Examensarbete i civilrätt, särskilt förmögenhetsrätt 30 högskolepoäng. Exploateringsavtal. Avtalsrätt i offentligrättslig miljö

Transkript

1 Juridiska institutionen Höstterminen 2016 Examensarbete i civilrätt, särskilt förmögenhetsrätt 30 högskolepoäng Exploateringsavtal Avtalsrätt i offentligrättslig miljö Författare: Victor Malm Handledare: Professor Joel Samuelsson

2

3 Förkortningar AL Anläggningslag (1973:1149) ABL Aktiebolagslag (2005:551) AVLK Lag (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden Avtalslagen Lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område BBR Boverkets byggregler (BFS 2011:6) BFS Boverkets författningssamling JB Jordabalk (1970:994) KomL Kommunallag (1991:900) LAS Lag (1982:80) om anställningsskydd LOU Lag (2007:1091) om offentlig upphandling MB Miljöbalk (1998:808) NRL Lag (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. PBF Plan- och byggförordning (2011:338) PBL Plan- och bygglag (2010:900) RegR Regeringsrätten RF Regeringsformen (1974:152) SKL Sveriges Kommuner och Landsting SLL Stockholms läns landsting VAL Lag (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar i

4 Innehållsförteckning 1 Inledning Bakgrund Metod Metoden i huvudsak Förhållandet till empiri Offentligrättsliga aspekter av civilrätten och vice versa Helhetens betydelse för det enskilda fallet och vice versa Material Syfte och frågeställningar Avgränsningar Bakgrund Exploateringsförfarandet i korthet Planläggning Genomförandet Kommunala organ och beslutsfattare Principer för kommunal maktutövning Inledning Objektivitetsprincipen Likställighetsprincipen Självkostnadsprincipen Exploateringsavtalets rättsliga grund Rättsliga begränsningar i avtalsfriheten Riktlinjerna i 6:39 PBL LOU och exploateringsavtal Bundenhet till följd av exploateringsavtalet Inledning Bundenhet i förhållande till rättslig kompetens Rättslig kompetens i förhållande till styrka Offentligrättsliga reglers betydelse för kommunens krav Bundenhet för kommunen i förhållande till riktlinjer Närmare om tekniska särkrav Nivåer av bundenhet Sammanfattning Bundenhet i förhållande till personell kompetens Tredje mans goda tro Kommunens dominerande ställning ii

5 3.3.3 Mellanmannens onda tro Sammanfattning Ett objektiviserat tolkningsförfarande? Inledning Objektivisering i doktrin Lagreglernas betydelse för läsningen av avtalet Kontextens betydelse Lagreglernas dubbla verkan Kontextens betydelse för förståelsen av riktlinjerna i 6:39 PBL Sammanfattning Styrkeförhållandet parterna emellan Inledning Partsautonomi, likställdhet och semidispositivitet Partsställning i offentligrättsliga sammanhang Faktorer som påverkar styrkeförhållandet Problemet med idéen om styrkeförhållande Planmonopolets betydelse för styrkeförhållandet Ansvaret för motparten Kommunens förhandlingskompetens Ekonomiska förutsättningar Sammanfattning Avslutning Avslutande diskussion Framtida utblick Källor Offentligt tryck Litteratur Rättsfall Allmänna domstolar Förvaltningsdomstolar Specialdomstolar EU-domstolen iii

6 Ur Lilla Jönssonligan och Cornflakeskuppen, Direktör Wall-Enberg står för lekpark, underhåll, plantering av blommor, samt att biltrafik förbjuds i närheten av lekparken. Som stadsfullmäktiges representant lämnar jag härmed över ordet till vår ordförande, herr Hjalmar Ännu- Mehr. Var så god, herr Ännu-Mehr. - Som ordförande i stadsfullmäktige förordar jag att direktör Wall-Enberg får byggnadstillstånd till sin lekpark, på momangen. - Instämmer, en lekpark, en utmärkt idé! - Då röstar vi, vilka är för? Jag finner att byggnadslovet beviljas. ( ) - Det klassiska byta-dokument-tricket. Gammalt, men det fungerar bra. På det nya dokumentet står: Hela området skall asfalteras och byggas om för industri, parkeringshus och genomfartstrafik. Detta beslut kan varken ändras eller överklagas. ( ) - Jaha, om herrarna är klara nu, så kanske jag kanske får bjuda på litet lunch, och så kan vi få en cigarr och fira park en. iv

7 1 Inledning 1.1 Bakgrund I svensk rätt finns sedan gammalt en tendens att dela upp juridiken i offentlig rätt och privaträtt. I det vardagliga rättslivet lär uppdelningen inte ägnas någon vidare uppmärksamhet, annat än ett enkelt konstaterande av vilka subjekt som är inblandande. Om den ena parten är en del av det allmänna och den andra parten är en enskild föreligger ett vertikalt förhållande, vilket leder till att frågan blir offentligrättslig, och om det är två enskilda parter är det ett horisontellt dito, vilket gör frågan privaträttslig. När det allmänna däremot sluter avtal med en enskild kompliceras uppdelningen mellan det offentligrättsliga och privaträttsliga. På pappret är ju frågan klar det är avtalsrätt. Men det finns onekligen offentligrättsliga aspekter som inte går att bortse från då ett allmänt organ agerar som en civil part. Den enskilde har ju trots allt att göra med en kommun eller myndighet trots att denna inte utövar myndighetsutövning, i strikt mening. Just i fallet exploateringsavtal ställs många frågor kring det allmänna som civilrättsligt subjekt på sin spets. Exploateringsavtal har sedan den 1 januari 2015 en legaldefinition som lyder: ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur, 1 Exploateringsavtalet som företeelse är inte bara ett bra exempel på det då det allmänna träffar avtal generellt, utan frågan får en ytterligare dimension i och med det kommunala planmonopolet. En svensk kommun har möjlighet att agera i privaträttslig kapacitet och med bindande verkan träffa civilrättsliga avtal, och har samtidigt ensam befogenhet att genom översikts- och detaljplan styra över planläggningen i kommunen. 1.2 Metod Metoden i huvudsak En del av uppsatsen kommer att ägnas åt att fastställa och kartlägga vad som är gällande rätt i fråga om exploateringsavtal. För det ändamålet är den rättsdogmatiska metoden lämpligast, för att inte säga nödvändig. 1 Se 1:4 PBL. 1

