REMISSVAR: Remiss av TPA-utredningens betänkande Fjärrvärme i konkurrens (SOU 2011:44)

Transkript

1 Näringsdepartementet Stockholm Dnr 2011/3125/E Malmö den 31 augusti 2011 REMISSVAR: Remiss av TPA-utredningens betänkande Fjärrvärme i konkurrens (SOU 2011:44) Avfall Sverige är bransch- och intresseorganisation för svensk avfallshantering och återvinning. Föreningen har funnits sedan 1947 och har omkring 400 medlemmar. Avfall Sverige företräder kommunmedlemmarna (kommuner, kommunalförbund, kommunala bolag och kommunala regionbolag). Deras kunder utgör Sveriges befolkning och en stor del av näringslivet. I föreningen ingår, som associerade medlemmar, ett hundratal tillverkare, konsulter och entreprenörer aktiva inom området avfallshantering. Sammanfattning Avfall Sverige konstaterar att såväl fjärrvärmeförsörjning som avfallsbehandling utgör helt grundläggande förutsättningar för ett fungerande samhälle. Av den beskrivning och kommentarer som lämnas nedan framgår att samspelet mellan dessa två funktioner behöver belysas ytterligare ur såväl strukturellt, ekonomiskt och juridiskt perspektiv. Avfall Sverige förespråkar därför att frågan om tredjepartstillträde och avreglering av nät övervägs ytterligare. Om avfallshantering, förbränning av avfall (energiåtervinning) och fjärrvärme 1 Avfall ska hanteras på ett sådant sätt att största möjliga miljö- och samhällsnytta uppnås. Kommunerna ansvarar för borttransport, återvinning och bortskaffande av hushållsavfall. Producenterna ansvarar för sina respektive produktgrupper och verksamhetsutövare ansvarar själva för omhändertagande av det avfall som inte är hushållsavfall. Avfall ska hanteras enligt den avfallshierarki som följer av ramdirektivet 2008/98/EG om avfall. Avfallshierarkin innehåller fem steg och avfallet ska hanteras enligt dess prioriteringsordning: Förebyggande av avfall, Återanvändning, Materialåtervinning, Annan återvinning, till exempel energiåtervinning, Bortskaffande. 1 Siffror i avsnittet avser år Avfall Sverige, Avfall Sverige AB, Prostgatan 2, Malmö, Telefon , Fax E-post info@avfallsverige.se, Hemsida Bankgiro , Organisationsnummer

