Revisionsrapport: Biståndshandläggning och verkställighet inom äldreomsorgen

Transkript

1 Revisorerna 1 (1) Socialnämnden För kännedom: Kommunfullmäktiges presidium Kommunstyrelsen Revisionsrapport: Biståndshandläggning och verkställighet inom Revisorerna har uppdragit till KPMG att genomföra en granskning av biståndshandläggning och verkställighet inom, se bifogad rapport. Revisionen önskar att socialnämnden lämnar synpunkter på de slutsatser som finns redovisade i rapporten senast den 28 februari Av svaret bör det framgå vilka eventuella åtgärder som ska vidtas och när de beräknas vara genomförda. För s revisorer Roger Sundin Ordförande Postadress Besöksadress Webb Telefon Bankgiro Organisationsnummer Ånge Torggatan

2 Biståndshandläggning och verkställighet inom Revisionsrapport KPMG AB Offentlig sektor Antal sidor: KPMG AB, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved.

3 Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Inledning Bakgrund Syfte Revisionskriterier Avgränsning Ansvarig nämnd Metod Projektorganisation 4 3. Lagstiftning 4 4. Ledning och styrning Organisation Ånge i jämförelse med andra Styrning och ledning Översyn av särskilda boenden 9 5. Utredning, bedömning, planering och verkställighet av individuella insatser Från biståndsbedömning till verkställighet Verkställighet Uppföljning/omprövning 12

4 1. Sammanfattning Vi har av revisorerna i fått i uppdrag att granska kommunens biståndshandläggning och verkställighet inom. Biståndshandläggarna är organiserade i en särskild enhet under ledning av verksamhetschef. Handläggare handlägger ärenden inom, omsorgen om funktionsnedsatta samt den kommunala psykiatrin. Efter biståndshandläggares beslut i ett enskilt ärende verkställs beviljad insats i verksamheten. Biståndshandläggning är myndighetsutövning och en mycket viktig funktion i den kommunala verksamheten, här genereras den verksamhet som ska bedrivas och även kostnader. Vi bedömer organisationen som ändamålsenlig. Sammanfattningsvis, efter genomförd granskning och utifrån revisionsfrågan, gör vi följande iakttagelser: Det finns politiskt antagna riktlinjer för biståndshandläggningen. Vi bedömer att riktlinjerna är väl genomarbetade men att de behöver revideras. Biståndshandläggarna arbetar utifrån de gemensamma rutinerna i normalfallet men eftersom det är individuella behov som styr finns alltid en risk för icke enhetlighet i bedömningar. Biståndshandläggarna är medvetna om detta och i syfte att få enhetlighet har handläggarna regelbundet möten där man diskuterar svårare ärenden. Det faktum att biståndshandläggarna sitter nära varandra och för dagliga diskussioner gagnar enhetlighet. Vi bedömer att det finns en tydlighet i rollfördelning mellan biståndshandläggning och verkställighet. Genomförandeplanerna håller generellt en ändamålsenlig nivå, i synnerhet inom särskilt boende. Inom hemvården är de i flera fall ofullständiga. Vår bedömning är att de kan utvecklas vidare och då speciellt vad avser mål för insatsen. Dessutom är det viktigt att det verkligen finns genomförandeplaner överallt. De flesta beslut är tillsvidarebeslut vilket innebär att uppföljning ska göras årligen enligt den vägledning kommunen har och aktuell lagstiftning. Inom hemtjänsten och korttidsboende förekommer tidsatta beslut. Vår uppfattning är att det är viktigt att ha så många tidsatta beslut som möjligt. Uppföljning/omprövning görs dock ej i den utsträckning som är önskvärt idag. Rutiner finns men det hinns inte med i önskad omfattning. Vår bedömning är att bristande uppföljning ger stora risker för ökade kostnader inom verksamheterna. Uppföljningar kan innebära att förbättringar hos individer som innebär mindre behov, mindre tid, snabbt kan innebära lägre kostnader. Socialstyrelsen har i sina rekommendationer för biståndsbedömning påtalat att kommunen minst en gång per år skall följa upp ärende oaktat om det är påkallat eller ej. Vi anser att nya beslut ska ha en betydligt kortare tid än 12 månader. Detta för att påverka möjligheterna för människor att klara sig själva som är allra störst den första tiden efter att insatsen påbörjats. Det är fullt rimligt med beslut på en månad och på tre månader där täta uppföljningar ger stora möjligheter till att hjälpa människor till ett självständigare liv och 1

