1(7) Bara naturlig försurning Bilaga 3 Konsekvensanalys av förslag till nedlagt delmål för utsläpp av svaveldioxid
2(7) 1. Problemanalys De samlade utsläppen av svavel (och kväveoxider) bidrar till det totala nedfallet i Sverige och till överskridandet av kritiska belastningsgränser, d.v.s. att nedfallet är större än vad naturen tål. Försurningen drabbar ekosystemet och leder till att känsliga växt- och djurarter i sjöar och vattendrag försvinner. En mycket stor andel av svaveldepositionen i Sverige kommer från utsläpp från sjöfarten och i andra länder. Utsläppen av svavel i Sverige har i det närmaste halverats de senaste tio åren (se figur 1 och tabell 1). Styrmedlen för att minska svavelutsläppen har varit mycket effektiva samtidigt som det funnits relativt enkla åtgärder att genomföra. Minskningen beror främst på en övergång från bränslen med höga svavelhalter till lågsvavliga bränslen, både för fordon och uppvärmning. Svavelskatten har haft betydelse, samt t ex att industrin har minskat sina processutsläpp. De miljörelaterade farledsavgifterna har haft betydelse för sjöfartens utsläpp. Figur 1. Utsläpp av SO2, i kton, i Sverige 80 El- och värmeproduktion 70 60 50 40 30 20 10 0 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Energiproduktion i bostäder och service Energiproduktion i industrin Industriprocesser (inkl. raff och olje/gashantering) Vägtrafik Inrikes sjöfart (exkl. fiske) Inrikes flyg Arbetsmaskiner (inkl. militära fordon och fiske) Övrigt (stationära källor i jordbruk, FA-förbränning) Summa (Källa: Naturvårdsverkets rapportering enligt EU:s takdirektiv, december 2006).
3(7) Tabell 1. Utsläpp av SO2, i kton, i Sverige (Källa: Naturvårdsverkets rapportering enligt EU:s takdirektiv, december 2006). 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 El- och värmeproduktion 11,5 6,4 7,6 8,7 9,6 8,8 8,1 Energiproduktion i bostäder 4,8 2,4 2,0 1,8 1,7 1,5 1,2 och service Energiproduktion i industrin 18,5 11,9 11,7 11,2 10,4 10,4 9,6 Industriprocesser (inkl. raff 28,8 20,6 19,1 18,7 18,4 15,4 15,6 och olje/gashantering) Vägtrafik 1,8 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 Inrikes sjöfart (exkl. fiske) 2,1 3,0 2,9 3,0 4,2 4,0 3,9 Inrikes flyg 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Järnväg 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Arbetsmaskiner (inkl. militära 2,3 1,0 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 fordon och fiske) Övrigt (stationära källor i 0,5 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 jordbruk, FA-förbränning) Summa 70,6 45,9 44,5 44,6 45,5 41,2 39,7 I de sektorer som använder eldningsolja, t.ex. el- och värmeproduktion samt för uppvärmning i bostäder och lokaler och energiproduktion i industrin har utsläppen av SO2 främst minskat beroende på svavelskatten. Svavelskatten infördes 1991 med syfte att minska de svavelutsläpp som uppkommer vid förbränning. Den har varit ett effektivt styrmedel för att reducera svavelutsläppen från de beskattade bränslena. Skatten har påverkat priserna och därmed en övergång från tung till lätt eldningsolja samtidigt som det skett en substitution från olja till andra energikällor. Vid årsskiftet 2001/2002 sänktes gränsen för skattebefrielse från 0,1 till 0,05 viktprocent. Förhoppningen är att lätta eldningsoljor som har lägre svavelhalter än 0,05 viktprocent ska bli mer konkurrenskraftiga. Denna typ av oljor har funnits på marknaden en längre tid, men intresset för dem har varit lågt eftersom de inte har kunnat konkurrera prismässigt med lätta eldningsoljor med något högre svavelinnehåll. Utsläppen från bostadssektorn har minskat i takt med att oljeanvändningen där minskar. Industrisektorn har under perioden 1995 till 2005 minskat sina utsläpp av SO 2. Minskningen beror bl.a. på prövning av industrier enligt Miljöbalken där modernisering och utbyte av bl.a. sodapannor i pappersbruken är en viktig orsak. Den nationella sjöfarten dominerar transportsektorns utsläpp. Data är osäkra och varierar mellan åren men den visar en minskande trend sen 1990. I Sverige har farledsavgifterna varit differentierade m a p på utsläppen av svavel- och kväveoxider sedan 1998 och differentieringen har skärps 2005. Skärpningen förväntas ge en viss effekt men för att påverka fartyg som mer sällan anlöper svenska hamnar krävs åtgärder som omfattar internationell sjöfart. För närvarande pågår en utvärdering av farledsavgifterna på Sjöfartsverket. Utsläppen av svavel från arbetsmaskiner i bl.a. jordbruk, skogsbruk och fiske har minskat under perioden på grund av lägre svavelhalt i dieselolja.
