Granskning av upphandlingsprocessen, Finspångs kommun

Transkript

1 Revisionsrapport* Granskning av upphandlingsprocessen, Finspångs kommun Oktober 2008 Lars Edgren *connectedthinking 1

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Revisionsfråga Syfte Metod Lag om offentlig upphandling Affärsmässighet Ansvar Organisation Kommunala styrdokument Allmänt Riktlinjer för upphandling Reglemente och delegation

3 1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Finspångs kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers genomfört en granskning av upphandlingsprocessen. Mot bakgrund av revisionsfrågan finns en beslutad och dokumenterad ansvars- och arbetsfördelning för upphandlingsärenden och de frågeställningar som är formulerade i anslutning härtill har vi kunnat konstatera: Att riktlinjerna för upphandling redovisar ansvarsfördelningen för upphandlingsärenden. Såvitt granskningen visar följs ansvarsfördelningen. Organisation f n är ändamålsenlig för en kommun av Finspångs storlek. I sammanhanget kan noteras att affärsmässiga och formella krav på upphandlingsområdet ökar som ställer större krav på en upphandlingsorganisation Att riktlinjerna för upphandling inte reglerar hur handlingar i anbudsärenden upprättas, hanteras och dokumenteras (arbetsfördelning) Att kommunen har ett beslutat styrdokument för upphandling (riktlinjer för upphandling). Förändringar av upphandlingslagstiftningen från senaste årsskiftet har medfört att dokumentet inte till alla delar är aktuellt och därför i behov av översyn Att nämndernas delegationsregler (med något undantag) inte är anpassade till LOU och gällande gemenskapsrättsliga principer. Vi föreslår därför: Att riktlinjerna för upphandling blir föremål för översyn Att riktlinjerna kompletteras med en mer praktisk handledning (arbetsfördelning) för upphandling omfattande: - rutiner och manualer för upphandling - rutiner för hantering av handlingar för upphandling - rutiner för dokumentation - rutiner för utvärdering och uppföljning - rutiner för intern kontroll Att kommunens organisation för upphandling utreds Att kommunen tillskapar delegationsordningar som tar hänsyn till lagstiftning, gällande gemenskapsrättsliga principer och reviderade riktlinjer för upphandling avseende beslut som gäller upphandlingar Att inköpssamverkan med andra upphandlande myndigheter utvecklas 1

4 2. Inledning 2.1 Bakgrund På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Finspångs kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers genomfört en granskning av upphandlingsprocessen inom kommunen. Finspångs kommun i sin helhet utgör en upphandlande myndighet. Kommunen ställs i varje enskild upphandlingssituation, oavsett om det gäller en objekts- eller en ramupphandling, att inom ramen för Lagen om offentlig upphandling och gemenskapsrättsliga principer, tolka och tillämpa ett detaljerat och juridiskt regelverk. 2.2 Revisionsfråga Den övergripande revisionsfrågan som ställts är: Finns en beslutad och dokumenterad ansvars- och arbetsfördelning för upphandlingsärenden? Granskningen ska belysa följande frågeställningar: Finns ett beslutat styrdokument som reglerar och beskriver upphandlingsorganisationen? Framgår ansvarsfördelningen för upphandlingsärenden? Finns delegationsbestämmelser? Följs beslutad ansvarsfördelning? Hanteras och dokumenterats upphandlingsärenden på ett korrekt vis? 2.3 Syfte Granskningen syftar till att besvara frågan om det finns en beslutad och dokumenterad ansvars- och arbetsfördelning för upphandlingsärenden i kommunen 2.4 Metod Underlaget till granskning och bedömning har samlats in genom intervjuer med inköpssamordnare, ekonomichef samt utvecklingschef inom kommunledningskontoret. Riktlinjer 2