8 En vanlig uppfattning är att den rättsdogmatiska metoden utgör en rekonstruktion i någon mån. 2 För att kunna rekonstruera ett rättsläge får man vända sig till de olika rättskällorna. Det är möjligt att till största delen förknippa rättsdogmatik med de lege lata, rätten som den är, i förhållande till de lege ferenda, rätten som den bör vara. I ferenda-diskussioner kan det hävdas att det är svårt att nå tillfredsställande resultat med hjälp av enbart den rättsdogmatiska metoden, i och med dess något begränsade och rekonstruerande natur. Jareborg menar emellertid, att inget hindrar en dogmatiker att vidga perspektiven och söka sig utanför vad som är gällande rätt. Sökandet efter ideala lösningar är, enligt honom, helt legitimt inom rättsdogmatikens ramar. 3 Just denna uppsats är heller inte tänkt att bara vara beskrivande. Att genom rättsdogmatisk metod utreda vilka rättsregler som aktualiseras i fallet exploateringsavtal är visserligen det första steget, men uppsatsen är också tänkt att vara analysdriven och ifrågasättande. Givet ämnesvalet faller det sig naturligt att en del av analysen kommer att innebära ett ifrågasättande av hur civilrättsliga regler står sig i en offentligrättslig miljö. Avsikten är att den avtalsrättsliga förståelsen av det avtalsrättsliga regelsystemet ska komma att analyseras, och stresstestas genom att konfronteras med det offentligrättsliga regelsystemet. Således blir det valda tillvägagångssättet inte bara en beskrivning av vad rättskällorna säger i en viss fråga, utan också ett försök till systematisering av en avtalstyp som har både civil- och offentligrättsliga inslag Förhållandet till empiri Den rättsdogmatiska metoden är bunden till rättskällorna och systematiseringen av dessa. 4 En fråga som uppkommer därigenom är den om förhållandet till källor som inte är att anse som rättskällor. Ryms de inom den rättsdogmatiska metoden? Madell uppmärksammar problemen med att genomföra en undersökning på ett område där lagregler och praxis saknas till stor del. 5 Enligt honom finns en risk att man dels kan förbise viktiga, och praktiskt vanliga problem, medan mindre betydelsefulla frågor ägnas alltför stor uppmärksamhet. 6 På området finns något begränsad praxis, vilket kan antas bero på att parterna i ett exploateringsavtal sällan väcker talan. 7 2 Se Kleineman, Rättsdogmatisk metod, s Se Jareborg i SvJT 2004 s 4, Rättsdogmatik som vetenskap. 4 Se Kleineman, Rättsdogmatisk metod, s Se Madell, Det allmänna som avtalspart, s 27 f. 6 Se Madell, Det allmänna som avtalspart, s Se Madell, Det allmänna som avtalspart, s

9 Det är inte rimligt att inom ramen för denna uppsats empiriskt redogöra för hur exploateringsavtal förhandlas fram eller vilka problem exploatören eller kommunen kan stöta på. För en sådan utläggning lämpar sig inte juridiska metoder i allmänhet. Empirin är däremot viktig för förförståelsen av problemet. Och det är, menar Madell, utifrån empirin möjligt att dra slutsatser kring huruvida ens förståelse av rättssystemet är rimlig. 8 Hellner tar upp frågan om vilken betydelse en kunskap om branschen har i rättsliga sammanhang. Inom kontraktsrätten är det, enligt honom, vanligt att de avtal som förekommer i ett visst område (exempelvis entreprenadrätt eller sjörätt) bygger på en sakkunskap som förutsätter lång erfarenhet inom branschen. Hellner menar däremot att den bedömning som domstolarna gör är allmän, där branschpraxis mer utgör en faktor i mängden. 9 I uppsatsen kommer viss hänvisning till empiri användas för att ge ytterligare en dimension åt de juridiska problem som diskuteras. På samma sätt som en redogörelse av hur någonting förhåller sig till ett annat regelsystem (såsom förståelsen av det offentligrättsliga från ett avtalsrättsligt håll), måste redogörelsen också förhålla sig till empirin. Kleineman nämner den potentiella svagheten i förhållande till empirin som den rättsdogmatiska metoden kan innebära, men bemöter det genom att empirin främst bör få betydelse ifråga om rättens böra, snarare än rättens vara. Rätten behöver kritiseras utifrån empiriska aspekter, men de empiriska aspekterna kan inte avgöra vad rätten är. 10 I denna uppsats kommer empirin dels få betydelse som utgångspunkt för vilka problem som kan uppkomma, och dels som utvärderingsmetod Offentligrättsliga aspekter av civilrätten och vice versa Det här är tänkt att vara en avtalsrättslig uppsats. I och med ämnets natur går det dock inte att blunda för den offentligrättsliga vinkeln. En del av uppsatsen är ju tänkt att ge svar på hur de offentligrättsliga aspekterna påverkar förståelsen av avtalsrätten. Det offentligrättsliga systemet präglas av skyddsintressen gentemot den enskilda, såsom likhetsprincipen och objektivitetsprincipen, medan det avtalsrättsliga systemet präglas av partsautonomi och omsättningsintresse. En bestämmelse i ett offentligrättsligt regelsystem bör därmed kunna förstås med objektivitetsprincipen i åtanke, medan samma sak inte kan sägas gälla för en bestämmelse i ett avtalsrättsligt regelsystem. 8 Se Madell, Det allmänna som avtalspart, s Se Hellner i Jussens venner, s Se Kleineman, Rättsdogmatisk metod, s 24. 3

