Revisionsrapport. Upphandling. Kinda kommun. Lars Edgren. 10 maj 2012

Transkript

1 Revisionsrapport Upphandling Lars Edgren Kinda kommun 10 maj 2012

2 Innehållsförteckning 1.Sammanfattande revisionell bedömning 2 2. Bakgrund mm Bakgrund Revisionsfrågor Avgränsning och metod 3 3. Lagen om offentlig upphandling (LOU) Allmänt Affärsmässighet Upphandlingsorganisation och styrande dokument Organisation och ansvar Upphandlingspolicy 7 4. Resultat av granskningen Fördelning av kostnader på anskaffingstyper Ramavtal Objektsupphandlingar Ej upphandlingsbart Direktupphandling Bedömning fördelning upphandlingstyper Objektsupphandlingar Bedömning objektsupphandlingar 16 1

3 1. Sammanfattande revisionell bedömning Mot bakgrund av revisionsfrågorna kan konstateras att: Det förekommer direktupphandlingar över fastställda gränsvärden. Omfattningen är inte försumbar. I samband med objektsupphandlingar förekommer det avsteg från lagregelverk, och egna styrdokument. Tre av fyra granskade upphandlingar klarar inte ställda minimikrav. Vi bedömer även att utfallet av granskningen bör leda till förändring av organisation, ansvar och arbetssätt. Följsamheten mot gällande upphandlingslagstiftning mm och egna styrdokument måste förbättras. Vi bedömer även att det föreligger utrymme för ramupphandling av fler produktområden. Vi bedömer att köptroheten mot ingångna avtal kan förbättras. 2

4 2. Bakgrund mm 2.1 Bakgrund Kinda kommuns revisorer har givit Kommunal sektor inom PwC i uppdrag att granska kommunens upphandlingsverksamhet. Kommunen upphandlar årligen varor och tjänster för betydande belopp. Det är därför viktigt att kommunen har fungerande regler och rutiner, såväl centralt som på olika nämnder/förvaltningar, för hur upphandling skall ske. Kommunstyrelsen är ansvarig för kommunens upphandlingsverksamhet. Kommunens revisorer har i sin risk- och väsentlighetsbedömning för 2012 funnit skäl att granska kvalitet och effektivitet av upphandlingsverksamheten. 2.2 Revisionsfrågor Granskningen skall besvara följande revisionsfrågor: Följer kommunen fastställda basbeloppsgränser för direktupphandling och hur ser fördelningen ut mellan avrop på ramavtal, objektsupphandling, ej upphandlingsbart och direktupphandling? Följer kommunen i samband med ramavtals- och objektsupphandlingar gällande lagstiftning, gemenskapsrättsliga principer och kommunala styrdokument? 2.3 Avgränsning och metod Granskningen utgår från gällande lagstiftning och kommunens styr- och policydokument. Granskningsunderlaget utgörs av redovisningsinformation för hela 2011 och är inhämtat i form av registerutdrag från ekonomisystemet. Materialet är bearbetat via datorstödd revision (registeranalys). Filmaterial omfattande samtliga poster i externredovisningen, exklusive löner, omfattande kontoklasserna 4, 6, 7, samt valda delar av kontoklass 5, har överförts via e-post. Materialet omfattar sammanlagt poster. Materialet har i ett första steg summerats på leverantör, ansvar, konto och belopp. Därefter har materialet delats upp på kostnader uppkomna mot bakgrund av ramavtalsupphandling, objektsupphandling, ej upphandlingsbart och direktupphandling. Tanken med uppdelningen är att kunna selektera ut det som är direktupphandling. Nedre gräns för analys har sedan satts till kronor. 3