5 mindre kommunala insatser. Vi bedömer det som allvarligt att inte beslut följs upp i tillräcklig omfattning. Vi bedömer organisationen för biståndshandläggning som ändamålsenlig. Socialnämnden har tagit beslut om att påbörja arbetet med och införa ett kvalitetsledningssystem. Vår uppfattning är att detta arbete bör ges en hög prioritet. Projektet om särskilt boende har avslutats då förvaltningsledningen ansåg att syftena med projektet var uppnådda. Vi rekommenderar socialnämnden följande: Det finns idag inget kvalitetsledningssystem men beslut finns att upprätta ett sådant system. Vår uppfattning är att detta bör ges en hög prioritet. De riktlinjer som finns bör revideras. Riktlinjer är färskvara. Vi rekommenderar en utveckling av arbetssätt och arbetsmetoder för uppföljningar av beslut. Detta innebär att besluten bör tidsättas kortare tider. Vi är medvetna om att detta innebär en ökad arbetsmängd för biståndshandläggarna men vi gör den bedömningen att detta är av stor vikt för nämnden. Genomförandeplaner ska enligt lagstiftningen finnas överallt. Det gör det inte idag varför vår uppfattning är att förvaltningen bör arbeta med dessa rutiner. Idag tidsätts insatserna av verksamheten. Vår uppfattning är att en diskussion bör tas om alternativet att biståndshandläggarna gör tidsättningen. 2. Inledning 2.1 Bakgrund Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska biståndshandläggning och verkställighet inom. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år Biståndshandläggning är myndighetsutövning i kommunen och därmed betydelsefullt ur rättssäkerhetssynpunkt för den enskilde. Biståndshandläggningen är också betydelsefull ur ett ekonomiskt perspektiv för kommunen. Det är via biståndsbeslutet som insatser genereras och därmed kostnader för kommunen. Vidare är det viktigt att kommunen har en uppföljning av biståndsbeslutet både i innehåll och i omfattning. Verkställighet av beslut som ej stämmer överens med biståndsbeslutet kan bli rättsosäkert för den enskilde och kostsamt för kommunen. 2

6 Socialnämnden genomför för närvarande i projektform en översyn av särskilda boenden. Projektet fokuserar på resursfördelning, antal boendeplatser samt arbetsprocesser i handläggningen. Projektet tangerar denna granskning varför projektets fortgående är av intresse för resultatet av granskning. s revisorer bedömer i sin risk och väsentlighetsbedömning att biståndshandläggning och verkställighet är en avgörande process för såväl kvalitet som kostnader och att en granskning är viktig. 2.2 Syfte Syftet med granskningen har varit att bedöma om socialnämnden och förvaltningen bedriver en ändamålsenlig och effektiv biståndshandläggning och verkställighet av insatser. Vi har därför granskat: Finns riktlinjer antagna av ansvarig nämnd som stöd för biståndshandläggningen? Finns det ett gemensamt förhållningsätt och bedömningsgrunder mellan biståndshandläggare? Finns en tydlighet i rollfördelning mellan biståndshandläggning och verkställighet? Finns genomförandeplaner och till vilken kvalitet? Följs biståndsbesluten upp? Är organisationen ändamålsenlig? Finns fungerande kvalitetsledningssystem avseende området? Hur fortlöper det projekt om särskilt boende som pågår inom förvaltningen? 2.3 Revisionskriterier Vi har bedömt om verksamheten, i tillämpliga delar, uppfyller: Socialtjänstlagen Socialtjänstförordningen Föreskrifter Politiska beslut, interna riktlinjer och rutinbeskrivningar. 2.4 Avgränsning Granskningen har omfattat i 2.5 Ansvarig nämnd Granskningen har avsett socialnämnden. 3