10 Även värderingen av rättskällornas plats i hierarkin lär påverkas av vilket regelsystem man rör sig inom. 11 Dagens avtalsrätt är till stor del praxisbunden, vilket är naturligt givet avtalslagens ålder och det kasuistiska sätt på vilket den är skriven. I och med att en del av uppsatsen är ägnad att svara på frågan hur de offentligrättsliga och avtalsrättsliga regelsystemen samspelar just vad gäller exploateringsavtal, kommer inte en ingående beskrivning av frågan ges i detta avsnitt Helhetens betydelse för det enskilda fallet och vice versa För att på ett tillfredställande sätt kunna svara på vad som gäller i fallet exploateringsavtal bör man rimligen se till vad som gäller för avtal mellan det allmänna och det enskilda i stort. Den mängd praxis och doktrin som kan vara vägledande när det gäller exploateringsavtal är, som konstaterats ovan, något begränsad. Fokus för uppsatsen ligger på en speciell avtalstyp, där överenskommelser sker i en viss situation, av vissa parter, vilket vid en första anblick ger intrycket av att ett annat avtal av samma avtalstyp, i en liknande situation och med parter med liknande förutsättningar ska bedömas på ett liknande sätt. Trots det finns det alltid särskilda omständigheter i varje enskilt fall som inverkar på hur den specifika situationen ska förstås. Att från det specifika fallet, å ena sidan, dra större generella slutsatser kan därmed anses vanskligt, men kanske i någon mån nödvändigt. Att å andra sidan inte kunna basera bedömningen av ett särskilt fall på tidigare fall, kan leda till skönsmässighet, i och med att det inte finns några regler att utgå ifrån. 12 Metodfrågan blir i detta fall tvådelad. Dels berörs exploateringsavtalet som avtalsform i förhållande till avtal med det allmänna som part i stort, och dels berörs vad bedömningen av enskilda exploateringsavtal får för betydelse i förhållande till avtalstypen som sådan, alltså i vilken mån det är möjligt att dra större slutsatser från praxis. Förhoppningen är också att i denna uppsats, genom att exploateringsavtal som avtalstyp ställer många frågor på sin spets vad gäller avtal mellan det allmänna och det enskilda, även kunna säga något om sådana avtalskonstellationer. Däremot finns det anledning att under det arbetet ha i beaktande den något fallbaserade karaktär som präglar tolkningen av avtal, vilket har föranlett ett omnämnande kring 11 Se Madell, Det allmänna som avtalspart, s 28, not Det finns en inneboende konflikt mellan fastställandet och bruket av tolkningsregler och respekten för det enskilda fallet inom avtalstolkning. En kort redogörelse, i den mån det låter sig göras, av det dilemma man ställs inför vid systematiseringen av tolkning, återfinns i Samuelsson, Tolkningslärans gåta, s 24 f. 4

11 avtalstolkningens dilemma i metodavsnittet, även om uppsatsen ingriper andra teman än tolkning Material Frågan om sammanblandningen mellan offentlig rätt och civilrätt har inte varit föremål för någon större diskussion i svensk doktrin, åtminstone inte från avtalsrättsligt håll, och med fokus på avtalsrättsliga frågor. Ett av de få verk där frågan avhandlats utförligt är Madells Det allmänna som avtalspart. Uppsatsen kommer därför att luta sig mot Madell, till en inte helt obetydlig del. Det finns inte heller någon svensk doktrinär motpol, som går att stödja sig emot vid kritik av Madell. Frågan har dock behandlats av något fler i norsk doktrin. Det finns anledning att ta norsk rätt i beaktning vid bedömningen av hur civilrätt och offentlig rätt samverkar. Med hänsyn till den likhet som föreligger mellan de nordiska avtalslagarna bör de resonemang som är relevanta i norska sammanhang även i viss mån vara tillämpliga i svenska. Däremot är uppsatsen inte tänkt att vara komparativ i någon egentlig bemärkelse. Den främsta anledningen till att utländsk doktrin tillmäts betydelse i uppsatsen är att det hade varit vanskligt att inte ta hänsyn till några av de resonemang som förs, särskilt om den norska rättsvetenskapen har behandlat frågan om offentlig civilrätt utförligare. 1.3 Syfte och frågeställningar Mitt syfte med uppsatsen är att klarlägga hur förståelsen av exploateringsavtalet påverkas av offentligrättsliga och avtalsrättsliga regler. Förhoppningen är även att kunna säga någonting om hur styrkeförhållandet mellan parterna påverkar förståelsen av exploateringsavtalet. Analysen kommer ta sin utgångspunkt i hur det offentligrättsliga regelsystemet samspelar med det avtalsrättsliga. Essensen av vad uppsatsen är tänkt att besvara kan reduceras till tre frågeställningar: Vad blir de civilrättsliga följderna av offentligrättsliga kompetensregler, särskilt i fråga om bundenhet? I vilken mån leder exploateringsavtalet som rättsfigur till en objektivisering av tolkningsförfarandet? Hur påverkas förståelsen av exploateringsavtalet av ställningen mellan parterna? 5

12 1.4 Avgränsningar Uppsatsen är inte tänkt att vara en heltäckande handbok, där svar ges på varje tänkbart problem som kan uppkomma då en kommun och en byggherre ingår exploateringsavtal. Snarare är målsättningen här att särskilt belysa några av de tydligaste fall i vilka avtalsrätt och offentlig rätt kolliderar. Det är, så att säga, främst i dessa fall som det hettar till. Således kommer frågor om till exempel avtalsslut inte ägnas någon större uppmärksamhet. En avtalstyp som liknar exploateringsavtalet är markanvisningsavtalet. Skillnaden mellan exploateringsavtal och markanvisningsavtal är att i det tidigare fallet äger byggherren den mark som ska komma att exploateras, medan det i det senare fallet är kommunen som äger marken. 13 Avtalstyperna kallas gemensamt för genomförandeavtal. 14 Det ligger i sakens natur att många likheter finns mellan markanvisningsavtal och exploateringsavtal, men markanvisningsavtal behandlas inte i denna uppsats. Något bör också sägas om gränsen mellan offentlig och privat rätt, även i detta avsnitt. Uppsatsen är tänkt att behandla hur de båda sidorna av rättsområdet påverkar varandra, men det är inte meningen att ge en uttömmande beskrivning av offentligrättsligt beslutsfattande och planläggningsförfarande. Förfarandena kommer däremot att beskrivas i den utsträckning det är nödvändigt, för att kunna besvara de avtalsrättsliga spörsmålen. I många situationer då det allmänna sluter avtal med enskilda är LOU tillämplig. När det gäller exploateringsavtal är frågan inte lika enkel. Ett avsnitt i uppsatsen kommer att behandla frågan om LOU:s tillämplighet, i syfte att på ett tillfredsställande sätt kunna svara på frågan vad som gäller för exploateringsavtal. I övrigt kommer LOU inte att behandlas. Skatterättsliga aspekter av exploateringsavtal kommer inte att beröras Markanvisning definieras, liksom exploateringsavtal, i 1:4 PBL. 14 Se Kalbro & Lindgren, Markexploatering, s 133 f. 15 För den som vill fördjupa sig i sådant hänvisas till Erdös & Kleerup i Skattenytt 2015 s 847, Mervärdesskatten i exploateringsavtal. 6

