EUROPAPARLAMENTET ARBETSDOKUMENT. Utskottet för utveckling om klimatförändringar och utvecklingsländerna. Utskottet för utveckling

Transkript

1 EUROPAPARLAMENTET 2004 Utskottet för utveckling ARBETSDOKUMENT om klimatförändringar och utvecklingsländerna Utskottet för utveckling DT\ doc PE v01-00

2 Inledning Klimatförändringar utgör en särskild utmaning eftersom det är svårt att exakt definiera dem och framför allt eftersom dess konsekvenser är komplexa och omfattande. Tre saker vet vi med säkerhet. För det första är det inte de långsamma klimatförändringarna vi behöver oroa oss för, utan risken för allt fler och mera omfattande allvarliga väderfenomen. För det andra kommer de politiska beslutsfattarna inte att stoppa klimatförändringar, åtminstone inte på kort sikt, och därför behöver vi koncentrera oss på en anpassning till klimatförändringar. För det tredje görs de flesta internationella och nationella försök att ta itu med klimatförändring och utveckling oberoende av varandra, såväl politiskt och ekonomiskt som administrativt. Idag lever omkring 2,6 miljarder människor i fattigdom (på mindre än 2 dollar per dag), och ca 12 miljoner människor har tvingats in i fattigdom på grund av klimatförändringar. År 2030 kan siffran ha stigit till 20 miljoner. Dessutom förflyttas uppskattningsvis 26 miljoner av de ca 350 miljoner tvångsförflyttade människorna runt om i världen i det tysta, utan nyhetsrubriker, på grund av en mera successiv förändring i miljön i samband med klimatförändringen, i huvudsak genom ökenspridning men också på grund av stigande havsnivåer. Under de kommande 20 åren kan antalet mer än tredubblas. Det som världen nu står inför kan kallas för en global orättvisa: de fattiga är ansvariga endast för en liten del av de utsläpp som bidrar till klimatförändringar, men ändå är det de som lider mest av klimatförändringarnas negativa konsekvenser för människors situation. Trots detta saknas fortfarande insikten i hur viktigt det är att snabbt finansiera en anpassning till och begränsning av klimatförändringar i utvecklingsländerna. I stark kontrast till detta har över 18 biljoner dollar använts runt om i världen under det senaste året till att rädda banker och andra finansiella institutioner (under de senaste 49 åren har totalt endast 11 procent av den summan använts för stöd). EU bör inte se den ekonomiska krisen och klimatkrisen som två vitt skilda saker: det stämmer att behovet av att agera och stabilisera det globala finanssystemet är mycket brådskande, men det finns ingen anledning för närvarande att dra tillbaka de nödvändiga klimatförändringsåtgärder som Europeiska gemenskapen och medlemsstaterna planerat. Att den amerikanska regeringen modigt bestämt sig för att minska klimatförändrande koldioxidutsläpp med 80 procent till 2050 och investera 150 miljarder dollar i nya energisparande tekniker borde ses som uppmuntrande för Europa. Detta arbetsdokument är inriktat på frågan om anpassning och dess finansiering i utvecklingsländerna och på utvecklingsstödets roll. Vägen till Köpenhamn FN-konferensen om klimatförändringar i Köpenhamn kommer att vara FN:s femtonde partskonferens och representerar den sista etappen av världsomspännande förhandlingar, som inleddes i december 2007 i Bali, om en överenskommelse om en efterföljare till Kyotoprotokollet, som upphör att gälla En ny överenskommelse skulle behöva träda i kraft före januari Sett ur ett utvecklingsperspektiv bör överenskommelsen om klimatförändringar för tiden efter 2012 vara förenlig med de aktuella utvecklingsprocesserna på internationell nivå (i huvudsak millennieutvecklingsmålen och PE v /8 DT\ doc

