård- och omsorgspersonalen genomgår en utbildning i dokumentation. Vi rekommenderar nämnden överväga att införa så kallad förenklad handläggning av serviceinsatser. Genom en sådan hantering minskas biståndshandläggarnas arbetsbelastning. 1 av 10

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Enligt Socialtjänstlagen skall socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Utredningen ska mynna ut i en individuell bedömning av den enskildes behov. Idag särskiljs utredning och prövning av de äldres behov från ansvaret för det faktiska utförandet av insatserna. Det finns särskilda handläggare som utreder och fattar beslut om insats. Att insatserna sedan utförs i enlighet med beslutet är ett ansvar för den aktuella områdeschef. Fram till mitten av 1990 talet var det fortfarande vanligast att dessa arbetsuppgifter var ett ansvar för en och samma tjänsteman. I dagens organisation blir samarbetet och informationsöverföringen mellan biståndshandläggare och områdeschef därför viktigare Syfte och metod Granskningen besvarar följande revisionsfråga: Säkerställer socialnämnden en effektiv och rättsäker biståndshandläggning inom äldreomsorgen? Följande kontrollmål/granskningsmål har beaktats: Finns det riktlinjer för biståndsbedömningen? Hur är dessa riktlinjer utformade? Hur används riktlinjerna i det praktiska arbetet? Finns skriftliga rutiner för handläggning, uppföljning och informationsöverföring? Används bedömningsinstrument inom handläggningen? Hur dokumenteras muntliga ansökningar? Följs besluten upp? Görs uppföljning av hur riktlinjer och rutiner tillämpas? Hur följer nämnden i övrigt upp handläggningsarbetet? Granskningen avgränsas till handläggningen av ärenden gällande äldre enligt socialtjänstlagen (SoL). Granskningen har genomförts genom intervjuer, studier av dokumentation samt stickprovsgranskning av individärenden. Intervjuer har genomförts med socialnämndens vice ordförande, socialchef, chefen för myndighetsavdelningen, de två 2 av 10

5 biståndshandläggarna inom äldreomsorgen och en områdeschef. Vidare har styrande dokument studerats, såsom mål- och styrdokument, delegationsordning samt skriftliga rutiner. Stickprovet bestod av 15 individärenden. Ärendena valdes ut av med hänsyn till kön, insats och längd på insats. Förkortningar och centrala begrepp finns definierade i bilagan längst bak i rapporten. Rapporten har sakgranskats av socialförvaltningen. 3 av 10

6 3. Revisionskriterier I detta kapitel redogörs för några av de kriterier (revisionskriterier) som har använts i vår bedömning. Kriterierna utgör på detta sätt bedömningsgrunder och bildar underlag för rapportens kommentarer Bistånd enligt Socialtjänstlagen Bistånd enligt Socialtjänstlagen beviljas efter utredning och individuell bedömning. Socialtjänstlagen är en ramlag utan beskrivning av vilket bistånd som kan beviljas. Istället anger lagen grundläggande värderingar, principer och mål. Motivet till att riksdagen valde ramlagskonstruktionen var för att kommunerna och dess biståndshandläggare skulle ges handlingsutrymme att avgöra vad för sorts bistånd som bäst tillgodoser den äldres behov. Rättsäkerhet inom äldreomsorgen innebär alltså inte att man beviljas samma bistånd som alla andra i sin ålder, utan att man beviljas det bistånd som bäst tillgodoser sina behov. Som stöd till handläggarnas bedömningar kan den nämnd som ansvarar för socialtjänsten i kommunen anta riktlinjer. I riktlinjerna tar nämnden, i olika principiella frågor, ställning till vad som bör anses som skälig levnadsnivå och därmed berättigar till bistånd enligt lagen. Forskningen har identifierat olika fenomen i handläggningsprocessen. Bland annat beskriver forskare1 att den äldre och dess behov anpassas till äldreomsorgens organisatoriska förutsättningar och omgivningens förväntningar (riktlinjerna, de begränsade resurserna och det standardiserade tjänsteutbudet). Anpassningen sker successivt i handläggningsprocessen. Processen kan liknas vid en förhandling. Handläggaren tar inte bara emot en ansökan, utreder den och slutligen fattar beslut. En ansökan betraktas istället som en inledning till ett samtal om vad som kan vara ett lämpligt bistånd. När väl biståndshandläggaren kommer fram till ett beslut är det inte resultatet av en formell ansökan, utan av en förhandling där handläggaren försökt jämka samman önskemål och krav från olika håll i processen. Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om handläggningen inom socialtjänsten (SOSFS 2006:5). Av föreskrifterna framgår bland annat att en genomförandeplan bör tas fram till beslutade insatser. 1 Se bland annat Anna Dunér och Monica Nordström i Socionomens forskningssupplement nr 25 år Margareta Lindelöf och Eva Rönnbäcks avhandling från 2004 Att fördela bistånd. Om handläggningsprocessen inom äldreomsorgen. Avhandlingen avlades vid Umeå universitet, Institutionen för socialt arbete. 4 av 10