13 2 Bakgrund 2.1 Exploateringsförfarandet i korthet Planläggning Planläggning för hur mark ska användas i Sverige har varit reglerat under lång tid. Först genom införandet av Sveriges Rikes Lag 1734 kom landet att få en enhetlig lag som reglerar planläggning och exploatering av mark. 16 År 1874 infördes ett krav på stadsplan för samtliga städer i landet. Stadsplanen skulle antas av byggnadsnämnden i varje stad, enligt byggnadsstadgan. 17 Planinstitutet utvecklades ytterligare under talet och kom främst att karakteriseras av två saker: dels åtskillnaden mellan tät och gles bebyggelse och dels kommunens planmonopol. 18 PBL och NRL infördes 1987, och innebar ett ytterligare utökande av kommunens möjligheter att reglera lokal mark- och vattenanvändning. Med införandet av PBL stadfästes skyldigheten för kommunerna att upprätta översiktsplaner och detaljplaner. 19 Detaljplanerna ska antas av kommunens högsta beslutande organ, kommunfullmäktige, enligt 5:29 PBL, men rätten kan delegeras under vissa omständigheter. Det finns numera ett antal allmänt hållna ändamål för planläggning i stort, i vilka hänsyn tas till olika samhällsintressen av vikt. Planläggningen ska enligt 2:3 PBL främja en ändamålsenlig struktur och estetiskt tilltalande bebyggelse, en god och för alla samhällsgrupper tillgänglig livsmiljö och hushållning med god ekonomisk tillväxt. I översiktsplanen ska redovisning av riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB ske. En översiktsplan ska, som namnet antyder, innehålla de översiktliga grunddragen kring nyttjande av mark och vatten, hänsyn till miljö, regionala och nationella mål samt invånarnas bostadsbehov, enligt 3 kap. PBL. En detaljplan ska å andra sidan ge svar på många av de frågor som är hänförliga till byggandet i sig. Av detaljplanen ska det finnas en bild av markanvändningen och i vilken mån denna ska ändras eller bevaras. 20 I 4 kap. PBL finns krav på vilka bestämmelser en detaljplan ska innehålla, däribland utformningen för sammanhållen 16 Se främst 2, 4 och 6 kap. i 1734 års byggningabalk, där det återfinns regler kring uppförande av byggnad på tomt samt dragning av vägar och diken. 17 Se 1 kap. i 1874 års byggnadsstadga. 18 Se Boverkets allmänna råd 2002:1, s Tidigare hade andra planformer funnits, bland annat generalplaner, stadsplaner och byggnadsplaner, se prop. 1985/86:1 s 61 och 2 byggnadslagen (1947:385). 20 Se Boverkets allmänna råd 2002:1, s 7. 7

14 bebyggelse och användning av allmänna platser som kommunen är huvudman för. 21 Därutöver finns i samma kapitel bestämmelser om vad kommunen får reglera med en detaljplan, vilket bland annat innefattar omfattningen av krav på bygglov, utformning och utförande av byggnader och tomter, ändring av markanvändning, fastighetsindelning och strandskydd. Uppräkningen i 4 kap. är uttömmande. 22 Under en detaljplaneläggning ska hänsyn tas till möjligheten för enskilda att få insyn och påverka förfarandet och resultatet. Alla som har ett väsentligt intresse i förhållande till en viss detaljplan ska dels informeras och ges möjligheten att lämna synpunkter på förslaget till planen. 23 Kommunen har enligt 5:13 PBL också en skyldighet att redovisa om man har för avsikt att ingå ett exploateringsavtal eller genomföra markanvisningar. I sådant fall ska redovisas: avtalets huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen genomförs med sådant avtal. Kommunens redovisningsskyldighet framgår också av 4:33 3 st. PBL Genomförandet Innan planprocessen inleds sluter kommunen och byggherren vanligtvis ett föravtal, vilket kan ses som ett slags letter of intent mellan parterna. Meningen med avtalet är att klargöra för byggherren vilken typ av bebyggelse som kan komma ifråga, samt vilka ungefärliga kostnader som kan uppkomma för byggherren och kommunen i samband med genomförandet. 24 I det här skedet är det inte möjligt för kommunen att ge några bindande besked om vilka framtida beslut som kommer fattas. Detta måste byggherren förutsättas vara medveten om. Det bör inte heller vara rimligt att bundenhet inträder för byggherren i och med föravtalet. 25 Efter att planprocessen är avslutad sluts ett exploateringsavtal. Givet de skiftande omständigheter som kan råda i varje enskilt fall, varierar exploateringsavtalets innehåll med situationen. Vanliga punkter som regleras i avtalet är dock enligt Kalbro och Lindgren: 21 I 4:33 PBL finns även bestämmelser för genomförandet och förutsättningarna för de åtgärder kommunen har för avsikt att genomföra. 22 Se prop. 1985/86:1 s 573. Frågan om vilka krav en kommun kan ställa i en detaljplan har belysts bland annat i RÅ 1999 not 195, där kommunen införde en bestämmelse i en detaljplan om att använda miljövänligt tvättmedel. Regeringsrätten fann att det inte förelåg stöd för kommunen att meddela den typen av bestämmelser i detaljplanen. Frågan om vilka krav kommunen får ställa i detaljplan utvecklas även i punkt Se 5 kap. PBL och prop. 1994/95: ff. 24 Se Kalbro & Lindgren, Markexploatering, s Se SOU 1994:36 s 314 och Madell, Det allmänna som avtalspart, s

15 Specificering av bebyggelsens utformning Skydd för vegetation under byggnadstiden Ansvar för sanering av förorenade markområden (om det är nödvändigt) Utformning av allmänna platser, såsom gator, torg, parker med mera Vilket ansvar byggherren har för att utföra kommunala anläggningar Vad byggherren ska erlägga för exploateringsbidrag och gatukostnadsavgifter till kommunen Bestämmelser om kontroller och besiktning Marköverlåtelser från byggherren till kommunen för allmänna platser i detaljplanen Upplåtelse av rättigheter på byggherrens mark för allmänna ledningar, gemensamhetsanläggningar och vägar Vem som ska initiera en lantmäteriförrättning Tidsplan för genomförandet Skiljeklausul Vite Kommunala organ och beslutsfattare Ett kommunalt organ kan vara antingen beslutande eller förvaltande. 27 Utöver detta finns även ett flertal nämnder, med varierande uppgifter. Som en följd av det kommunala självstyret står det kommunfullmäktige relativt fritt att besluta om vilka nämnder som ska vara en del av kommunen, så länge de behövs för att fullgöra kommunens eller landstingets uppgifter. 28 Dock finns det enligt 12:1 PBL krav på att det i varje kommun ska finnas en byggnadsnämnd. Den nämnd som vanligtvis planerar exploatering av mark inom kommunen är tekniska nämnden eller byggnadsnämnden i varje kommun. På motsvarande sätt finns inga nationella bestämmelser om vem som ska skriva under eller förhandla med byggherren i ett exploateringsförfarande. 29 Det kan 26 Se Kalbro & Lindgren, Markexploatering, s Se Strömberg & Lundell, Allmän förvaltningsrätt, s 27 f. De beslutande organen utgörs av direktvalda förtroendemän (som utses vid kommunalval). Kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige är beslutande organ. De förvaltande organen består av förtroendemän som väljs av antingen kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige. Kommunstyrelse och landstingsstyrelse är förvaltande organ. 28 Detta följer av 3:3 KomL. En nämnd kan antingen ha till syfte att avlasta de styrande eller förvaltande organen eller sköta statliga förvaltningsgrenar, såsom en socialnämnd eller byggnadsnämnd, se Strömberg & Lundell, Allmän förvaltningsrätt, s Som sagt, det beror på kommunen. Jfr not 28 ovan. 9