7 2.6 Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudie av relevanta dokument. Intervjuer med socialchef, chef biståndshandläggarna, biståndshandläggare, chef för särskilt boende och hemvård, socialnämndens ordförande. Rapporten är saklighetsgranskad av socialchef. 2.7 Projektorganisation Granskningen har utförts av Lena Forssell, certifierad kommunal yrkesrevisor, under ledning av Lena Medin, kundansvarig i. 3. Lagstiftning Socialtjänstlagen, SoL, är en målinriktad ramlag som ger kommunerna stor frihet att utforma verksamheten med utgångspunkt från lokala förutsättningar och behov. I portalparagrafen 1 anges de övergripande målen och grundläggande värderingarna för samhällets socialtjänst. Målen ger uttryck för principen om alla människors lika värde och lika rätt till social trygghet, vård och omsorg. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Oavsett vad ärendet gäller bistånd till försörjningen eller livsföringen i övrigt är det viktigt att fokusera på den enskildes behov och inte på socialtjänstens insatser. Arbetet med att bedöma rätten till bistånd handlar i korthet om att söka svar på följande frågor: Hur ser behovet ut? Kan den enskilde själv tillgodose behovet eller kan det tillgodoses på annat sätt? Hur ska biståndet utformas för att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå? Handläggning och dokumentation av ärenden som rör enskilda är en central uppgift inom socialtjänsten. Det gäller också skyldigheten att dokumentera genomförandet av beslut om individuellt behovsprövade insatser. Arbetet med handläggning och dokumentation styrs av bestämmelser i grundlagarna, sekretesslagstiftning, förvaltningslagen och speciallagstiftning inom socialtjänstens område. Bestämmelserna i lagar och förordningar kompletteras i vissa fall med föreskrifter och allmänna råd från Socialstyrelsen. Den som handlägger ett ärende måste väga ihop lagstiftning, etik, vetenskap och beprövad erfarenhet till en helhet i sitt arbete. Strävan efter att kunna erbjuda insatser som vilar på ovanstående ställer särskilda krav på att resultaten av socialtjänstens insatser för enskilda följs upp och dokumenteras på ett systematiskt sätt. 1 1 kap. 1 SoL 4

8 Regler för handläggning och dokumentation syftar till att garantera den enskildes rättssäkerhet. Avsikten med reglerna är att den enskilde ska få sin sak prövad och avgjord på ett sakligt och opartiskt sätt. I SoL finns bestämmelser om handläggning och dokumentation. Bestämmelserna avser utredningsskyldighet, dokumentationsskyldighet och dokumentationens utformning. Som ett komplement till de bestämmelser som reglerar dokumentation i SoL har Socialstyrelsen utfärdat föreskrifter och allmänna råd om dokumentation vid handläggning av ärenden och genomförande av insatser. 4. Ledning och styrning 4.1 Organisation Socialnämnden är ansvarig för i. Förutom äldreomsorg har nämnden ansvar för verksamhet enligt LSS 2 och individ- och familjeomsorgen. Förvaltningen leds av socialchef. Biståndsenheten är en enhet inom socialförvaltningen. Enheten består av biståndshandläggare samt avgiftshandläggare. Biståndshandläggarnas uppgift är att utreda och bedöma enskildas behov av insatser enligt SoL och LSS. Tidigare fanns handläggarna organiserade direkt under socialchef. Enheten leds av verksamhetschef på del av tid och består av fem handläggare, 4,75 årsarbetare. Av dessa arbetar 4,0 med handläggning enligt SoL och 0,75 med handläggning enligt LSS. I och med att man startade projektet Rättssäker handläggning utökades med en handläggare. Alla tjänster är tillsvidareanställningar. Vid intervjuer framkommer att man haft en turbulent period med stor personalomsättning men att det nu fungerar bra. Man har haft stor arbetsbelastning och inte hunnit med i önskad utsträckning. Bland annat saknades beslut i vissa insatser. Ledningen har sett behovet och en utökning är gjord. Färdtjänsten har tidigare legat på biståndshandläggarna men nu har detta flyttats till central förvaltning. Det huvudsakliga arbetet för biståndshandläggarna innebär att man hanterar ansökningar från kommunmedborgare som ansöker om bistånd. Biståndshandläggarna arbetar på uppdrag av socialnämnden utifrån fastställd delegationsordning och utreder, bedömer och fattar beslut utifrån gällande lagstiftning samt kommunens riktlinjer, i de fall det finns riktlinjer. Biståndshandläggning och beslut är lika med myndighetsutövning och biståndsbeslut kan överklagas av den enskilde. Biståndshandläggarna arbetar under sekretess. Det har varit och är svårt att rekrytera biståndshandläggare. Man satsar nu på att få till en stabil grupp med god samverkan. Bland annat har man satsat på processhandledning. 2 LSS = Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. 5