7 4. Iakttagelser från Torsås kommun I detta avsnitt redogörs för våra iakttagelser från Torsås kommun. Biståndshandläggningen inom äldreomsorgen genomförs inom socialförvaltningens myndighetsavdelning. I myndighetsavdelningen budget finns två heltidstjänster som biståndshandläggare. I Torsås används inte så kallad förenklad handläggning, dvs. att insatser beviljas utan föregående utredning. Vid förenklad handläggning beviljas inte bistånd enligt socialtjänstlagen, istället används lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Enligt den lagen kan serviceinsatser, t.ex. städ och tvätt, beviljas utan föregående utredning. 4.1.Socialnämndens styrning och uppföljning Socialnämnden har i stor utsträckning delegerat beslutanderätt inom äldreomsorgen. Bland annat har biståndshandläggarna delegerats rätten att bevilja hemtjänst, korttidsplats upp till två månader och särskilt boende inom kommunen. Socialnämnden saknar riktlinjer för biståndsbedömningen. Ett förslag till riklinjer togs fram år 2010 men antogs aldrig av nämnden. Biståndshandläggarna har tagit fram en skriftlig rutin för handläggningsarbetet. Av rutinen framgår kortfattat för handläggningens olika moment. En annan kommuns rutiner användes som utgångspunkt när dokumentet togs fram. En av den kommunens rutiner, som inte används i Torsås kommun, finns dock kvar. Biståndshandläggarnas organisatoriska tillhörighet inom socialförvaltningen har ändrats ett antal gånger de senaste åren. Den förste januari 2012 inrättades en myndighetsavdelning, till vilken biståndshandläggarna överflyttades. I maj 2012 slutade chefen för avdelningen. En ny chef rekryterades och tillträdde den förste augusti. Kontinuiteten i arbetsledningen har varit bristande. Handläggarna har i stor utsträckning själva fått utveckla rutiner och bedömningar. Nämndens uppföljning av handläggningsarbetet består främst av att man tar del av rapporteringen av fattade delegeringsbeslut. Vid varje sammanträde anmäls fattade delegeringsbeslut till protokollet. En pärm med listor över besluten cirkulerar under sammanträdet. Nämnden informeras även om beslut som inte verkställts inom tre månader. Någon systematisk uppföljning av hur rutiner tillämpas genomförs inte. Nämnden saknar en plan för arbetet med intern kontroll. Bedömning Vi bedömer att socialnämndens styrning och uppföljning av biståndshandläggningen är bristfällig. Detta då nämnden saknar riktlinjer för biståndsbedömningen. Riktlinjer är en socialnämnds viktigaste styrinstrument över handläggningen. Även arbetsledningen över handläggarna har varit svag. Det är positivt att en chef för myndighetsavdelningen nu har tillträtt. De skriftliga rutinerna för handläggningen 5 av 10

