7. Behörighet att företräda myndigheter

Transkript

1 1 HOVRÄTTEN FÖR ÖVRE NORRLAND Remissyttrande Datum Dnr /2012 Socialdepartementet Stockholm Ds 2012:35, Behöriga företrädare för myndigheter. Sammantaget är de i promemorian framlagda förslagen avseende behöriga myndighetsföreträdare samt att upprätta ett myndighetsregister lovvärda. Förslagen löser inte alla problem som kan tänkas uppstå till följd av olika typer av kompetensöverskridanden när statliga myndigheter sluter avtal med privata aktörer, men de torde åtminstone i stor utsträckning bidra till att undanröja tveksamheter om vem som har rätt att företräda en myndighet, vilket torde underlätta för en motpart att bedöma situationen och därmed också underlätta förutsättningarna för avtalsslutande. 7. Behörighet att företräda myndigheter Behöriga företrädare för myndigheter Utredningen gäller i första hand identifikation av behöriga företrädare för alla myndigheter under regeringen och frågan om säkerställande av vem som har rätt att företräda en myndighet vid såväl bankärenden som behörigheten att generellt företräda myndigheter vid avtal vid avtalsslutande inom myndighetens kompetensområde s.k. personell kompetens eller inre kompetens. Staten är en komplicerad och mångfacetterad rättsfigur bl.a. till följd av att den genom sin organisation uppträder via av en mängd olika myndigheter. Utredningen tar inte sikte på hela situationen, dvs. statliga myndigheters

2 avtalskompetens. Frågan om statliga myndigheters kompetens att genom avtal binda staten (s.k. avtalskompetens, yttre kompetens eller materiell kompetens) faller emellertid utanför ramen för utredningen. Detsamma gör frågan om avtals ogiltighet för det fall att en myndighet överskridit sin avtalskompetens. Den besvarar heller inte de frågor som kan uppstå om den behörige företrädaren överskridit interna myndighetsinstruktioner. Det är dock frågan om behörig företrädare som är av störst praktisk betydelse för en myndighets motpart, eftersom det trots allt torde vara mera sällsynt att avtalskompetensen eller interna föreskrifter överskrids. Därför är det angeläget att frågan om vem som har rätt att företräda statliga myndigheter regleras. 2 Den tidigare utredningen som tar sikte på just frågan om myndigheters avtalskompetens och rättsverkningar vid ett sådant kompetensöverskridande, nämligen SOU 1994:136, förtjänar att framhållas. De förslag som läggs fram i den anges till stor del vara en kodifiering av vad som sedan tidigare utgör gällande rätt. (Tankegången utvecklas av Tom Madell i ett särskilt yttrande, bilaga 1.) Behörighetsproblematiken Utredningen föreslår att det införs en ny bestämmelse i myndighetsförordningen om vem som har rätt att företräda en myndighet och teckna dess namn vid ingående av avtal som innebär ekonomiska förpliktelser för staten. Förslaget är ändamålsenligt eftersom det är av stor vikt för de parter som ingår ett avtal med en myndighet att veta vem som med bindande verkan kan företräda myndigheten. Det tar dock bara tar sikte på i sig kompetensenliga avtal. Möjligen kan begreppet myndighetens ledning i föreslagna 5 a första st. myndighetsförordningen vara lite oklart i förhållande till andra stycket samma bestämmelse och därför föra tankarna till en myndighets avtalskompetens, men om det enligt myndighetsregistret inte råder någon tvekan om vem som är behörig företrädare för myndigheten och vem som har rätt att sluta avtal för myndighetens räkning torde dessa oklarheter inte påkalla någon allvarligare invändning.

3 Myndighetsregister Förslaget om ett myndighetsregister kommer säkert att underlätta för en myndighets motpart vad gäller frågan om vem som är en behörig företrädare för myndigheten. En invändning är dock att det i 1 1 stycket förslaget till förordning om myndighetsregister föreskrivs att Registret ska innehålla uppgifter om förvaltningsmyndigheter under regeringen och domstolar. Detsamma sägs i sammanfattningen på sidan 10. Samtidigt framgår på sidan 97 att det för tillfället är tillräckligt att Domstolsverket ingår och att domstolarna för närvarande inte är tillräckligt analyserade för att omfattas av registret. Antingen bör därför domstolarna därför strykas ur lagtexten eller så bör det preciseras vilka av de i 3 förslaget till förordning om myndighetsregister föreslagna punkterna som omfattar domstolarna. Yttrandet har beslutats av hovrättspresidenten Margareta Bergström samt hovrättsråden Bertil Eriksson och Tom Madell (föredragande och tidigare professor i rättsvetenskap vid Juridiska institutionen, Umeå universitet). Margareta Bergström Tom Madell

