Intern kontroll av system och rutiner för exploateringsredovisningen

Transkript

1 Revisionsrapport Charlotta Franklin Fredrik Jehrén Augusti 2016 Intern kontroll av system och rutiner för exploateringsredovisningen Sollentuna kommun

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfråga Metod och avgränsning Om exploateringsverksamhet Lagar, regler och redovisningssed Sollentuna kommun Projekt i Sollentuna kommun Väsjön Granskning av system och rutiner Riktlinjer och rutinbeskrivningar Revisionell bedömning Ansvaret är tydligt uttalat Revisionell bedömning Underlag till exploateringsprojekt Revisionell bedömning Redovisningsregler i enlighet med god redovisningssed Revisionell bedömning Löpande avstämning och uppföljning Revisionell bedömning Revisionell bedömning Rekommendationer Sollentuna kommun

3 1. Sammanfattning På uppdrag av kommunens förtroendevalda revisorer har granskat exploateringsredovisningen i Sollentuna kommun. Revisionsfrågan som skulle besvaras var: - Är kommunstyrelsens interna kontroll avseende exploateringsverksamheten i kommunen tillräcklig? Med intern kontroll avses här att det finns riktlinjer och rutiner för exploateringsverksamheten, att det finns tillräckliga underlag till varje exploateringsprojekt, att ansvaret är tydligt uttalat, att det finns tydliga redovisningsprinciper samt att dessa efterlevs i syfte att säkerställa en rättvisande redovisning. Efter genomförd granskning och avstämning mot kontrollmålen konstaterar vi att kommunstyrelsen inte har en tillräcklig intern kontroll avseende exploateringsredovisningen. Sollentuna kommun har i dagsläget inte tillräckliga riktlinjer eller rutiner kring redovisning för sin exploateringsverksamhet för att uppnå god redovisningssed på området. Exempelvis saknas både arbetssätt, rutiner och riktlinjer för klassificering av tillgångar i redovisningen. Hur denna klassificering ska göras är tydliggjort av både Rådet för kommunal redovisning och i Lagen om kommunal redovisning (KRL). För att uppnå en korrekt redovisning i enlighet med lagen om kommunal redovisning gällande exploatering rekommenderar vi kommunstyrelsen att ta fram rutiner och riktlinjer för redovisning av exploateringsverksamheten, samt säkerställa att rutinerna implementeras i verksamheten. Vidare rekommenderar vi att pågående uppdatering av rutiner och riktlinjer fortsätter, särskilt med tanke på nyinrättandet av stadsbyggnadsnämnden. Kommunstyrelsen behöver även säkerställa förståelse i verksamheten gällande ansvarsfördelning mellan den nyinrättade stadsbyggnadsnämnden och kommunstyrelsen i exploateringsområdets frågor. Sollentuna kommun 1 av 22

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund har på uppdrag av Sollentuna kommuns förtroendevalda revisorer granskat den interna kontrollen av system och rutiner för exploateringsredovisningen i kommunen. Granskningsområdet har valts efter genomförd risk- och väsentlighetsanalys. I Sollentuna kommun bedrivs en omfattande exploateringsverksamhet där ett förhållandevis stort antal projekt är aktuella samtidigt. Det rör sig om flera olika typer av exploateringsprojekt, exempelvis bostads- respektive industriområden. Då exploateringsverksamhetens projekt rör stora investeringar är det viktigt att det finns tydliga beslut kring exploateringen i kommunen, samt att det finns tillräckliga kalkyler och tydliga avtal med exploatören för samtliga exploateringsprojekt. Det är dessutom viktigt att kommunen tillämpar god redovisningssed avseende exploateringen, i syfte att redovisa ett rättvisande resultat. Kommunen har en vision om ett långsiktigt hållbart samhälle och har därför höga ambitioner avseende stadsutvecklingens kvaliteter. Samarbetet och dialogen med de aktiva exploatörerna är en viktig del i detta arbete. Riktlinjerna för exploateringsavtal är en del i arbetet för att förtydliga för både nya och befintliga exploatörer vilka grundförutsättningar som gäller för exploateringsprojekt i kommunen. Med intern kontroll avses att det finns tillräckliga underlag till varje exploateringsprojekt, att det finns tydliga redovisningsprinciper samt att dessa efterlevs i syfte att säkerställa en rättvisande redovisning Syfte och revisionsfråga Är kommunstyrelsens interna kontroll avseende exploateringsverksamheten i kommunen tillräcklig? Revisionskriterier - Kommunal redovisningslag - God redovisningssed - Kommunens policys/riktlinjer Granskningen har inriktats mot följande kontrollmål - Ansvaret för exploateringsverksamheten är tydligt uttalat i kommunen. - Det finns tillräckliga riktlinjer/rutinbeskrivningar i kommunen vad gäller exploateringsverksamheten. - Till varje exploateringsprojekt finns ansvarig person utsedd. - Det finns tillräckliga underlag till varje exploateringsprojekt i form av beslut, kalkyler och avtal med exploatören. Sollentuna kommun 2 av 22

5 - Det finns tydliga redovisningsregler kring exploatering i kommunen och dessa är i enlighet med god redovisningssed. - God redovisningssed tillämpas. - Det sker en löpande avstämning/uppföljning av respektive exploateringsprojekt i kommunen. - Löpande återrapportering av respektive exploateringsprojekt sker till styrelse/nämnd Metod och avgränsning Granskningen har avgränsats till att omfatta fem större exploateringsprojekt och bakomliggande dokumentation av dessa. De fem projekten är: 3804 Bredden 3827 Silverdal 3883 Signalhornet 3828 Tabellen 3835 Väsjön Norra Vidare har dokumentstudier genomförts. Granskade dokument är: Exploateringsprognos februari 2016, Sollentunas riktlinjer för exploateringsavtal, Sollentunas kommuns budget , Årsredovisning 2015, Latmasken; Konteringsanvisningar för Stadsbyggnadsavdelningen, Investeringsredovisning 2016, Ny ekonomimodell för plan- och exploateringsenheterna och Resultatredovisning I granskningen har intervjuer genomförts med exploateringsenhetens redovisningsekonom, exploateringschef, controller för stadsbyggnadsavdelningen, verksamhetsansvarig på exploateringsenheten och exploateringsingenjörer/projektledare. Sollentuna kommun 3 av 22