2 Enligt ramdirektivet om avfall utgör avfallsförbränning med effektiv energiutvinning återvinning. I Sverige utgör avfallsförbränningen uteslutande energiåtervinning. Avfallsförbränning är ett effektivt och miljömässigt säkert sätt att behandla avfall genom att utvinna energin ur avfallet. Energiåtervinning utgör 48,4 procent av den totala mängden behandlat hushållsavfall. Som en följd av utbyggnad och effektivisering har energiåtervinningen genom avfallsförbränning ökat de senaste åren. Totalt utvanns 13,9 TWh energi genom förbränning, fördelat på 12,3 TWh värme och 1,6 TWh el. Det ger varje år värme som motsvarar behovet hos genomsnittliga villahushåll, vilket utgör cirka 25 procent av all fjärrvärme som produceras. Det ger också el motsvarande behovet för drygt villor. I Sverige finns 29 anläggningar som förbränner hushållsavfall, utbyggnaden fortsätter under de närmaste åren. Sverige har ställt stränga krav på utsläpp från avfallsförbränningen till vatten och luft sedan mitten av 1980-talet. De flesta utsläpp har minskat med procent sedan dess. Förutom ökade krav har faktorer som ständig teknisk utveckling och bättre sortering av avfallet bidragit till minskade utsläpp. Export av avfall från andra länder för behandling med energiåtervinning i Sverige har ökat de senaste åren. Avfall har blivit ett allt viktigare bränsle i de svenska fjärrvärmesystemen. Avfall Sverige och Svensk Fjärrvärme har gjort en studie som indikerar minskade utsläpp av växthusgaser till följd av exporten av behandlingstjänster för avfall. 2 Den största utsläppsreduktionen beror på att exporten ersätter annan avfallsbehandling i ursprungslandet. Det gäller i första hand deponering, vilket innebär kraftigt minskade utsläpp av metan, som är en mycket kraftig växthusgas. Transporten av avfallet ger ett i sammanhanget marginellt tillskott av växthusgaser, vilket framgår av Avfall Sveriges och Svensk Fjärrvärmes undersökning. Kommunerna väljer själva hur de vill organisera sin avfallshantering, inom ramen för det kommunala självstyret. Kommunerna kan välja förvaltningsform eller kommunala bolag, eget eller samägt med andra bolag. Samverkan kan även ske i gemensam nämnd eller kommunalförbund. Själva avfallsbehandlingen utförs antingen av kommunerna själva eller av en extern aktör, som ofta är ett annat kommunägt bolag, men som också kan vara ett privat företag. Tänkbara konsekvenser av ett tredjepartstillträde från ett avfallsperspektiv Generellt Kommunen utgör både garant för den långsiktiga infrastrukturen av anläggningar och motor för omställningen mot att förebygga avfall och öka återvinningen. 2 Klimatpåverkan från import av brännbart avfall, Avfall Sverige-rapport U2009:06, 2 (6)

3 Ett tredjepartstillträde gör en förbränningsanläggning betydligt mer känslig för nya och förändrade styrmedel eftersom det kraftigt kan förändra kostnadsbilden. Ett exempel på detta är den så kallade BRAS-skatten på förbränning av avfall som kunde resultera i en skatt om allt från ca 80 kronor per ton hushållsavfall till över 500 kr per ton hushållsavfall. Sådana faktorer får då ett större genomslag på viljan för att investera i ny kapacitet eller ersättningskapacitet. Om det blir minskningar i kapaciteten framöver kommer således också efterfrågan på behandlingstjänster att gå upp och man får en självreglering av marknaden på en ny kapacitetsnivå. Detta kommer dock att innebära en högre kostnad för avfallskollektivet. Förutsättningarna för investeringar i just infrastruktur för avfallsbehandling förändras med ett tredjepartstillträde då man har större svårighet att veta vilken avsättning man får för energin, samtidigt som man inte heller kan säkra upp intäkter på mottagningssidan. Skillnaden mot exempelvis biobränslen är att man kan minska uttaget ur skogen om efterfrågan minskar, avfallet genereras oavsett och måste behandlas oavsett om efterfrågan på just den energin från den anläggningen förändras. Detta innebär att om en anläggning säljer mindre energi får antingen produktionen minskas och avfallet skickas till en annan anläggning för behandling med eventuellt högre behandlingsavgift än den ursprungliga intäkten, tillkommande dryg transportkostnad och försämrade förbränningstekniska egenskaper som följd. Eller så får avfallet förbrännas och energin kylas bort. Det sista alternativet är precis den rakt motsatta effekten mot syftet med tredjepartstillträde. Energiåtervinning ur avfall är dessutom en ganska kontroversiell fråga för många. Nyttan och miljövinsterna med behandlingen är svårare att på ett enkelt sätt kommunicera ut till enskilda konsumenter än exempelvis värme producerad från en anläggning som eldar skogsflis. Detta riskerar också att snedvrida marknaden och gynna de som har störst marknadsföringsresurser snarare än de som har den mest miljövänliga energiproduktionen. Sådana resonemang har blivit mer och mer uppenbara i exempelvis miljöklassning av byggnader och riktlinjer från myndigheter som gjort att exempelvis värmepumpar med en högre primärenergiförbrukning har valts som uppvärmningsalternativ istället för fjärrvärme. Det kan samtidigt också innebära en möjlighet då mer resurser måste läggas ner på att informera om nyttan med avfallshantering och på så sätt öka medvetandet och kunskapsnivån om avfallshanteringen hos slutkunderna. Det brännbara avfallet kommer sannolikt alltid att innehålla en fossil fraktion som inte går att återvinna på annat sätt. Detta är inte något som anläggningarna i sig styr över då de inte styr över sorteringen av avfall i företag och hushåll. Avfallet får inte deponeras och om det inte går att materialåtervinna återstår bara energiåtervinning. I värsta fall får man då bara göra el av avfallet och kyla bort värmen, alternativt exportera avfallet till europeiska länder där elpriset är högre och där anläggningarna beviljas gröna certifikat för den förnybara andelen av elproduktion från avfall. Som nämnts ansvarar kommunerna för att hushållsavfallet tas om hand, vilket nödvändigtvis leder till ökade kostnader per ton avfall om efterfrågan på energin/intäkterna från energin minskar. 3 (6)

