Reglering av andra marknader 1

Transkript

1 Reglering av andra marknader 1 Avsikten är att i det här avsnittet i korthet återge hur regleringen fungerar på två marknader som i likheten med järnvägen kännetecknas av en kombination av infrastruktur och trafik. Avsnitt 3.1 behandlar energi- eller ursprungligen elmarknaden medan avsnitt 3.2 beskriver situationen på marknaden för elektronisk kommunikation medan avsnitt 3.3 ger några sammanfattande observationer. 3.1 Elmarknaden Tillhandahållande av elektricitet för slutlig förbrukning omfattar fyra separata moment. Det första innebär att elektriciteten produceras i kärnkraftverk, av vattenkraft eller från andra kraftkällor. Den andra delen innebär att kraften överförs till lokala och regionala nätverk via det så kallade stomkraftnätet. Ett tredje del av tillhandahållandet avser distribution via de lokala och regionala nätverken till slutanvändarna. Slutligen är det möjligt att företag agerar som återförsäljare, dvs. man tillhandahåller kraft till slutanvändarna via något distributionsföretags nätverk. De lokala elnätsföretagen betalar för att använda stomkraftnätet för långvarig överföring och fakturerar slutkunderna direkt. Därmed kan producenterna sälja kraft utan att själv äga någon del av infrastrukturen; se figur 1. Så länge som olika företag har möjlighet att utnyttja överförings- och distributionsnätverken så utgör produktion och återförsäljning marknader med konkurrens. Däremot är de två nätverksmarknaderna naturliga monopol där det krävs någon form av övervakning för att begränsa möjligheterna att använda marknadsmakt. Statens Energimyndighet har ansvaret för att säkerställa att efterfrågan på elektrisk energi kan tillgodoses. Detta ska ske på ett så miljövänligt sätt som möjligt. Energimarknadsinspektionen (EI) utövar tillsyn över marknadens olika delar, framför allt de avgiftssystem som tillämpas för utnyttjande av distributionsnäten. Man ger också koncessioner för att tillhandahålla de lokala monopolen, dvs. distributionsnäten. EI har cirka 80 anställda varav ett tjugotal som arbetar med marknadsanalys och -övervakning. Inför avregleringen 1996 delades Vattenfall upp och den långväga överföringen av elektricitet ligger sedan dess hos Svenska Kraftnät, ett statligt affärsdrivande verk som äger och driver stomnätet. Förutom ansvaret för löpande underhåll och för att genomföra kapacitetsinvesteringar när så krävs, så har man också det operationella ansvaret för att balansera utbudet av och efterfrågan på elektricitet, liksom att hantera akuta krissituationer. De avgifter som Svenska Kraftnät tar ut avser dels den (maximala) mängd energi som en kund kan mata in i nätet, dels den energi som faktiskt förbrukas. Man tar också ut knapphetspriser i de situationer som överföringskapaciteten är fullt utnyttjad. Vidare tar man betalt för transmission via det svenska stomnätet av internationell kraft och man bistår också (mot betalning) producenter som inte kan uppfylla de åtaganden man gjort gentemot slutkunder vad gäller tillhandahållande av kraft. Svenska Kraftnät beslutar självständigt om taxestrukturen. Detta görs emellertid inom ramen för en begränsning av den totala avkastningen på eget kapital som maximalt får uppgå till 6 procent. Om man under någon period tar ut högre knapphetsavgifter än beräknat därför att 1 Detta avsnitt baseras på ett underlag som Mats Bergman skrivit; se vidare appendix x.