5 Ansvariga tjänstemän, upphandlingssamordnare mm har intervjuats. Kommunens styrdokument har granskats. Övrig relevant dokumentation har granskats som ex vis delegationsordning. Ett representativt urval objektsupphandlingar under 2011 har granskas utifrån en laglighetsaspekt. 3. Lagen om offentlig upphandling (LOU) 3.1 Allmänt Lagen om offentlig upphandling (LOU) gäller fr o m Dessförinnan gällde upphandlingsreglementet (UR). I LOU finns ett omfattande och detaljerat regelsystem kring hur kommunal upphandling ska verkställas. Lagen omfattar alla inköp som kommunen gör, från noll kronor och uppåt. Reglerna är dock olika beroende på beräknat värde på varor, tjänster eller entreprenader. Lagen utgår från begreppen affärsmässighet, objektivitet och konkurrensneutralitet. I dessa centrala delar råder samstämmighet mellan LOU och UR. Den stora skillnaden mellan regelverken är att i LOU har införts så kallade tröskelvärden och att upphandlingarna över värdena följer ett mer formellt och detaljerat regelverk (EUdirektiv). Upphandlingarna under tröskelvärdena påminner om förfaringssättet i det tidigare gällande regelverket. Över tröskelvärdet ca 1,9 miljoner kronor ska upphandling av varor och tjänster göras enligt vad som i vardagligt språkbruk brukar benämnas som EUupphandling. För entreprenader är motsvarande tröskelvärde ca 47 miljoner kronor. Lagstiftningen anger olika upphandlingsförfaranden och under vilka omständigheter de får användas. Upphandlingsförfarandena är öppen, selektiv och förhandlad upphandling. För varje upphandlingsförfarande finns sedan regler om hur annonsering ska göras, hur anbudsförfrågan och kravspecifikationer ska utformas, hur lång anbudstiden ska vara, hur anbudsgivare och anbud ska utvärderas mm. Under tröskelvärdena görs upphandling i första hand som förenklad upphandling. Reglerna om förenklad upphandling överensstämmer till viss del med de regler som tidigare gällde enligt UR. Ett annat alternativt upphandlingsförfarande under tröskelvärdet är urvalsupphandling. 4

6 Om varans/tjänstens värde är mycket lågt eller om det föreligger synnerlig brådska kan inköp göras genom direktupphandling. Det innebär att inköp görs utan formellt upphandlingsförfarande. En viktig skillnad mellan UR och LOU är att en anbudsgivare som känner sig missgynnad enligt den senare kan vända sig till domstol och i första hand begära överprövning av upphandlingen, och eventuellt få den rättad/omgjord, eller i andra hand kräva skadestånd. 3.2 Affärsmässighet Eftersom en betydande del av kommunens samlade resurser används till inköp är det viktigt att de görs på bästa möjliga affärsmässiga villkor. Tydliga riktlinjer och en väl fungerande inköpsorganisation är väsentligt för en god hushållning med kommunens resurser. Det är viktigt att kommunen uppträder professionellt i relationen till anbudsgivare och leverantörer. Relationen bör präglas av affärsmässighet och objektivitet. Anställda i olika delar av organisationen och på olika nivåer bör hantera relationer till leverantörer korrekt och uppträda konsekvent. Varor och tjänster som köps frekvent upphandlas genom ramavtalsupphandling. Det innebär att avtal tecknas med leverantörer avseende exempelvis ett varusortiment ur vilket sedan beställarna inom kommunen kan avropa efterhand som behov uppstår. Upphandling som avser varor/tjänster, oftast till ett större värde som ska levereras vid ett eller ett fåtal tillfällen kallas objektsupphandling. Ram- och objektsupphandlingar är inga upphandlingsformer utan benämningar på alternativa typer/omfattningar av upphandlingar. Ett tredje begrepp, direktupphandling, står för inköp utan formellt upphandlingsförfarande. Direktupphandling skall enligt lagtexten endast användas vid enstaka inköp av varor/tjänster till lågt värde eller där synnerliga skäl, såsom brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och heller inte beror på den upphandlande myndigheten, föreligger. Lagen förutsätter att regler om direktupphandling fastställs av varje upphandlande myndighet separat. I sammanhanget kan noteras att både ram- och objektupphandling kan göras som direktupphandling. Vid upphandling skall principen om affärsmässighet i LOU:s portalparagraf och de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna tillämpas. De gemenskapsrättsliga principerna är följande: Principen om icke-diskriminering Likabehandlingsprincipen 5

