Promemoria 2009-10-19 S2009/7920/HS Socialdepartementet Sekretess för vissa uppgifter hos Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket Sammanfattning Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV) avser att inhämta vissa uppgifter av ekonomisk karaktär från offentliga och privata vårdgivare. I denna promemoria diskuteras frågan om sekretess för uppgifterna hos TLV. När det gäller uppgifter som inhämtas från offentliga vårdgivare (folktandvården) görs bedömningen att 19 kap. 1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) under vissa förutsättningar kan anses tillämplig för uppgifterna hos landstingen och därmed blir tillämplig även hos TLV enligt 19 kap. 2 samma lag. Såvitt avser uppgifter som enskilda vårdgivare lämnat till myndigheten görs bedömningen att en bestämmelse om sekretess för uppgifterna bör införas i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Bakgrund Den nya tandvårdsreformen trädde i kraft den 1 juli 2008 (prop. 2007/08:49, bet. 2007/08:SoU9, rskr. 2007/08:145). Statligt tandvårdsstöd lämnas enligt 1 kap. 1 lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd till vårdgivare för utförd tandvård och består av ett allmänt tandvårdsbidrag och tandvårdsersättning. Det allmänna tandvårdsbidraget utgörs av ett fast årligt belopp medan tandvårdsersättningen är avsedd som ett skydd mot höga kostnader. Tandvårdsersättning lämnas med en viss andel av patientens sammanlagda kostnader för ersättningsberättigande tandvård som har slutförts under en ersättningsperiod om ett år, i den mån kostnaderna överstiger ett visst fastställt belopp. För varje tandvårdsåtgärd fastställs ett s.k. referenspris som ligger till grund för beräkningen av tandvårdsersättning och som kan tjäna som vägledning för patienten genom att fungera som ett normvärde för vad en behandling kostar. Referenspriset tar hänsyn till hela behandlingskostnaden, inklusive dentalt material av normalstandard. Priset utgår från en beräkning av tidsåtgång för olika moment, materialåtgång, normala overheadkostnader vid en tandvårdsmottagning, eventuell tandteknikerkostnad etc.
2 Tidigare föreskrevs i bilagor till förordningen (2008:193) om statligt tandvårdsstöd vilka tandvårdsåtgärder som kan berättiga till ersättning och under vilka förutsättningar ersättning kan lämnas samt vilka referenspriser som ska gälla för åtgärderna. I förordningen fanns också bestämmelser om karensbelopp och ersättningsgrader inom skyddet mot höga kostnader. De nämnda bestämmelserna i förordningen om statligt tandvårdsstöd upphävdes den 1 december 2008, med vissa övergångsregler. Samtidigt gick föreskriftsrätten på området över till TLV, (se bl.a. TLVFS 2008:1). Tandvårds- och läkemedelsförmånsverkets verksamhet Sedan den 1 december 2008 är det, som nämnts, TLV (genom Nämnden för statligt tandvårdsstöd) som meddelar föreskrifter bl.a. om vilka tandvårdsåtgärder som kan berättiga till ersättning enligt lagen om statligt tandvårdsstöd samt om vilka referenspriser som ska gälla för åtgärderna. Enligt 5 b förordningen (2007:1206) med instruktion för TLV ska besluten utformas så att utgifterna för det statliga tandvårdsstödet ryms inom ram för anvisade medel på statsbudgeten. Om utgifterna bedöms överstiga anvisade medel ska myndigheten vid behov snarast möjligt besluta om ändringar i föreskrifterna. Besluten ska utgå från principerna i 1 kap. 3 lagen om statligt tandvårdsstöd, nämligen att tandvårdsstöd lämnas för förebyggande tandvård samt tandvård som patienten behöver och som syftar till att åstadkomma frihet från smärta och sjukdomar, förmåga att äta, tugga och tala utan större hinder eller ett utseendemässigt godtagbart resultat. Tandvården ska syfta till att så långt möjligt bevara munnens vävnader. Behandlingens kvalitet och hållbarhet ska vägas mot kostnaderna. Enligt 2 tandvårdslagen (1985:125) är målet för tandvården en god tandhälsa och en tandvård på lika villkor för hela befolkningen. Tandvårdsmarknaden präglas av ett stort inslag av privata aktörer. Huvuddelen av landstingens tandvård är konkurrensutsatt. Flertalet landsting driver sin folktandvård i förvaltningsform. Folktandvården i Stockholms läns landsting, Gävleborgs läns landsting och Västmanlands läns landsting drivs dock i form av landstingsägda aktiebolag. För att TLV ska kunna fullgöra sitt uppdrag kommer myndigheten att inhämta viss information, bl.a. från såväl offentliga som privata vårdgivare. Fråga om sekretesskydd för uppgifterna hos TLV uppkommer därmed.