16 vara kommunstyrelsens ordförande, en kommundirektör, kommunens plan- och exploateringschef eller en kommunal projektledare inom mark och exploatering. Det åligger nämnderna att dels verkställa fullmäktiges beslut, ägna sig åt egen myndighetsutövning samt även, som framkommer tydligast i denna uppsats, sluta avtal med enskilda. 30 Det är inte orimligt att komplikationer kan uppstå kring vilken roll nämnden har i ett visst fall, i och med den tredelade roll i vilken nämnderna agerar. En viss begränsning finns i 3:5 KomL, där det stadgas att en nämnd inte får bestämma om rättigheter eller skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden företräder kommunen som part. En nämnd får heller inte utöva tillsyn över sig själv. I ett tänkt fall där nämnden uppträder som sökande i ett ärende om till exempel bygglov, kan samma nämnd inte besluta om huruvida bygglovet ska beviljas eller inte Principer för kommunal maktutövning Inledning Då en kommun sluter exploateringsavtal med en byggherre aktualiseras ett antal offentligrättsliga principer, vilka inte hade blivit aktuella, om avtal slutits mellan helt civila parter. Principernas tillämplighet kommer att behandlas utförligare i de mer analyserande delarna. En kortare redogörelse ges i detta avsnitt. Nedanstående uppräkning är inte tänkt att ta upp alla de principer som omgärdar offentlig förvaltning, utan enbart de mest relevanta Objektivitetsprincipen Objektivitetsprincipen återfinns i RF 1:9 och innebär en skyldighet för den offentliga förvaltningen att beakta allas likhet inför lagen, och att iaktta saklighet och opartiskhet. 31 Saklighetskravet innebär att det offentliga inte får gynna eller missgynna någon utan stöd i lag. Detta går att se som en precisering av legalitetsprincipen, som kommer till uttryck i 1:1 3 st. RF, men snarare utgör saklighetskravet en garant för att säkerställa en rättvis maktutövning. Lagregler ger en ram för i vilken mån den offentliga makten kan utöva sitt fria skön, men saklighetskravet är tänkt att täcka upp för de fall då ett för stort utrymme lämnas för maktmissbruk inom vaga lagreglers 30 Se Björkman & Lundin, Kommunen och lagen, s 28 och även Madell, Det allmänna som avtalspart, s 19 f. 31 Kravet på saklighet och opartiskhet har kommit att kallas objektivitetsprincipen, se Bull, Objektivitetsprincipen, s

17 tillämpningsområde. 32 Under objektivitetsprincipen faller även kravet på opartiskhet. Bull menar att saklighet och opartiskhet ofta sammanfaller, i och med att ett beslut som inte är opartiskt, ofta inte heller är sakligt Likställighetsprincipen Den kommunala likställighetsprincipen har likheter med objektivitetsprincipen i 1:9 RF. 34 Den framgår av 2:2 KomL, och innebär att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Det innebär både lika rättigheter och skyldigheter för kommunmedlemmarna. Principen påminner om den aktiebolagsrättsliga likhetsprincipen, som innebär att alla aktier medför lika rösträtt i bolaget, enligt 4:1 ABL. 35 Likställigheten gäller endast mellan kommunmedlemmarna, och hindrar inte kommunen från att till exempel ta ut en högre avgift från någon som inte är medlem i kommunen. 36 För att likställighetsprincipen ska bli aktuell, krävs det dessutom att kommunen är i direkt kontakt med kommunmedlemmarna, och inte bara att kommunens subventioner indirekt kommer till vissa kommunmedlemmars gagn Självkostnadsprincipen En kommun får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller, enligt 8:3 c KomL. Lagrummet ger uttryck för den kommunala självkostnadsprincipen. Liksom övriga kommunala principer gäller självkostnadsprincipen enbart för kommunerna själva, vilket innebär att ett bolag som ägs av kommunen i sig inte måste tillämpa principen, men att kommunen som aktieägare måste tillämpa den. 38 Lerwall uppmärksammar det sammanhang som finns mellan självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen. En avgifts storlek bör bestämmas av den kostnad som föranleder den, vilket innebär att en avvikelse därifrån inte är motiverad ur självkostnadssynpunkt och likställighetssynpunkt. 39 Ett samband finns, enligt Madell, också mellan principen om självkostnad och förbudet mot 32 Se Bull, Objektivitetsprincipen, s 101 f. 33 Se Bull, Objektivitetsprincipen, s Detta påpekas i prop. 1990/91:117, s Se Lerwall, Den kommunala likställighetsprincipen, s Detta har fastslagits i RÅ 1987 ref Att kommunen subventionerat en kommunal bostadsstiftelse, vilket indirekt inneburit att subventionen kommer vissa kommunmedlemmar till nytta, ansågs inte vara tillräcklig grund för att aktualisera likställighetsprincipen, vilket RegR fastslog i RÅ 1997 ref Frågan berördes i NJA 2008 s 120, där den kommunala självkostnadsprincipen inte fanns tillämplig på ett kommunalt ägt bolag. Se även Lindquist, Kommunala befogenheter, s Se Lerwall, Den kommunala likställighetsprincipen, s