2 överföringskapaciteten varit otillräcklig kommer därför övriga avgifter att justeras neråt för att inte komma i konflikt med målet om en maximal avkastning. År 2012 träder nya regler för avgiftsuttaget på distributionsnätverket. Dessa regler kommer också att avse avgifterna för att utnyttja stomnätet. Man ersätter då restriktionen på avkastning med ett pristak. På marknaden för produktion och elförsäljning minskade företagskoncentrationen genom att de lokala/regionala nätbolagens monopol att sälja el togs bort och genom att den nordiska marknaden öppnades. Efter liberaliseringen har ägarstrukturen dock blivit allt mer koncentrerad, främst genom att de större elproducenterna har köpt upp små och medelstora företag (både elnätsbolag och producenter) på marknaden. Denna utveckling pågick redan före reformen och är inte en direkt följd av liberaliseringen. Långdistant överföring Distribution Distribution Distribution Figur 1: Principskiss över elmarknadens organisation. Det finns för- och nackdelar med nuvarande utformning av elmarknaden. Fördelarna är att marknaden öppnats för konkurrens och att tillsynen över monopolen har stärkts, vilket är väsentliga förutsättningar för att marknaden ska kunna generera priser som fördelar produktionsresurser och elanvändning så effektivt som möjligt. En nackdel är att separeringen av de olika delarna av verksamheten har ökat transaktionskostnaderna för såväl kunder som producenter.

3 En annan grundläggande iakttagelse är att priserna stigit sedan reformen. Detta har flera förklaringar. Ett skäl är att de skatter som tas ut på energi har höjts och ett annat att elpriset under en lång period låg på en låg nivå till följd av den omfattande kärnkraftsutbyggnaden, något som har förändrats till följd av den gradvis ökande efterfrågan. Olika bedömare (även Regelutredningen, sid 24) pekar dessutom på att den ökande handeln med EU driver upp priserna oavsett den svenska regelreformen. En väl fungerande konkurrens kan emellertid leda till ökad effektivitet, vilket i så fall kommer till uttryck i ökad effektivitet och högre vinster för i första hand de producenter som tillhandahåller icke-marginell el. Det kan dock också leda till lägre kostnader för svenska förbrukare om konkurrensen leder till sänkta nätkostnader. Regelutredningen föreslog en skärpt reglering: Ett första steg mot en stärkt konkurrens är att skärpa regleringen av nätföretagen och övervakningen av framför allt regionnäten. Om detta inte är en tillräcklig åtgärd bör nätföretagen separeras fullt ut från den konkurrensutsatta verksamheterna. (sid 24) Regelutredningen ansåg också att nätmyndigheten i mycket liten utsträckning (om alls) hade utövat tillsyn över region- och stamnätstarifferna. Man menade därför att det var viktigt att tillsyn utövades över alla nät. Utredningen föreslog även att Nätmyndigheten borde få ett stärkt oberoende och ombildas till en egen myndighet (sid 24). Efter Regelutredningen har också Ellagen från 1997 ändrats. I juni 2003 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden av el. Det övergripande målet med det nya s.k. elmarknadsdirektivet är att skapa en fungerande inre marknad för el där konkurrens råder på lika villkor. Direktivet innehåller ett omfattande och detaljerat regelverk som syftar till att bidra till att detta mål uppnås. När det gäller nättariffer anges bl.a. att det är tillsynsmyndigheten som ska ansvara för att i förväg fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, vilket inkluderar överföringsoch anslutningstariffer. I juni 2008 väckte EU-kommissionen talan mot Sverige. Man hävdade att Sverige inte infört de regler som innebär att en tillsynsmyndighet i förväg ska godkänna villkoren för anslutning till nät och de tariffer, eller de metoder som används för att beräkna dessa. Regeringen har därefter genom prop. 2008/09:141 förordat ett krav på förhandsprövning av elnätstariffer i enlighet med direktivet. Detta kan sägas utgöra en skärpning av regleringen som kan motiveras med att nätägarna har en dominerande ställning på det sätt som behandlades i avsnitt 2.2. Detta leder också till den högre grad av ingripande som förhandsreglering innebär och som diskuterats i 2.3. Därmed har EU-regleringen och den svenska regleringen av elmarknaden i denna del följt den modell för förhandsreglering av monopolverksamhet som redan tidigare tillämpas inom områdena för elektronisk kommunikation. Lagstiftningen preciserades också genom att en regelbunden rapportering till kommissionen om utvecklingen på marknaden vad gäller företag med dominerande ställning och även att ingripa enligt konkurrenslagen (prop. 2004/05:62 sid 64). Utpekad som ansvarig för denna rapportering är Konkurrensverket. I Energinätsutredningens delbetänkande om regleringen av elnätstariffer (SOU 2007:99) redogörs också för hur instansordningen för att överklaga förhandsprövningsbesluten ser ut. Ett beslut från Energimarknadsinspektionen kan överklagas till tre domstolsinstanser. Detta