7 Proportionalitetsprincipen Transparensprincipen Ömesesidighetsprincipen Dessa principer är de enda reglerna i upphandlingslagstiftningen som kan sägas vara av materiell natur. Övriga regler är huvudsakligen procedurregler av formell karaktär. Begreppet affärsmässighet är omtvistat men skall tolkas i ljuset av de gemenskapsrättsliga grundprinciperna. Utgångspunkten är att offentliga upphandlingar sker på marknadens villkor och att det är marknaden som genom konkurrens kan ge de bästa och billigaste villkoren. Regelefterlevnad är en nödvändig förutsättning för affärsmässighet. Detta betyder att direktupphandling endast får förekomma om någon av lagens undantagsbestämmelser (lågt värde eller synnerliga skäl) föreligger. En formellt korrekt genomförd upphandling behöver dock inte vara affärsmässigt genomförd. Att följa LOU innebär inte enbart att formalia skall iakttas. I affärsmässigheten ligger såväl att kunna hantera formalia som att utnyttja den konkurrens som föreligger. 3.3 Upphandlingsorganisation och styrande dokument Organisation och ansvar Ansvarig för inköpsverksamheten är kommunstyrelsen. Kommunstyrelsens ansvar för inköps/upphandlingsverksamhet utgår från det övergripande och generella ansvar styrelsen har för förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. I styrelsens styrfunktion ingår speciellt att leda arbetet med och samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala verksamheten, göra framställningar i målfrågor som inte i lag är förbehållna annan nämnd. Inom Kinda kommun finns i egentlig mening ingen avdelad organisation/verksamhet med ett uttalat ansvar för inköpsfrågor. Nämnderna ansvarar för upphandling av varor, tjänster och verksamhet inom sina respektive områden i samverkan med inköpssamordningen. Inköpssamordningen är kommunens operativa enhet för samordning och genomförande av kommungemensam upphandling (i första hand s k ramavtal). För inköpssamordningen svarar en inköpssamordnare på deltid av en tjänst. Ansvaret är i huvudsak kopplat till den administration som följer med upphandling (annonsering osv) 6

8 När det gäller organisation/ansvar konstaterar Konkurrensverket i sitt remissvar på sittande upphandlingsutrednings delbetänkande ( på jakt efter den goda affären ) att: Offentlig upphandling har en strategisk betydelse och därför måste kommun och myndighetsledningar ha kompetens i, och intresse för, upphandlingsfrågor. De personer som arbetar professionellt med offentlig upphandling bör ha en strategisk placering till exempel i lednings- eller styrgrupper. Med en ökad prioritering av upphandlingsfrågor ökar möjligheten att nå uppsatta mål. Samtidigt ökar förutsättningarna för uppföljning och utvärdering. Om kompetensen i och intresset av upphandlingsfrågor är av underordnad betydelse finns en ökad risk för överprövningar och skadestånd. Under 2010 tillfördes lagstiftningen även möjligheten till sanktioner (upphandlingsskadeavgift) mot de upphandlande myndigheter som inte följer lagstiftningen (i första hand otillåtna direktupphandlingar). För att betona upphandlingsverksamhetens betydelse kan det vara av värde att tillskapa en egen mer fristående organisatorisk enhet/avdelning med ett uttalat ansvar för upphandlingar och den administration som det medför Upphandlingspolicy Kommunen har i separat beslut fastställt inköps- och upphandlingspolicy. Policyn innehåller bl a avsnitt om mål, omfattning, ansvar, planering och rapportering, uppföljning och kontroll, beloppsgränser och ramavtal, dokumentationskrav och diarieföring, kvalitet, miljö och sociala krav, avtalstrohet mm. Dokumentet är daterat (revidering). Policyn med bilaga är uppdaterad med det gränsvärde upphandlingslagstiftningen anger för direktupphandling fr o m En inköps/upphandlingspolicy bör i första hand vara ett visionsdokument som översiktligt redovisar vad upphandlingsprocessen skall präglas av utifrån ett eget kommunalt perspektiv. Policyn bör spegla vad kommunen har för vision, mål och strategier för sin upphandlings/inköpsverksamhet. Policyn bör ha sin grund i begreppen affärsmässighet, effektivitet, helhetssyn, konkurrens, kompetens och syfta till att ha ett gemensamt förhållningssätt till frågor som rör upphandling/inköp. Då Kinda kommuns upphandlingsverksamhet (ej ramavtal) är decentraliserad kan det vara lämpligt att policyn kompletteras med mer handfasta anvisningar och rutiner kring gällande lag, gemenskapsrättsliga principer, gällande tröskelvärden, upphandlingsformer, krav som får ställas på leverantörer, anbudsöppnande, prövning av anbud, gällande rättsmedelsdirektiv, konsekvenser mot bakgrund av annan lagstiftning (köplag, avtalslag, kommunallag mm). Som bilaga till upphandlingspolicyn finns en rutinbeskrivning av upphandlingsärenden. Bilagan beskriver gången i ett upphandlingsärende utifrån de olika upp- 7