5 för upphandling, strategisk plan, ramavtalsförteckning och delegationsordningar har granskats. 3 Lag om offentlig upphandling Lag om offentlig upphandling (LOU) gäller fr.o.m Dessförinnan gällde upphandlingsreglementet (UR). I LOU finns ett omfattande och detaljerat regelsystem kring hur kommunal upphandling ska verkställas. Lagen omfattar alla inköp som kommunen gör, från noll kronor och uppåt. Reglerna är dock olika beroende på beräknat värde på varor, tjänster eller entreprenader. Lagen utgår från begreppen affärsmässighet, objektivitet och konkurrensneutralitet. I dessa centrala delar råder samstämmighet mellan LOU och UR. Den stora skillnaden mellan regelverken är att i LOU har införts så kallade tröskelvärden och att upphandlingarna över värdena följer ett mer formellt och detaljerat regelverk. Upphandlingarna under tröskelvärdena påminner om förfaringssättet i det tidigare gällande regelverket. Över tröskelvärdet ca 1,8 miljoner kronor ska upphandlingen av varor och tjänster göras enligt vad som i vardagligt språkbruk brukar benämnas som EU-upphandling. Lagstiftningen anger olika upphandlingsförfaranden och under vilka omständigheter de får användas. Upphandlingsförfarandena är öppen, selektiv och förhandlad upphandling. För varje upphandlingsförfarande finns sedan regler om hur annonsering ska göras, hur anbudsförfrågan och kravspecifikationer ska utformas, hur lång anbudstiden ska vara, hur anbuden ska utvärderas mm. Under tröskelvärdena görs upphandling i första hand som förenklad upphandling. Reglerna om förenklad upphandling överensstämmer till viss del med de som tidigare gällde enligt UR. Ett annat alternativt upphandlingsförfarande under tröskelvärdet är urvalsupphandling. Om varans/tjänstens värde är mycket lågt kan inköp göras genom direktupphandling. Det innebär att inköp görs utan formellt upphandlingsförfarande. En viktig skillnad mellan UR och LOU är att en anbudsgivare som känner sig missgynnad enligt den senare kan vända sig till domstol och i första hand begära överprövning av upphandlingen, och eventuellt få den omgjord, eller i andra hand kräva skadestånd. 3

6 3.1 Affärsmässighet Eftersom en betydande del av kommunens samlade resurser används till inköp är det viktigt att de görs på bästa möjliga affärsmässiga villkor. Tydliga riktlinjer och en väl fungerande inköpsorganisation är väsentligt för en god hushållning med kommunens resurser. Det är viktigt att kommunen uppträder professionellt i relationen till anbudsgivare och leverantörer. Relationen bör präglas av affärsmässighet och objektivitet. Anställda i olika delar av organisationen och på olika nivåer bör hantera relationer till leverantörer korrekt och uppträda konsekvent. Varor och tjänster som har ett mindre värde men köps frekvent upphandlas genom ramupphandling. Det innebär att avtal tecknas med leverantörer avseende ett varusortiment ur vilket sedan beställarna inom kommunen kan avropa efterhand som behov uppstår. Upphandling som avser varor/tjänster till ett större värde som ska levereras vid ett eller ett fåtal tillfällen kallas objektupphandling. Ramavtals- och objektsupphandlingar är inga upphandlingsformer utan benämningar på alternativa typer/omfattningar av upphandlingar. Ett tredje begrepp, direktupphandling, står för inköp utan formellt upphandlingsförfarande. Direktupphandling skall enligt lagtexten endast användas vid enstaka inköp av varor/tjänster till mindre värde där inslag av tidsbrist är påtaglig. Regler om direktupphandling förutsätts fastställes av varje upphandlande enhet separat. I sammanhanget kan noteras att både ram- och objektupphandling kan göras som direktupphandling. Lagen om offentlig upphandling har reviderats fr o m Förändringarna innebär att en lag har blivit två lagar. En lag avser de sk försörjningssektorerna (vatten, energi, transporter och posttjänster) och en lag avser den klassiska sektorn (byggentreprenader, varor och tjänster inom i första hand stat, kommuner och landsting). Förändringarna innebär bl a huvudregeln om affärsmässighet ersatts med de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna (lika behandling proportionalitet, transparens mm), att regler om miljöhänsyn och sociala hänsyn införts, regler om ramavtal införts samt att krav om viktning av utvärderingskriterierna över EU:s tröskelvärden införts. 4