4(7) 2. Referensalternativ Enligt prognosen som sträcker sig till 2020 kommer svavelutsläppen att fortsätta minska med redan införda styrmedel (se figur 2). Figur 2. Prognosen för svavelutsläppen i Sverige 45 40 35 30 kton 25 20 15 10 5 0 2000 2005 2010 2015 2020 2025 Källa: IVL, 2007, Prognoser för luftföroreningar för Naturvårdsverkets fördjupade miljömålsutvärdering, Dnr 237-5446-06 Hk I prognosen 1 har antagits att emissionsfaktorerna är oförändrade för stationär förbränning och biobränslen. I beräkningarna för inrikes sjöfart har antagits att svavelhalten i bränslet för 2005 är 2,4%. Då fartyg i farvattnen runt Sverige får ha max 1,5% svavel i bränslet från 2006 antas 1,5% för 2010. För 2015 och 2020 antas 0,5%. Pappers- och massaindustrin dominerar industriutsläppen av svavel. Emissionsfaktorerna för de lägsta utsläppen ligger idag på 0,1kg S/ton producerad massa. Även gruv- och metallindustrins bidrag är betydande och införandet av rening i t.ex. Malmberget efter en kapacitetshöjning kommer att sänka utsläppen till en fjärdedel. Denna typ av rening finns redan i Kiruna. Den senaste nationella rapporteringen visade att utsläppen 2005 var 40 kton/år. Rapporteringen indikerade vidare att de svenska SO 2 -utsläppen år 2010 kommer att ligga kring 33 kton/år, år 2015 kring 30 kton/år och kring 29 kton/år år 2020. Denna prognos skiljer sig mot den prognos som tagits fram inom arbetet med takdirektivet vilken visar på att utsläppen år 2020 kommer att uppgå till 33 kton. Detta betecknas i takdirektivet (IIASA 2007) som den maximalt tekniska potentialen. I prognosen för takdirektivet ingår endast tekniska åtgärder. Detta tyder på att Sverige redan ligger i nivå med maximal teknisk potential eller t.om. något under denna. 3. Mål Enligt takdirektivet har Sverige ett åtagande att minska svavelutsläppen till 67 kiloton/år. Sverige har dessutom haft ett nationellt miljömål att minska de svenska svavelutsläppen till under 50 kiloton per år senast år 2010. 1 IVL, 2007, Prognoser för luftföroreningar för Naturvårdsverkets fördjupademiljömålsutvärdering, Dnr 237-5446-06 Hk
5(7) 4. Åtgärdspotential och kostnader Det finns flera faktorer som pekar på att det är tveksamt om behov finns att sätta upp ett nytt delmål för utsläpp av svavel i Sverige: Utsläppen i Sverige minskar Utsläppen i Sverige är små och bedöms minska ytterligare fram till 2020 (se referensalternativet). Små effekter på nedfallet i Sverige av utsläppsreduktioner i Sverige Ytterligare utsläppsreduktioner i Sverige bidrar inte nämnvärt till att minska depositionen i Sverige. Orsaken till detta är att en stor andel av det som faller ned i Sverige inte är svenska utsläpp. Med EMEP:s source-receptor matriser för år 2010 kan man få en bild av källorna till svaveldeposition i olika delar av Sverige år 2010. Resultatet framgår av tabell 2. I alla rutor kommer huvudparten (50 60 %) av nedfallet från andra länder i Europa; främst de i närheten och de med stora utsläpp. Stora bidrag erhålls bl.a. från länder som Tyskland och Polen. Ett bidrag som kallas för bakgrund (10-15 % i söder och ca 20 % i norr) kommer från källor utanför beräkningsområdet och från naturliga källor. I de studerade kustnära rutorna härrör mellan 20 och 30 % från sjöfart. I södra Sverige är fartygsbidraget i storleksordningen 20-30 %. I norr bidrar fartygen i mindre utsträckning till nedfallet, som mest ca 10 % av svaveldepositionen. Varierande andelar kommer från svenska källor. Det finns rutor både i söder och i norr där det svenska bidraget är mindre än 10 %. Tabell 2 Bidrag i % till svaveldeposition i några olika områden (EMEPrutor) år 2010. Rutor från söder (y-koordinat 20) till norr (ykoordinat 26). Bidrag % 20;20 21;20 19;21 20;21 21;21 19;22 20;22 18;23 18;24 18;25 17,26 Sverige 5 3 14 9 6 15 12 13 13 9 16 Fartyg 23 32 18 18 28 13 15 10 8 10 5 Övriga länder 61 56 54 60 57 57 59 56 61 64 59 Bakgrund* 11 8 15 13 9 16 13 20 18 17 19 * Naturliga källor och källor utanför beräkningsområdet Profu har för Naturvårdsverkets räkning i tabell 4 gjort ett försök att mycket grovt uppskatta hur mycket nedfallet i Sverige minskar med olika stora utsläppsreduktioner samt kostnaden för detta.