9 handlingsformer som finns och de händelser och ansvar för åtgärder som därpå följer. 4. Resultat av granskningen 4.1 Fördelning av kostnader på anskaffingstyper Den första revisionsfrågan har inriktning mot om kommunen följer fastställda basbeloppsgränser för direktupphandling och hur fördelningen ser ut mellan avrop på ramavtal, objektsupphandling, ej upphandlingsbart och direktupphandling? Underlaget för granskningen i form av erhållet transaktionsutdrag från redovisningen omfattar ca tkr. Efter eliminering av bokslutsposter (periodiseringar, interrimsposter mm) återstår ca tkr för analys. Transaktionsutdraget är summerat på leverantör, ansvar, konto och belopp vilket kan betyda att samma leverantör förekommer flera gånger men där kostnaden avser olika varor eller tjänster. Då det är svårt att alltid dra gränsen mellan kostnader uppkomna mot bakgrund av ramavtal i förhållande till objektsupphandling inom det tekniska området förekommer det i några fall leverantörer med kostnader som avser såväl ramavtal som objektsupphandling. Merkostnaden uppgår till ca 13 miljoner kronor. Fördelning av kostnader (tkr) för analysen enligt nedanstående tabell: Anskaffningsform Kostnad ca Ramavtal Objektsupphandling Ej upphandlingsbart Direktupphandling Totalt Ramavtal Ramavtal ingås vanligtvis med leverantörer som levererar eller tillhandahåller varor eller tjänster av förbruknings- eller avropskaraktär. Definitionsmässigt utgörs ramavtal av avtal som ingås mellan en upphandlande myndighet och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa samtliga villkor för avrop som görs under en viss period (2 kap 15, klassiska lagen). I vissa fall kan förnyad konkurrensutsättning ske mellan upphandlade ramavtalsleverantörer. Utöver de lagenliga och affärsmässiga skälen med ramupphandlingar utgör de även handläggningsmässigt en fördel. Kommunen som upphandlande myndighet slipper göra en objektsupphandling varje gång det görs flera anskaffningar på kort tid inom 8