6 3. Om exploateringsverksamhet Begreppet exploatering innebär en förändring eller förädling av markanvändning, och avser åtgärder för att anskaffa, bearbeta, bostäder, affärer, kontor eller industrier. I exploateringsverksamheten ingår exempelvis att bygga gator och anlägga grönområden. Äger kommunen inte den mark som är aktuell för exploatering måste ett exploateringsavtal skrivas. Avtalet reglerar ekonomiska åtaganden och genomförandefrågor, och tecknas innan eller i samband med att en detaljplan antas Lagar, regler och redovisningssed Kommunen har enligt plan- och bygglagen ansvaret för exploateringsprocessen. Från och med den 1 januari 2015 innehåller plan- och bygglagen (PBL) en definition av exploateringsavtal som ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. Medan planläggning reglerats i plan- och bygglagen så har det tidigare inte funnits någon särskild lagreglering angående exploateringsavtal. Avtalslagen, kommunallagen, plan- och bygglagen m.fl. innehåller bestämmelser som har betydelse vid utarbetandet av exploateringsavtal. Kommunal redovisning regleras i Lagen om kommunal redovisning (KRL). I KRL 1:3 stadgas att bokföring och redovisning ska fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. God redovisningssed är en allmän rättslig? standard grundad på praxis och rekommendationer. I lagmotiven till KRL fastslås att det aldrig är god redovisningssed att avvika från uttryckliga lagbestämmelser. Rådet för kommunal redovisning (RKR) gav år 2003 ut skriften Redovisning av kommunal markexploatering (reviderad 2012). Där presenteras principer om öppenhet och transparens som bör vara vägledande vid redovisning av kommunal exploateringsverksamhet. I skriften står även att förkalkyler och budget ska vara upprättade enligt de principer som gäller för redovisningen. Avvikelser från rekommendationer utgivna av RKR kan endast motiveras av att avvikande redovisning ger en bättre bild av vad som faktiskt har hänt under redovisningsperioden. I tabellen nedan anges ett urval av de rekommendationer som är relevanta vid exploateringsredovisning. Nr. Rekommendation 3.1 Redovisning av extraordinära poster och upplysningar för jämförelseändamål 10.3 Avsättningar och ansvarsförbindelser 11.4 Redovisning av materiella anläggningstillgångar Sollentuna kommun 4 av 22

7 12.1 Redovisning av immateriella anläggningstillgångar 13.2 Redovisning av hyres-/leasingavtal 14.1 Byte av redovisningsprinciper, ändringar i uppskattningar och bedömningar samt rättelse av fel 15.1 Redovisning av lånekostnader 18 Intäkter från avgifter, bidrag och försäljningar Klassificering Tillgångar som inte är avsedda för stadigvarande bruk eller innehav ska enligt KRL 6:1 klassas som omsättningstillgångar, medan tillgångar avsedda för stadigvarande bruk eller innehav ska klassas som anläggningstillgångar. I RKR:s idéskrift (2012) beskrivs att när man börjar bygga om en förvaltningsfastighet ska fastigheten omklassificeras till en omsättningstillgång. Anskaffningsvärde För fastigheter avsedda för försäljning ska anskaffningsvärdet innefatta alla kostnader för inköp och tillverkning för att bringa tillgången till dess tillstånd och plats på balansdagen (RKR:s idéskrift 2012). I tillverkningskostnaderna för försäljningsbar mark inräknas utgifter som är direkt hänförliga till tillverkningen, samt fördelade fasta och rörliga omkostnader. I detta ingår bland annat andel av projekteringskostnader och kostnader för upprättande av detaljplan. Värdering Om anläggningstillgången har en bestående värdenedgång i förhållande till bokfört värde ska nedskrivning ske till detta värde enligt KRL 6:5. Prövning av nedskrivningsbehov för den typ av anläggningstillgång som normalt uppstår i exploateringsverksamhet är troligen aktuell endast vid rivning, ombyggnad eller ändrad användning, t.ex. ändring av tomtmark till park. Omsättningstillgångar ska tas upp till det lägsta av anskaffningsvärdet och det verkliga värdet på balansdagen, KRL 6:7. Med det verkliga värdet avses försäljningspriset med avdrag för beräknad försäljningskostnad (nettoförsäljningsvärdet). Prövning av det bokförda värdet bör ske regelbundet. Bedömningen av det verkliga värdet sker med utgångspunkt i de mest tillförlitliga uppgifter som är tillgängliga vid värderingstillfället. Utgångspunkten för bedömningen är att värderingen sker objekt för objekt. I normalfallet torde anskaffningsvärdet väsentligt understiga nettoförsäljningsvärdet. Tomter som är svårsålda, t.ex. industritomter i kommuner med minskande befolkning, kan dock ha det omvända förhållandet. Vid fastställandet av försäljningspriset får man utgå från det belopp som välinformerade och av varandra oberoende parter med intresse av transaktionen skulle vara beredda att betala. Även om kommunens avsikt är att bara sälja till en företagsetablering kan värderingen utgå från vad en fastighetsspekulant är beredd att betala. En prövning av det bokförda värdet bör ske regelbundet, dvs. minst i samband med års- och delårsbokslut. Justering från anskaffningsvärdet till ett eventuellt lägre nettoförsäljningsvärde redovisas i Sollentuna kommun 5 av 22