3 Parisförklaringen om biståndseffektivitet) och på nationell nivå (strategidokument för minskad fattigdom). Många anser att det nya fördraget inte är lika detaljerat som dess föregångare, men det förväntas att fördraget som utformas under den femtonde partskonferensen kommer att innehålla överenskommelser om fyra politiskt väsentliga aspekter: för det första om hur mycket industriländerna är villiga att minska sina koldioxidutsläpp, för det andra om hur mycket länder med tillväxtekonomi är villiga att minska sina utsläpp, för det tredje om hur minskningen av utsläpp och anpassningen till klimatförändringar i utvecklingsländerna ska finansieras och för det fjärde om hur pengarna ska förvaltas. En annan väsentlig fråga är behovet av att reformera förvaltningsstrukturerna i Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC) så att utvecklingsländerna blir bättre representerade. Begränsning och anpassning kommer att kräva nya former av koordinerat samarbete mellan rika och fattiga länder så att en institutionell struktur kan skapas som möter de olika behoven från lokal till global nivå. Anpassningsfinansiering: att möta utvecklingsländernas behov Fyra viktiga frågor behöver tas upp för att finansieringen av en anpassning ska kunna ske på rätt sätt: 1) kostnader för anpassning, 2) mobilisering av resurser, 3) förvaltning av resurser och 4) fördelning av resurser. 1) Sex uppskattningar av kostnaderna för en global anpassning (av Stern Review, Världsbanken, FN:s ramkonvention om klimatförändringar, FN:s utvecklingsprogram och Oxfam) offentliggjordes mellan 2006 och Deras beräkningar varierar kraftigt mellan 3 miljarder och 135 miljarder dollar per år. Kortsiktiga kostnader uppskattas till mellan 6 och 11 miljarder dollar per år och kostnader på medellång sikt mellan 12 och 29 miljarder dollar per år. Å andra sidan har utvecklingsländerna fått mindre än 10 procent av de pengar rika länder lovat betala ut; mer än 18 miljarder dollar har utlovats under de senaste sju åren, men mindre än 0,9 miljarder har betalats ut, och kraftiga förseningar har drabbat de befintliga medlen. 2) Det mesta av de pengar som utlovats för klimatförändringar kommer från statliga stödbudgetar, vilket har lett till att medel tas från utvecklingsbistånd till förmån för bekämpning av klimatförändringar. Som ett resultat av detta kan de fattiga komma att lida dubbelt så mycket eftersom det offentliga utvecklingsbiståndet aldrig kommer att vara tillräckligt för att täcka alla kostnader en anpassning medför, och eftersom påtryckningarna för att uppnå millennieutvecklingsmålen kommer att öka inför 2015, vilket leder till ytterligare påtryckningar för offentligt utvecklingsbistånd. Därmed finns ett behov av att mobilisera inhemska liksom internationella resurser från alla tänkbara källor. Dessa medel måste vara nya och tillkomna utöver det offentliga biståndet (utöver kravet på 0,7 procent av BNP och inte utöver det faktiska biståndet). Därtill måste finansieringen av en anpassning vara lämplig, tillräcklig, förutsebar och öppen. I detta skede kretsar diskussionerna kring tre huvudsakliga finansieringsmöjligheter: 1) nationella budgetanslag genom fastställande av donationsmål som skulle kunna täcka de uppskattade kostnaderna. Kina har till exempel föreslagit att utvecklingsländerna DT\ doc 3/8 PE v01-00

4 avsätter 0,5 procent av landets BNP, vilket skulle kunna motsvara upp till 185 miljarder dollar per år. Mexiko har föreslagit att en världsomfattande klimatförändringsfond för begränsning och anpassning inrättas som skulle kunna få ihop 2 miljarder dollar per år enbart för anpassning; 2) nationella marknadsbaserade avgifter för koldioxidmarknader (enligt en klimatpolitik med utsläppstak och handel med utsläppsrätter), för flygtrafik eller för sjöfart; 3) globala marknadsbaserade avgifter, såsom mekanismen för en ren utveckling som fastställs i Kyotoprotokollet och som finansierar anpassning genom en avgift på två procent för utsläppsminskningar. Bland förslagen finns även en högre avgift för mekanismen för en ren utveckling eller en avgift även för de andra flexibilitetsmekanismer som anges i Kyotoprotokollet. 3) Vad gäller förvaltningen saknar de två befintliga möjligheterna för anpassningsfinansiering (multilaterala eller bilaterala organisationer och specifika fonder) en strategi som bygger på deltagande och främjar ägande: få befintliga institutioner som kan kanalisera medel till utvecklingsländer åtnjuter fullt förtroende från både givar- och mottagarländer. En engagerad nationell tillsyn (t.ex. anslagsbeviljande utskott i kongressen eller i parlamentet) är grundläggande för att gynna institutionell ansvarsskyldighet. 4) Slutligen bör anpassningsfinansiering fördelas i form av bidrag och inte i form av lån med låga räntor som ska betalas tillbaka (vilket exempelvis är fallet för Japanese Cool Earth Partnership och den brittiska fonden för miljöförändring) eftersom dessa medel inte räknas som bistånd utan som kompensation från rika länder enligt principen förorenaren betalar. De länder som är mest sårbara i förhållande till klimatförändringar borde prioriteras. Afrika, den fattigaste kontinenten och en av de platser på jorden som påverkats mest av klimatförändringar, har fått mindre än 12 procent av alla medel som spenderats på klimatförändringar under de senaste fyra åren. Avskogningens särskilda ställning och dess samband med begränsning och minskning av fattigdom Färdplanen från Bali har fastställt att målet att fokusera på minskade utsläpp från avskogning och skogsförstörelse (REDD) kan komma att bli den viktigaste mekanismen för finansieringen av bevarandet av skog och minskningen av fattigdom (genom att belöna lokala samhällen för bevarandet av skogar i tropikerna) i utvecklingsländerna medan man samtidigt får till stånd en snabb, storskalig minskning av växthusgasutsläpp. Av de globala koldioxidutsläppen beror 17,4 procent på avskogning och skogsförstörelse, i huvudsak i utvecklingsländerna. Kommissionen och medlemsstaterna bör stärka partnerskapet med AVS-ländernas regeringar för att utveckla ambitiösa politiska initiativ och planer i syfte att stoppa avskogning och skogsförstörelse och för att tillhandahålla tekniker och avsevärda resurser för hållbar skogsförvaltning i AVS-länderna. En tvåfaldig finansieringsmekanism för minskning av utsläpp från avskogning och skogsförstörelse bör gälla, där utvecklingsländerna får statligt stöd från de industrialiserade länderna och specifika skogsprojekt samtidigt finansieras av koldioxidmarknader (för att kompensera en del av de industrialiserade ländernas skyldigheter att minska utsläppen). För att effektivt genomföra en minskning av utsläpp från avskogning och skogsförstörelse och för PE v /8 DT\ doc

