Att köpa grönt! Miljöanpassad offentlig upphandling i Europa. En översikt

Transkript

1 Att köpa grönt! Miljöanpassad offentlig upphandling i Europa En översikt

2 Inledning Denna skrift innehåller en överblick över den miljöanpassade offentliga upphandlingen i Europeiska unionen (EU). Här ges en beskrivning av begreppet miljöanpassad offentlig upphandling och en sammanfattning av EU:s och medlemsstaternas viktigaste politik på området. Du får exempel på resultat av och fördelar med miljöanpassad offentlig upphandling med utgångspunkt i de metoder som används av offentliga myndigheter i hela EU. Dessutom redovisas de rättsliga aspekterna och hur man kan få bästa valuta för pengarna med miljöanpassad offentlig upphandling. Denna sammanfattning bygger på den mer detaljerade handboken Att köpa grönt! som du kan ladda ned från EU:s webbplats för miljöanpassad offentlig upphandling ( Mer information om miljöanpassad offentlig upphandling på EUnivå och nationell nivå finns bland de hjälpmedel som förtecknas i slutet av denna skrift. Politisk bakgrund EU arbetar aktivt för att stödja och främja miljöanpassad upphandling inom ramen för sin politik för hållbar konsumtion och produktion. År 2008 rekommenderades särskilda mål för miljövänlig offentlig upphandling i meddelandet Offentlig upphandling för en bättre miljö, tillsammans med en rad stödåtgärder som Europeiska kommissionen skulle vidta. På senare tid har offentlig upphandling lyfts fram som en av de viktigaste metoderna för att åstadkomma en smart och hållbar tillväxt för alla inom ramen för Europa 2020-strategin. Varför miljöanpassad offentlig upphandling? De offentliga myndigheterna i Europa spenderar mer än 2 biljoner euro varje år, dvs. 19 % av EU:s samlade BNP. Detta innebär att den offentliga sektorn har både möjlighet och ansvar att använda sin köpkraft på ett förnuftigt sätt. Miljöanpassad offentlig upphandling kan användas för att minska den offentliga verksamhetens direkta miljöpåverkan och samtidigt påverka marknaden att erbjuda mer miljöanpassade varor, tjänster och arbeten. Fördelarna med miljöanpassad offentlig upphandling är bl.a.

3 att man kan uppfylla specifika miljömål t.ex. minskade koldioxidutsläpp, energieffektivitet och bevarande av naturresurser, kostnadsbesparingar, ökat förtroende för den offentliga förvaltningen bland invånare, företag och i det civila samhället, att man kan uppmuntra till innovation och stödja utvecklingen av konkurrenskraftiga miljövänliga varor och tjänster och utöka marknaden för dem, att man kan skapa sundare arbetsvillkor för de anställda, ökad kapacitet hos offentliga organisationer när det gäller att hantera utmaningar i fråga om miljö och resurser i framtiden. Möjliga effekter av miljövänlig offentlig upphandling: Om hela EU använde samma miljökriterier för belysning och kontorsutrustning som tillämpas i Åbo, Finland, skulle koldioxidutsläppen minska med 15 miljoner ton per år och elförbrukningen skulle minska med 50 %. Rättslig bakgrund Enligt 2004 års upphandlingsdirektiv (2004/18/EG och 2004/17/EG) är det uttryckligen tillåtet att ta med miljöhänsyn i upphandlingar. Detta har också framhållits i EU-domstolens rättspraxis i avgörande domar från 2002 (Concordia Bus) och 2003 (EVN Wienstrom) där det fastställdes i vilken omfattning miljökriterier fick ingå i konkurrensutsatta anbudsförfaranden. Förutsatt att dessa kriterier tillämpas rättvist och öppet får de offentliga myndigheterna ställa höga miljökrav i sina upphandlingar. EU:s miljölagstiftning medför också obligatoriska förpliktelser vid upphandlingar inom vissa områden t.ex. i fråga om kontroll av farliga ämnen, avfall och återvinning, anskaffning av miljövänliga fordon, it-produkter för kontor samt energiprestanda i byggnader (se faktaruta).