10 samma produktområde när den samlade anskaffningskostnaden är över fastställt gränsvärde för direktupphandling. Varan eller tjänsten avropas istället från det ramavtal som svarar mot det behov kommunen har. Kinda kommun har ett större antal ramavtal med olika leverantörer. Antalet produktområden uppgår till ett 25-tal. Antalet ramavtalsleverantörer uppgår till ca 50 stycken. Några leverantörer har avtal inom mer än ett område. Upphandling av kommunernas ramavtal sker till sin största delen av 4:storstadsregionens kommunalförbund. Kommunen hänger också på ramavtal upphandlade av bl a Verva (del av g:a statskontoret) och Kommentus. Bland Kindas ramavtal dominerar kostnadsmässigt livsmedel, entreprenadarbeten, konsumtionsavgifter avseende elektricitet och skolskjuts. I granskningen kan noteras att vissa ramavtalsleverantörer inte har någon bokförd kostnad alls under Objektsupphandlingar Av genomförda objektsupphandlingar dominerar köp av anläggnings-, bygg- och installationstjänster. Det totala beloppet för 2011 är mot bakgrund av ett kommunalt jämförelseperspektiv relativt omfattande. Detta kan delvis förklaras av investeringen i samband med Värgårdsskolan. Upphandlingarna inom teknikområdet är i regel förenklade upphandlingar. Detta beror på att tröskelvärdet för byggentreprenader är relativt högt ( euro). Värgårdsskolan är också upphandlad som en förenklad upphandling men borde mot bakgrund av investeringens omfattning upphandlats som en öppen upphandling. 4.4 Ej upphandlingsbart Den ekonomiska omfattningen av det som utgör inköp eller anskaffningar som är av sådan karaktär att det inte är upphandlingsbart, uppgår för Kinda kommuns del till ca tkr. Ej upphandlingsbart omfattar lokal- och bostadshyror, interkommunala ersättningar till landsting och andra kommuner, bidrag till Länstrafiken, olika typer av kostnadsersättningar till enskild förskole- och friskoleverksamhet, medlemsavgifter, kostnader för placeringar inom kommunens IFO-verksamhet, nätkostnad (el), bidrag till föreningsverksamhet, mm. 9

11 Bidragsgivning av olika slag förekommer normalt inom alla kommuner. Oftast dominerar bidragsgivningen av det bidrag som utgår till Länstrafiken. Bidrag till kommunala företag och ideella föreningar mm är andra poster som inte upphandlas. Kostnad för hyra av lokal eller bostad är heller inte sådant som måste föregås av upphandling. Interkommunala ersättningar i form av utbildningskostnader är dock normalt sett den största kostnadsposten. Enskild förskole- och friskoleverksamhet omfattas inte av något uttalat upphandlingsundantag i LOU. Enskild friskoleverksamhet (grund- och gymnasieskola) baserar sig på elevens skolpeng. En skolpeng som sedan följer eleven oavsett vilken skola som väljs, vilket omöjliggör en upphandling av traditionellt snitt. Verksamheten står under skolverkets tillsyn. Enskild bedriven förskola är inte lagreglerad på samma sätt som enskild bedriven grund- eller gymnasieskola utan bygger på kommunala beslut. Oftast är det fråga om en sammanslutning individer eller ett kollektiv etc som överenskommer med kommunen om att starta förskola. Bidrag utgår sedan normalt per barn. Enskilt bedriven förskola anses som privat verksamhet och upphandlas inte. Kommunala förskolor där konkurrensutsättning planeras skall däremot upphandlas. 4.5 Direktupphandling Vid sidan om de olika anskaffningsformerna enligt ovan finns totala kostnader uppgående till drygt 25 miljoner kronor som kan anses vara uppkomna mot bakgrund av direktupphandling. Lagens förutsättning för direktupphandling utgörs av antingen lågt värde eller synnerliga skäl (brådska). Lågt värde är numera fastställt till kronor. Sittande upphandlingsutredning har flaggat för höjda gränsvärden. Utredningen planerar släppa sitt arbete i december i år. Ett knappt 20-tal leverantörer är direktupphandlade till en kostnad som överstiger fastställt gränsvärde. Den ekonomiska omfattningen uppgår för dessa leverantörer till ca 17 miljoner kronor. Direktupphandling av omsorgstjänster inom ramen för i första hand LSS och LASS förekommer frekvent. LSS har fokus på individens och anhörigs möjlighet till största möjliga inflytande och medbestämmande. Då detta ofta ges uttryck i en begäran om placering på speciellt hem kan det var förenat med betydande svårigheter att göra en formell upphandling som svarar mot en sådan begäran. Upphandlingslagstiftningen och kända prejudikat medger dock inte avsteg från upphandling när det gäller omsorgstjänster. Problematiken är ungefär densamma för dem som har behov enligt Lagen om assistansersättning. För att komma runt detta är det vanligt att många kommuner i samverkan ramupphandlar olika typer av omsorgstjänster som kan tänkas svara mot kommunernas samlade behov. 10