18 kommunen att bedriva företag i vinstsyfte, enligt 2:7 KomL. Självkostnadsprincipen innebär i sig en gräns för vilka krav en kommun kan ställa i ett exploateringsavtal. Man kan tänka sig att det finns ett samband mellan självkostnadsprincipen och det faktum att exploatören, enligt 6:41 PBL, inte får bekosta vilka verksamheter som helst. 2.2 Exploateringsavtalets rättsliga grund Rättsliga begränsningar i avtalsfriheten Exploateringsavtalet som rättsfigur har sin grund dels från det kommunala planmonopolet, och dels de rättsliga utgångspunkter som finns i PBL och viss annan lagstiftning i allmänhet. 40 Bland annat finns bestämmelser i VAL, AL, lagen (1939:608) om enskilda vägar samt lagen (1977:439) om kommunal energiplanering, vilka ligger till grund för den kommunala befogenheten. Även KomL sätter, som påpekats ovan, gränser för hur kommunen får agera och vilka krav som får ställas, främst genom att lagen innehåller allmänna bestämmelser om likställighet för kommuninvånarna, vilka inte får åsidosättas såvida inte det föreligger särskilda skäl. 41 Utöver det offentligrättsliga regelverket gäller även naturligtvis avtalslagens regler. 42 En grundläggande princip som gäller för de krav som kommunen kan ställa på byggherren är alltså att de ska vara baserade på offentligrättslig lagstiftning. Det är inte tillåtet för kommunen att, genom sitt planmonopol, tvinga byggherren att utföra prestationer som inte följer av lagstiftningen. 43 Det finns efter 2015 års lagändring regler för vad ett exploateringsavtal får innehålla. Kommunen har enligt 6:40 PBL rätt att kräva att en byggherre eller fastighetsägare anlägger eller finansierar anläggandet av gator, vägar och allmänna platser, men även va-anläggningar, samt andra åtgärder. För att kommunen ska kunna ställa krav är det dessutom nödvändigt att de krävda åtgärderna är nödvändiga för genomförandet av detaljplanen. Åtgärderna behöver inte vara fysiskt knutna till ett område som omfattas av en viss detaljplan, utan kan också vara föranledda av detaljplanen. I propositionen nämns som exempel åtgärder som behövs för att kommunikationer till och från detaljplansområdet ska kunna upprättas effektivt. Ytterligare åtgärder som en byggherre kan kräva att utföra är avhjälpande av 40 Explicit regleras exploateringsavtalets rättsliga grund numera också genom 6:39 42 PBL, vilket utvecklas i punkten nedan. 41 Jfr 1:9 RF. 42 För en redovisning av vilka regler som sätter gränsen för kommunens befogenheter, se Madell, Det allmänna som avtalspart, s Se Kalbro & Lindgren, Markexploatering, s

19 markföroreningar, men även icke-ekonomiska frågor som bebyggelsens utformning och administrativa frågor. 44 Finns flera byggherrar måste en rimlig kostnadsfördelning ske mellan dessa. 45 Kommunen får inte ställa egna krav på byggnadernas tekniska egenskaper i exploateringsavtalet, enligt 8:4 a PBL, utan dessa regleras istället direkt i PBL, PBF och Boverkets föreskrifter. Följden av att kommunen ägnar sig åt så kallad särreglering blir att villkoret är utan verkan Riktlinjerna i 6:39 PBL I och med den lagändring som genomfördes den 1 januari 2015 är kommunen skyldig att anta riktlinjer för ingåendet av exploateringsavtal. 47 Riktlinjerna, som framgår av 6:39 PBL är tänkta att ange generella utgångspunkter och mål för kommunen. Syftet med lagändringarna är att skapa transparens och ökad tydlighet i förhandlingarna mellan byggherren och kommunen. I propositionen framgår det att riktlinjerna inte är bindande för kommunen eller för kommunens motpart, byggherren. Vad som däremot framgår är att: det ligger dock i sakens natur att kommunen förväntas följa de riktlinjer som har beslutats. 48 Skyldigheten innebär enligt propositionen att kommunen måste anta riktlinjer innan man ingår avtalet. Däremot innebär kommunens skyldighet att anta riktlinjer inte en förutsättning för att en kommun ska få ingå ett exploateringsavtal. Om ett avtal ingås innan kommunen har antagit riktlinjer blir det således inte ogiltigt. 49 Innebörden av kommunens skyldigheter att anta och följa riktlinjer är, med hänsyn till vad som framkommer i propositionen, inte helt tydlig. Till att börja med bör propositionen antagligen läsas på det viset att exploateringsavtalets giltighet inte är avhängig att kommunen är skyldig att anta riktlinjer för ingåendet av avtalet. Exploateringsavtalets giltighet är alltså oberoende av om själva skyldigheten i och med 2015 års lagändring föreligger eller inte. Det rimligaste sättet att läsa detta stycke i propositionen vore därmed som en gardering mot retroaktivitet, i syfte att inte ogiltigförklara de avtal som slutits utan riktlinjer. Det finns inga offentligrättsliga sanktioner mot en kommun som inte antar riktlinjer. Ej heller finns det några följder av att kommunen inte följer de riktlinjer som 44 Se prop. 2013/14:126 s Se Kalbro & Lindgren, Markexploatering, s Se prop. 2013/14:126 s Se prop. 2013/14:126 s 302 f. 48 Se prop. 2013/14:126 s Se prop. 2013/14:126 s

20 kommunen själv har antagit. Det enda som enligt propositionen ska binda kommunen till riktlinjerna, rent offentligrättsligt sett, är att lagstiftaren nämnt att det ligger i sakens natur att riktlinjerna ska följas. Sett till de intressen som lagändringen är tänkt att främja, däribland transparens och förutsägbarhet för byggherren, kan nyttan med propositionen ifrågasättas. Hur förutsägbart blir det för byggherren om kommunen utan vidare väljer att frångå sina egna riktlinjer? Lagstiftaren befinner sig dock i en knepig situation. Frågan om ett lagstadgande av exploateringsavtal har tidigare avfärdats med hänsyn till de skiftande förhållanden som kan förekomma i den här typen av sammanhang. 50 Förutsebarhet och transparens är relevanta att ta hänsyn till, med tanke på den situation byggherren befinner sig i, men de intressena står mot ett effektivt och flexibelt planförfarande LOU och exploateringsavtal När en kommun ingår exploateringsavtal med en byggherre, är det möjligt att tillämpa LOU. Offentlig upphandling avser, enligt 2:13 LOU, de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet i syfte att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader. LOU:s tillämplighet på exploateringsförfarandet har diskuterats ljuset av EU-domstolens dom i det så kallade La Scala-fallet. 52 I fallet hade en italiensk byggherre fått i uppdrag att utföra vissa offentliga anläggningsarbeten i samband med en exploatering i Milano. EU-domstolen konstaterade att byggherren inte kunde få utföra arbetena i och med att rättsförhållandet mellan parterna reglerades av ett exploateringsavtal. Istället skulle en offentlig upphandling ha gjorts. Fallet har dock av planprocessutredningens betänkande i SOU 2015:109 inte funnits vara tillämpligt på svenska förhållanden. 53 Skillnaden mellan de italienska och svenska systemen för hur gatukostnads- eller stadsbyggnadsavgifter tas ut innebär att det inte sker några direkta eller indirekta penningtransaktioner från kommunen till exploatören i det svenska fallet. Därmed riskerar inte kommunen att påverkas ekonomiskt av upphandlingens resultat. Ett undantag kan dock föreligga när det gäller avgifter för kommunala VA-anläggningar i och med att kommunen har större möjligheter att välja hur kostnader ska tas ut. Under vissa förutsättningar kan då en skyldighet att upphandla 50 Se prop. 1985/86:1 s Se prop. 2013/14:126 s Se EU-domstolens avgörande i mål C-399/ Se SOU 2015:109 s

