Regleringsbrevsuppdrag 2017: Utveckla typfallsmått

Transkript

1 1 (13) PM Analysavdelningen Bengt Norrby Svar på regleringsbrevsuppdrag Till Socialdepartementet Regleringsbrevsuppdrag 2017: Utveckla typfallsmått Sammanfattning Uppdraget i regeringens regleringsbrev till Pensionsmyndigheten innebär att löpande varje år redovisa pensionsutvecklingen som pensionsinkomsten efter skatt och bidrag under en tioårsperiod för några typiska ensamstående pensionärer födda 1938 eller senare. Typfallen avser en pensionär med garantipension, genomsnittlig kvinnlig respektive manlig pensionär samt en pensionär med hög allmän pension. I Sverige är pensionsåldern flexibel från och med 61 års ålder men de flesta väljer dock att gå i pension vid 65 års ålder. I promemorian används en longitudinell ansats vilket betyder att tidigare typfall följs under hela perioden. Det innebär typfall födda 1942 eftersom det var den senaste årskullen som 2017 hade varit pensionerade i tio år förutsatt pensionering vid 65 års ålder. Som underlag för rapporten har Pensionsmyndigheten hämtat in årets inkomster för de olika typfallen för att därigenom få representativa uppgifter. Inkomsterna räknas sedan tillbaka med kända omräkningar som har legat till grund för olika inkomster. Garantipension och bostadstillägg räknas ut med hjälp av nödvändig information. Inkomstskatterna och eventuellt bostadstillägg beräknas utifrån gällande regler för respektive år. Tioårsperioden har präglats av både en internationell finanskris och en skuldkris. Båda har haft effekt på den svenska reala ekonomin. Under 2009 krympte BNP med över 5 procent, en återhämtning skedde under 2010 men genom den förvärrade internationella skuldkrisen bromsade ekonomin åter in de följande åren. Under 2014 och 2015 skedde en återhämtning och 2016 befann sig Sverige i en högkonjunktur. I Konjunkturinstitutets rapport om konjunkturläget från mars 2017 bedöms Sveriges ekonomi vara robust och ekonomin förstärks under Högkonjunkturen når sin topp under 2018 och BNP-tillväxten mattas av under 2017 och För perioden är bedömningen att BNP till marknadspris uttryckt i fasta priser ökar med 1,9 procent per år medan BNP per capita ökar med 0,8 procent per år. Den finansiella krisen har även påverkat pensionerna trädde den automatiska balanseringen i kraft som en konsekvens av nedgången i den reala ekonomin. För att fastställa inkomstpensionen och tilläggspensionen har därför balansindex använts sedan 2010 i stället för inkomstindex. Balansindex används för att för att åter få den del av pensionssystemet som påverkas av den reala ekonomin i balans. Enligt Pensionsmyndighetens beräkningar kommer pensionssystemet att vara i balans under Det innebär att från 2018 stängs balanseringen av och enbart inkomstindex kommer att användas vid de årliga omräkningarna av inkomstpensionen och tilläggspensionen. Enligt prognos för perioden kommer inkomstindex att öka med i genomsnitt 1,8 procent per år. Utvecklingen i fasta priser sedan 2008 (=100) med prognos för för de fyra olika typfallen ges i figur 1. Utfallet beror på pensionsomräkningarna där balanseringen har haft stor betydelse. Andra faktorer som har haft betydelse för utfallet är förändrade skatteregler genom höjt grundavdrag 1, liksom höjning av bostadstillägget. Prognosen för är beräknade med 2017 års regler. Dagens regler för bostadstillägget är uttryckt i nominella termer (kronor) varför bostadstilläggets värde urholkas med inflationen. De lägre bostadstilläggen i fasta priser är orsaken till att garantipensionären och medelkvinnan beräknas få successivt fallande disponibla inkomster i framtiden, förutsatt att nu gällande regler råder. 1 De kommunala skattesatserna har dock i genomsnitt höjts och delvis motverkat de höjda avdragens effekt på pensionärernas disponibla inkomster.