4 medför att det kan ta lång tid innan ett beslut från inspektionen vunnit laga kraft. Utredningen konstaterar att den inte fått i uppdrag att se över instansordningen vad gäller överklagande av nätföretagens intäkter. Trots detta föreslår man att reglerna om överklagande av ett beslut från Energimarknadsinspektionen ändras så att domstolsprocessen effektiviseras och att handläggningstiden förkortas samt att en utredning tillsätts för att se över dessa frågor. 3.2 Telemarknaden Post och Telestyrelsen (PTS) har bland annat ansvaret för övervakning av marknaden för elektronisk kommunikation. En utredning (SOU 2006:88) gjorde bedömningen att 45 av myndighetens 270 anställda är direkt sysselsatta med regleringsfrågor. Marknaden för elektronisk kommunikation består av ett stort antal delmarknader: Fast och mobil telefoni, datatrafik, tv-utsändningar etc. Man gör också en åtskillnad mellan grossistoch detaljisttjänster. På dessa marknader för elektronisk kommunikation i telenät är det de perifera delarna av nätet, den kopparkabel eller den fiberkabel som ansluter en kund till den lokala telestationen, som utgör den viktiga flaskhalsen och som skapar förutsättningar för ett naturligt monopol. Man talar om den sista milen eller local loop. Grundtanken för reglering av dessa marknader är att tillhandahållandet av samtal och elektroniska tjänster utgör en konkurrensmarknad så länge som alla operatörer får tillgång till den sista milen. På marknaden för detaljisttjänster säljer operatörerna lokala, nationella och internationella samtal som ett paket till en slutkund. Man tillhandahåller också teleabonnemang och bredbandstjänster. IP-telefoni säljs normalt i paket som består av samtal och abonnemang och tillgång till bredband, samt kan också kopplas samman men TV. Alla detaljistmarknader är oreglerade. Medan detaljistmarknaden manifesteras i det avtal som en slutkund tecknar med en tjänsteleverantör definieras marknaden för grossisttjänster av de mellanhavanden som olika leverantörer har med varandra för att en slutkund ska kunna utnyttja de tjänster denne köpt. Grossisttjänster syftar alltså på alla de samtal etc. som kräver att mer än en operatör är inblandad i tillhandahållandet. Figur 2 innehåller en principskiss som pekar på att en kund kan ringa ett samtal som enbart går via en enda operatör. Samtalet också kan kräva att flera operatörer samverkar och i synnerhet måste de operatörer som inte har egen infrastruktur i form av koppartråd in till abonnenterna få tillgång till konkurrentens infrastruktur. Innan arbetet med reformen 1993 påbörjades hanterades det naturliga monopolet på telemarknaden genom att staten ägde monopolisten, Televerket, och genom en prisreglering av kundpriserna. De reformer som genomförts innebär en gradvis förskjutning av regleringen från fokuseringen på slutkunder till grossistledet. De första försöken att reglera marknaden hanterades genom en ex post reglering och var relativt svag. Via EU:s direktiv och åtföljande svensk lagstiftning har en övergång skett till ex ante-reglering av grossistmarknaden. Regelutredningen menade att regelreformeringen av telemarknaden innebär att det nu ställs hårdare krav på dominerande aktörer. Detta har lett till att marknaden gradvis öppnats för nya aktörer bl.a. genom skärpningar av rätten till tillträde till andras telenät. Detta har också lett till att små och nyetablerade aktörer haft möjlighet att hävda sig. Man drog dock följande slutsats: En tydlig lärdom av den svenska telemarknadens utveckling är att det i en nätverksindustri kan krävas ett mer avancerat institutionellt stöd än i

5 andra branscher för att konkurrensen verkligen ska fungera. Det tycks emellertid som om lagstiftaren vid telelagens tillkomst föreställde sig att det på denna marknad skulle räcka med de regelverk i form av t.ex. avtals-, bolags- och konkurrensrätt som utgör den generella grunden för handel och konkurrens. I efterhand visade sig detta vara fel särskilt i två avseenden skydd mot monopolprissättning och regler för samtrafik. (SOU 2005:4 sid 32.) Ett sådant mer avancerat institutionellt system infördes när EG-rättens direktiv (Ramdirektivet 2002/21/EG m.fl.) för elektronisk kommunikation infördes som lagen om elektronisk kommunikation (LEK 2003:389) i juli Den nya lagen innebar att om den nationella regleringsmyndigheten avgör att det inte råder effektiv konkurrens på en relevant marknad skall man identifiera företag som bedöms ha betydande inflytande och ålägga dessa lämpliga skyldigheter exempelvis ett lågt pris i grossistledet. Detta innebär således betydande möjligheter att på förhand reglera verksamheten. Leverantör 1 Leverantör 2 Leverantör 1 Leverantör 1 Leverantör 3 Figur 2: Principskiss över strukturen för marknaden för telefoni.