9 Socialstyrelsen har tagit fram statistik över antal ärenden per handläggare 3. Statistiken visar att Ånge har ett lägre antal ärenden per handläggare149 jämfört med riksgenomsnittet på 161 ärenden per handläggare. Västernorrland ligger i snitt på 159 ärenden per handläggare. När biståndshandläggarna tar ett beslut om insats verkställs detta i verksamheterna t ex särskilt boende, stöd i ordinärt boende eller inom verksamheter inom LSS. Våra kommentarer: Vi bedömer att organisationen för biståndshandläggning är funktionell. I denna granskning gör vi ingen bedömning av antalet handläggare. 4.2 Ånge i jämförelse med andra För att få en bild av kostnaderna för i Ånge i jämförelse med andra kommuner så har vi valt att göra en enklare nyckeltalsjämförelse. Nyckeltalen ger inte en fullständig beskrivning av verksamheten men siffrorna kan vara relevanta som en av flera faktorer vid en bedömning av verksamheten som helhet. Siffrorna avser år Ånge Västernorrland Riket Invånare 65 + Andel i % 26,6 24,6 22,7 Invånare 65 + i särskilda boendeformer. Andel i % Invånare 65 + med insats i ordinärt boende. Andel i % Avvikelse redovisad kostnad och strukturårsjusterad standardkostnad. Andel i % 5,6 4,9 4,3 9,3 7,9 7,2 5,5 4,0 1,4 Kostnad hemtjänst. Kr/brukare Kostnad särskilt boende. Kr/brukare Tabell 1. Källa: Vad kostar verksamheten i din kommun, SKL 2013 Ånge har fler invånare över 65 år jämfört med riket och länet. Av de invånare som är över 65 år så har Ånge en högre andel med insatser i både ordinärt boende och särskilt boende jämfört med riket med länet. 3 Kommun- och enhetsundersökningen, vård och omsorg om äldre, 2012 underlag till öppna jämförelser och Äldreguiden

10 Vad gäller avvikelse från standardkostnad inom så ligger Ånge högt med 5,5 % högre än rikets standardkostnad. Ånge har alltså en högre kostnad än vad som förväntas utifrån kommunens relativa struktur. Kostnaden per brukare inom särskilt boende är hög i Ånge medan den är låg inom ordinärt boende. Våra kommentarer Vi redovisar en jämförelse med riket och andra kommuner i syfte att få en bild av hur kostnadsläget ser ut i kommunen. Biståndshandläggning är en i allra högsta grad bidragande faktor till de kostnader som kommunen har vad avser äldreomsorg. Lagstiftningen säger att beslut alltid skall tas utifrån individuella behov men lagstiftningen ger dock utrymme för kommunens egen bedömning av skälig levnadsnivå i vissa avseenden. Detta är en anledning till att det är viktigt med politiskt antagna riktlinjer för de delar där det är möjligt att ha riktlinjer. 4.3 Styrning och ledning Kommunfullmäktige antar årligen budget och ekonomisk plan i Mål och prioriteringar. Kommunfullmäktige anger vision och mål och socialnämnden tar fram sina mål utifrån de övergripande. Politiska mål finns för hela socialnämndens verksamhet. Många av målen är generellt hållna mot hela verksamheten och berör därmed även myndighets- och biståndsavdelningen. En av de prioriterade aktiviteterna är projektet rättssäker handläggning vilket berör biståndsenheten. Det finns en delegationsordning. Generellt gäller att biståndshandläggarna har beslutanderätt om alla insatser. Verksamhetsplaner tas fram av alla verksamheter och vi har tagit del av biståndsenhetens verksamhetsplan. 4 Verksamhetsplanen beskriver organisation, lagstiftning och riktlinjer, ambition, mål, idé, strategier, utvecklingsområden, kvalitetsarbete samt viktiga aktiviteter. De mål som verksamhetsplanen innehåller är: Den enskilde ska uppfatta att de träffar en professionell handläggare som har ett bra och respektfullt bemötande. Vi ska tillhandahålla en god service genom en tydlig och lättförståelig information vid första mötet. Ansökningar ska behandlas skyndsamt. En utredning bör inledas inom tre veckor. Vi ska kartlägga och följa upp individens behov så att dessa tillgodoses på ett kvalitetssäkert sätt, utifrån lagstiftning, gällande riktlinjer och värdegrund med ett kostnadseffektivt perspektiv. 4 Beslutad