4 Obligatorisk miljöanpassad offentlig upphandling i särskilda sektorer: It-produkter för kontor Minimikrav på energieffektivitet ställs när centrala myndigheter upphandlar IT-produkter, enligt EU:s förordning om Energy Star (nr 106/2008). Vägtransportfordon Enligt direktivet om rena fordon (2009/33/EG) måste offentliga myndigheter ta hänsyn till energiförbrukning och utsläpp vid upphandlingar av fordon över ett tröskelvärde. En gemensam metod för att beräkna livscykelkostnader för driften anges. Byggnader Senast från 2014 måste minimikrav på energiprestanda tillämpas på alla nya byggnadsprojekt och stora renoveringsprojekt enligt direktivet om byggnaders energiprestanda (2010/31/EU). Alla nya byggnader som ägs eller utnyttjas av offentliga myndigheter ska vara näranollenergibyggnader senast Agera rättvist Utöver att skaffa sig valuta för pengarna är de offentliga myndigheterna skyldiga att agera rättvist vid sin upphandling dvs. följa principerna för den inre marknaden. Dessa inbegriper principerna om öppenhet, likabehandling, icke-diskriminering och proportionalitet. Dessutom måste de upphandlande myndigheterna undvika att skapa hinder för konkurrensen, t.ex. genom att tillämpa alltför restriktiva specifikationer. Det går att utforma miljöanpassade upphandlingar som följer dessa principer helt och hållet, och de olika metoder som har utvecklats på EU-nivå och av medlemsstaterna avspeglar de olika rättsliga kraven. I handboken Att köpa grönt! finns mer ingående vägledning om hur man kan genomföra en miljöanpassad offentlig upphandling som följer EU:s bestämmelser om offentlig upphandling. Här behandlas alla steg i upphandlingsprocessen. Samråd med marknaden Genom att samråda med marknaden innan nya miljökrav införs inom offentlig upphandling kan upphandlarna få information om hur kravet sannolikt kommer att påverka konkurrensen. Med metoder som teknisk dialog kan man få större kunskap om de miljövänliga alternativ som finns att tillgå och som är tillåtna enligt EU:s upphandlingsbestämmelser, förutsatt att de används på ett rättvist och öppet sätt. Att offentliggöra ett förhandsmeddelande om att man tänker tillämpa kriterier för miljöanpassad offentlig upphandling kan också vara ett sätt att se till att marknaden är beredd att uppfylla dessa krav.

5 Valuta för pengarna Att köpa miljövänligt kan inte bara ge miljömässiga fördelar, utan även kostnadsbesparingar. Den miljöanpassade offentliga upphandlingen tar upp faktorer som energi- och vattenförbrukning, minskning av farliga ämnen, användning av återvunnet material och god avfallshantering, vilket kan bidra till kostnadsbesparingar för en rad produkt- och tjänstegrupper. Detta gäller framför allt när man tillämpar en metod för att beräkna livscykelkostnader under upphandlingsprocessen för att ta hänsyn till alla kostnader som kommer att uppstå under produktens, arbetets eller tjänstens livstid, inte bara inköpspriset. En beräkning av livscykelkostnaderna kan göra det möjligt för upphandlarna att spara pengar genom att välja det alternativ som ger bäst valuta för pengarna under hela livscykeln. Fördelar med miljöanpassad offentlig upphandling: De ekonomiska effekterna av att tillämpa föreslagna kriterier för miljöanpassad offentlig upphandling av möbler bedömdes av ministeriet för miljö, livsmedel och landsbygdsfrågor i Storbritannien. De konstaterade att om alla centrala myndigheter och kontor tillämpade kriterierna skulle detta ge besparingar på 40,7 miljoner brittiska pund (47,2 miljoner euro) på elva år. Besparingarna skulle komma från minskade utsläpp av växthusgaser, ökad användning av återvunnet material, lägre ersättningstakt och minskade avfallskostnader tack vare återanvändningen av möbler.