7 4 Ansvar Ytterst ansvarig för kommunens inköpsverksamhet är kommunstyrelsen. Förvaltningsansvaret ligger på ekonomiavdelningen. Inom kommunen finns en upphandlingssamordnare med organisatorisk placering på serviceförvaltningen. Norrköpings kommuns upphandlingsenhet är anlitat för upphandling av kommunens ramavtal. Upphandlingssamordnarens primära ansvar är att vara kontaktperson gentemot Norrköpings kommun. Kostnaden för de tjänster som Norrköpings kommun tillhandahåller uppgår till ca kronor per år. Ansvaret för initiering och genomförande av i första hand objektsupphandlingar är decentraliserat till nämnd/förvaltning, vilket i sin tur innebär att anskaffnings- och inköpsbeslut fattas nära den verksamhet vars behov inköpen avser att tillfredsställa, vilket om lagstiftningens intentioner efterlevs, är positivt. En förutsättning för att handläggningen och den decentraliserade beslutanderätten ska fungera bra, är att det finns tillräcklig upphandlingskompetens inom respektive nämnd/förvaltning. En försvårande faktor i detta sammanhang kan vara att upphandlingslagstiftningen är omfattande och till vissa delar komplicerad. I detta sammanhang kan även nämnas att lagstiftningen ständigt är föremål för förändringar vilket ställer krav på regelbunden uppdatering osv. Mot bakgrund av gällande organisatoriska upplägg ankommer det på respektive nämnd/förvaltning att se till att berörd personal har erforderlig kompetens inom upphandlingsområdet. All personal som handlägger inköpsärenden måste ha kunskap om och kunna tillämpa LOU, gemenskapsrättsliga principer samt kommuninterna riktlinjer om upphandling. Dessutom ska handläggare i inköpsärenden vara rimligt orienterade om delar av köplagen, avtalslagen, konkurrenslagen, räntelagen, produktansvarslagen, sekretesslagen och lagen om mutor och bestickning mm. Som ett stöd för det decentraliserade upphandlingsansvaret ska alla upphandlingar gå genom inköpssamordnaren (se riktlinjer för upphandling avsnitt ansvar och uppgifter). Vilket ansvar upphandlingssamordnaren har i sammanhanget är inte definierat men bygger i stort på tillhandahållande av tjänster avseende annonsering, öppningsprotokoll och tilldelningsbeslut. Inköpssamordnaren ger också generell information till förvaltningarna, i första hand i samband med arbetsplatsträffar, om upphandling, avtal och inköpsfrågor (avrop). Motsvarande service ges även mot kommunens bolag. 5

8 Tillskapandet av den del av förfrågningsunderlaget som redovisar föremålet för upphandlingen samt utvärdering av anbud och formellt upphandlingsbeslut faller på respektive förvaltning/nämnd. Noterbart ur ett koncernperspektiv är att de kunskapskrav gentemot gällande upphandlingslagstiftning som i dagsläget ställs på nämnd/förvaltning på motsvarande sätt omfattar kommunens bolag. Utöver upphandlingslagstiftningen omfattas kommunens bolag även av samma krav när det gäller lagstiftningen avseende allmänna handlingars offentlighet. 5 Organisation Finspångs kommun har inte någon separat organisatorisk enhet med ett samlat och övergripande ansvar för kommunens upphandlings/inköpsverksamhet, däremot finns en inköpssamordnare på deltid. Någon ersättare för inköpssamordnaren finns inte utsedd. Enligt samordnaren omfattar samordningsansvaret ca 50% av en heltid. Upphandlingssamordnarens ansvar omfattar i första hand kontaktskapet mot upphandlingsenheten i Norrköping. I andra hand är sagt att alla de upphandlingar av annan karaktär (objektsupphandlingar) som initieras inom kommunen skall gå genom upphandlingssamordnaren. Några utsedda kontaktpersoner i upphandlingsärenden inom kommunens olika förvaltningar finns inte. Däremot finns sådana personer hos de kommunala bolagen. Norrköpings kommun erbjöd Finspångs, Söderköpings och Valdemarsviks kommuner redan under mitten av 80-talet att ingå som partner i ett inköpssamarbete. Avtal tecknades med berörda kommuner kort därefter. Avtalet innebär att Norrköpings kommun, mot ersättning, tillhandahåller i första hand tjänster i form av upphandling av ramavtal och i anslutning härtill bl a en avtalsguide mm. I sammanhanget kan noteras att avtalet med Norrköping inte föregåtts av en procedurstyrd upphandling utan är mer att likna vid en direktupphandling. Kommunen utnyttjar även de ramupphandlingar som Verva (f.d. Statskontoret) och Kommentus genomför. Samarbetet bygger på att de kommuner som är intresserade av samarbete anmäler detta och på så sätt blir medverkande i upphandlingen. Något formaliserat samarbete, utöver att bolagen utsett namngivna kontaktpersoner, förekommer inte i dagsläget. De kontakter som dock finns rubriceras mer som samarbete av funktionellt slag. Bolagen omfattas inte heller av de ramavtal kommunen tecknar. Bolagen 6