5 att garantera att lokalbefolkningen kan ta del av fördelarna är certifiering och oberoende övervakning ett mycket viktigt inslag, liksom bevis på att eventuella minskningar av utsläpp tack vare projekt för minskad avskogning och skogsförstörelse tillkommer utöver minskningar som skulle ha uppnåtts även utan sådana projekt. En framgångsrik anpassning för främjandet av utveckling Det verkar finnas tre problem att lösa i detta skede: 1) att hjälpa utvecklingsländerna, särskilt de minst utvecklade länderna, att genomföra nationella åtgärdsprogram för anpassning (NAPA), 2) att fastställa riktlinjerna för en framgångsrik anpassning och 3) att samordna den omfattande samlingen av bilaterala och multilaterala initiativ till klimatfinansiering. 1) År 2001 började 48 av de minst utvecklade länderna utveckla nationella åtgärdsprogram för anpassning för att identifiera anpassningsbehoven. Sedan dess har 39 av dem gått igenom denna process, vilket medför kostnader på 1,6 miljarder dollar, men endast en handfull har ansökt om finansiering, och endast ett land har fått finansiering. Nationella åtgärdsprogram för anpassning behöver inte bara mer finansiering (2 miljarder dollar under de kommande fem åren) utan även institutionellt stöd för att försäkra att investeringar inte går förlorade. 2) I samband med anpassningsriktlinjerna kan följande faktorer vara av betydelse: Uppbyggande av motståndskraft och fokus på de mest utsatta grupperna (barn och kvinnor). Främjande av lokalt ägande: anpassningsbeslut bör beakta de lokala myndigheternas åsikter. Ökat deltagande från allmänhetens sida: alla intressenter, offentliga och privata, bör vara involverade i beslutsprocessen i samband med anpassningsåtgärder. Integration av klimatanpassning i utvecklingsagendan: anpassningsmedel bör följa Parisförklaringen om biståndseffektivitet och förstärka nationella prioriteringar. 3) Slutligen kan den uppenbara brådskan att skapa nya finansieringsinitiativ (det finns åtminstone 18 verksamma initiativ på bilaterala och multilaterala områden) ske på bekostnad av effektivitet och resultat eftersom instrumenten är olika i fråga om målsättningar och arbetsmetoder. Ett antal problem uppkommer: för det första tenderar de att inriktas på begränsning förutom i enstaka fall, för det andra motsvarar inte resurserna de mål som ska uppnås, för det tredje består resurserna i stort sett av offentligt utvecklingsbistånd, för det fjärde kan utbetalningen av medel ske i form av lån med låga räntor och inte i form av bidrag och för det femte verkar tidsplanen för åtgärder ofta vara begränsad till den period som omfattas av Kyotoprotokollets första åtagandeperiod ( ) vilket lämnar frågan om vad som sker efter 2012 öppen. Ett av offren för spridda medel är just FN:s ramkonvention om klimatförändringar och dess finansiella mekanism, den globala miljöfonden (GEF). Utvecklingsländernas böjelse för bilaterala och multilaterala kanaler försvagar FN:s ramkonvention om klimatförändringar och dess förmåga att fungera som det huvudsakliga multilaterala verktyget för klimatfinansiering och strider mot dessa länders skyldigheter enligt konventionen. Den sammanlagda finansieringen genom den globala miljöfonden uppgår DT\ doc 5/8 PE v01-00