12 I denna analys har omsorgskostnader ansetts som upphandlingsbart och då inga ramavtalsupphandlingar genomförts har kostnaderna medtagits bland direktupphandlingar. För övrigt är det fråga om en diger flora av såväl varu- som tjänsteköp (tekniska konsult- och entreprenadtjänster, allmänna konsulttjänster, livsmedel (detaljhandel), varor av förbrukningskaraktär, inköp av maskiner och inventarier m m som med lite framförhållning kunde ha upphandlats med av någon av de former som lagen om offentlig upphandling föreskriver. Mest frekvent förefaller upphandling av vissa varor vara och då i första hand livsmedel och elmaterial. Avseende livsmedel kan konstateras att inom det produktområdet finns upphandlade ramavtal. Även upphandling av konsulttjänster i olika former förekommer frekvent bland direktupphandlingarna. Många direktupphandlingar är av sådan ekonomisk omfattning samtidigt som de avser sådana produktområden att de mycket väl skulle lämpa sig för ramavtalsupphandling. När det gäller direktupphandlingar kan göras den noteringen att ett representativt antal leverantörer inom produktområdet skall tillfrågas (normalt minst tre). Upphandlingslagstiftningen ställer även krav på dokumentation från upphandlingsfasen. Det är tveksamt om dessa delar tillgodoses i kommunens direktupphandlingar. Dokumentationens betydelse kan inte nog betonas och gäller då inte enbart de affärsmässiga aspekterna. I en överprövad upphandling ligger bevisbördan om riktigheten i en upphandling på beställaren. Saknas nödvändig dokumentation eller om den på annat sätt är bristfällig hamnar beställaren i ett juridiskt underläge. Analysen av köpmönster visar att det förekommer avrop inom ramupphandlade produktområden där avtal finns men där avropet avser sådant som inte ramavtalet omfattar. Även detta förfarande är direktupphandling. 4.6 Bedömning fördelning upphandlingstyper Mot bakgrund av omfattningen av direktupphandlingar bedömer vi att det föreligger förutsättningar för upphandling av ramavtal inom fler produktområden. Projektet Värgårdsskolan är upphandlat som förenklad upphandling. Mot bakgrund av den ekonomiska omfattningen bedömer vi att projektet borde upphandlats som öppen eller selektiv upphandling. I möjligaste mån bör kommunen även upphandla privata vårdhem för placeringar inom ramen för kommunens IFO-verksamhet. 11

13 Vi bedömer att det förekommer direktupphandlingar inom avtalslösa områden där kriterierna för direktupphandling inte är uppfyllda och där upphandling borde skett med någon av de upphandlingsformer lagen sätter upp. Vi bedömer även att det förekommer direktupphandlingar inom produktområden vid sidan om de avtal som redan finns där kriterierna för direktupphandling inte är uppfyllda och där upphandling borde skett med någon av de upphandlingsformer lagen sätter upp. Själva avropsförfarandet bör begränsas till så få anställda som möjligt. Detta bör klarläggas redan vid upphandlingstillfället. Avroparna skall vara informerade om vikten av köptrohet mot ingångna avtal. Någon form av certifiering av de personer som får genomföra för inköp/avrop bör införas (certifierad avropare/inköpare). 4.7 Objektsupphandlingar Ett representativt antal objektsupphandlingar (4 st) inom ramen för den kommunala verksamheten under de senaste åren har valts ut för fördjupad kontroll. Tabell: Granskade objektsupphandlingar Projekt År 1. Beläggningsarbeten Inst av bergvärme Västerliden och Stångågården Uppbyggnad av aktivitetscentra Värgårdsskolan 2011 Kontrollen är genomförd mot bakgrund av gällande lagregelverk (LOU), gemenskapsrättsliga principer, samt rättsliga prejudikat. Samtliga upphandlingar är förenklade upphandlingar. Av kontrollen framkommer följande: Upphandling nr 1: beläggningsarbeten Några formella krav är inte ställda på anbudsgivarna (leverantörskvalificering). Således finns ingen dokumentation från någon leverantörskvalificering I granskat material finns inte någon skrivelse (tilldelningsmeddelande) till ej antagna. Någon sådan handling är heller inte diarieförd. 12