6 Utöver inköpspriset och kostnaderna för drift, underhåll och bortskaffande, omfattar vissa modeller för livscykelkostnader också kostnader för specifika miljöexternaliteter, som koldioxidutsläpp. I direktivet om rena fordon (2009/33/EG) föreskrivs t.ex. en särskild metod för att bedöma kostnaderna för bränsleförbrukning, växthusgaser och partikelutsläpp när man köper vägtransportfordon. Andra exempel på sektorer där man ofta använder livscykelkostnader som underlag för valet av miljövänligare alternativ är inom- och utomhusbelysning, byggnadsisolering och andra byggnadsmaterial, it-produkter och andra energiförbrukande produkter. Det har utvecklats ett antal verktyg och metoder för att beräkna livscykelkostnader vid upphandlingar. Mer uppgifter om dessa återfinns på sista sidan av den här skriften. Fördelar med miljöanpassad offentlig upphandling: Wiens stad sparade 44,4 miljoner euro och mer än ton koldioxid mellan 2004 och 2007 tack vare sitt EcoBuy-program. Arbetsgrupper bildades för att täcka varje produkt- och tjänstegrupp och kriterier utvecklades för att behandla de viktigaste effekterna. Besparingarna kommer t.ex. från att man använder mindre mängder rengöringsprodukter och installerar energieffektiva byggnadsarmaturer. En metod för att beräkna livscykelkostnader används för att räkna på besparingarna.

7 Uppfylla miljömål Offentliga myndigheter på lokal, regional och nationell nivå blir alltmer medvetna om behovet av att använda resurserna effektivt och uppfylla särskilda mål för utsläpp av växthusgaser, energi, vatten och avfall. Markanvändning och minskade lokala utsläpp från transporter är också viktiga frågor för många myndigheter. Med hjälp av miljöanpassad offentlig upphandling går det att genomföra miljöpolitiken genom de kontrakt som tilldelas av den offentliga sektorn. Europeiska kommissionens metod för miljöanpassad offentlig upphandling går ut på att först identifiera de viktigaste effekterna på miljön i samband med varje produkt, tjänst eller arbete, med utgångspunkt i en omfattande livscykelanalys och sedan föreslå upphandlingskriterier som är anpassade efter dessa effekter. På så sätt får man en tydlig koppling mellan upphandlingsinsatserna och miljöfördelarna. Möjliga effekter av miljövänlig offentlig upphandling: Om hela den europeiska offentliga sektorn skulle använda sig av det danska miljöministeriets riktlinjer för bilar skulle koldioxidutsläppen minska med ungefär ton per år och bränsle- och driftskostnaderna skulle minska med en tredjedel. Om alla bilar i Europa uppfyllde de här standarderna skulle koldioxidutsläppen minska med 220 miljoner ton, vilket skulle vara ett viktigt bidrag till att förverkliga EU:s mål för att minska utsläppen av växthusgaser fram till 2020.

8 Vad krävs för att tillämpa miljöanpassad offentlig upphandling? Många offentliga myndigheter i Europa har valt att införa en policy för miljöanpassad offentlig upphandling eller att göra åtaganden om att göra miljöanpassade offentliga upphandlingar i andra politikområden. En majoritet av medlemsstaterna har antagit en nationell handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling. För miljöanpassad offentlig upphandling krävs ett effektivt samarbete mellan olika avdelningar och personal inom en organisation. Dessutom brukar stöd från den högsta ledningen anses vara en viktig faktor för att det ska gå att genomföra en lyckad miljöanpassad offentlig upphandling. För att bli så effektiv som möjligt bör policyn ange tydliga mål, prioriterade sektorer och tidsramar, ange omfattningen av de upphandlingsverksamheter som avses, fördela de övergripande ansvarsområdena för att tillämpa policyn, omfatta bestämmelser om hur information om policyn kan spridas effektivt och skapa tillgång till lämplig vägledning och utbildning, omfatta en mekanism för att övervaka resultatet.