2 2 (13) Figur 1 Utvecklingen av typfallens disponibla inkomster samt utvecklingen av BNP per capita , prognos uttryckt i 2017 års priser, 2008 = BNP per capita Typfall 1: Garantipension Typfall 2: Genomsnitt, kvinna Typfall 3: Genomsnitt, man Typfall 4: Hög pension 90

3 3 (13) Inledning I regleringsbrevet ges Pensionsmyndigheten uppdraget att följa upp tidigare års typfallsmått. Pensionsmyndigheten har utveckla typfallsmått som visar utvecklingen av pension efter skatt för ensamstående. Typfallsmåtten inkluderar personer födda 1938 och senare för fyra typfall motsvarande pensionsnivåerna: Garantipensionär Genomsnitt, kvinna Genomsnitt, man Maximal pension (hög pension) Redovisningen ska avse den senaste tioårsperioden. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Socialdepartementet) senast den 3 maj Promemorian inleds med en kort redovisning av olika möjligheter och val till att utveckla typfallsmåtten. Vårt förslag på typfallsmått redovisas därefter i avsnitten Definition av typfallen samt Återkommande rapportering och underlagets aktualitet. Föreslaget typfallsmått ger en bild eller en vinkling av pensionärernas inkomster och deras utveckling. Det finns många frågor, mer eller mindre specifika, som delvis eller inte alls fångas i det föreslagna typfallsmåttet. För att kunna besvara sådana frågor behövs andra typfall/annan statistik tas fram för analys. Typfall - några alternativa val Vad som menas med ett typfall kan tolkas på olika sätt. Alternativen som diskuteras nedan exemplifieras med ett av de fyra typfallen, den genomsnittlige mannen. 1 Tvärsnittlig ansats Med tvärsnitt menas här att typfallet är en typ av medelvärde av årets pensionärer avseende pensionsutbetalningar. Till exempel kan genomsnittspensionen motsvara medelvärdet av utbetalningarna runt medianvärdet i intervallet percentilen. Genomsnittsmannen är alltså en typisk pensionär i det aktuella årets pensionärskollektiv. Kollektivets sammansättning ändras varje år under den redovisade tioårsperioden, nya pensionärer kommer till och andra faller ifrån. Om man begränsar sig till pensionärer 65 år och äldre så ingår i kollektivet 2017 kohorterna Tio år tillbaka i tiden, startåret 2008, ingår endast kohorterna i kollektivet. Kollektivet växer alltså successivt och inkluderar successivt även äldre pensionärer. Pensionsutbetalningarnas storlek påverkas bland annat av 20-delsinfasningen ju yngre årskull desto mindre del av tilläggspensionen. Tvärsnittsmannen är således inte representativ för beståndet ålderspensionärer. Det dröjer ytterligare tiotalet år innan de flesta åldrar finns representerade i tvärsnittet. På grund av övergångsreglerna kan han inte heller sägas vara en representant för det nya pensionssystemet. 2 Longitudinell ansats Med longitudinell ansats menas här att utvecklingen för individen, som har definierats som ett typfall, följs under en tioårsperiod. Den utveckling som visas är hur individens pension förändras till följd av indexeringar, systemets regler m.m. I både det här fallet och det tidigare framgår förstås också skillnader i inkomst mellan pensionärer i olika skikt. Det finns också flera sätt att beräkna snittpensionären. Man kan anta att personen har förvärvsarbetat genomsnittligt länge eller ett visst antal år och haft en genomsnittlig begynnelse- eller slutinkomst som utvecklats i takt med inkomstindex. Personens ålder och pensionsåldern ska bestämmas. Typfallets begynnelsepension beräknas enligt dessa förutsättningar. Ett annat sätt är att bestämma genomsnittlig pension utifrån kollektivet pensionärer, dvs. med en tvärsnittsansats. Antingen det är begynnelsepension eller pensionen idag 2016 som bestäms på detta sätt är det endast kohorterna som kan komma ifråga på