14 Anbuden är inte diarieförda Någon förteckning över leverantörer som tagit ut förfrågningsunderlag finns inte diarieförd Upphandlingen är genomförd m b a ekonomiskt mest fördelaktiga. Samtliga anbudsgivare har erhållit maxpoäng avseende de mjuka omständigheterna (enbart priset avgör) Upphandling nr 2: bergvärme Västerliden och Stångågården Ingen uppgift i förfrågningsunderlaget om att anbud kan antas utan föregående förhandling Ingen uppgift i förfrågningsunderlaget om att anbudet skall vara skriftligt. Ingen uppgift i förfrågningsunderlaget om hur länge anbuden skall vara bindande Några formella krav är inte ställda på anbudsgivarna (leverantörskvalificering). Således finns ingen dokumentation från någon leverantörskvalificering Det framgår inte av förfrågningsunderlaget hur anbuden skall utvärderas (lägsta pris?). Då anbuden innehåller olika tekniska lösningar är frågan om det finns kapacitetsskillnader som påverkar framtida driftkostnader I granskat material finns inte någon skrivelse (tilldelningsmeddelande) till ej antagna. Någon sådan handling är heller inte diarieförd. Anbudsutvärderingen är osignerad och saknar datering Upphandling nr 3: Uppbyggnad av aktivitetscentra Enbart anbudsförfrågan med upphandlingsföreskrifter är diarieförda. Övriga handlingar (anbud, öppningsprotokoll, tilldelningsbesked mm) saknas. Då endast ett anbud inkommit saknas därför såväl leverantörskvalificering som anbudsutvärdering. Förfrågningsunderlaget anger sluten anbudsöppning. Sluten anbudsöppning är en kvarleva från tiden innan LOU. Upphandling nr 4: Värgårdsskolan Öppningsprotokollet saknar uppgift om anbudens ankomstdatum Saknas dokumentation från leverantörskvalificering. Anbudsutvärderingen omfattar bara lägsta pris per entreprenad (ingen 0-ställning) 13