4 Miljömässigt är det svårt att se några vinster på avfallssidan vid en avreglering. Osäkerhet om ersättningen för den producerade fjärrvärmen kan förväntas motverka de långsiktiga investeringarna i miljöförbättrande åtgärder i förbränningsanläggningarna. Därmed inte sagt att det inte finns miljömässiga vinster i form av utökat spillvärmeutnyttjande i vissa fjärrvärmenät. Kostnaderna är också svårt att uttala sig om då man inte vet hur kapaciteten kommer att utvecklas. En ökad behandlingskapacitet skulle hålla ner de ökade kostnaderna för avfallskollektivet som annars blir följden av om intäkterna på energisidan minskar. Relation till annan lagstiftning Beroende på hur den kommunala avfallshanteringen är organiserad är en kommuns köp av avfallshantering och avfallsbehandling underkastad tillämpningen av lagen om offentlig upphandling (LUFF). Även köp av avfallsbehandling i form av energiåtervinning genom förbränning kan således behöva upphandlas enligt samtliga de spelregler som ställs upp genom LOU. Öppnande av fjärrvärmenät för tredjepartstillträde kommer samtidigt att innebära en liberalisering av fjärrvärmemarknaden genom konkurrensutsättning. I ett sådant fjärrvärmenät kommer således fjärrvärmeframställningen med avfall som bränsle konkurrera med samtliga andra tänkbara metoder att producera fjärrvärme. Situationen kommer att påminna om den situation som råder för framställning av elkraft. På grund av att fjärrvärmemarknaden än så länge är lokal kommer dock prisbildningen på en sådan marknad och tillgången till marknaden i form av efterfrågan från kunderna att vara utelämnad åt de lokala förutsättningarna inom varje fjärrvärmenät. Avfall Sverige efterlyser en djupare analys av hur samspelet mellan de olika lagstiftningarna kommer att samverka i avreglerade fjärrvärmenät där en mer påtaglig andel av den producerade fjärrvärmen kommer från avfallsförbränning med energiåtervinning. Ska anskaffande av bränslet till en sådan anläggning ses ur anläggningens perspektiv även om den som får sitt avfall behandlat i anläggningen måste erlägga en behandlingsavgift (dvs. bränslet har ett negativt värde) eller ska behandlingen fortfarande ses ur avfallslämnarens perspektiv som därmed i vissa fall ska tillämpa LOU för anskaffande av sådana tjänster? Vilka konsekvenser får det ena eller det andra synsättet för aktörerna och samhället i stort? Kommuner som är ägare till anläggningar och nät För anläggningar vars ägarbolag även äger fjärrvärmenätet finns inte potentialen, vid ett fullt utvecklat tredjepartstillträde, att få en ny marknad för sin producerade värme antingen direkt till slutförbrukare via eget försäljningsbolag eller till något fjärrvärmehandelsbolag. Detta eftersom sådana anläggningar normalt sett går som baslast i fjärrvärmesystemen. Idag finns det relativt gott om kapacitet på behandlingssidan för brännbart avfall. Detta har också pressat behandlingsavgifterna kraftigt. Avfallsminimering är dessutom ett prioriterat 4 (6)