4 4 (13) grund av kravet på tio år som pensionär om pensionsåldern sätts till 65 år, den ålder som de flesta tar ut sin ålderspension. I samråd med Socialdepartementet har den longitudinella ansatsen tidigare valts där genomsnittet bestäms med pensionsutbetalningarna som bas. Pensionsmyndigheten har valt att fortsätta med denna ansats eftersom det bäst svarar på den information, att kunna studera de äldres disponibla inkomster över en tioårsperiod, som önskas. Typfallen beskrivs i detalj nedan. Definition av typfallen Utgångspunkten för typfallen är summa utbetald pension i form av tilläggs- inkomst-, premie- och garantipension till ensamstående och födda Utbetalningsåret är 2017 och uppgifterna kommer från SCB och undersökningen om hushållens ekonomi 2. Hög pension utgörs av medelvärdet från percentilen 3. De allra högsta pensionerna tas inte med, eftersom de till stor del är pensioner som lyfts flera år efter 65-årsdagen. Genomsnittlig manlig resp. kvinnlig pensionär utgörs av medelvärdet från percentilen. Garantipensionär avser de som inte har några inkomstrelaterade pensioner. För typfallen, hög respektive snittpensionären ovan beräknas även medelvärdet av utbetald tjänstepension respektive privat pension. Uppgifterna för 2017 beräknas sedan bakåt i 10 år. Inkomst- och tilläggspension beräknas med följsamhetsindexering, premiepension med PPM-index 4 och tjänstepension och privat pension med förändringen i prisbasbeloppet. För att kunna bestämma bostadstillägg behövs uppgifter om boendekostnad samt bidragsgrundande förmögenhet. Som boendekostnad används genomsnittlig boendekostnad för ensamstående personer 65 år och äldre boende i hyresrätt 2015 enligt SCB:s statistik. Boendekostnaden räknas om med boendeindex till aktuellt redovisningsår. Typfallen antas inte ha någon förmögenhet som reducerar eventuellt bostadstillägg. I tabellen nedan redovisas ingångsvärdena 2017 för de fyra olika typfallen. Tabell 1 Bruttoinkomster för de fyra olika typfallen 2017, kronor per månad Garantipensionär Genomsnittlig kvinnlig pension Genomsnittlig manlig pensionär Pensionär med hög pension Garantipension Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Tjänstepension Privat pension Summa pension Senaste urvalet är från 2015 och är framräknad till 2017 med avseende på befolkning, ekonomi och gällande regler. 3 Individernas allmänna pensioner sorteras i stigande ordning. 80 percentilen innebär det värde på allmän pension där 80 procent har lägre och 20 procent har en högre allmän pension. 4 Genomsnittlig fondavkastning inom premiepensionssystemet

5 5 (13) Typfallen antas bo i hyresrätt utan kapitalinkomster vilket förenklar beräkningarna då ingen hänsyn behöver tas till fastighetsskatt eller kapitalskatt. Typfallens boendekostnad antas vara kronor per månad 2017, vilket beräknas motsvara medelhyran för äldre 2017 och har förändrats i takt med boendekostnadsindex (delkomponent till KPI). Kommunala skattesatsen antas motsvara riksgenomsnittet för respektive år. Kyrkoskatten är exkluderad eftersom den anses vara privat konsumtion, se tabell B5 i bilaga. Utifrån dessa uppgifter beräknas för varje år individens garantipension, inkomst efter skatt och bostadstillägg. I antagandena ingår 40 års bosättning vilket innebär att äldreförsörjningsstöd aldrig blir aktuellt. Total pension före och efter skatt beräknas. I bilaga redovisas typfallens utveckling med prognos för Prognosen är baserad på Pensionsmyndighetens senaste prognos för inkomstindex, balansindex m.m. samt antagande om oförändrade skatte-och bidragsregler. Sist i bilagan ges även en jämförelse med utvecklingen av BNP per capita i fasta priser. Återkommande rapportering och underlagets aktualitet förslag Det första rapporteringsåret 2014 bestod underlaget för typfallen av då kvarlevande pensionärer i åldern 74 år. I gruppen ingår personer som har pensionerats någon gång mellan 61 och 73 års ålder. Förslagsvis används samma typfall för tioårsperioden osv. År 2019 kan en motsvarande serie påbörjas för kohort 1945.

6 6 (13) BILAGA Utfallet för de fyra typfallen mm I denna bilaga återges det ekonomiska utfallet i fasta priser (2017 års nivå) för de fyra olika typfallen garantipensionär, genomsnittlig kvinnlig respektive manlig pensionär och pensionär med hög pension. Tabell B1 Garantipensionär, inkomster , prognos , uttryckt i 2017 års priser 5, kr/månad Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst Motsvarande tabell i löpande priser återges sist i tabellbilagan. Figur B1 Garantipensionärens ekonomiska utveckling , prognos uttryckt i 2017 års priser Prognos Bostadstillägg Garantipension Skatt Disponibel inkomst Av figuren ovan finns naturligt enbart garantipension och bostadstillägget för garantipensionären. I fasta priser har garantipensionären fått drygt kronor i månaden. Av dessa utgör garantipensionen drygt kronor/månad och resterande är bostadstillägg. År 2009 sker en relativt stor omräkning av garantipensionen eftersom prisbasbeloppet (som mäter inflationen juni 2007-juni 2008) ökade med 4,4 procent medan den underliggande inflationen (förändringen av årsmedeltalet för KPI 2008/09) var negativ, - 0,3 procent. 5 Deflatorn är årsmedeltalet för KPI.