6 till ca 10,3 miljarder dollar, medan den offentliga klimatfinansieringen från andra källor än FN:s ramkonvention om klimatförändringar, parterna i bilaga I, uppgår till 18,95 miljarder dollar. Värre är att oberoende av varifrån resurserna kommer tillgångarna inte uppfyller kriterierna för finansers förutsebarhet och tillräcklighet enligt artikel 4.3 i konventionen eftersom finansieringen är frivillig. Sammanfattningsvis behöver den offentliga finansieringen från parterna i bilaga I niodubblas för att motsvara kostnaderna för begränsning och anpassning. I FN:s ramkonvention om klimatförändringar uppskattas kostnaderna till mellan 262,15 och 615,65 miljarder dollar per år. Detta kommer att kräva ytterligare strukturellt stärkande av dess finansiella mekanism för att man ska kunna klara av de potentiella penningflödena och därmed sammanhängande administrativa och logistikrelaterade åtgärder, och samtidigt garantera att mekanismerna för kontrollen över, tillgången till och användningen av sådana finansiella resurser är öppna, deltagande och kostnadseffektiva. I vilket fall som helst måste den upptrappade finansieringen vara ny och gå utöver befintligt offentligt utvecklingsbistånd till utvecklingsländerna för att en förväxling mellan offentligt utvecklingsbistånd och klimatfinansiering eller en dubbel redovisning av de två ska kunna undvikas. En förbättring av EU-strukturen för klimatfinansiering Om utvecklingsbiståndet är splittrat är klimatförändringsindustrin på intet sätt mindre uppdelad. Många initiativ har i princip bara reagerat på de utmaningar som klimatförändringar medför och åstadkommit få eller inga konkreta förändringar. EU-initiativ ställs inför många hinder, men möjligheten att agera på ett samordnat sätt är mycket värdefull. Klimatförändringsbistånd för utvecklingsländerna kommer i huvudsak från EU:s tematiska program för miljö och naturresurser (ENRTP), som finansieras av finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (DCI) och genom anslag för regionala och nationella geografiska områden. År 2007 föreslog kommissionen även att bilda en global klimatförändringsallians (GCCA) mellan EU och utvecklingsländerna för att stärka deras förmåga att anpassa sig till och, om möjligt, minska effekterna av klimatförändringar. Den globala klimatförändringsalliansen kan vara banbrytande i försöken att integrera klimatförändringar i utvecklingsbistånd, men det är också ytterst viktigt att den är ett komplement till och inte en kopia av andra medel. Tyvärr är de resurser som hittills anslagits för den globala klimatförändringsalliansen (60 miljoner euro) långt ifrån tillräckliga. Europaparlamentet har redan föreslagit att ett mera långsiktigt finansiellt mål för den globala klimatförändringsalliansen på minst 2 miljarder euro per år till 2010 och 5 10 miljarder euro per år till 2020 bör upprättas av kommissionen i samråd med medlemsstaterna. En resurskälla kunde vara att öronmärka minst 25 procent av de förväntade intäkterna från EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) under nästa försäljningsperiod. På nationell nivå har ett antal medlemsstater inrättat särskilda fonder för att ta itu med klimatförändringar genom en direkt strategi (t.ex. Frankrike, Tyskland) tillsammans med internationella organisationer (t.ex. Spanien och FN:s utvecklingsprogram), andra länder (t.ex. Storbritannien med Norge eller Japan) eller genom direkta insättningar till finansiella institutioner (t.ex. Storbritannien och Världsbanken). PE v /8 DT\ doc