5 område, vilket också pekar mot lägre behandlingsavgifter. En sänkt intäkt på energisidan genom ett öppnat nät riskerar att istället pressa priserna i motsatt riktning, speciellt för ägaren (i de fall de förbränner sitt eget avfall). Alternativt så måste de befintliga marginalerna minskas. Känsligast är sannolikt de mindre anläggningarna då det finns klara stordriftsfördelar kostnadsmässigt. Avfallet handlas idag på en omfattande marknad som inte längre är lokal. Detta gör att mindre anläggningar blir extra utsatta för ändringar i spelreglerna som egentligen inte har förutsättningar att slå likadant överallt. Det skulle dock även kunna vara en möjlighet för mindre anläggningar på så sätt att de mindre fjärrvärmenäten kanske mer sällan utsätts för konkurrens då marknadsunderlaget är för dåligt. Därmed skulle kanske en försämrad konkurrenssits om avfallsbränslet i sig kunna kompenseras på energisidan, med risk att fler kunder väljer mindre miljövänliga alternativ såsom värmepumpar. Kommuner som är ägare till anläggningar För anläggningar som inte äger fjärrvärmenäten själva skulle tredjepartstillträde kunna innebära en möjlighet att få en ny marknad för sin producerade värme, antingen direkt till slutförbrukare (via eget försäljningsbolag) eller till något fjärrvärmehandelsbolag. De ökade alternativen för avsättning skulle kunna öka intäkterna per levererad energienhet. Samtidigt kommer ökade kostnader för försäljningsorganisation, marknadsföringskostnader och ledningsförluster som ska balanseras mot den ökade intäkten. Målet för utredningen av TPA har också varit att en avreglering ska leda till lägre pris. Om det uppnås genom den ökade konkurrensen kommer det i så fall att minska potentialen för ökade intäkter för dessa anläggningar. Avregleringen öppnar också upp för etablering av fler sådana anläggningar, i dagsläget finns det bara tre sådana i landet. Indirekt blir ju alla anläggningar sådana vid ett införande av tredjepartstillträde när produktion/distribution och försäljning separeras i olika bolag. Kommuner som är externa leverantörer av bränsle (kommuner som upphandlar sin behandling av avfall) Det är svårt att uttala sig om tredjepartstillträde kommer att innebära en ökning av behandlingskapaciteten eller en minskning av densamma. Å enda sidan öppnar tredjepartstillträde upp för etableringar av nya anläggningar som automatiskt får åtgång till fjärrvärmenätet och därmed kan ge sig in och konkurrera, samtidigt pressar en sådan konkurrens priserna på såväl på behandlingsavgifterna som på energisidan vilket mycket väl kan göra att andra befintliga anläggningar läggs ner eller att nya anläggningar på sikt inte byggs i den omfattning som objektivt sett hade varit motiverat. Osäkerheterna blir mycket större kring investeringarna då man inte vet vilken avsättning man har för energin och därmed inte heller vet hur mycket avfall som man kan ta emot. Detta talar för att de eventuella anläggningar som byggs kommer att byggas av de största aktörerna som har muskler nog att hantera dessa risker. Sannolikt så kommer det dock att leda till ökade kostnader i slutändan för avfallskollektivet. 5 (6)

6 För frågor och eventuella ytterligare kontakter står undertecknad Weine Wiqvist, e-post eller vår rådgivare Inge Johansson, e-post till Ert förfogande. Med vänliga hälsningar, Avfall Sverige Kjell-Arne Landgren Ordförande Weine Wiqvist VD 6 (6)