9 Exempel: Rumänien utbildar offentliga upphandlare i miljöanpassad offentlig upphandling År 2009 inleddes ett utbildningsprogram för miljöanpassad offentlig upphandling i Rumänien av miljö- och skogsministeriet för att öka medvetenheten om miljöfördelarna med miljöanpassad offentlig upphandling och sprida lämpliga verktyg, metoder och god praxis. Utbildningsprogrammet har bl.a. utmynnat i en rapport om införandet av miljökriterier i upphandlingsdokument, ett nätverk för offentliga upphandlare inom den centrala förvaltningen, en utbildarhandbok om miljöanpassad offentlig upphandling samt 49 personer som kan hålla utbildningar i ämnet.

10 Ett antal hjälpmedel för att tillämpa miljöanpassad offentlig upphandling har utvecklats på EU-nivå och finns att ladda ned på EU:s webbplats för miljöanpassad offentlig upphandling. På webbplatsen finns också information om de politiska och rättsliga ramarna för miljöanpassad offentlig upphandling, den senaste utvecklingen inom EU och på medlemsstatsnivå, undersökningar om miljöanpassad offentlig upphandling, utbildningsmaterial samt en mängd andra användbara hjälpmedel. Dessutom finns EU:s kriterier för miljöanpassad offentlig upphandling och tekniska bakgrundsrapporter på olika EU-språk. EU:s kriterier för miljöanpassad offentlig upphandling omfattar ett stort antal produkt- och tjänstegrupper som ofta brukar upphandlas av offentliga myndigheter. Där anges tydligt hur man ska kontrollera att kriterierna uppfylls, för att se till att upphandlade produkter och tjänster verkligen håller den miljöstandard som förväntas. Kriterierna kan läggas in direkt i upphandlingsdokumentationen och är indelade i två grupper: kärnkriterier och övergripande kriterier. Kärnkriterierna omfattar de viktigaste miljöeffekterna och är utformade så att de kan användas med så lite extra kontrollinsatser eller ökade kostnader som möjligt. De övergripande kriterierna är avsedda att användas för att köpa in de mest miljövänliga produkterna på marknaden. Tillgängliga EU-kriterier för Fönster, glasade dörrar och miljöanpassad offentlig upphandling takfönster (september 2011): Värmeisolering Tryck- och kopieringspapper Hårda golvbeläggningar Rengöringsmedel och städtjänster Väggskivor It-produkter för kontor Bygg- och anläggningsarbeten Transport Möbler El Livsmedel och cateringtjänster Textilprodukter Kraftvärme Vägbyggnad och trafikskyltar Gatubelysning och trafiksignaler Mobiltelefoner Fler kriterier håller på att utvecklas och kommer att offentliggöras på EU:s webbplats.

11 Övervaka utvecklingen För att kunna bedöma utvecklingen i fråga om målen för den miljöanpassade offentliga upphandlingen krävs ett effektivt övervakningssystem. Flera EU-medlemsstater har infört, eller håller på att införa, system för att övervaka genomförandet av den nationella miljöanpassade offentliga upphandlingen, bl.a. i form av specifika förfaranden som ska följas för att samla in uppgifter. Europeiska kommissionen har också en viss övervakning. Utöver övervakning av antalet och värdet av de kontrakt som tilldelas genom miljöanpassad offentlig upphandling rekommenderas en regelbunden kvalitetsgranskning av den miljöanpassade offentliga upphandlingsverksamheten, med inriktning på vilka hinder som finns, korrigerande åtgärder och ytterligare förbättringar som krävs, samt en bedömning av kommande mål. Europeiska kommissionen övervakar utnyttjandet av miljöanpassad offentlig upphandling År 2009 offentliggjorde kommissionen en undersökning av utnyttjandet av miljöanpassad offentlig upphandling i sju medlemsstater (Österrike, Danmark, Finland, Tyskland, Nederländerna, Sverige och Storbritannien) för 2006 och I undersökningen tittade man på hur den första uppsättningen av EU:s kriterier för miljöanpassad offentlig upphandling för tio produkt-/tjänstegrupper hade tillämpats vid olika nivåer i den offentliga förvaltningen. Dessutom gjordes en analys av hur koldioxidutsläppen och dess ekonomiska effekter påverkades. Resultaten av denna undersökning och en detaljerad beskrivning av den metod som utvecklats för att mäta nivån och effekterna finns på webbplatsen för miljöanpassad offentlig upphandling. År 2011 lät kommissionen utföra ytterligare en undersökning, denna gång för att mäta genomförandet av miljöanpassad offentlig upphandling i samtliga 27 medlemsstater för samma tio produktgrupper under 2009 och Resultatet av denna undersökning kommer också att läggas upp på webbplatsen.