8 resultaträkningen för den period till vilken justeringen är hänförlig. En eventuell återföring av en nedskrivning, till följd av att nettoförsäljningsvärdet har ökat, redovisas som ett avdrag från den aktuella periodens kostnad för sålda varor. Intäkter, kostnader och matchning Intäkter ska från och med år 2010 redovisas enligt RKR 18 Intäkter från avgifter, bidrag och försäljningar. I rekommendationen finns allmänna kriterier för när en intäkt kan redovisas. Specifikt för exploatering anges följande: Inkomsten intäktsförs normalt vid dagen för tillträdet, förutsatt att det är sannolikt att de ekonomiska fördelar som kommunen får av transaktionen kommer att tillfalla kommunen och att avtalet är utformat så att inkomsten kan beräknas på ett tillförlitligt sätt. De utgifter som uppkommit eller som förväntas uppkomma till följd av transaktionen ska kunna beräknas på ett tillförlitligt sätt. Vid försäljning av fastighet som är omsättningstillgång bokförs hela inkomsten som intäkt. Kostnader och intäkter som härrör från samma transaktion eller händelse redovisas samtidigt, enligt matchningsprincipen. Principen innebär att när intäkt för såld tomt bokförs ska också kostnaderna för anskaffning och iordningsställande av tomten bokföras. Kostnaden för en såld tomt är lika med dess anskaffningsvärde. Det är således bruttoredovisning som ska tillämpas vid resultatredovisning av försäljning av exploateringstomter, till skillnad mot försäljning av anläggningstillgångar där reavinsten/-förlusten resultatförs. Allmän plats och gatukostnadsersättning Redovisning av allmän plats och gatukostnadsersättningar finns delvis beskrivet i normeringen. Den första frågan är om kostnader för allmän platsmark kan matchas mot försäljningar av exploateringsmark. I RKR 18 står det att utgifter för anläggningar i närområdet exempelvis gator, gatubelysning och parkmark inte ska ingå vid matchningen. Däremot kan kommunen under vissa förutsättningar ta ut avgifter från fastighetsägare för att finansiera allmän platsmark, så kallad gatukostnadsersättning. Enligt RKR 18 ska gatukostnadsersättning periodiseras i takt med att de avskrivningsbara investeringsobjekten som ingår i avgiftsunderlaget skrivs av över sina respektive nyttjandeperioder Sollentuna kommun Sollentuna kommuns stadsbyggnadsnämnd svarar för den översiktliga samhällsplaneringen. Inom detta ansvar ligger exempelvis exploateringsverksamhet och senare detaljplanearbete. Stadsbyggnadsnämnden är nyinrättad efter valet Fram till och med föregående mandatperiod låg exploateringsverksamheten hos kommunstyrelsen och bereddes i plan- och exploateringsutskottet. Ansvarsmässigt ligger markägarfrågorna kvar under kommunstyrelsen. Kommunfullmäktige har Sollentuna kommun 6 av 22

9 dock gett stadsbyggnadsnämnden delegation att besluta om markaffärer rörande belopp lägre än 20 miljoner. Stadsbyggnadsnämnden ansvarar även för fastigheterna inom ett exploateringsområde. Exploateringsverksamheten 2015 miljoner kronor Inkomster Utgifter Nettoutgift Budget 2015 Avvikelse Väsjön 0-50,8-50,8-248,1 197,4 Tabellen 24,1-1,8 22,3 11,4 10,9 Topplocket 27,1-0,2 26,9 21,5 5,4 Kappetorp 17,9-0,6 17,3 3,9 13,4 Bredden 14,4-0,4 14 4,6 9,4 Elektrikern 4,6-5,9-1,3 0-1,3 Tappen och Tuben 0,4-3,7-3,3 0-3,3 Ritsalen 0,1-2,5-2,4-2,2-0,3 Övriga projekt 6,8-18,3-11,5 0,4-11,9 Summa 95, ,2-208,4 219,6 Källa: Årsredovisning 2015, Sollentuna Kommun På tjänstemannanivå hanteras exploateringsfrågor under kommunledningskontoret. Kommunledningskontoret i Sollentuna kommun utför de uppdrag som kommunstyrelsen, stadsbyggnadsnämnden eller kommunstyrelsens arbetsutskott respektive miljöutskott beslutar om. Inom kontoret finns fem avdelningar som var och en leds av en avdelningschef. Administrativa avdelningen Ekonomiavdelningen Personalavdelningen Stadsbyggnadsavdelningen Överförmyndaravdelningen I Sollentuna kommun är det stadsbyggnadsavdelningen som ansvarar för översiktsoch detaljplanering, exploateringsfrågor och strategiska fastighetsfrågor. De svarar även för ärenden angående kommunens översiktliga samhällsplanering. Exploateringsverksamheten leds av en exploateringschef och består utöver denne främst av exploateringsingenjörer Projekt i Sollentuna kommun Enligt ekonomimodellen har projektredovisningen tre nivåer. Varje huvudprojekt/huvuduppdrag delas in först i uppdrag och därefter i projektetapper/underuppdrag, där etapper kan vara tidsmässig eller geografisk indelning. Kontering sker på lägsta nivån och det är också på den nivån kategorisering sker av inkomster/utgifter utifrån bland annat anläggningsregistrets krav. Vid avslut/aktivering av projekt sker även detta på lägsta nivån. Se nedanstående bild från Ekonomimodellen för Stadsbyggnad i Sollentuna kommun. Sollentuna kommun 7 av 22

10 Koderna i figuren har uppdaterats i verksamheten och är således ej överensstämmande med illustrationen ovan Väsjön Sollentuna kommun arbetar just nu fram en ny stadsdel, Väsjön. Detta arbete drivs inom en egen enhet på stadsbyggnadsavdelningen med egna exploateringsingenjörer, huvudsakligen konsulter. Väsjön ligger alltså inte inom ramen för exploateringsenhetens ansvar. Sollentuna kommun 8 av 22