21 enligt LOU inträda. 54 SKL har i ett cirkulär påpekat att La Scala-fallet inte innebär att LOU är generellt tillämplig i exploateringssituationer vid en strikt tolkning, men att Sveriges kommuner bör tillämpa LOU, som en försiktighetsåtgärd. 55 När det gäller anläggande av allmän plats där kommunen är huvudman tillämpar många kommuner LOU. 56 I betänkandet understryks även vikten av att planprocesser ska kunna ske effektivt och ekonomiskt. En regelmässig tillämpning av LOU i exploateringssituationer skulle eventuellt innebära att förfarandet blir mer tidskrävande och kostsamt än om LOU inte tillämpats Se SOU 2015:109 s 295 f. 55 Se Ekman & Björklund, Sveriges Kommuner & Landstings cirkulär 2003:109, s 3 f. 56 Se Andersson & Hansson, LOU:s tillämpning på 6:40 PBL. 57 Se SOU 2015:109 s

22 3 Bundenhet till följd av exploateringsavtalet 3.1 Inledning Det finns ingen uttrycklig bestämmelse som stadgar att kommunen har rätt att sluta avtal. RF utgör ramen för myndigheternas befogenheter i och med att myndigheternas befogenheter måste bygga på rättslig reglering. 58 Därutöver det regleras den kommunala verksamheten av en större mängd speciallagstiftning, vilken sätter gränserna för den kommunala kompetensen. För att en kommun ska kunna sluta avtal krävs det därmed direkt eller indirekt stöd i offentligrättslig lagstiftning. Bundenhet kan i offentligrättsliga sammanhang tendera att bli en fråga i två dimensioner. Dels är det fråga om bundenhet i förhållande till den offentliga partens regelsystem, det vill säga om den offentliga parten beslutat om något som faller utanför den partens kompetens. Då är det fråga om ett rättsligt kompetensöverskridande, som kan uppstå om kommunen ställer för hårda krav gentemot en enskild motpart, eller om kommunen fattat ett beslut angående något den inte har kompetens att fatta beslut om. Den andra dimensionen av bundenhet aktualiseras då det rör kommunens företrädare, och deras behörighet och befogenhet. Kompetensöverskridandet kan bestå i att företrädaren enbart haft bemyndigande att förhandla med motparten, men inte binda kommunen till denne. Det föreligger, främst i det senare fallet, en likhet med associationsrättens fullmäktigeregler Bundenhet i förhållande till rättslig kompetens Rättslig kompetens i förhållande till styrka I det första huvudfallet, då bundenheten är beroende av att kommunen har rättslig kompetens att sluta avtal i en viss fråga, är frågan i första hand offentligrättslig. Handlar kommunen utan direkt eller indirekt stöd i offentligrättsliga regler är det ett beslut som inte tillkommit i laga ordning. Frågan löses därmed med hjälp av en laglighetsprövning 58 Se Madell, Det allmänna som avtalspart, s 164 f. 59 Madell ägnar ett helt avsnitt åt aktiebolagsrättsliga analogier, se Madell, Det allmänna som avtalspart, s Madell gör i huvudsak åtskillnad mellan materiell kompetens och personell kompetens, även om han också berör den processuella kompetensen, se Madell, Det allmänna som avtalspart, s 163. Medan personell kompetens på ett tillfredställande sätt beskriver att ett avtals giltighet är beroende på att den fysiska person som förhandlar för kommunens räkning har fullmakt att företräda kommunen, täcker begreppet materiell kompetens inte in hela den rättsliga ramen för kommunens kompetens i förhållande till lagregler. En kommun kan ju fatta beslut innanför den materiella kompetensen, men utanför den formella. En mer allomfattande benämning skulle kunna vara rättslig kompetens. Jfr den uppdelning som Strömberg & Lundell gör i Allmän förvaltningsrätt, s 65, mellan materiella och processuella beslut. 16

23 enligt 10:8 1 st. KomL. Följden, om en förvaltningsdomstol finner att beslutet inte tillkommit i laga ordning, blir att beslutet hävs. Själva verkningarna av upphävandet blir i fall som dessa civilrättsliga. 61 Det ligger nära till hands att tänka sig att ett besluts upphävande på kommunalrättslig grund skulle leda till att avtalet blir ogiltigt, och att prestationerna återgår, såsom följden hade blivit om en civilrättslig mellanman överskridit sin behörighet, eller om avtalet hade stridit mot lag. En mindre genomgång av det som skrivits på området visar att saken inte är fullt så självklar. Madell menar att skyldigheten för kommunen att prestera i enlighet med avtalet inte bör kvarstå om kompetensöverskridande ägt rum. Den enskilde bör därmed ha rätt till ersättning för den uppkomna förlusten. Frågan är dock fortfarande avhängig den enskilde motpartens goda tro. 62 Hauge hävdar, angående betydelsen av offentligrättsliga normer vid användningen av avtalsrättsliga ogiltighetsregler, att om normen avser avtalets tillblivelse, kan detta i sig inte ses som en självständig ogiltighetsgrund. Om det faktum att avtalet bryter mot en sådan norm automatiskt ska innebära ogiltighet, krävs det enligt Hauge ett klart stöd i någon rättskälla för att ogiltigheten ska inträda. 63 Det verkar finnas en viss skepsis i doktrinen mot att direkt låta ogiltighet uppstå då ett beslut fattas i strid med offentligrättsliga regler. Det kan tyckas orättvist: ett felaktigt beslut som angår en enskild, och vars rättsliga felaktighet fastslagits och upphävts av en förvaltningsdomstol, bör ju fria den enskilde från det tyngande ingrepp som ett sådant beslut kan innebära, offentligrättsligt sett. Ovanstående utläggning aktualiserar ett centralt problem som uppkommer då det allmänna sluter avtal. De regler som tillkommit för att skydda den enskilde mot de svårigheter som kan uppkomma vid myndighetsutövningen är i viss mån satta ur spel då kommunen agerar civilrättsligt. Samtidigt kan kommunen undkomma att drabbas av några av de rättsföljder som kan drabba en privatperson eller ett företag. Kommuner kan till exempel inte gå i konkurs 64 och dess företrädare riskerar inte ansvarsgenombrott på 61 Se Madell, Det allmänna som avtalspart, s Se Madell, Det allmänna som avtalspart, s 354 f. Han menar den enskildes ersättning till följd av uppkommen förlust på grund av kommunens kompetensöverskridande, bör ställas i förhållande till den enskildes goda eller onda tro. 63 Se Hauge, Samspillet mellom privatrett og offentlig rett på avtalerettens område, s Se RH 1996:75, där en enskild begärde Hultsfreds kommun i konkurs, där HovR visserligen fastslog att frågan inte var reglerad, men att det följer av RF att kommuner har ett starkt grundlagsskydd och att denna skulle sättas ur spel genom att ersätta en vald fullmäktigeförsamling med en konkursförvaltare. Därmed är inte sagt att kommuner inte kan vara på obestånd. Haninge kommun gick i mitten av talet i borgen för ett antal statliga lån tänkta att bekosta den kommunalt ägda stiftelsen Haningehems upprustning av c:a 2000 lägenheter. Uppdraget att rusta upp lägenheterna gick till bolaget Formator. Från 17