4 Bilaga, Kort om myndigheters avtalskompetens, särskilt yttrande av Tom Madell 4 Utredningen om statliga myndigheters avtal SOU 1994:136 utgick vid utformningen av sitt förslag vad gäller statens bundenhet till följd av statliga myndigheters avtalsslutande från de principer som ligger till grund för vad som sägs om fullmaktsgivares bundenhet i 10 respektive 11 AvtL samt vad som gäller enligt det aktiebolagsrättsliga regelverket där en ställföreträdare kan binda associationen trots befogenhetsöverskridande enligt t.ex. 8:35 ABL. Det finns helt klart ett släktskap mellan frågan om myndigheters och bolagsorgans kompetensöverskridande. Olika organföreträdare eller andra ställföreträdare kan i båda situationerna i två typfall göra sig skyldiga till kompetensöverskridande. För det första kan beslutet att ingå ett avtal ha fattats av fel myndighetsföreträdare, för det andra kan beslutets innehåll medföra att organet eller myndigheten har överskridit kompetensen. Den nu ifrågavarande utredningen tar alltså enbart sikte på den förstnämnda situationen, den personella kompetensen. Personell kompetens kan delas upp i beslutskompetens och representationskomptens. En allmän utgångspunkt vad gäller den personella kompetensen torde vara att det ofta men kanske inte alltid är det organ eller den ledning som har kompetens att fatta beslut i en fråga, beslutskompetens, som också har rätt att ingå bindande avtal för kommunens räkning, dvs. representationskompetens. Beslutet måste dock verkställas av en myndighetsföreträdare i form av en fysisk person. Det är därför ett bekymmer om den som har representationskompetens att ingå avtal för en myndighets räkning handlar i strid med de instruktioner och riktlinjer som är fastställda, dvs. överskrider beslutskompetensen. Vid en analys av kompetensfrågor inom statliga myndigheter ligger parallellerna till jämförelser med aktiebolag nära till hands, eftersom det även här handlar om beslutsfunktioner på olika nivåer inom den juridiska personen. Å ena sidan finns olika lagreglerade organ och firmatecknare vad gäller den övergripande verksamheten och den löpande förvaltningen, å andra

5 sidan finns även ställningsfullmaktsförhållanden inom de olika delarna av den juridiska personens verksamhet som till följd av anställning, sedvänja eller lag grundar behörighet att rättshandla i förhållande till tredje man. 5 Den här typen av analogier bör dock göras med viss försiktighet, eftersom statliga myndigheter trots allt till sin karaktär skiljer sig från privaträttsliga rättssubjekt. Det är dock inte orimligt att de privaträttsliga reglerna trots allt skulle kunna tillmätas relevans eller ligga till grund för jämförelser när man har bedöma rättsverkningarna av ett kompetensöverskridande från en statlig myndighet. Såväl privata som offentliga juridiska personer måste företrädas av någon fysisk person och det finns alltid en viss risk för att den rättshandlande överskrider sina befogenheter. Regler om godtrosskydd är i dessa fall av stor betydelse dels för tredje man, dels för den juridiska personen. Om det inte fanns en viss förutsebarhet på området, där kontrahenternas tilltro till att den juridiska personen blir bunden av företrädarens avtalsslut tillmäts betydelse, föreligger en risk för att det skulle bli alltför komplicerat och osäkert att rättshandla med juridiska personer. (Se SOU 1994:136, s. 20 f. Se även Jan Kleineman, De offentligrättsliga rättssubjektens avtalskompetens offentligrättslig reglering med privaträttslig metod, JT , s , Tom Madell, Det allmänna som avtalspart särskilt avseende kommuns kompetens att ingå avtal samt avtalens rättsverkningar, 1998, s , samt Tom Madell, avtal mellan kommuner och enskilda avtalsslut och rättverkningar, 2000, s ) Även om den nu ifrågavarande utredningen inte tar sikte på hela situationen, dvs. statliga myndigheters avtalskompetens eller ens löser alla de frågor som kan uppstå om den behörige företrädaren överskridit interna myndighetsinstruktioner är det mycket lovvärt att frågan om vem som har rätt att företräda statliga myndigheter regleras. Det torde också vara frågan om vem som är behörig företrädare för en myndighet som är av störst praktisk betydelse för en myndighets motpart, eftersom det trots allt torde vara mera sällsynt att själva avtalskompetensen eller interna föreskrifter överskrids.