11 4. Granskning av system och rutiner 4.1. Riktlinjer och rutinbeskrivningar Exploateringsenheten i Sollentuna kommun har under de senaste åren växt kraftigt i storlek. Enligt uppgift anställdes en tredje exploateringsingenjör år 2009, och idag finns åtta stycken anställda exploateringsingenjörer, samt ungefär lika många konsulter som arbetar med projekt inom exploateringsområdet Väsjön. Detta har föranlett ett behov av att utveckla och dokumentera fler rutiner, mallar, beskrivningar och riktlinjer. Exempelvis behövde ansvarsfördelningen mellan infrastrukturingenjör, planarkitekt, exploateringsingenjör och kommunala bolag klargöras. I genomförda intervjuer framkommer också ett behov av att uppdatera befintliga dokument, exempelvis refererar ett antal rutiner fortfarande till den gamla nämndstrukturen och behöver uppdateras. För att svara mot behovet har exploateringschefen initierat ett arbete med att ta fram en projekt-/processmodell och de rutiner som efterfrågas. För att driva detta arbete har en verksamhetsansvarig utsetts av exploateringschefen, detta har ålagts en exploateringsingenjör på deltid. Uppdraget som verksamhetsansvarig innefattar att ta ett helhetsgrepp för att utveckla detta, samt ta fram en aktuell och tydlig processkartläggning där även ansvar inom enheten klarläggs. Uppdraget innebär också att stödja kollegor i arbetet för en ökad samsyn i hanteringen, samt att dokumentera och uppdatera de processer och riktlinjer som beskriver exploateringsverksamheten. I tjänsten ingår även att driva uppdrag som exploateringsingenjör/projektledare. Detta är ett arbete som är påbörjat och pågående under vår granskning. Vi uppfattar tjänsten som ett löpande stöd inom enheten. Nedan visas ett utdrag av tillgängliga mallar och rutiner framtagna för exploateringsverksamheten. Sollentuna kommun 9 av 22

12 Vidare antog kommunfullmäktige dokumentet riktlinjer för exploateringsavtal. Dokumentet är framtaget av kommunledningskontoret. Dessa riktlinjer är vägledande och gäller för alla nya exploateringsavtal inom Sollentuna kommun. Kortfattat beskrivs processen enligt riktlinjerna nedan: För att påbörja ett exploateringsprojekt krävs ett positivt planbesked och därefter ett planuppdrag i Stadsbyggnadsnämnden. Innan arbetet med detaljplanen påbörjas tecknas ett planavtal med exploatören. Planavtalet reglerar kostnaderna som uppstår i samband med framtagandet av detaljplanen, som exempelvis nödvändiga utredningar och kommunens interna tid med mera. Upprättandet av exploateringsavtalet påbörjas i samband med att planarbete startar. Till samrådsskedet ska ett utkast till avtal finnas. Godkännande av exploateringsavtal och antagande av detaljplan sker samordnat i instansordningen; Stadsbyggnadsnämnden, Kommunstyrelsen och Kommunfullmäktige. Detaljplanen antas endast om exploateringsavtalet först har godkänts. Sollentuna kommun 10 av 22

13 Revisionell bedömning Sollentuna kommun har ett flertal rutiner och riktlinjer på exploateringsområdet. De rutiner som finns bedöms som tillräckliga men det har uppmärksammats att flera av rutinerna inte är uppdaterade efter inrättandet av den nya stadsbyggnadsnämnden. Detta har även uppmärksammats av verksamheten och ett arbete med uppdatering och komplettering av dokument är initierat och pågår. Vi bedömer kontrollmålet delvis uppfyllt Ansvaret är tydligt uttalat Vi har inom ramen för granskningen tagit del av delegationsordning både för kommunstyrelsens hantering av området likväl som för stadsbyggnadsnämndens. Inom förvaltningen och enheten finns enligt genomförda intervjuer ett tydligt uttalat ansvar för respektive exploateringsingenjör, samt projektledare och delprojektledare i exploateringsverksamheten. Dock har noterats under intervjuerna att det kan förekomma vissa otydligheter i ansvar gentemot andra enheter på kommunledningskontoret rörande projekten. Inom varje exploateringsprojekt finns en tydlig ansvarsfördelning i interna riktlinjer och uppdragsbeskrivningen i det antagandebeslut för detaljplan som nämnden fattar. I de dokument som tas fram tidigt i projekt samt i delegationsordningen upplever de intervjuade att gränsdragningen mellan nämnd och förvaltning är tydlig avseende beslutsfattande. Som tidigare nämnts är stadsbyggnadsnämnden numera ansvarig för beslut inom exploateringsområden. Stadsbyggnadsnämnden är direkt underställd kommunfullmäktige till skillnad från det tidigare utskottet. Den nyinrättade nämnden ansvarar inte för någon egen verksamhets- eller förvaltningsbudget, utan ansvarar endast för budgeten rörande sin egen politiska organisation. I genomförda intervjuer har det framkommit att det inom verksamheten råder vissa oklarheter rörande den nya stadsbyggnadsnämndens roll jämfört med det tidigare utskottets roll och kommunstyrelsen. Den upplevda otydligheten handlar bland annat om i vilken nämnd eller styrelse beslut ska fattas i olika ärenden samt hur informationsflödet fungerar. Det lyfts bland annat fram att kommunstyrelsen äger exploateringsbudgeten men uppdrag till exploateringsenheten kommer från stadsbyggnadsnämnden, vilket gör att det finns en risk för otydlighet i informationsflödet till respektive nämnd/styrelse. I allt väsentligt uppfattar de intervjuade att det fungerar rent praktiskt, men i den tidigare strukturen anser de intervjuade att ärendegången var tydligare då utskottet var beredande till kommunstyrelsen. I granskningens utförda stickprov har samtliga projekt haft en ansvarig person redovisad. Det har dock noterats under granskningen att långtidslediga projektledare inte alltid ersätts under sin frånvaro. Exempelvis har föräldralediga exploateringsingenjörer kvarstått som ansvariga för projekt. Dessa projekt ligger då vilande och ingen verksamhet bedrivs inom ramen för projekten. Vid dessa tillfällen har verksamhetens controller uppdaterarat eller säkerställt prognos inför avrapportering till nämnd. Inom Väsjö-enheten är projekten uppdelade i två olika skeden, vilket skiljer dem från projekten som hanteras av exploateringsenheten. Projekten går först in i ett Sollentuna kommun 11 av 22