7 7 (13) Tabell B2 Genomsnittlig kvinnlig pensionär, inkomster , prognos , uttryckt i 2017 års priser, kr/månad Prognos Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst Motsvarande tabell återges i löpande priser sist i tabellbilagan. Figur B2. Genomsnittlig kvinnlig pensionärs ekonomiska utveckling , prognos uttryckt i 2017 års priser Bostadstillägg Garantipension Pension från individuellt pensionssparande Tjänstepension Premiepension Inkomstpension Tilläggspension Disponibel inkomst Den genomsnittliga ensamstående kvinnliga pensionärens disponibla inkomster har i fasta priser ökat under perioden från till omkring kronor. Enlig nuvarande prognos förväntas de dock sjunka något framöver med knappt 350 kronor uttryckt i 2017 års priser omräknades inkomst- och tilläggspensionen med 4,5 procent samtidigt som priserna minskade något (-0,3 procent) begränsades de allmänna inkomstrelaterade pensionsomräkningarna av den automatiska balanseringen (bromsen). År 2013 var omräkningen av pensionerna relativt hög, 4,1 procent medan 2014 var den åter negativ. För 2015 var omräkningen 0,9 procent och för 2016 var den 4,2 procent. För 2017 höjs inkomst-och tilläggspensionen med 2,8 procent eller uttryckt i kronor, 300 kronor före skatt.

8 8 (13) Tabell B3 Genomsnittlig manlig pensionär, inkomster prognos , uttryckt i 2017 års priser, kr/månad Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst Motsvarande tabell återges i löpande priser sist i tabellbilagan. Figur B3 Genomsnittlig manlig pensionär, ekonomisk utveckling , prognos uttryckt i 2017 års priser Bostadstillägg Garantipension Pension från individuellt pensionssparande Tjänstepension Premiepension Inkomstpension Tilläggspension Disponibel inkomst Den manliga genomsnittliga pensionärens disponibla inkomster har varierat något mer än genomsnittliga kvinnans inkomster. Skälet är att mannen inte får någon utfyllnad av varken bostadstillägg eller garantipension. Åren 2009, 2013 och 2016 sker som redan nämnts relativt höga omräkningar av den allmänna inkomstpensionen. Även för den manliga genomsnittliga pensionären kommer pensionen att sjunka med drygt 100 kronor under prognosperioden

9 9 (13) Tabell B4 Pensionär med hög allmän pension, inkomster , prognos , uttryckt i 2017 års priser, kr/månad Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst Motsvarande tabell återges i löpande priser sist i tabellbilagan. Figur B4 Pensionär med hög allmän pension, ekonomisk utveckling , prognos uttryckt i 2017 års priser Bostadstillägg Garantipension Pension från individuellt pensionssparande Tjänstepension Premiepension Inkomstpension Tilläggspension Disponibel inkomst Av figurerna ovan framgår att den disponibla inkomsten för garantipensionären och genomsnittkvinnan har utvecklats på snarlikt vis samt att genomsnittmannens och höginkomsttagarens inkomst har samma mönster. Skälet är att genomsnittkvinnan får bostadstillägg vilket genomsnittmannen och höginkomsttagaren inte har. Jämfört med riket totalt, BNP per capita, drabbades inte pensionärerna av den finansiella krisen 2009 direkt utan nedräkningen kom 2010 när den automatiska balanseringen trädde i kraft. Enligt prognosen kommer perioden med balansering att upphöra med utgången av Omräkning av inkomstpension- och tilläggspension kommer från 2018 att göras med inkomstindex som underlag i stället för balansindex.