8 är i behov av revidering för att mer passa Torsås kommun. Uppföljningen av handläggningsarbetet behöver förbättras Handläggningsprocessen Med hjälp av våra intervjuer, stickprovet och de skriftliga rutinerna har nedanstående arbetssätt identifierats Ansökan Av rutinerna för handläggning och dokumentation framgår att ansökan/anmälan får göras muntligt eller skriftligt till kommunens biståndshandläggare. Däremot framgår inte hur dessa ska dokumenteras. Av våra intervjuer framgår att ansökan vanligtvis görs muntligt. I vårt stickprov hade fjorton av femton ärenden initierats av en muntlig ansökan. En muntlig ansökan ska dokumenteras. I flera fall är dokumentationen av ansökan bristfällig. I fyra av de femton granskade ärendena framgick inte tillräckligt tydligt vad för bistånd som hade sökts. Bristerna återfinns i huvudsak i ärenden om hemtjänst. Av två ärenden går det av dokumentationen endast att utläsa: Tele från hemtjänsten N.N har blivit sämre och behöver mer hjälp eller Uppdaterade insatser efter samtal med N.N på hemtjänsten. I två ärenden framgick ingenting om vad som hade ansökts. I hemtjänstärenden förekommer det att ingen ny utredning upprättas vid en ansökan om utökad hemtjänst. Istället fortsätter handläggaren att skriva i en gammal utredning. I de två ovanstående fallen har handläggaren glömt att skriva in den nya ansökan i den gamla utredningen. I fem fall hade ärendena inte aktualiserats av den äldre eller någon som hade rätt att föra hans eller hennes talan. I tre av de fem fallen hade hemtjänsten anmält behov utan att den äldres inställning tydligt hade dokumenterats. I de två ytterligare ärendena framgår att anhörig har ansökt. I det ena fallet framgår att den äldre är dement och att handläggaren antar (presumerar) att ett samtycke finns. Hur handläggaren har kommit fram till detta ställningstagande framgår inte av dokumentationen. I det andra ärendet där ansökan gjordes av anhörig, framgår inget om samtycke av dokumentationen. Bedömning Vi bedömer att handläggning och dokumentation av ansökningar inte är tillräckligt rättsäker. Vi anser att om ett ärende initieras av någon annan än sökande, eller någon som har rätt att föra hans eller hennes talan, måste samtycke inhämtas och dokumenteras. Om den äldre inte själv uttryckligen kan ge ett samtycke, kan andra sorters samtycken lämnas. Ett sådant samtycke kan vara det presumerade samtycket. Vid presumerat samtycke grundar sig personalen sitt handlande endast på ett antagande. Antingen antas att den äldre är medveten om vad som förestår och faktiskt samtycker men inte aktivt visar det (inre eller tyst samtycke). Det andra fallet av presumerat samtycke är när den äldre inte kan ta ställning till frågan men att denne skulle ha samtyckt om tillfälle hade givits. I dessa situationer är det viktigt att handläggaren dokumenterar hur han eller hon kommit fram till att samtycke föreligger. 6 av 10

9 Utredning Handläggarna använder inte bedömningsinstrument i utredningsarbetet. I verksamhetssystemet finns en mall för utredning med förbestämda rubriker. I ärendena inom stickprovsgranskningen användes oftast bara några av de förbestämda rubrikerna. Fjorton av de femton utvalda utredningarna saknade en tydlig analys av den sökandes behov med en koppling till rekvisiten i socialtjänstlagen. Utredningarna består i huvudsak av en historik bestående av journalanteckningar. Detta beror delvis på att handläggarna för journal i utredningsdokumentet. I hemtjänstärenden är det inte ovanligt att handläggaren avstår från att öppna ett nytt utredningsdokument, när en ny ansökan kommer in. I stället tas ett gammalt dokument i anspråk, nya uppgifter fylls på och blandas med gamla. Under rubriken bedömning framgår oftast bara att handläggaren bedömer att den sökande är berättigad till sökt bistånd. Någon koppling mellan den sökandes behov och rekvisiten i lagen görs inte. Det är svårt för en utomstående att förstå hur handläggaren har kommit fram till sitt beslut. En av de femton utredningarna sticker ut från övriga. Utredningen innehåller en genomarbetad analys av den äldres behov. I bedömningen görs en tydlig koppling till rekvisiten i lagen. Bedömning Vi bedömer att utredningarna inom äldreomsorgen inte utgör ett tillräckligt underlag för beslut om bistånd och ger inte tillräcklig insyn i handläggningen. Detta då flera utredningar saknar en tydlig analys av den sökandes behov med en koppling till rekvisiten i socialtjänstlagen. Risken är stor att uppgifter försvinner när inte utredningen stängs, utan fortsätter att fyllas på med ny information. Förfarandet bedöms inte som rättsäkert. Utredningsdokumentet ska stängas när utredningen är avslutad. När ett nytt ärende initieras ska istället ett nytt utredningsdokument upprättas. Vi delar Socialstyrelsen bedömning att utredningen bör dokumenteras i en handling som är åtskild från journalen.2 Handläggarna bör för varje ärende upprätta ett eget journaldokument Beslut I samtliga femton djupgranskade ärenden hade ansökan beviljats i sin helhet. I våra intervjuer framgår att avslag sällan lämnas, även gällande särskilt boende. I samtliga granskade beslut framgick tydligt vad som beviljats och det gjordes en hänvisning till aktuellt lagrum. I ett ärende framgår det felaktigt av dokumentationen att verkställigheten av beslutet först skulle ha påbörjats i juli. I verkligheten påbörjades den i mars. 2 SOSFS 2006:5 5 kap. 3 AR 7 av 10