7 Hittills har ingen formell samordning av dessa initiativ fastställts, och det verkar som att samband mellan miljö och utveckling inte alltid formaliseras. Samma mångfald förekommer även inom kommissionen, där ett antal generaldirektorat ansvarar för olika budgetposter och tematiska tillvägagångssätt. Kommissionen och medlemsstaterna befinner sig ännu i ett tidigt skede vad gäller utvecklingen av verktyg för förhandsåtgärder på klimatskyddsområdet. För att uppnå målsättningen om en konsekvent integrering av klimatförändringar i utvecklingsstrategier behövs det mer än att enbart tillsätta nya medel. En viktig fråga är hur klimatförändringar kan integreras i offentligt utvecklingsbistånd, något som kommissionen försöker lösa genom ett rapporteringsinstrument som ska göra det lättare att ta reda på hur mycket medel som inom utvecklingsbiståndet anslås för försök att bekämpa klimatförändringar. Även om integrering i princip är önskvärt, skapar den inom institutioner både organisationsoch procedurmässiga utmaningar, såsom behovet av ökad samordning och ökat informationsutbyte. På en mera grundläggande nivå behöver en integrering av anpassningsåtgärder och en uppbyggnad av anpassningskapacitet i strategier och projekt för offentligt utvecklingsbistånd ske i samband med att man tar itu med behoven av en utveckling av länders egenansvar och givarsamordning, samt med den mångfasetterade frågan om anpassning. Den andra viktiga frågan hör samman med hur man kunde agera mer förnuftigt mot bakgrund av den splittrade europeiska klimatfinansieringen. En möjlighet är att medlemsstater finansierar anpassning i utvecklingsländerna i huvudsak genom den globala klimatförändringsalliansen för att undvika ytterligare nationella initiativ. En annan möjlighet skulle kunna vara att Europeiska gemenskapen slår samman befintliga finansieringsinstrument under ett nytt namn och även föreslår att slå samman alla europeiska klimatfonder till vad som skulle kunna kallas Europeiska fonden för klimatförändring, som skulle ha en styrelse med representanter från kommissionen och medlemsstaterna. En annan idé för att kunna få fram stora finansieringsbelopp under en relativt kort tidsperiod som för närvarande undersöks av kommissionen och som eventuellt skulle kunna kombineras med öronmärkning av intäkterna från handeln med utsläppsrätter är att utnyttja den globala klimatfinansieringsmekanismen, som bygger på samma modell som den internationella finansieringsfaciliteten för immunisering, samt förhandstilldelning av bidrag. Kommissionen bör skyndsamt söka stöd hos samtliga medlemsstater för den tanken, och lansera den globala klimatförändringsalliansen som en strategisk åtgärd för att vinna stöd för anpassningsfinansiering och anpassningsåtgärder före UNFCCC-toppmötet i Köpenhamn Sammanfattningsvis kan det konstateras att om ingen lösning på den splittrade europeiska strukturen för klimatfinansiering hittas inom kort kommissionen åtminstone bör uppmuntra till en samordning av de olika europeiska initiativen för att uppnå bästa möjliga effekt. I detta sammanhang kan kommissionens erfarenhet av en konsekvent politik för utveckling, EU:s uppförandekod om komplementaritet och arbetsfördelning och den grundläggande roll som gemenskapens delegationer har i samordningen av medlemsstaternas initiativ bidra till att denna målsättning uppnås. DT\ doc 7/8 PE v01-00

8 Slutsatser Den exceptionella finanskrisen kommer att vara kortlivad och övergående, men klimatförändringar har kommit för att stanna. Under förhandlingarna i Köpenhamn om en omfattande överenskommelse om klimatförändringar bör EU mer än någonsin upprätthålla sina insatser och sin ledande ställning inom den internationella klimatpolitiken. Eftersom de nya och kompletterande resurserna som krävs för att finansiera utvecklingsländernas anpassningsinitiativ knappast kan komma från det offentliga utvecklingsbiståndet måste andra mekanismer tas i bruk, såsom inkomster från utauktionering av utsläppsrätter på nationella marknader och marknader för växthusgasutsläpp i kombination med globala marknadsbaserade avgifter, till exempel avgifter för transaktioner inom ramen för mekanismen för en ren utveckling. Anpassningsresurser kommer troligen att ledas genom mycket splittrade system, vilket skapar ansenliga samordningsutmaningar för dem som är ansvariga för anpassningsfinansiering samt för dem som ska genomföra initiativ som finansierats genom olika system. Legitimiteten och effektiviteten hos den finansiella mekanismen inom FN:s ramkonvention om klimatförändringar undergrävs dessutom av denna situation. EU bör överväga att främja samordning och koherens mellan de olika instrument som Europeiska gemenskapen och medlemsstaterna skapat för klimatfinansiering för att undvika ovannämnda situation. Ytterligare en utmaning är att främja institutionell ansvarsskyldighet genom att låta de fonder som förmedlar medlen i mån av möjlighet representeras av både givar- och mottagarland, och i lika hög grad. PE v /8 DT\ doc