3 Gällande regler Allmänt om offentlighet och sekretess Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt 2 får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast när det är nödvändigt med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. det allmännas ekonomiska intressen och skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningen i rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges i en särskild lag eller i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL). Sekretess definieras i 3 kap. 1 OSL som ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt. Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Sekretessen gäller både mot enskilda och mot andra myndigheter men också i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 OSL). Enligt de flesta sekretessbestämmelser ska en prövning göras mot vissa förutsättningar, s.k. rekvisit, om en uppgift kan lämnas ut. I de flesta fall är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess enbart gäller om det kan antas att viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Man brukar benämna ett sådant villkor för ett rakt skaderekvisit. För vissa uppgifter gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Eftersom presumtionen i dessa fall är den omvända, dvs. utgångspunkten är att uppgifterna omfattas av sekretess, benämns sådana villkor omvända skaderekvisit. Slutligen gäller i vissa fall absolut sekretess, vilket innebär att uppgifterna ska hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. Gällande sekretessbestämmelser för uppgifter hos Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket Enligt 30 kap. 23 första stycket OSL gäller sekretess, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt. Sekretess gäller för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Absolut sekretess gäller för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet.
Av 9 offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) och bilagan till förordningen framgår att sekretess enligt 30 kap. 23 OSL gäller för uppgifter hos TLV i verksamhet som består i prisreglering och utredning enligt lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. (p. 16). 4 Överväganden och bedömning Bedömning: Om TLV får en uppgift som är sekretessreglerad hos ett landsting enligt 19 kap. 1 OSL, blir denna bestämmelse tillämplig även hos TLV med stöd av 19 kap. 2. Någon ytterligare reglering bör inte införas. En bestämmelse om sekretess hos TLV för uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden bör införas i bilagan till offentlighetsoch sekretessförordningen (2009:641). Skälen för bedömningen Inom TLV:s ansvarsområde ligger bl.a. att fastställa vilka tandvårdsåtgärder som ska kunna berättiga till ersättning enligt lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd samt vilka referenspriser som ska gälla för åtgärderna. I arbetet med att se över och vid behov revidera referenspriserna, behöver TLV kunskap om tandvårdsmarknadens funktionssätt och om olika faktorer som styr kostnaderna i tandvården. Myndigheten kommer att på frivillig väg inhämta uppgifter från såväl enskilda som offentliga vårdgivare (folktandvården) om vårdgivarnas affärs- och driftförhållanden. Det handlar om ekonomisk information med en högre detaljeringsgrad än vad som kan inhämtas från offentliga publikationer och register, såsom resultaträkningar och andra räkenskaper för enskilda tandvårdsenheter eller kliniker. TLV planerar att inhämta aktuella uppgifter från vårdgivare vart tredje år. Uppgifter från offentliga vårdgivare Enligt 19 kap. 1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL) gäller sekretess i en myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättning gäller sekretess hos en myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och där det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision. Vid tillämpningen av lagen ska, enligt 2 kap. 3, med myndighet jämställas bolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser där landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Av 19 kap. 2 följer att om en myndighet får en uppgift som är sekretessreglerad i 1 från en annan myndighet, blir 1 tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten.
5 Med affärsverksamhet förstås enligt uttalanden i förarbetena till motsvarande bestämmelse i sekretesslagen (1980:100) verksamhet som antingen i sin helhet eller i viss avgränsad del är affärsinriktad. Begreppet får inte fattas alltför snävt (prop. 1979/80:2 del A s. 144). Utmärkande för affärsverksamhet är i allmänhet att verksamheten bedrivs under krav på att den går med vinst eller åtminstone går ihop ekonomiskt, låt vara att den kan vara delvis subventionerad. Sekretessen gäller för uppgifter om myndighetens affärs- eller driftförhållanden. Därmed avses bl.a. verksamhetsriktlinjer, marknadsundersökningar, marknadsplaneringar, prissättningskalkyler, utredningar, prov, förhandlingar och andra affärshändelser samt anställdas individuella löner. Sekretess gäller om det kan antas att någon som driver en likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. En likartad rörelse föreligger när någon driver en affärsrörelse som erbjuder ett alternativ till myndighetens affärsverksamhet. Tandvårdsverksamhet som bedrivs av ett landsting eller av ett bolag där landstinget utövar ett bestämmande inflytande kan, efter en bedömning i det enskilda fallet, vara att anse som affärsverksamhet i den mening som avses i 19 kap. 1 offentlighets- och sekretesslagen (jfr RÅ 2003 ref 28). I den mån denna bestämmelse är tillämplig på de aktuella uppgifterna hos landstinget eller bolaget gäller, enligt 19 kap. 2 OSL, samma bestämmelse om sekretess för uppgifterna även efter det att de överlämnats till TLV. Någon ytterligare reglering bör inte införas. Uppgifter från privata vårdgivare Bestämmelser om sekretess för uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden finns i bl.a. ovannämnda 30 kap. 23 första stycket 1 OSL. Enligt nämnda lagrum gäller sekretess, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt, för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. TLV:s verksamhet såvitt avser utformningen av det statliga tandvårdsstödet får anses utgöra sådan verksamhet som består i utredning med avseende på näringslivet som avses i 30 kap. 23 OSL. Med stöd av denna bestämmelse bör ett tillägg införas i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) (jfr. 9 i förordningen), med innebörd att sekretess gäller för uppgifter hos TLV i verksamhet som består i utredning enligt lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. Samma skaderekvisit som i 19 kap. 1 OSL ska därmed tillämpas, dvs. sekretess gäller om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.
6 Kostnadseffekter Den aviserade förordningsändringen bedöms inte få några ekonomiska konsekvenser för Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket, landstingen eller privata vårdgivare.