2011-09-20 REMISSPROMEMORIA Förslag till nya föreskrifter och allmänna råd om placeringsriktlinjer samt riskhantering av tillgångar och derivatinstrument i försäkringsföretag och pensionsstiftelser Finansinspektionen Box 7821 SE-103 97 Stockholm FI Dnr 10-11395 [Brunnsgatan 3] Tel +46 8 787 80 00 Fax +46 8 24 13 35 finansinspektionen@fi.se www.fi.se Sammanfattning Finansinspektionen föreslår nya regler och allmänna råd om placeringsriktlinjer samt riskhantering av tillgångar och derivatinstrument i försäkringsföretag och pensionsstiftelser. Reglerna i nu gällande Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2011:16) om placeringsriktlinjer och konsekvensanalys för institut som driver verksamhet avseende tjänstepension överförs med några ändringar till den nya författningen och nya regler om riskhantering förs in. De nya reglerna gäller för samtliga försäkringsföretag och rör hanteringen av risker i kapitalförvaltningen, inklusive risker vid hantering av derivatinstrument. Pensionsstiftelser berörs enligt förslaget endast av de delar som reglerar placeringsriktlinjer och konsekvensanalys. Finansinspektionen anser att de nya reglerna är angelägna med hänsyn till de risker som förekommer i kapitalförvaltningen och i synnerhet de risker som följer av den ökande användningen av derivatinstrument och liknande åtaganden. Genom förslaget bedömer Finansinspektionen att de internationella principer om placeringar och derivatinstrument som har getts ut av International Association of Insurance Supervisors, i allt väsentligt genomförs. Sannolikt ligger förslaget också i linje med vad som kommer att gälla för riskhantering när Solvens 2-regelverket genomförs i svensk lagstiftning, även om Solvens 2 inte har beaktats i detta regelarbete. Hantering av risker i placeringsverksamhet ingår även i den översyn av tjänstepensionsinstitutsdirektivet som nu genomförs inom EU. Föreskrifterna och de allmänna råden föreslås börja gälla den 1 april 2012. 1
Innehåll 1 Utgångspunkter...3 1.1 Målet med regleringen...3 1.2 Nuvarande och kommande regelverk...3 1.3 Alternativa lösningar...4 1.4 Rättsliga förutsättningar...5 1.5 Ärendets beredning...5 2 Motivering och överväganden...5 2.1 Utformningen av föreskrifterna...6 3 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser...7 4 Förslagets konsekvenser...8 4.1 Konsekvenser för försäkringsmarknaden...8 4.2 Konsekvenser för företagen...8 4.3 Konsekvenser för försäkringstagarna...9 4.4 Konsekvenser för FI...9 2
Utgångspunkter 1.1 Målet med regleringen Försäkringsföretag och pensionsstiftelser placerar i sin kapitalförvaltning inbetalda premier, avgifter och överförda medel i olika former av tillgångar. Det kan till exempel vara obligationer, aktier eller derivatinstrument. Placeringen kan vara förknippad med risker som kan medföra förluster eller innebära att likvida medel inte finns tillgängliga när utbetalning till försäkrade eller andra ersättningsberättigade ska göras. Det huvudsakliga målet är att ge närmare föreskrifter om riskhanteringen när det gäller tillgångar och derivatinstrument. Målet med de smärre förändringarna i reglerna om placeringsriktlinjer och konsekvensanalys är att komplettera kraven på placeringsriktlinjernas beskrivning av hanteringen av risker i kapitalförvaltningen, däribland de risker som följer av den ökande användningen av derivatinstrument och liknande. Förslaget ansluter till de internationella principer som International Association of Insurance Supervisors (IAIS) har antagit och som Sverige har åtagit sig att följa. 1.2 Nuvarande och kommande regelverk I försäkringsrörelselagen (2010:2043) och lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. finns vissa regler om placeringsriktlinjer och redogörelse för de konsekvenser som riktlinjerna får. Finansinspektionen har fått ett bemyndigande att utfärda utfyllande regler i form av föreskrifter när det gäller sådana placeringsriktlinjer i livförsäkringsföretag som meddelar tjänstepension och i pensionsstiftelser som är tjänstepensionsinstitut. Sådana regler finns i Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (2011:16) om placeringsriktlinjer och konsekvensanalys för institut som driver verksamhet avseende tjänstepension. Föreskrifterna bygger på det EU-regelverk som finns på området, nämligen livförsäkringsdirektivet 1 och tjänstepensionsinstitutsdirektivet 2. Den internationella organisationen International Association of Insurance Supervisors (IAIS) har formulerat 28 principer, Insurance Core Principles, varav två är inriktade på riskhantering i samband med placeringar och användning av derivatinstrument. Finansinspektionen har som medlem i IAIS förbundit sig att följa dessa principer och verka för att det svenska regelverket 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/83/EG av den 5 november 2002 om livförsäkring. 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut. 3