12 Olika typer av kontrakt kräver olika metoder för miljöanpassad offentlig upphandling. Viktiga delar i genomförandet av miljöanpassad offentlig upphandling av bygg- och anläggningsarbeten, it-produkter för kontor samt pappers- och träprodukter presenteras här, med exempel på tillämpningen. Bygg- och anläggningsarbeten Sektorn för bygg- och anläggningsarbeten har en stor miljöpåverkan (byggnader står för cirka 36 % av koldioxidutsläppen i EU och 40 % av energiefterfrågan), vilket gör att den är ett viktigt område för miljöanpassad offentlig upphandling. Tillämpningen av miljöanpassad offentlig upphandling inom sektorn för bygg- och anläggningsarbeten kan omfatta följande delar: Urvalskriterier för arkitekter och konstruktörer baserade på erfarenheter av hållbar byggnadsdesign och för byggherrar i fråga om att tillämpa lämpliga miljöförvaltningsåtgärder på plats. Miniminormer för energiprestanda, med möjlighet att få extra poäng om man ligger lägre än miniminivån. Företräde för konstruktioner som innefattar förnybara energisystem. Begränsningar för farliga ämnen i byggnadsmaterial och incitament för att använda trä från hållbart skogsbruk och material som tillverkats av återvunnet material. Avtalsklausuler för avfallshantering och resursförvaltning samt transport av byggnadsmaterial till platsen som ger så liten miljöpåverkan som möjligt. Exempel: På Malta krävdes det i specifikationerna för en ny skolbyggnad att byggnaden skulle vara självförsörjande med energi genom förnybar energiproduktion på plats. Anbudsgivarna kunde lägga fram olika lösningar för detta. Det angavs miniminivåer för energi- och vatteneffektivitet och det gick att få extra poäng vid tilldelningsförfarandet om man låg under dessa nivåer. Enligt det vinnande anbudet installerades solpaneler och vindturbiner som producerade sammanlagt kwh under kontraktets första tio månader.

13 It-produkter för kontor Offentliga myndigheter är storkonsumenter av it-produkter för kontor och det finns stora möjligheter att spara pengar inom detta område och att samtidigt påverka marknaden i riktning mot bättre miljönormer. Miljöanpassad offentlig upphandling av it-produkter brukar omfatta följande delar: Krav på energieffektivitet i driftsläge, viloläge och avstängt läge. Centrala myndigheter måste minst tillämpa de senaste energieffektivitetskriterierna enligt EU:s förordning om Energy Star. Det går att få extra poäng vid tilldelningen om energiprestandan är bättre än det fastställda minimikravet. Konstruktion som garanterar hållbarhet och gör det lättare att uppgradera eller byta ut komponenter, t.ex. lättåtkomliga minneskort och enkel demontering för att underlätta återvinning av komponenterna. Begränsningar av ämnen som har identifierats som farliga för människors hälsa eller för miljön. Begränsningar av ljudnivåer. Exempel: År 2010 införde Stockholms stad krav på miljöanpassad offentlig upphandling av datorer med mycket låg energiförbrukning, användning av återvunnen plast i nya produkter och eliminering av bly, kvicksilver och halogenerade flamskyddsmedel i nya datorer. Fram till utgången av 2014 räknar man med att datorernas miljöpåverkan under sin användningsfas kommer att ha minskat med 40 %, mängden farliga ämnen kommer att ha minskat med 80 miljoner kg och kommunens koldioxidutsläpp kommer att ha minskat med två miljoner kg.