10 10 (13) Figur B5 Typfallens procentuella utveckling av disponibla inkomsterna samt utvecklingen av BNP per capita , prognos , uttryckt i 2017 års priser 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% -2,0% -4,0% -6,0% -8,0% Typfall 1: Garantipension Typfall 2: Genomsnitt, kvinna Typfall 3: Genomsnitt, man Typfall 4: Hög pension BNP per capita Ett alternativt till figuren ovan är att jämföra utvecklingen av de disponibla inkomsterna sedan 2008 (index=100). Figur B6 Typfallens utveckling av de disponibla inkomsterna samt BNP per capita , prognos uttryckt i 2017 års priser BNP per capita Typfall 1: Garantipension Typfall 2: Genomsnitt, kvinna Typfall 3: Genomsnitt, man Typfall 4: Hög pension 2006 höjdes bostadstillägget (höjd övre hyresgräns med 180 kronor per månad för ensamstående och med 90 kronor per månad för samboende samt höjd kompensationsgrad under året från 91 till 93 procent av boendekostnaden) 6. Garantipensionären fick det också bättre 2009 beroende på det höjda grundavdraget för de sämst ställda pensionärerna, jfr figur B7 nedan var omräkningen av inkomst- och tilläggspensionen den högsta under hela perioden (+4,5 procent) samtidigt var omräkningen av garantipensionen också den högsta för perioden (4,4 procent). Under perioden har den genomsnittliga omräkningen av pensionen varit 1,2 procent per år. 6 Bostadstillägget ändrades 2007 så att ev. arbetsinkomster viktades ner från 80 till 50 procent. År 2012 höjdes den maximala bidragsgrundande hyran med 170 kr/månad för ensamstående och 340 kr för samboende hushåll. År 2013 ökades bidragsgrundande hyran ytterligare med 170 kronor/månad för ensamstående infördes ett fribelopp för arbetsinkomster med kronor. Under 2015 höjdes kompensationsgraden till från 93 till 95 procent.

11 (13) Förutom att bostadstillägget i nominella termer har höjts så har även skatterna förändrades. Grundavdraget har höjts men även de genomsnittliga kommunalskattesatserna har ökat över perioden. I figuren nedan visas de äldres grundavdrag förutsatt 2017 års prisbasbelopp om kronor. Figur B7 Grundavdrag för äldre över 65 år, Taxerad inkomst Av figuren framgår att grundavdraget har ändrats och succesivt ökat under perioden Höjt grundavdrag innebär lägre beskattningsbara inkomster och lägre inkomstskatt. Inkomståren 2007 och 2008 gjordes ingen förändring av grundavdraget utan denna konstruktion var densamma som För taxeringsåret 2016 höjdes grundavdraget i de lägre inkomstlägena. Under perioden har dock kommunerna höjt de kommunala inkomstskatterna med 50 öre, från 31,60 till 32,12 7 vilket motverkar höjningen av grundavdraget och ökar inkomstskatten. 7 Avspeglar sannolikt till viss del individernas önskemål om utökad kommunal service men till en större del av ökande behov av skola, vård och omsorg och på senare år ökade kostnader för asylmottagning.

12 12 (13) Tabell B5 Genomsnittlig kommunalskattesats mm Total kommunal skattesats Kommunal skattesats Landsting skattesats Begravningsavgift ,60 20,84 10,76 0, ,60 20,83 10,76 0, ,55 20,78 10,78 0, ,44 20,71 10,73 0, ,52 20,72 10,80 0, ,56 20,74 10,82 0, ,55 20,73 10,82 0, ,60 20,59 11,01 0, ,73 20,62 11,11 0, ,86 20,65 11,20 0, ,99 20,70 11,29 0, ,10 20,75 11,35 0,22 Källa: SCB ,12 20,75 11,36 0,22 I tabellerna B6-B9 nedan återges tidigare tabeller B1-B4 i löpande priser. Tabell B6 Garantipensionär Garantipensionär Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst Tabell B7 Genomsnitt kvinna Genomsnitt, kvinna Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst Tabell B8 Genomsnitt man

13 13 (13) Genomsnitt, man Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst Tabell B9 Hög allmän pension Hög allmän pension Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Garantipension Tjänstepension Privat pension Inkomstskatt Bostadstillägg Disponibel inkomst Tabell 10 Bruttoinkomster, bostadstillägg och disponibel inkomst för de fyra typfallen 2017, kronor per månad Garantipensionär Genomsnittlig kvinnlig pension Genomsnittlig manlig pensionär Pensionär med hög pension Garantipension Tilläggspension Inkomstpension Premiepension Tjänstepension Privat pension Summa pension Bostadstillägg Disponibel inkomst