6 Den nya lagstiftningen ledde till en stor mängd överklaganden av de skyldighetsbeslut som fattades av PTS. Besluten hade i augusti 2006 överklagats på flertalet marknader av en eller flera operatörer. I maj 2006 gav därför regeringen en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur beslutsprocessen enligt Lagen om elektronisk kommunikation skulle kunna effektiviseras. Utredningen (SOU 2006:88) jämförde med utfallet av den parallella implementeringen av den brittiska regleringen och konstaterade att den brittiska regleringsprocessen i liten utsträckning hade försenats av överklaganden (sid 200). Man identifierade några tänkbara förklaringar till skillnaden mellan Sverige och Storbritannien: Den brittiska regleringsmyndigheten Ofcom genomförde tidigt en omfattande strategisk analys av förutsättningarna för att genomföra regleringen. Ofcom drog slutsatsen att förutsättningarna för genomföra lagens krav om tillgång till flaskhalsar på konkurrensneutrala villkor skulle underlättas av en vertikal separation av den tidigare nationella monopolisten British Telecom. Detta ledde till att BT frivilligt underkastade sig en överenskommelse som tillmötesgick lagens och Ofcoms krav. Man framhöll också att Ofcom hade hög kompetens och att regleringsvillkoren var så precisa att de direkt kunde läggas till grund för affärsöverenskommelser. Ofcom kommunicerar en övergripande strategi som bidrar till att öka förståelsen för myndighetens agerande. Utredningens förslag var att tydliggöra den långsiktiga regleringsstrategin i Sverige och koppla de kortsiktiga besluten om skyldigheter för operatörer till denna strategi. Tanken var att PTS skulle öka förutsägbarheten av regleringens utveckling genom att ge en bild av tänkbara händelseförlopp t.ex. beträffande möjligheter till replikering av infrastruktur och hur myndigheten kan tänkas agera vid dessa (sid 249). Regeringen gav därefter PTS i uppdrag ur ett strategiskt perspektiv beskriva och analysera utvecklingen inom området elektronisk kommunikation för att ge sin syn på framtidens reglering och regleringsbehov, vilket rapporterats som Bred och långsiktig analys för området elektronisk kommunikation (PTS- ER-2009:2). Utredningen föreslog också att PTS skulle utforma skyldighetsbesluten så tydligt att de omedelbart kunde tillämpas av parterna. Man föreslog vidare åtgärder som kortar tiden från PTS beslut till dess besluten vunnit laga kraft. Dessutom menade man att PTS årligen skulle redovisa den genomsnittliga tidsåtgången från beslut till tillämpning för samtliga meddelade skyldighetsbeslut. Dessa förslag innebar således ett steg i riktning mot högre detaljeringsgrad. Förslagen om högre konkretion accepterades dock inte av regeringen. Däremot gick regeringen på utredningens linje beträffande förkortade handläggningstider. I propositionen En effektivare lag om elektronisk kommunikation Prop. 2006/07:119 föreslog man lagförändringar för att förkorta handläggningstiden och för att effektivisera processen i förvaltningsdomstolarna. Man införde också ett skadeståndsansvar för operatörer med betydande inflytande på en marknad om ett skyldighetsbeslut inte följdes. Det innebär att en operatör kan kräva skadestånd för försummelser att vidta åtgärder som är nödvändiga för att följa skyldighetsbeslut. Regeringen gick också på utredarens linje i så måtto att antalet överklagandeinstanser skulle minskas så att kammarrätten blev sista instans. Detta förkortar processen fram till att