14 Pappers- och träprodukter Produktionen av pappers- och träprodukter kan innebära stora påfrestningar i form av avskogning, förlust av biologisk mångfald, vatten- och energiförbrukning samt kemisk förorening. Många offentliga myndigheter har infört den här typen av kriterier för sin anskaffning av pappers- och träprodukter: Papper tillverkat av returfibrer och/eller nyfibrer från hållbart skogsbruk. Papper som är helt och hållet fritt från klor (TCF) eller elementärt klor (ECF). Information om spårbarhet ska finnas tillgänglig för att bekräfta att allt virke har lagligt ursprung (i enlighet med EU:s förordning om timmer (EU) nr 995/2010). Detta kan intygas genom ett system för tredjepartscertifiering (t.ex. FSC, PEFC eller motsvarande) eller genom en licens som utfärdats inom ramen för Flegt-systemet. För möbler kan det krävas tillämpning av principer om miljövänlig konstruktion som gör det möjligt att anpassa och återanvända produkterna. Exempel: När Bulgariens miljö- och vattenministerium beställde papper till sitt kontor valde de att kräva papper av 100 % returfiber. Ytterligare En marknadsanalys hjälpmedel inför upphandlingen visade att det gick EU:s att webbplats göra denna för övergång miljöanpassad till mer offentlig miljövänligt upphandling papper har utan någon utvecklats åtföljande för att prisökning. ge samlad information Efter ministeriets om den lyckade här typen av upphandling upphandlingar. ingick Här den kan bulgariska du hitta följande: centrala upphandlingsmyndigheten ett ramavtal om leverans av 100 % återvunnet papper till ett antal offentliga myndigheter. Ytterligare hjälpmedel EU:s webbplats för miljöanpassad offentlig upphandling har utvecklats för att ge samlad information om den här typen av upphandlingar. Här kan du hitta följande: Gemensamma kriterier för miljöanpassad offentlig upphandling och tekniska bakgrundsrapporter. Handboken Att köpa grönt! om miljöanpassad offentlig upphandling med råd till upphandlare om rättsliga och praktiska aspekter på den här typen av upphandling. En helpdesk för miljöanpassad offentlig upphandling som kan svara direkt på intressenternas frågor.

15 En nyhetsfunktion med de senaste nyheterna om miljöanpassad offentlig upphandling och många exempel på hur medlemsstaterna har gjort. Information om metoder för att beräkna livscykelkostnader, miljömärkning och andra källor för att utveckla kriterier för miljöanpassad offentlig upphandling. En samling svar på vanliga frågor (FAQ) och en ordlista med viktiga termer och begrepp i samband med miljöanpassad offentlig upphandling. Färsk information om nationella handlingsplaner och riktlinjer för miljöanpassad offentlig upphandling. Undersökningar, projekt, videor, rättsfall, rättslig och politisk bakgrundsinformation och utbildningsmaterial. Dessutom finns ett antal värdefulla hjälpmedel hos de nationella webbplatserna för miljöanpassad offentlig upphandling och de europeiska nätverken. Länkarna hittar du på EU:s webbplats för miljöanpassad offentlig upphandling: ec.europa.eu/environment/gpp Omslagsbilder: The Flying Dutchman/ istockphoto.com, dobrinov/ istockphoto.com, Stephan Köhler (ICLEI) Europeiska unionen, 2011 Eftertryck tillåts med angivande av källa doi: /8673 Baksida