6(7) Tabell 4 Grov uppskattning av minskat nedfall till följd reduktioner av de svenska utsläppen av svaveldioxid utöver basscenariot Utsläpp Minskad deposition över Sverige SO 2 ton % Ton S E0 33 0 0 E1 29-1 1 120 E2 25-1,5 1 680 Källa: RAINS, bearbetningar av Profu. I basscenariot (E0) för år 2020 i tabell 4 är de svenska utsläppen 33 kton SO 2 /år. I scenariot E1 beräknas utsläppen ha minskat till 29 kton för år 2020. I scenariot E2 har de svenska svaveldioxidutsläppen minskat ytterligare till 25 kton/år. Denna uppskattning visar på att en minskning av utsläppen från 29 000 ton till 25 000 ton skulle minska nedfallet av svavel över Sverige med 0,5 %. Att nedfallet minskar så lite trots en ganska stor reduktion av utsläppen i Sverige beror på att de svenska utsläppen är små i förhållande till andra länder och står för en mycket liten andel av nedfallet i Sverige. I södra Sverige där försurningsläget är som sämst är det svenska bidraget till minskat nedfall lägre än genomsnittet för landet. Istället för att utgå från hur stor andel av det som deponeras i Sverige som härstammar från svenska utsläpp kan man titta på hur stor del av de svenska utsläppen som faller ned i Sverige. En relativt stor andel av det som släpps ut i Sverige faller också ned i Sverige (30%). Trots den höga andelen kan detta inte användas som argument för att utsläppen behöver minska i Sverige. Som nämnts ovan är de svenska utsläppen så små att en minskning av dessa har marginell total effekt på depositionen i Sverige. Ett annat tänkbart argument för att de svenska utsläppen skulle behöva minska är att delar av våra utsläpp faller ned i andra länder. Då bör man emellertid återigen ha i åtanke att de svenska utsläppen beräknas uppgå till endast cirka 33.000 ton (eller 29 000 ton beroende på vilken prognos man använder) år 2020. Dessa utsläppsmängder ligger redan i närheten av, eller t.o.m. under, den tekniska potentialen. Bara som en jämförelse kan nämnas att Polens utsläpp år 2020 beräknas uppgå till drygt 800.000 ton och Storbritanniens till nästan 300.000 ton. En utsläppsreduktion i Sverige bidrar därför inte heller nämnvärt till minskad deposition i andra länder. Höga åtgärdskostnader i Sverige jämfört med andra länder och sjöfarten Ytterligare åtgärder i Sverige är mycket dyra i förhållande till vad det kostar i många andra länder. IIASA (2007) har tagit fram uppgifter om åtgärdskostnader för minskade utsläpp av svavel i olika länder. Att ytterligare minska utsläppen i Sverige till år 2020 (enligt IIASA:s beräkningar från 41.000 ton till 33.000 ton, vilket innebär att vi nyttjat maximala tekniska potentialen) kostar cirka 65 kr/kg. Motsvarande kostnad i Polen uppgår till cirka 11 kr/kg och i Storbritannien till cirka 20 kr/kg. Till dessa kostnader kan utsläppen i Polen minska med 530 000 ton utöver basscenariot och i Storbritannien med ytterligare 73.000 ton utöver basscenariot. För Sveriges del handlar det om 8 000 ton. Eftersom nationell
7(7) rapportering tyder på att utsläppen i Sverige är lägre än IIASA:s beräkningar och att vi redan nått maximal teknisk potential kostar det troligen mycket mer än 65 kr/kg att vidta ytterligare åtgärder i Sverige. Slutsats Vi drar slutsatsen att det inte finns något behov av att sätta upp ett nytt svavelmål. Målet till 2010 är nått med god marginal och utsläppen kommer att fortsätta att minska. Ytterligare åtgärder i Sverige är mycket dyrt i förhållande till vad det kostar i andra länder och inom sjöfarten. Dessutom är svenska utsläpp små i förhållande till många andra länder och står för en mycket liten andel av depositionen i Sverige, varför det krävs stora utsläppsreduktioner i Sverige för att minska depositionen i Sverige. Utsläppen av svavel kommer att följas upp även om vi inte har ett delmål, dels i den fördjupade utvärderingen vart fjärde år och dels genom rapportering kopplad till takdirektivet.