11 Socialnämnden har tagit fram riktlinjer för handläggning av ärenden enligt SoL: Bedömning och beslut i vård och omsorgsärenden. Riktlinjerna är från maj Riktlinjerna beskriver lagstiftningen, handläggargången, förenklad handläggning samt vilka insatser som finns inom hemtjänst och särskilt boende mm. I och med projektet rättssäker handläggning, se nedan, så omarbetas nu riktlinjerna. Ett projekt pågår för närvarande rättssäker handläggning och är nu inne i sin slutfas. Detta är en av socialnämndens prioriterade aktiviteter för Målet med projektet är att ta fram en effektiv och rättssäker handläggningsprocess. Att förbättra handläggningstiderna så att variationen minskar och att dokumentationen i verkställigheten förbättras bedöms som nödvändigt för att rättssäkerheten för den enskilde ska uppnås. Man har i projektet kartlagd handläggningsprocessens olika delar. Det finns en lång rad rutinbeskrivningar/vägledningar för olika insatser, dokumentation mm inom socialtjänsten. Rutinerna finns tillgängliga för alla som har behov av att använda dem. Tanken är att dessa rutiner m.m. ska samlas i ett kvalitetsledningssystem. Ett sådant finns ej idag men förvaltningen har påbörjat arbetet med att ta fram ett kvalitetsledningssystem. Den 1 jan 2012 trädde socialstyrelsens nya föreskrifter och allmänna råd 5 om ledningssystem och kvalitetsarbete i kraft. Ett ledningssystem ska användas för att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra verksamhetens kvalitet. Socialnämnden har en internkontrollplan för Två kontrollmoment berör denna granskning. Dels rättssäker handläggning och dels kontroll av att genomförandeplan finns hos varje brukare/klient. Vid intervjuer framkommer att det upplevs som att det är dåligt med förståelsen mellan handläggning och verkställighet. Rollerna är tydliga men man saknar förståelse om respektive verksamhets uppdrag. Inom hemtjänsten är det idag för låg brukartid. Det finns ett politiskt mål att brukartiden ska utgöra 70 % av personalens totala arbetstid men detta når man ej upp till idag. Våra kommentarer Det finns mål för verksamheten liksom verksamhetsplaner. Vi bedömer dem som relevanta. Det finns riktlinjer för handläggning av ärenden enligt SoL. Vi bedömer att riktlinjerna är väl genomarbetade men att de bör revideras. Riktlinjer är färskvara och bör revideras årligen. Förvaltningen har påbörjat arbetet med att ta fram ett kvalitetsledningssystem. Vår uppfattning är att detta arbete bör ges en hög prioritet. Vår uppfattning är att det är av stor vikt att ha aktuella, ständigt reviderade rutiner och riktlinjer i syfte att ha en effektiv och rättssäker handläggning. Viktigt är också att ha en ansvarig för detta arbete. 5 SOSFS 2011:9 8

12 Man uppnår ej målet om brukartid idag utan ligger lägre än 70 % som är målet. Vi har inte tittat närmare på denna problematik i denna granskning då det inte direkt ingår i uppdraget men då det är ett viktigt faktum vill vi lyfta det i rapporten. Vår uppfattning är att nämnden bör titta närmare på orsakerna till detta. 4.4 Översyn av särskilda boenden Socialnämnden beslutade vid sammanträde att uppdra till förvaltningen att genomföra en översyn av särskilda boenden. De områden som bedömdes aktuella var resursfördelning utifrån omvårdnadsbehov, nyckeltal samt övergripande arbetsprocesser. Bakgrunden är att förvaltningen hade gjort en översyn av hemtjänsten och nu ville man göra motsvarande inom boenden. Utredningen har sedan stoppats upp då man tyckte sig ha nått stor del av målet utanför själva projektet. Idag tycker förvaltningsledningen att man har större problem med hemvården efter övertagandet av hemsjukvården i början på Utredning, bedömning, planering och verkställighet av individuella insatser 5.1 Från biståndsbedömning till verkställighet Genom intervjuer och studier av dokument har vi försökt kartlägga hur processen kring ansökningar, bedömningar, beslut, verkställighet samt uppföljning av insatser genomförs. Biståndsenheten ansvarar för att ta emot ansökan, utreda och besluta om insats. Utförarna verkställer beviljade beslut. Biståndshandläggarna ska regelbundet följa upp verkställda beslut. Inom ramen för den process som behandlar biståndshandläggningen för äldre kan man identifiera i första hand dessa huvuddelar: Ansökan/ aktualisering Utredning/ bedömning Beslut Verkställighet Uppföljning Vi har valt att genomföra kartläggningen med utgångspunkt från ovanstående indelning. En ansökan om bistånd kan aktualiseras på ett flertal sätt, det vanligaste är att den enskilde söker eller dess anhöriga anmäler behov. De flesta ansökningar sker muntligt och/eller vid vårdplanering på sjukhus. Biståndshandläggaren tar kontakt med den enskilde och en bedömning görs om en 9