9 skall dock medverka i samordning av kommunens och övriga koncernföretags upphandling där så är möjligt (riktlinjer för upphandling). I detta sammanhang bör kommunen verka för att ett ytterligare samarbete och samordning i upphandlingsfrågor mellan kommunen och kommunens bolag tillskapas. Avtalstecknare för de ramavtal som Finspångs kommun hänger på är kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören i samverkan. Ett alternativ till den struktur som gäller avseende upphandlingar är i första hand en egen organisation (kontor/enhet) med ett mer formellt ansvar för den samlade upphandlingsverksamheten. En sådan organisatorisk lösning innebär att Norrköpings kommuns upphandlingsenhets tjänster skulle vara överflödiga. Den egna enheten skulle i så fall svara för såväl ramavtals- som objektsupphandlingar. Egen inköpspersonal innebär oftast en bättre styrning av ramavtal och objektsupphandlingar såväl över som under tröskelvärdena. Egen inköpspersonal höjer även den interna kontrollen och kan samtidigt ge information och råd i upphandlingsfrågor. Egen inköpspersonal innebär också oftast att följsamheten mot upphandlingslagstiftningen ökar. Nackdelen med en separat organisatorisk enhet kan vara att den initialt kan vara mer kostnadskrävande även om den på sikt borde medföra en ökad affärsmässighet. Eventuella ökade kommunala kostnader med anledning av en förändrad inköpsorganisation får ställas mot i huvudsak de fasta kostnader, förenade med avtalet med upphandlingsenheten i Norrköping, som kommunen har idag. Samtidigt kan konstateras att kommunen, mycket tack vare samarbetet med Norrköping, redan har ett omfattande antal avtal inom olika produktområden baserade på ramupphandlingar. I detta sammanhang kan noteras att de ramupphandlingar som Norrköpings upphandlingsenhet genomför i stort är baserade på de krav och önskemål som Norrköpings kommun har. Någon specifik service gentemot Finspångs kommun när det gäller ramupphandlingar ges normalt inte även om möjlighet till påverkan finns. Den gängse uppfattningen är att de kommuner som har egen inköps- och/eller upphandlingskompetens i någon form, till skillnad från de som enbart förlitar sig på inköpssamverkan med andra, tillhör de som följer LOU bäst. Finns egen upphandlingskompetens finns också oftast någon form av styrande upphandlingspolicy med handledning. Inköpare jobbar inte bara med rena upphandlingsfrågor utan även rådgivning, produkt- och köptrohetskontroller samt policyarbete är vanligt förekommande. Finns egen upphandlingskompetens och anpassad upphandlingspolicy finns också oftast basal kunskap om annan lag- 7

10 stiftning som påverkar förhållanden mellan beställare och leverantör/entreprenör. Egen upphandlingskompetens är också ofta en garant för fungerande intern kontroll. 1 NOU har också kommit fram till att val av organisation är viktigt speciellt för lagefterlevnaden. 6 Kommunala styrdokument 6.1 Allmänt Sedan 1994 gäller Lagen om offentlig upphandling (LOU). Mot bakgrund av att LOU anger att en upphandlande enhet vid behov skall fastställa riktlinjer för direktupphandling har Nämnden för offentlig upphandling (NOU) rekommenderat att detta sker i separata riktlinjer eller i någon form av policy. NOU har även utgivit rekommendationer för gränsvärde för direktupphandling av varor och tjänster. Rekommenderade gränsvärden ligger mellan ett och två basbelopp beroende på vad som skall upphandlas. Gränsvärdena har senare reviderats. I upphandlingsutredningens förslag till ny lagstiftning från hösten 2007 föreslogs fasta gränsvärden som ligger betydligt högre, för varor och tjänster ca kronor och för byggentreprenader ca kronor. 6.2 Riktlinjer för upphandling Finspångs kommun har för sin del i beslut av fullmäktige enligt 143 fastställt riktlinjer för upphandling. Riktlinjerna är i första hand ett visions/mål/anvarsdokument och syftar till att, inom kommunen, ha ett gemensamt förhållningssätt till frågor som rör upphandling, samt att minska kommunens samlade kostnader vid inköp. Riktlinjerna är indelade på rubriker som beskriver omfattning, upphandlingstyper, förutsättningar, ansvar och uppgifter, hänsyn övriga program och övrigt. 1 Statens tillsynsorgan för upphandlingsfrågor Nämnden för offentlig upphandling. NOU:s ansvar har tagits över av Konkurrensverket. 8