14 planeringsskede, och därefter i en genomförandefas. Däremellan tas projekten över av en ny projektledare. Detta finns tydligt beskrivet i projektplanen för Väsjön. Inför att ett delprojekt lämnar planeringsfasen tas ett extra beslut i den politiska projektstyrgruppen. Denna grupp består av nämndens ordförande samt första och andra vice ordförande. Tjänstemännen inom Väsjö-enheten stämmer av informationsärenden med projektstyrgruppen 3-4 gånger om året. Det är sedan styrgruppen som tar informationen till nämnden. Eventuella beslutsärenden följer dock ordinarie gång för tjänsteärenden Revisionell bedömning Vår bedömning är att ansvaret i allt väsentligt är tydligt uttalat mellan de olika enheterna inom kommunledningskontoret samt mellan nämnd och förvaltning. Ansvaret i projekten förefaller också enligt vår bedömning vara tydligt uttalat. Viss oklarhet råder dock i ansvarsfördelningen mellan kommunstyrelsen och dess utskott och den nya stadsbyggnadsnämnden. Kontrollmålet bedöms således i allt väsentligt uppfyllt Underlag till exploateringsprojekt Inom ramen för denna granskning har vi genomfört stickprovskontroll av befintlig dokumentation för fem större exploateringsprojekt i kommunen. Granskningen har omfattat kontroll av förekomst och aktualitet av beslut, kalkyler och avtal med exploatören. De exploateringsprojekt som valts ut för denna granskning är: 3804 Bredden, utvidgning av industriområde 3827 Silverdal 3883 Signalhornet 3828 Tabellen 3835 Väsjön Norra För vart och ett av ovanstående projekt har intervju genomförts med ansvariga på exploateringsenheten. Under intervjuerna har inte framkommit att något skulle saknas eller några andra brister i de beslut som fattats. Vidare har inte signalerats att kommunens beredning av exploateringsprojekt skulle innebära risker exempelvis att relevant och kompletta underlag inte finns framtagna innan beslut fattas. I granskade stickprov finns dokumentation i form av exempelvis politiska beslut, förkalkyler, markanvisningar, anbudsinbjudan, avtal och köpebrev. I förekommande fall finns även dokumentation då avtal ändrats eller förlängts med behörig påskrift i enlighet med delegationsordning. Eftersom vissa projekt fortfarande är pågående är ännu inte samtliga ovannämnda dokument framtagna. Gällande projektet Silverdal är avtalet i projektet från år 2000 och dokumentationen av äldre karaktär och mindre omfattande. Det som återstår i projektet är mindre avslutande arbeten. Sollentuna kommun 12 av 22

15 I delprojektet Väsjön Norra har en justering av kalkylen på -93,7 mnkr gjorts sedan tidigare prognostillfälle. Främst avser justeringen en inflationsjustering och gatukostnadsersättningar. Tidigare har inflationsjustering gjorts i respektive delprojekt inom Väsjön men i det material vi nu har tagit del av sker detta på övergripande nivå inom det övergripande Väsjö-projektet. Den prognos som lämnats för Väsjön Norra är alltså i fasta priser. Gatukostnadsersättningarna har minskat med 68 mnkr då beräkningarna för gemensamma anläggningar och områdesanläggningar har förändrats. Väsjöns planeringsingenjörer uppger att de upplever problem i kommunikation med övriga nämnder och förvaltningar inom kommunen. Förankringsarbetet i övriga förvaltningar har släpat efter, och kan komma att resultera i förskjutningar av tidsplaner och utbyggnad av kommunal service. Exempelvis innebär detta att byggnation av förskolor och utbyggnad av gång- och cykelvägar till stadsdelen kan släpa efter Revisionell bedömning Av de i granskningen utförda stickproven har samtliga haft tillräckliga underlag enligt kommunens riktlinjer, kalkyler och avtal. Kontrollmålet bedöms således vara uppfyllt Redovisningsregler i enlighet med god redovisningssed Det kan konstateras att det saknas dokumenterade redovisningsregler för exploateringsredovisningen inom Sollentuna kommun. En stor del av den kunskap och kompetens om redovisning och kommunens processer finns hos ett fåtal personer. Det finns således en risk att denna kunskap går förlorad om dessa personer lämnar kommunen. Det finns dock ett omfattande dokument om hur kommunen ska redovisa sina anläggningar, Anläggningsredovisning, som inte berör exploateringsredovisningen. Dokumentet reviderades senast februari Flertalet intervjuade efterfrågar fler dokumenterade riktlinjer för redovisning på exploateringsområdet. Kontrollmoment Klassificering Enligt god redovisningssed ska mark redovisas antingen som en anläggningstillgång eller omsättningstillgång. Klassificeringen beror på syftet med innehavet. Det som ägs i syfte att säljas, ska klassificeras som en omsättningstillgång. Denna klassificering genomförs inte i Sollentuna kommun, något som framkommer i intervjuer och i granskade årsredovisningar. I de senaste årens årsredovisningar har kommunen inga redovisade omsättningstillgångar trots omfattande exploateringsverksamhet. I intervjuerna framkommer också att både stadsbyggnadsavdelningen likväl som redovisningsenheten i Sollentuna kommun saknar riktlinjer för redovisning av omsättningstillgångar. Det finns inga rutiner som anger när en tillgång omklassificeras från anläggningstillgång till omsättningstillgång och Sollentuna kommun 13 av 22