7 regleringsbesluten vinner laga kraft. Vidare förslog regeringen vissa begränsningar för att åberopa nya omständigheter i kammarrätten. 3.3 Sammanfattningsvis om reglerarrollen På elmarknaden regleras det naturliga monopolet genom en begränsning av avkastningen på det kapital som Svenska Kraftnät ett statsägt bolag har investerat. Inom ramen för sitt mandat kan monopolisten ta ut knapphetsavgifter i relationer och situationer där överföringskapaciteten inte räcker till. Tillsynsmyndigheten lägger sig inte i enskildheterna i hur detta går till. När Svenska Kraftnät tar ut knapphetsavgifter måste man emellertid justera ner övriga avgifter för att inte slå i avkastningstaket. Man planerar dock en övergång mot mer av ex ante reglering. Telemarknaden är ett naturligt monopol i så motto att det inte är ekonomiskt motiverat för konkurrerande tjänsteleverantörer att dra in en egen anslutning till slutkunderna. Man har emellertid inte, på det sätt som skett på el- och järnvägsmarknaderna, separerat infrastruktur och tjänsteleverans till kund. Regleringen på denna marknad har därför framför allt inriktats mot att säkerställa att konkurrerande företag får tillgång till den sista kilometern på rimliga ekonomiska villkor. Därtill kommer behovet att reglera samtrafik, dvs. rätten för en operatör att till ett rimligt pris koppla ett samtal till en kund som är ansluten till en annan operatör. Man kan notera att det också sker en teknisk utveckling som gradvis urholkar det naturliga monopolet. Övergången till fiberkabel, konvergens mellan kabel-tv och telefoni och det förhållande att fler fastighetsägare väljer att själva äga accessfibern innebär sammantaget att de ursprungliga nätägarnas ställning försvagas. Dessutom innebär möjligheten till mobil kommunikation och dataöverföring en allt större utmaning av den marknadsmakt som kontrollen över trådbundna anslutningar ger. Även om det på detta sätt utvecklas en konkurrens mellan olika infrastrukturer är kopparkabelns dominans fortfarande så stor att en reglering är av nöden för att säkerställa konkurrens på marknaden. Därtill kommer att kontroll över kanalisation för kopparkabel ger stora fördelar vad gäller att bygga ut fibernätet, varför PTS planerar för en reglering också av fibernätet. För övrigt ska inte heller de fasta kostnaderna med att bygga upp exempelvis mobilnäten underskattas. Även detta innebär att marknadsmakten omfördelas snarare än utplånas helt. Utformningen av regleringen av tillgång till kopparkabeln har förändrats över tiden. Den tidigare ex post-regleringen gav relativt begränsade möjligheter att påverka prissättningen. I och med en tydligare ex ante-reglering har samtrafikavgifterna stegvis kunnat sänkas. En allmän iakttagelse i Regelutredningen är att lagstiftarna i Sverige har underskattat behovet av reglering och tillsyn av företag som kontrollerar infrastruktur. För telemarknaden konstaterades att det i en nätverksindustri kan krävas ett mer avancerat institutionellt stöd än i andra branscher för att konkurrensen verkligen ska fungera. En sådant stöd infördes när EGrättens direktiv för marknaderna för elektronisk kommunikation implementerades. Dessa innebar att en systematisk metod för förhandsreglering av skyldigheter för dominerande aktörer (som äger stora delar av en marknads infrastruktur) infördes. Därefter har lagstiftningen skärpts för att stora nätägare inte ska kunna förhala ikraftträdandet av regleringsskyldigheter.