13 utredning ska inledas eller ej. När beslut om att utredning ska inledas har tagits så ska en utredning inledas utan dröjsmål. Handläggarna har ansvar för olika geografiska områden, det är två handläggare per område. Alla handläggare har telefontid varje dag. Det finns en instruktion för hantering av inkommande samtal under respektive under icke telefontid Syftet med detta är att det alltid under kontorstid ska gå att få tag på biståndshandläggare. Biståndsenheten har tagit fram en prioriteringslista för biståndshandläggarna. Prioriteringslistan anger vilken slags ärenden som ska prioriteras i första hand i punkterna Punkt 1 är akuta ärenden av livshotande karaktär och punkt 16 är uppföljningar. Efter att beslut om att inleda utredning tagits görs en utredning. Biståndshandläggaren bokar tid för hembesök och en diskussion inleds om behov av insatser utifrån den enskildes egen förmåga. Vid detta möte är oftast anhöriga med, ibland också personal. Man går igenom nuvarande sociala situation och gör en bedömning av hur behovet kan tillgodoses. Ibland görs inte hembesök utan vid vissa enkla ärenden bedöms telefonkontakt räcka. När en person bedöms utskrivningsklar från sjukhus ska en vårdplanering ske mellan vårdtagaren, sjukhuset och kommunen för att vården ska bli så heltäckande som möjligt för den enskilde. I denna fas av utredningen arbetar handläggarna självständigt. I samband med att beslut skall fattas har handläggarna i de fall som är mer komplicerade gemensamma diskussioner. Handläggarna sitter nära varandra och detta anser man bidra till att man tycker sig göra enhetliga bedömningar. I syfte att uppnå största möjliga enhetlighet och samsyn i beslut så hålls regelbundet möten, varje tisdag morgon träffas handläggarna samt att man har ärendedragning med chef var 14:e dag. I utredningsprocessen används de rutiner som finns i det databaserade verksamhetssystemet. Där finns en utredningsmall som de flesta tycker är funktionell, dock saknas vissa delar. Handläggarna använder sig också av de politiskt antagna riktlinjerna i de fall man anser sig ha behov av det. Kommunen har tagit beslut om att införa en utredningsmodell benämnd ÄBIC 6. Två processledare är utbildade vars uppdrag är att implementera modellen bland alla handläggare. Det är i dagsläget inte klarlagt när systemet kan införas. Syftet med modellen är att få en så rättssäker och enhetlig handläggning som möjligt. ÄBIC kan också beskrivas som ett standardiserat bedömningsinstrument. De flesta kommuner i landet inför nu ÄBIC. Hösten 2015 kommer alla beslut i särskilt boende att tas på samma sätt som beslut inom ordinärt boende. Idag får den enskilde ett beslut om boende och ett beslut om insats. Efter genomförd utredning formar biståndshandläggarna sitt beslut om insatser. Beslutet skickas till den enskilde. Innan beslut fattas så kommuniceras utredningen vilket innebär att den enskilde har möjlighet att rätta eventuella fel. Vid avslag kommuniceras alltid orsaken till avslaget med den enskilde. I beslutet finns i sådana fall en besvärshänvisning. 66 ÄBIC = Äldres behov i centrum. 10