16 vice versa. Vidare framkommer att det tycks saknas koder i systemen för att redovisa detta. Vi uppfattar att det råder osäkerhet kring hanteringen av detta och hur kommunen ska komma tillrätta med problemet. I kompletterande svar från kommunen har framkommit att man inte kan säkerställa det bokförda värdet på marken som avses att avyttras inom exploateringsområden, såvida inte marken tillhört en verksamhetsfastighet eller varit upplåten med tomträtt. Mark för verksamhetsfastigheter är bokförd på respektive fastighet och bokas bort vid försäljning. För tomträttsmark som säljs används procentuell fördelning av sålda kvadratmetrar kopplat till det totala bokförda värdet. Således är problemet främst kopplat till den markreserv på 17,3 mnkr där kommunen enligt uppgift inte vet vilken mark som ingår i bokförda värdet och kommunen betraktar värdet som relativt lågt. Av dessa anledningar uppges att inga markvärden har bokats bort från markreserven vid försäljningar. Däremot redovisas kostnader för förädling av marken i respektive projekt och matchas mot reavinsten. Anskaffningsvärde Vad som ingår i anskaffningsvärdet och vad som redovisas som tillgång bestäms enligt uppgift av den på projektet nedlagda tiden, samt av den definition som finns i ekonomimodellen 1. Denna definition återges i Bilaga nr 2. Därutöver tillkommer hänvisningar till den så kallade Latmasken som utgör konteringsanvisningar för stadsbyggnadsavdelningen: Från Latmasken 2 I kontoklass 4 redovisas dels inköp av anläggningstillgångar, exklusive byggentreprenader som redovisas i kontoklass 6, dels inköp av anläggnings- och underhållsmaterial. Här redovisas även köp av huvudverksamhet samt kostnader för lämnade bidrag. Här redovisas utgifter för inköp av anläggningstillgångar för stadigvarande bruk med en livslängd på mer än tre år och har ett värde på minst 40 tkr. Utgifter som konteras här skall alltid kombineras med ett investeringsprojekt. Till anskaffningsvärdet av maskiner och inventarier räknas också direkta inköpskostnader som frakter etc. I anskaffningsvärdet vid inköp av fastigheter ska samtliga utgifter för förvärvet inräknas, som exempelvis lagfart. Värdeminskning/Avskrivningar Enligt intervjuer ska redovisningsenheten inom Sollentuna kommun under 2016 inleda ett arbete med att skapa rutiner för komponentavskrivningar, vilket även kommer att påverka exploateringsredovisningen. Det har framkommit att fastighetsavdelningen och andra enheter inom kommunen redan har påbörjat implementeringen av komponentavskrivningar. Inom exploateringsverksamheten råder en förhoppning om att kunna dra lärdomar från detta arbete. Stadsbyggnadsavdelningen förvaltar inga tillgångar och redovisar därför inga avskrivningar, utan 1 Ny ekonomimodell. Plan- och exploateringsenheterna. Dnr 2008/59 Sollentuna kommun, kommunledningskontoret Latmasken 2015, Konteringsanvisningar Stadsbyggnadsavdelningen. Version 6. Sollentuna kommun 14 av 22

17 överlämnar detta till trafik- och fastighetskontoret. Riktlinjer för avskrivning av gator ska enligt uppgift tas fram av trafik- och fastighetskontoret. Enligt uppgift saknar kommunen en tidsplan för användandet av komponentavskrivning som del av redovisningen. Rutiner för avslut av projekt Som tidigare nämnts går ansvarig projektledare tillsammans med enhetens controller igenom alla projekt vid prognostillfällen. Vid dessa tillfällen tas beslut om delar av projekt är redo att tas i bruk. Är så fallet gör controllern en ekonomisk slutredovisning för aktivering av anläggningen och lämnas till redovisningsansvarig inom centrala ekonomiavdelningen. Enligt uppgift föreligger inte någon djupare granskning av underlagen inom ekonomiavdelningen. I genomförda intervjuer framkommer önskemål om att ansvariga på redovisningsenheten får i uppdrag att genomföra en mer kritisk granskning och uppföljning av det material de får in för aktivering. Det är vanligt att det inom ett och samma huvudprojekt finns olika delar som tas i bruk i olika omgångar. Därför har Sollentuna kommun som rutin att aktivera tillgångar löpande. Enligt uppgift från förvaltningens controller är det möjligt att säkerställa att aktivering sker successivt i delprojekt då konteringen kräver detta. Ett projekt stängs först när hela huvudprojektet är slutredovisat av projektledaren inför nämnden. Enligt intervjuer utgör den manuella aktiveringen och aktivering endast i samband med prognostillfällen var fjärde månad en risk i ovan beskrivna process. Om en ansvarig exploateringsingenjör inte signalerar till controllern att ett delprojekt är redo för aktivering kan det därmed dröja upp emot fyra månader innan detta tydliggörs vid prognosgenomgången. I de stickprov som gjorts har vi inte hittat något pågående projekt som borde ha slutredovisats Revisionell bedömning Efter genomförda kontrollmoment kan konstateras att Sollentuna kommun inte har tillräckliga riktlinjer eller rutiner kring redovisning för sin exploateringsverksamhet för att uppnå en god redovisningssed på området. Exempelvis saknas både arbetssätt, rutiner och riktlinjer för klassificering av tillgångar i redovisningen. Hur klassificering ska göras är tydliggjort av både Rådet för kommunal redovisning, och i Lagen om kommunal redovisning (KRL). Det innebär också att kommunen inte utför den prövning av det bokförda värdet för omsättningstillgångar gentemot verkligt värde som lagen föreskriver. Potentiellt innebär detta att ett nedskrivningsbehov kan föreligga. Dokumenterade rutiner och riktlinjer inom området saknas till stor del. Vi har översiktligt granskat ekonomimodellen och dessa konteringsanvisningar och bedömer att de i allt väsentligt överensstämmer med god redovisningssed. Vår bedömning är att verksamheten följer de interna rutiner och dokument som finns för exploateringsverksamheten, men att dessa ej är tillräckliga. Kontrollmålet bedöms således ej uppfyllt Löpande avstämning och uppföljning Ansvariga projektledare anger själva prognos- och budgetsiffror för varje aktuellt projekt. Dessa uppgifter inhämtas sedan av ansvarig controller. Controllern Sollentuna kommun 15 av 22