15 Förfrågningsunderlaget anger sluten anbudsöppning. Sluten anbudsöppning är en kvarleva från tiden innan LOU. Projektet överstiger tröskelvärdet för direktivstyrda upphandling av byggentreprenader men är inte upphandlat enligt någon av de upphandlingsformerna Vid upphandlingar, oavsett upphandlingsform och oavsett vilket föremål upphandlingen avser, visar rättspraxis att det ställs mycket höga krav på att grunderna för upphandlingen dvs anbudsinfordran och/eller förfrågningsunderlag är tydliga och tillräckligt omfattande. Tryckfrihetsförordningen reglerar den del av offentlighetsprincipen som gäller allmänna handlingars offentlighet. Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar regleras i första hand i sekretesslagen. I sekretesslagen anges att allmän handling, utan dröjsmål, skall registreras när den kommit in eller upprättats om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Av registreringen skall i så fall framgå: 1 datum då handlingen inkom eller upprättades 2 diarienummer eller annan beteckning som åsatts handlingen 3 från vem handlingen kommit in eller till vem den har expedierats 4 i korthet vad handlingen rör Registret är offentligt. Uppgifterna under punkt 3 och 4 måste kunna särskiljas eftersom dessa uppgifter i ett upphandlingsärende är sekretessbelagda fram till upphandlingen avslutats. I fråga om handlingar för vilka sekretess inte gäller, får dock registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling kommit in eller upprättats. Den allmänna tolkningen är att handlingar som inte är klassade som hemliga är undantagna från registreringsskyldighet med reservation för vad som är inte är av ringa betydelse. Upphandlingar har sin grund i speciallagstiftning och gemenskapsrättsliga principer. Lagstiftningen omfattar s k rättsmedelsdirektiv i form av överprövning och skadestånd. Då bevisbördan i en förvaltningsprocess avseende överprövning eller skadestånd ytterst ligger på beställaren är systematiskt ordnade handlingar av vital betydelse. Handlingarnas värde kan inte nog betonas och diarieföring är av central betydelse. Alternativet till traditionell diarieföring, där registreringen ofta bara omfattar det som sekretesslagen anvisar, kan vara att samla upphandlingsdokumentationen i en separat upphandlingsakt (upphandlingsdiarium). Detta inte minst m b a de rättsliga konsekvenser som kan bli en följd av brister i dokumentation. 14

16 I de fall upphandlande myndighet väljer alternativet med separat upphandlingsdiarium bör följande dokument återfinnas i akten: Anskaffningsbeslut Annons, ansökningsinbjudan Förfrågningsunderlag och därtill hörande tilläggsinformation Sändlista Anbudsansökningar (vid selektiv upphandling, förhandlad upphandling samt urvalsupphandling) Anbud Öppningsprotokoll/anbudsförteckning Dokumentation från leverantörskvalificeringsfasen Anbudsutvärderingsprotokoll, nollställning Eventuella förhandlingsprotokoll/anteckningar Förtydliganden och kompletteringar av anbud Tjänsteanteckningar rörande kontakter med leverantörer mm Dokumentation från kontakter med leverantörer mm Beslutsunderlag/tjänsteutlåtande/underrättelser Beställning/avtal Eventuell efterannons Utöver vad som redovisats juridiskt är dokumentationens syfte att man i efterhand ska kunna konstatera vilka affärsmässigt betingade omständigheter som legat till grund för beslut. Dokumentationen ger också anbudsgivare och kommuninnevånare information i efterhand om aktuell upphandling och insyn i hur man hanterat ärendet. I en av de granskade upphandlingarna (Värgårdsskolan) har upphandlingen beslutats formellt i kommunstyrelsen. Övriga upphandlingar har beslutats på delegation. Delegationsordningen anger att upphandling av hela investeringsprojekt/delarbeten i investeringsprojekt inom investeringsbudget anvisade medel och över 10 basbelopp är verksamhetsansvarig delegat. Samråd skall ske med inköpsansvarig (inköpssamordnaren). Vad detta samråd skall bestå i är inte definierat. Enligt delegationsordningen skall den som fått rätt att besluta i kommunstyrelsens ställe alltid dokumentera och skriftligt anmäla sina fattade beslut i kommunstyrelsen. Dokumentation över fattade beslut ska förvaras så att de är möjliga att återsöka. Anmälan skall ske till närmast följande sammanträde med kommunstyrelsen om inget annat meddelats. Beslut tagna på delegation avseende övriga tre upphandlingar är inte anmälda i kommunstyrelsen. 15

17 4.8 Bedömning objektsupphandlingar Vi bedömer att projektet Värgårdsskolan upphandlings- (LOU och kommunala styrdokument) och kommunallagsmässigt klarar lagenliga minimikrav samt de krav som kan ställas utifrån allmänna handlingars offentlighet. Övriga granskade projekt gör det däremot inte. Lagefterlevnad i upphandlingsprocessen, diarieföring, dokumentation och anmälan av beslut fattade på delegation måste förbättras. 16