14 Beslutet sker i beviljade insatser t ex särskilt boende, korttidsboende, omfattning i hemtjänst t ex dusch, inköp, klädvård etc. Verksamheten tidsätter sen insatsen. Handläggarna fattar både tidsbegränsade och tillsvidarebeslut. I samband med att någon är utskrivningsklar från sjukhus så fattas oftast tidsbegränsade beslut. Särskilt boende är alltid tillsvidarebeslut. Biståndshandläggarna skickar beslutet via det databaserade verksamhetssystemet till den som är verkställare d.v.s. den verksamhet som beslutats och/eller den enskilde valt. Det är förhållandevis få avslag och därmed få överklagningar. Biståndshandläggaren har ansvar för ärendet tills ärendet är mottaget i verkställigheten. Socialnämnden har beslutat att de som uppnått 75 år har rätt till vissa insatser med en förenklad ansökan. Det som avses är matdistribution och trygghetslarm. I dessa fall räcker det med att fylla i en enkel blankett och ingen biståndshandläggning behövs. 5.2 Verkställighet Som framgår ovan meddelas beslut om insats till verkställigheten. Enhetschefen i verkställigheten ser beslutet i verksamhetssystemet och har ansvar för att insatsen verkställs och blir utförd enligt det beslut som biståndshandläggarna upprättat. I datasystemet ser biståndshandläggaren när ett beslut är verkställt. Med utgångspunkt från beslutet är det enhetschefens ansvar att upprätta en genomförandeplan och detta arbete ska påbörjas omgående. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd skall alla verkställighetsbeslut d.v.s. de biståndsbeslut som enheterna ska verkställa, ha en genomförandeplan. Denna plan skall innehålla en beskrivning av hur verksamheten tänker utföra det bestämda biståndsbeslutet. Genomförandeplanen skall upprättas i samråd med, och skrivas under av den enskilde eller om den enskilde inte är kapabel att fatta beslut, av deras anhöriga eller god man. Denna plan skall sedan följas upp av socialnämnden och kravet på detta regleras i SoL. Enligt förvaltningsledningen har man jobbat mycket med att införa och kvalitetssäkra genomförandeplaner och de ska finnas överallt. Man har satsat på att utbilda personalen i detta. Det finns en rutin för baspersonal gällande dokumentation i upprättande av genomförandeplaner. Vid intervjuer med biståndshandläggarna framkommer att det inte alltid finns genomförandeplaner. I boendena fungerar det bra men inte i ordinärt boende. I delårsbokslutet redovisar socialnämnden den internkontroll som gjorts av antalet upprättade genomförandeplaner. Inom särskilda boenden finns genomförandeplaner till 100 % och inom hemvården 40 %. Biståndshandläggarna använder sig av genomförandeplaner vid uppföljning. När det inte finns genomförandeplaner så försvåras uppföljningen. 11

15 Vi har i denna granskning tagit del av 10 slumpvis utvalda avidentifierade genomförandeplaner. Fem från särskilt boende och fem från hemvården. De genomförandeplaner som finns för särskilt boende håller alla en generellt högre nivå än de genomförandeplaner vi tagit del av från hemvården. Alla planer följer en mall. I de flesta planer framgår vilka insatser som är beslutade, vem som deltagit i upprättandet av planen, när planen har fastställts och när den ska följas upp. En viktig del i en genomförandeplan är målet med insatsen. I planerna är målen med insatserna i flera fall generellt hållna och diffusa. Detta innebär att de kan bli svåra att följa upp. Det är verkställigheten som tidsätter insatserna. Detta görs enligt schabloner som finns i systemet. Verkställigheten ska dokumentera sina insatser i samma databaserade verksamhetssystem som biståndshandläggarna. Dokumentation och förvaring av densamma gäller lika för alla utförare och skall följa gällande lagstiftning. 5.3 Uppföljning/omprövning Uppföljning/omprövningar av insatser är en mycket viktig fråga inom ramen för handläggningsprocessen såväl för den enskilde som för kommunen. Här möjliggörs uppföljning av om målet med beslutade insatser uppfyllts med en rimlig kvalitet. Enhetschef signalerar till biståndshandläggarna om behovet ändras för den enskilde under pågående insats. Enhetschefer har delegation på utökning av insatser upp till sju dagar vid behov. I de fall beslut är tidsatta signalerar datasystemet om tid för omprövning. Vid intervjuer med handläggare framkommer att man oftast inte gör uppföljningar vid tillsvidarebeslut då man inte hinner med det. Tidsbegränsade beslut följs upp i första hand. Ledningen är medveten om problematiken. Av Förvaltningslagen 7 framgår att varje ärende där enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Begäran och beslut om insats enligt SoL 8 och Socialstyrelsens allmänna råd 9 påvisar att uppföljningar och omprövningar av ärenden kan och skall göras då förhållandena ändras och påverkar hjälpbehovet. Då inga förändringar förväntas skall en uppföljning göras minst en gång per år. Då uppföljningar påkallas av anhöriga eller personal, oftast i samband med större hjälpbehov, görs detta, men de uppföljningar som ska göras i den ordinarie verksamheten då det inte är påkallat, hinner biståndshandläggarna inte med i den omfattning som krävs, enligt dem själva. Vid uppföljning används i vissa fall genomförandeplanerna. 7 FL 7 8 SoL 4 kap 9 SOSFS 2006:5 12