18 inhämtar endast siffrorna och ifrågasätter eller kontrollerar dem inte vidare. I de fall prognoserna inte har reviderats faller det på controllern, i visst samråd med den av enheten utsedda verksamhetssamordnaren, att göra detta. De sammanställda uppgifterna skickas sedan vidare till ekonomiavdelningen. Som tidigare nämnts föreligger ingen kritisk granskning av materialet inom ekonomiavdelningen. I genomförda intervjuer framkommer önskemål om att ansvariga på ekonomiavdelningen får uppdrag att genomföra en mer kritisk granskning och uppföljning av det material de får in. Ansvarig controller för exploateringsenheten sammanställer kvartalsvisa rapporter av samtliga exploateringsprojekt i projektsystemet Antura som sedan redovisas till nämnden. Utöver dessa mer omfattande rapporter redovisas aktuella prognoser i rent kvantitativt format nio gånger om året för nämnden. Vidare redovisar stadsbyggnadschefen varje kvartal en rapport för aktuella delprojekts fortskridande. Läget i dessa projekt bedöms enligt en trafikljusmodell, kompletterat med en enkel beskrivning av den aktuella situationen i projektet. Fokus i denna avstämning mot nämnden är de projekt som under den aktuella tiden är inne i förändringsfaser. I intervjuer uppmärksammas att verksamheten för den interna uppföljningen saknar en plattform för att följa upp projekthistorik på ett samlat sätt. Före 2015 användes ekonomisystemet Raindance som innehöll en slags projektmodul. Projektmodulen fungerade som stöd för projektledare och controllers vid uppföljning över bokslutsår. Det nya ekonomisystemet Visma saknar denna del, vilket enligt uppgift innebär att man för att följa upp projekt manuellt måste matcha historik och utfall i olika format över åren. Inom den löpande verksamheten på exploateringsenheten sker avstämningar varje månad med verksamhetsutvecklaren, och vid behov med exploateringschefen. Vidare har exploateringschef och exploateringsingenjörerna inom enheten regelbundna avstämningsmöten. Vid dessa tillfällen ges möjlighet att diskutera med kollegor och vid behov med exploateringschef. Enligt intervjusvar är dessa tillfällen präglade av kollegialt lärande och mycket värdefulla för verksamheten. Exploateringsprojektet Väsjön skiljer sig mot övriga projekt på grund av sin omfattning. Väsjön har för sin uppföljning en särskild styrgrupp av politiker som tjänstemännen regelbundet avrapporterar arbetet till. Det är sedan styrgruppen som för vidare informationen till nämnden. Beslutsärenden följer den ordinarie gången som tjänsteärende till stadsbyggnadsnämnden. Utöver styrgruppen med politiker finns det även en sammansatt styrgrupp av förvaltningschefer och tjänstemän som enligt intervjusvar har tät och kontinuerlig avstämning med projektledarna Revisionell bedömning Det sker en löpande uppföljning och avstämning för projekt inom exploateringsområdet på enheten och till styrelse/nämnd. Avstämning sker kontinuerligt med verksamhetssamordnare, verksamhetschef och med ansvarig controller. Det har dock framkommit att de uppgifter som lämnas i prognoser för projekten inte kritiskt granskas. Vidare kan konstateras att det för de granskade exploaterings- Sollentuna kommun 16 av 22

19 projekten har skett kontinuerlig och stabil återrapportering. Sammantaget bedöms kontrollmålet uppfyllt. Sollentuna kommun 17 av 22

20 5. Revisionell bedömning Efter genomförd granskning är den sammanfattande revisionella bedömningen av revisionsfrågan att kommunstyrelsens interna kontroll avseende gällande exploateringsverksamheten i kommunen inte är helt tillräcklig. Bedömningen grundar sig på bedömningar av följande kontrollmål: Kontrollmål Kommentar Det finns tillräckliga riktlinjer/ rutinbeskrivningar i kommunen vad gäller exploateringsverksamheten. Granskningen visar att det finns ett flertal rutiner och riktlinjer på exploateringsområdet. Det har dock uppmärksammats att flera dokument inte uppdaterats efter inrättandet av stadsbyggnadsnämnden. Detta har även uppmärksammats av verksamheten självt och ett arbete med kompletterande dokument är initierat. Kontrollmålet bedöms vara delvis uppfyllt. Ansvaret för exploateringsverksamheten är tydligt uttalat i kommunen. Genomförd granskning visar att ansvaret i allt väsentligt är tydligt uttalat mellan de olika enheterna inom kommunledningskontoret, mellan förvaltning och tjänstemän samt inom projekt. Viss oklarhet råder dock i ansvarsfördelningen mellan kommunstyrelsen och dess utskott och den nya stadsbyggnadsnämnden. Kontrollmålet bedöms vara uppfyllt. Till varje exploateringsprojekt finns ansvarig person utsedd. Av genomförda verifikationer har samtliga haft ansvarig person redovisad. Det har däremot noterats att det förekommer att långtidslediga projektledare inte ersätts. Kontrollmålet bedöms vara uppfyllt. Det finns tillräckliga underlag till varje exploateringsprojekt i form av beslut, kalkyler och avtal med exploatören. Av utförda stickprov har samtliga projekt haft tillräckliga beslut, kalkyler och avtal. Kontrollmålet bedöms vara uppfyllt. Sollentuna kommun 18 av 22

21 Det finns tydliga redovisningsregler kring exploatering i kommunen och dessa är i enlighet med god redovisningssed. Efter genomförd granskning noterar vi att Sollentuna kommun inte har tillräckliga riktlinjer eller rutiner kring redovisning av sin exploateringsverksamhet för att uppnå en god redovisningssed på området. Exempelvis saknas både arbetssätt, rutiner och riktlinjer för klassificering av tillgångar i redovisningen. Denna klassificering är tydliggjord av både Rådet för kommunal redovisning, och i Lagen om kommunal redovisning (KRL). Kontrollmålet bedöms ej vara uppfyllt. God redovisningssed tillämpas. Se ovan. Kontrollmålet bedöms ej vara uppfyllt. Det sker en löpande avstämning/uppföljning av respektive exploateringsprojekt i kommunen. Vi bedömer att det sker en löpande uppföljning och avstämning för projekt inom exploateringsområdet på enheten. Avstämning sker kontinuerligt med verksamhetssamordnare, verksamhetschef och med ansvarig controller. Kontrollmålet bedöms vara uppfyllt. Löpande återrapportering av respektive exploateringsprojekt sker till styrelse/nämnd. En kontinuerlig återrapportering för projekt inom exploateringsområdet sker till styrelse/nämnd. Kontrollmålet bedöms vara uppfyllt Rekommendationer För att uppnå en exploateringsredovisning i enlighet med lagen om kommunal redovisning bör kommunstyrelsen säkerställa fungerande rutiner och riktlinjer för exempelvis hanteringen av anläggningstillgångar och omsättningstillgångar. Kommunstyrelsen behöver ta fram tydliga rutiner för exploateringsverksamheten, samt säkerställa att rutinerna implementeras i verksamheten. Vidare rekommenderar vi att pågående uppdatering av rutiner och riktlinjer fortsätter, särskilt med tanke på nyinrättandet av stadsbyggnadsnämnden. Kommunstyrelsen behöver även säkerställa förståelse i verksamheten gällande ansvarsfördelning mellan den nyinrättade stadsbyggnadsnämnden och kommunstyrelsen i exploateringsområdets frågor. Kommunstyrelsen bör slutligen säkerställa informationsflöde, rapportering, uppdrag och ansvar mellan kommunen och projekt Väsjön för att säkra styrning och tidigt bli medvetna om eventuella förändringar i kostnadsuppskattningar och kalkyler. Sollentuna kommun 19 av 22