10 Beslut om plats på särskilt boende specificerar inte vilka sociala omsorgsinsatser som ingår. I beslutet om hemtjänst däremot framgår vilka insatser som ska utföras och hur ofta. Det framgår inte hur många timmar de olika insatserna ska ta. När ett beslut har fattats kontaktar handläggare berörd områdeschef som ansvarar för verkställigheten av beslutet. Områdeschefen tar del av beslut och utredning. Biståndshandläggaren träffar inte personalgruppen och berättar om den äldre och hans eller hennes behov. Områdeschef ansvarar för att genomförandeplan upprättas. Tillsammans med den äldre upprättar kontaktmannen genomförandeplanen. I vårt stickprov hade endast sex av de femton ärendena en genomförandeplan, dvs. 40 procent. De granskade genomförandeplanerna beskrev hur beviljade insatser skulle genomföras. Däremot angavs aldrig målen med insatsen och hur planen skulle följas upp. Endast en av sex genomförandeplaner var undertecknade av den äldre. Bedömning Det är positivt att det av besluten tydligt framgick vad som hade beviljats och att en hänvisning gjordes till aktuellt lagrum. Det är inte tillfredställande att det i majoriteten av de granskade ärendena saknades genomförandeplan. Det är en brist att de befintliga genomförandeplanerna i flera fall inte var undertecknade av den äldre. Utan underskrift kan den äldres delaktighet i planeringen ifrågasättas. Vidare är det en brist att inte genomförandeplanerna innehöll mål samt när och hur planen skulle följas upp, ett allmänt råd från Socialstyrelsen Uppföljning Av den skriftliga rutinen för biståndshandläggning framgår att den äldres behov ska följas upp regelbundet, minst en gång per år. Av våra intervjuer framgår att uppföljning sällan är något som handläggarna hinner med, något som även framgår av stickprovet. Samtliga granskade ärendena avseende särskilt boende saknade dokumenterad uppföljning av handläggare. Av dokumentationen i hemtjänstärendena framgår hur handläggare varit i kontakt med den äldre och/eller dennes anhöriga. Uppföljning har dock inte skett med någon regelbundenhet. Beslut inom hemtjänsten gäller oftast tills vidare, utan att en fast tid för uppföljning fastställs. Som tidigare har beskrivits hade endast sex av de femton ärendena en genomförandeplan. Av dokumentationen framgår inte att planerna har följts upp. Inom de verksamheter som verkställer besluten förs inte journal. Det finns planer på att vård- och omsorgspersonalen ska föra journal i verksamhetssystemet. En utbildning i ämnet har tagits fram för personalen. 3 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2006:5) om dokumentation vid handläggning av ärenden och genomförande av insatser enligt SoL, LVU, LVM och LSS 8 av 10

11 Bedömning Vi bedömer att uppföljningen av fattade beslut är bristfällig inom äldreomsorgen. Vidare är det otillfredsställande att genomförandet av insatsen inte dokumenteras i en journal. Dagens dokumentation av genomförandet har litet värde för uppföljningen. Det är positivt att planer finns för på börja föra journal i verksamhetssystemet. Sammanställning av några stickprovsfrågor Skriftlig ansökan Dokumenterad ansökan Ansökan från den äldre JA Tillräcklig utredning NEJ Genomförandeplan Plan undertecknad av den äldre 0% 20% 40% 60% 80% 100% Fredrik Ottosson projektledare Åsa Bejvall uppdragsledare 9 av 10

12 Bilaga, förkortningar och definitioner av centrala begrepp Handläggning Förfarande som börjar med att ett ärende väcks och efter utredning utmynnar i ett beslut (Socialstyrelsens termbank). Riktlinje Socialtjänstlagen är en ramlag som lämnar utrymme för kommunen att göra individuella bedömningar i det enskilda fallet. Som stöd till handläggarens bedömning kan den nämnd som ansvarar för socialtjänsten i kommunen anta riktlinjer. I riktlinjerna tar nämnden, i olika principiella frågor, ställning till vad som bör anses som skälig levnadsnivå och därmed berättigar till bistånd enligt socialtjänstlagen. SoF Socialtjänstförordning (2001:937) SoL Socialtjänstlagen (2001:453) SOSFS Socialstyrelsens författningssamling 10 av 10