16 Handläggarna har strävat efter att beta av de uppföljningar som inte hunnits med men man är ännu inte ikapp. Vad avser uppföljning av verksamheten som helhet så framkommer det vid intervjuer att förvaltningsledningen idag har ett mycket bra samarbete med ekonomer och man anser att den uppföljning man har är mycket bra och säker. Vi har i denna granskning inte närmare kontrollerat ekonomisk uppföljning då det ligger utanför uppdraget. Våra kommentarer Biståndshandläggarfunktionen är en mycket viktig funktion i den kommunala verksamheten, här genereras den verksamhet som ska bedrivas och därmed även kostnader. Det är svårt att avgöra om det förekommer godtycklighet i bedömningar. Det faktum att biståndshandläggarna sitter nära varandra och för dagliga diskussioner samt att man har regelbundna gemensamma möten gagnar självfallet enhetlighet. De riktlinjer som finns för handläggning finns gagnar också en samsyn i handläggningen. Vi gör bedömningen att man arbetar för att få en enhetlighet, att man är medvetna om riskerna med icke enhetlighet. Ett sätt att kolla enhetligheten är att alla handläggare får ett likadant fiktivt ärende i syfte att se de olika handläggarnas bedömningar. Det finns, som vi uppfattar det, en tydlig ansvarsfördelning av handläggning och verkställighet. Genomförandeplanerna håller generellt en ändamålsenlig nivå, i synnerhet inom särskilt boende. Inom hemvården är de i flera fall ofullständiga. Vår bedömning är att de kan utvecklas vidare och då speciellt vad avser mål för insatsen. Dessutom är det viktigt att det verkligen finns genomförandeplaner överallt. De flesta beslut är tillsvidarebeslut vilket innebär att uppföljning ska göras årligen enligt aktuell lagstiftning. Inom hemtjänsten och korttidsboende förekommer tidsatta beslut. Vår uppfattning är att det är viktigt att ha så många tidsatta beslut som möjligt. Uppföljning/omprövning görs dock ej i den utsträckning som är önskvärt idag. Rutiner finns men det hinns inte med i önskad omfattning. Vår bedömning är att bristande uppföljning ger stora risker för ökade kostnader inom verksamheterna. Uppföljningar kan innebära att förbättringar hos individer som innebär mindre behov, mindre tid, snabbt kan innebära lägre kostnader. Socialstyrelsen har i sina rekommendationer för biståndsbedömning påtalat att kommunen minst en gång per år skall följa upp ärende oaktat om det är påkallat eller ej. Vi anser att nya beslut ska ha en betydligt kortare tid än 12 månader. Detta för att påverka möjligheterna för människor att klara sig själva som är allra störst den första tiden efter att insatsen påbörjats. Det är fullt rimligt med beslut på en månad och på tre månader där täta uppföljningar ger stora möjligheter till att hjälpa människor till ett självständigare liv och mindre kommunala insatser. Vi bedömer det som ytterst allvarligt att inte beslut följs upp i tillräcklig omfattning och enligt de rutiner och föreskrifter som finns. Det är verkställigheten, d.v.s. verksamheterna som tidsätter de insatser som biståndshandläggarna beslutat. Ett alternativ, och kanske det vanligaste bland kommuner, är att biståndshandläggarna gör tidsättningen. Nämnden bör ta ställning till vilken metod som är den lämpligaste för. 13

17 KPMG, dag som ovan Lena Forssell Certifierad kommunal yrkesrevisor 14