22 Fredrik Jehrén Projektledare Anders Haglund Uppdragsledare Sollentuna kommun 20 av 22

23 Bilaga 1 Ekonomisk tidplan Stadsbyggnadsavdelningen Datum Första arbetsdagen i varje månad Aktivitet 1. Leverantörsfakturor i IoF ska vara sakgranskade Andra arbetsdagen i varje månad 1. "Skicka vecka" med rapporterad tid i Antura för föregående månad. (vid tex semester runt ett månadsskifte ska rapporterad tid skickas i förväg. Om månadsskifte sker mitt i en vecka ska funktionen "Skicka del av vecka" användas. 2. Leverantörsfakturor i IoF ska vara attesterade senast kl 12:00 1. Exploateringsprognos ska vara klar, exploaterings-enheten ansvarar för alla exploateringsprojekt, inkl detaljplaner Fjärde arbetsdagen i månad: - mars - maj - september - december 2. Lägesrapport i Antura ska uppdateras med: -Projektfakta -Projektbild -Beslutspunkter -Projektinformation -Aktuellt -Lägesrapport med lägesbeskrivning -Status Tid -Tidplan -Resurser -Effekt antal bostäder (om dpl-projekt) -Prioritet 3. Bostadsprognosen ska uppdateras i maj och december Sollentuna kommun 21 av 22

24 Bilaga 2 Definitioner från Ny ekonomimodell, Dnr 2008/ Kategorisering etapper Det finns krav på kategorisering av investeringsprojektens inkomster och utgifter i Gata, Mark, och Park utifrån anläggningsregistrets behov (baserat framförallt på olika avskrivningstider). Utifrån projektledningsperspektiv har mot bakgrund av detta även lyfts fram önskemål om att ha ytterligare kategorisering på Detaljplan, Vatten och Samordning. Anläggningsregistrets behov på kategorisering i Gata, Mark, och Park ligger på lägsta nivå, d.v.s. etapperna måste vara indelade på detta sätt. Om man sedan vill ha med sig det uppåt i strukturen är frivilligt ur anläggningsregistrets synvinkel. Resonemanget har mynnat ut i att projekten (=etapperna/underuppdragen) ska vara kategoriserade enligt följande (vilket ska synas i projektkoden): D Detaljplan Kostnader för framtagande av planhandlingar, både detaljplaner, program. Exempel på kostnader: nedlagd tid (intern och extern), utredningar (miljökonsekvensutredning, gestaltningsprogram, buller, trafik, arkeologi m.m.), projekteringsunderlag på en övergripande nivå som krävs som underlag för detaljplanen, upprättande av exploateringsavtal avseende privata fastigheter. Kommentar: Fastighetsplaner försvinner från och med Exempel på intäkter: Planavgifter G Gata Kostnader för förberedande genomförande och genomförande av utbyggnad av allmänna anläggningar avseende gata, torg och kaj, gång- och cykelvägar utanför parkmark. Exempel på kostnader: Nedlagd tid (intern och extern), utredningar (geoteknik, dagvattenutredning, marksanering m.m.), för- och detaljprojektering, entreprenadkostnad, gatukostnadsutredning samt dagvattenanläggningar tillhörande gatan, fastighetsbildning avseende inlösen av allmän plats gata. Exempel på intäkter: Gatukostnadsersättning P Park Kostnader för förberedande genomförande och genomförande av utbyggnad av allmänna anläggningar avseende park och natur inom detaljplan. Även åtgärder på bäckar och dagvattenanläggningar inom allmän plats park ingår. Exempel på kostnader: Nedlagd tid (intern och extern), utredningar (landskap m.m.), för- och detaljprojektering, entreprenadkostnad, fastighetsbildning avseende inlösen av allmän plats park och natur. Exempel på intäkter: Gatukostnadsersättning V Vatten Kostnader för anläggningar och åtgärder i vatten som ej är allmän plats, t.ex. sjörestaurering, bryggor, dagvattenanläggningar. OBS gäller ej de utgifter som tas av Sollentuna Energi AB (SEAB), d.v.s. SEABs kostnader kan man inte se i kommunens redovisning. Exempel på kostnader: nedlagd tid (intern och extern), tillståndsansökan för vattenverksamhet, utredningar, för- och detaljprojektering, entreprenadkostnad. M Mark Kostnader avseende förädlande åtgärder på kvartersmark eller råmark och nedlagd tid i samband med försäljning och förvärv. Exempel på kostnader: Nedlagd tid (intern och extern), värdering, fastighetsbildning, mäklare, marksanering, trädfällning, ledningsomläggningar, utredningar (arkeologi, geoteknik m.m.), markanvisningstävling, exploateringsavtal avseende kommunägda fastigheter, marknadsföring, rivning, evakuering, förvärvskostnad. Exempel på intäkter: Köpeskilling, ersättningar, exploateringsersättningar S - Samordning Kostnader som inte kan föras på övriga projektkoder ovan, d.v.s. främst övergripande projektkostnader i stora projekt som i senare skede behöver fördelas ut enligt schablon på deluppdrag. Exempel på kostnader: nedlagd tid (intern och extern), info, webb, miljökonsekvensbeskrivning, gestaltningsprogram, programhandling, utredningar m.m. Sollentuna kommun 22 av 22