11 Riktlinjerna beskriver kort under rubriken ansvar den upphandlingsorganisation (samordnare) som gäller för Finspångs kommun samt det ansvar som gäller för ekonomiavdelning, nämnder/kontor och enheter samt inköpssamordnare. Generellt gäller att inköpssamordnare skall Samverka med verksamhetsföreträdare/sakkunniga i samband med upphandling och avtalsförvaltning Ta ett operativt totalansvar för all kommungemensam upphandling och avtalsförvaltning Utgöra verksamhetsnämndernas resurs i frågor som gäller upphandling Ansvara för kompetensutveckling och information, samt eventuella förtydliganden, tolkningar och anvisningar inom området Medverka i utveckling av kommunens affärsprocesser i samband med införande av elektronisk handel Verka för samordning av upphandling inom kommunen, samt även för samarbete med andra intressenter Det ansvar som åvilar nämnder samt kontor avser beslut om inköp inom ramen för budget, information i inköps- och upphandlingsfrågor, samverkan med samordnaren samt planering i samband med anskaffning. Vid upphandling av verksamhetsunika områden, ex vis driftentreprenader vilar ett särskilt och enligt riktlinjerna (se avsnitt Ansvar) specificerat ansvar på respektive nämnd och förvaltning. Enligt riktlinjerna ansluter sig Finspångs kommun till de regionala miljömålen för Östergötland. I samband med detta betonas vikten av att miljökrav ställs vid upphandling av transporttjänster, att inköpta varor så långt det är möjligt är fria från hälso- och miljöfarliga ämnen, att efterfrågan på ekologiskt odlade produkter ökar samt att krav på hushållnings- och miljöaspekter ställs vid upphandling av uppvärmning och teknisk drift av byggnader och anläggningar mm. Under rubriken Upphandlingstyper och upphandlingsformen direktupphandling anges att sådan upphandling får ske där ramavtal saknas och värdet av upphandlingen inte överstiger tre basbelopp. Under rubriken Förutsättningar anges att alla kommunala verksamheter är skyldiga att följa (köptvång) av kommunen tecknade avtal (ram). Riktlinjerna är som tidigare nämnts i första hand ett översiktligt visions/mål/ansvarsdokument. I riktlinjerna saknas krav på rutiner, manualer, dokumentation, tydliga miljökrav, sociala och arbetsmarknadsmässiga hänsyn, uppföljning och utvärdering mm. Lämpligen kan riktlinjerna kompletteras med en handledning för upphandlingsärenden som bl.a. reglerar mer handgripligt hur ett upphandlingsärende skall genomföras och do- 9