24 samma sätt som i associationsrätten. Som konstaterats hittills i denna punkt kan det även uppkomma vissa svårigheter att göra ogiltighet gällande till följd av ett upphävt beslut. Således utsläcks även vissa civilrättsliga möjligheter för den enskilde att hävda sin rätt gentemot kommunen. Om frågan enbart varit civilrättslig eller enbart offentligrättslig, hade det kunnat sättas i ett mer naturligt sammanhang, och antingen kunnat lösas med tillämpning av det ena eller andra regelsystemet. Följden blir onekligen att den enskilde riskerar att hamna i en försvagad ställning gentemot kommunen genom att denne hamnar i någon form av tvärrättslig limbo. Det är åtminstone ett sätt att se på saken. Ett annat vore att försöka behålla de civilrättsliga glasögonen på och istället se kommunen som ett större företag, med invecklade beslutsmekanismer. Det kan tyckas att kommunens motpart bör vara medveten om att kommunen har en särskild form av beslutsfattande, och måste förhålla sig till särskilda regler för utövandet av dessa. Så kan det visserligen vara, men i den analogin går det ändå inte att undkomma dels att kommun i exploateringssituationer har en dominerande ställning genom att den har planmonopol (resonemanget utvecklas i 3.3.2) samt att möjligheterna att hålla kommunens företrädare ansvariga inte är lika stora Offentligrättsliga reglers betydelse för kommunens krav Det finns emellertid sätt på vilka en kommuns agerande direkt kan leda till ogiltighet, och då det offentligrättsliga regelverket utgör en ram för vad en kommun kan ställa för krav på en byggherre. Ett centralt rättsfall i fråga om exploateringsavtal (och även för kommunala kompetensbegränsningar i civilrättsliga sammanhang i stort) är NJA 1980 s 1, där en kommun slöt avtal om exploatering med två fastighetsägare, ett bolag och en privatperson. Exploatörens försening var belagd med vite. Kommunen yrkade vid stämning på att bolaget, på grund av försening hos privatpersonen, att exploatörerna solidariskt skulle utge skadestånd till kommunen. Frågan som prövades av HD var om kommunen, genom att kräva solidariskt betalningsansvar för att bygglov skulle beviljas, framkallat en rättshandling genom tvång enligt 29 avtalslagen. Med hänsyn till att ett början uppskattades kostnaden för projektet totalt till 800 miljoner kronor, vilket till följd av brott (grovt bedrägeri, grov förskingring och grov trolöshet mot huvudman) begångna av bolagets byggchef, senare växte till över två miljarder kronor. Staten tvingades köpa upp Haningehem och kommunen fick sälja av tillgångar, höja kommunalskatten samt säga upp 900 personer, se Sörbring, Byggchef fick fängelse. Formatorskandalen. Kommunen och Haningehem får upprättelse, Historien är kanske ett dåligt exempel på hur kommunen plockar russinen ur kakan genom att rättshandla med enskilda, men kan ju tänkas säga någonting om styrkeförhållandena mellan kommun och näringsidkare. 18

25 villkor i ett bygglov kräver lagstöd, fann HD att kommunen, genom att uppställa krav på solidarisk betalningsskyldighet, utövat tvång mot bolaget. HD uppställer i rättsfallet principen att kommunen i sitt civilrättsliga agerande inte kan uppställa villkor i strid med offentligrättsliga regler utan att motpartens skyldighet att prestera i enlighet med avtalet upphör. Givetvis bör motsvarande gälla om kommunen agerar i strid med civilrättsliga regler. 65 För att en rättshandling inte ska vara gällande för motparten, krävs det enligt 29 avtalslagen att den är rättsstridig. Sådan rättsstridighet kan exempelvis vara utpressning enligt 9:4 BrB. Rättsstridigheten uppkommer i detta fall i och med kommunens överskridande av de offentligrättsliga reglerna. Även om fallet har tydliga offentligrättsliga inslag, vilka utgör ramen för hur ett beslut får fattas, är den rättsregel som utlöser själva rättsföljden i detta fall civilrättslig. Madell påpekar i anslutning till fallet att ett krav på en prestation av en enskild kan vara grovt oskäligt, och att det kan medföra jämkning enligt 36 avtalslagen. 66 Vikten av det kommunala planmonopolet i fråga om exploateringsavtal blir här påtaglig. Även om kommunen inte fattat beslut som strider mot offentligrättsliga regler, finns det, som en följd av det kommunala planmonopolet och kommunens särställning gentemot enskilda, andra omständigheter som kan spela roll i frågan om oskäligheten i de skyldigheter som åligger exploatören. Läsaren hänvisas till kapitel 5 för en djupare redogörelse av styrkeförhållandena mellan byggherre och kommun Bundenhet för kommunen i förhållande till riktlinjer Som konstaterats under punkt är de riktlinjer som kommunen ska anta enligt 6:39 PBL något av en kompromiss mellan å ena sidan förutsebarhet och transparens för byggherren och å andra sidan behovet av flexibla lösningar vid planförfarandet. Kommunen har en skyldighet att anta riktlinjerna, och det ligger i sakens natur att riktlinjerna ska följas. Det finns däremot ingen offentligrättslig sanktion som binder kommunen till att följa sina uppsatta riktlinjer. 67 Från avtalsrättsligt håll blir frågan därmed: vilken betydelse får riktlinjerna för byggherrens förståelse av överenskommelsen? Riktlinjerna kan ses som om de befinner sig på en bundenhetsnivå lägre än andra offentligrättsliga regler som reglerar den 65 Jfr RÅ : Se Madell, Det allmänna som avtalspart, s 474 f. 67 Se prop. 2013/14:126 s 302 f. 19