12 kumenteras. I dagsläget är det varje förvaltning som ex vis avgör diarieföring, omfattning av dokumentation och förvaring. LOU är speciallagstiftning och m b a lagstiftningens ökade krav på dokumentation krävs tydliga rutiner som med säkerhet garanterar dokumentation med säker förvaring. Lämpligt kan vara att samla upphandlingsdokumentationen i en separat upphandlingsakt (upphandlingsdiarium). I de fall upphandlande myndighet tillämpar separat upphandlingsdiarium bör följande dokument återfinnas i akten. 1. Anskaffningsbeslut 2. Annons, ansökningsinbjudan 3. Förfrågningsunderlag och därtill hörande tilläggsinformation 4. Sändlista 5. Anbudsansökningar (vid selektiv och förhandlad upphandling samt urvalsupphandling) 6. Anbud 7. Öppningsprotokoll/anbudsförteckning 8. Dokumentation från leverantörskvalificeringsfasen 9. Anbudsutvärderingsprotokoll, nollställning 10. Eventuella förhandlingsprotokoll/anteckningar 11. Förtydliganden och kompletteringar av anbud 12. Tjänsteanteckningar rörande kontakter med leverantörer mm 13. Dokumentation från kontakter med leverantörer mm 14. Beslutsunderlag/tjänsteutlåtande/underrättelser 15. Beställning/avtal 16. Eventuell efterannons Dokumentationen utgör underlag för beslut. Dokumentationens syfte är att i efterhand kunna konstatera vilka affärsmässigt betingade omständigheter som legat till grund för beslutet. Dokumentationen ger också anbudsgivare och kommuninnevånare information i efterhand om upphandlingen och insyn i hur man hanterat upphandlingsärendet. Dokumentationen har även värde för den händelse överprövning eller skadestånd kan bli aktuell. Mot bakgrund av de förändringar som, fr.o.m. 2008, skett av upphandlingslagstiftningen borde riktlinjerna för upphandling ses över. 10

13 6.3 Reglemente och delegation Ansvarig för kommunens upphandlingsverksamhet är kommunstyrelsen. Kommunstyrelsens ansvar för upphandlingsverksamhet utgår från det övergripande och generella ansvar styrelsen har för förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Kommunstyrelsens reglemente räknar upp uppgifter enligt speciallagstiftning, dock inte de som gäller på upphandlingsområdet. Styrelsens delegationsordning och kommundirektörens vidaredelegation omnämner endast rätt att teckna avtal och göra inköp upp till viss begränsad fastställd ekonomisk nivå (80 tkr). Reglementena för övriga nämnder visar på en generell rätt att på kommunens vägnar sluta avtal efter samråd med kommunstyrelsen. Reglementena ger dock ingen rätt att fatta beslut om upphandling. Nämndernas delegationsordningar omnämner också rätten till avtalstecknande men inte upphandling. Humanistiska nämnden ger dock förvaltningschefen rätt, efter samråd med inköpssamordnaren, att fatta beslut om upphandling. Såvitt delegationsordningen finns ingen ekonomisk begränsning i nämndens delegation till förvaltningschefen. Enligt förvaltningschefen förekommer det i stort sett aldrig situationer där upphandlingsbeslut ska fattas, vilket även gäller sådan som teoretiskt kan fattas på delegation. Om det ända blir aktuellt ska sådant beslut återrapporteras som anmälnings/delegationsärende till nämnd. I dagsläget skulle så inte bli fallet då det betraktas som beslut av verkställighetskaraktär. Upphandlingsbeslut utlyser tid för tilldelning och ska mot bakgrund av det beslutas formellt. Konsekvensen för övriga nämnder som inte omnämner upphandling i sina delegationsordningar blir att samtliga anskaffningar som, ekonomiskt sett, inte är av marginell omfattning och inte utgör avrop på ramavtal, ska bli föremål för behandling/beslut i nämnd. För att inte nämnderna ska bli belastade med för många ärenden av upphandlingskaraktär kan det vara en fördel att utnyttja möjligheten med beslut på delegation. Här kan det vara lämpligt att fastställa gränsvärden för upphandling av varor och tjänster. I sammanhanget kan det vara lämpligt att snegla på de i riktlinjerna för upphandling, fastställda gränserna för direktupphandling. Över gränserna förutsätts en mer formell och procedurstyrd handläggning som kräver en större kunskap om gällande lagregelverk och gemenskapsrättsliga principer. 11

14 Lämpligt är även att kommunstyrelsens och nämndernas delegationsordningar sinsemellan överensstämmer beloppsmässigt. Kommunstyrelsen har uppsiktsplikt över nämnderna men inte direktivrätt vilket, om inte annat sagts, ger nämnderna rätt att fastställa egna gränsvärden. Det måste dock ses som en fördel om styrelsens och nämndernas delegationsordningar överensstämmer. Eftersom de av kommunen fastställda riktlinjerna för upphandling har gränser för direktupphandling som upplevs som låga kan det vara lämpligt att riktlinjerna blir föremål för revidering. 12