anpassas till principerna där det behövs. De principer som var underlag för Internationella valutafondens (IMF) granskning av Finansinspektionen 2011 beslutades av IAIS 2003. Principerna har sedan dess varit under omarbetning och i några fall har de reviderats. Avsikten är att IAIS under 2011 ska besluta om samlade reviderade principer. IAIS-principerna är således internationellt erkända och EU-kommissionen har förklarat att det nya EU-regelverket om försäkrings- och återförsäkringsverksamhet ska vara i samklang med dessa principer. Arbetet med detta EU-regelverk 3 (Solvens 2) pågår fortfarande. Reglerna ska enligt nuvarande planering vara genomförda i medlemsstaterna till 2013. Kraven på riskhantering i Solvens 2 är ett av de mer centrala områdena som behöver beaktas när direktivet ska omsättas i svensk lagstiftning. 1.3 Alternativa lösningar Det finns redan föreskrifter när det gäller placeringsriktlinjer. Dessa regler är helt nyligen uppdaterade i FFFS 2011:16 och därigenom anpassade till den nya försäkringsrörelselagen som trädde ikraft den 1 april 2011. Det saknas dock direkta föreskrifter om hantering av risker i kapitalförvaltningen. Eftersom det inom några år kommer ytterligare justeringar i det svenska regelverket med anledning av Solvens 2, är ett alternativ att avvakta med ändringar. Ett annat alternativ är självreglering. Det skulle innebära att branschen själv tar på sig att upprätthålla en viss standard utan regler från Finansinspektionen. Det svenska regelverket granskades av internationella valutafonden IMF under våren 2011 inom ramen för ett program kallat Financial Sector Assessment Program 4. Granskningen visade att det i de flesta fall krävs lagregler eller föreskrifter för att uppfylla de internationella principerna på försäkringsområdet. Detta talar följaktligen mot självreglering som alternativ. Granskningen rekommenderade också skyndsamma åtgärder för att ta fram de föreskrifter som behövs. Finansinspektionen har i den nya försäkringslagstiftningen fått ett nytt bemyndigande att meddela föreskrifter när det gäller riskhantering. Finansinspektionen ser det som en tydlig signal från lagstiftaren att riskhantering i försäkringsföretag bör få stärkt reglering genom föreskrifter. Utvecklingen i riktning mot ökad användning av allt mer komplicerade finansiella instrument i kapitalförvaltningen talar, liksom IMF:s rekommendationer och det nya bemyndigandet i FRL, för att inte senarelägga regleringen. 3 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet. 4 Detta program syftar till att öka effektiviteten i medlemsländernas insatser för att främja sunda finansiella marknader. 4
1.4 Rättsliga förutsättningar Finansinspektionen har bemyndigande att meddela föreskrifter om - vilka åtgärder som ett försäkringsföretag ska vidta för att uppfylla de krav på soliditet, likviditet och riskhantering som avses i 4 kap. 1 försäkringsrörelselagen, - innehållet i placeringsriktlinjer enligt 8 kap. 6 för ett försäkringsföretag som meddelar tjänstepensionsförsäkring, samt - innehållet i en redogörelse enligt 8 kap. 6 samma lag, om de konsekvenser som riktlinjerna får för försäkringsföretaget, försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade. Bemyndiganden återfinns i 7 kap. 2 7, 29 och 31 försäkringsrörelseförordningen (2011:257). När det gäller pensionsstiftelser finns motsvarande bemyndiganden i 6 1 försäkringsrörelseförordningen. Bemyndigandet i 7 kap. 2 22 försäkringsrörelseförordningen att utfärda föreskrifter om användningen av optioner, terminer och andra derivatinstrument har inte utnyttjats i de föreslagna föreskrifterna. Det bemyndigandet avser inte direkt hanteringen av risker utan tar sikte på vad som ska betraktas som tillåten användning av derivatinstrument. 1.5 Ärendets beredning Finansinspektionen har i detta regelarbete erbjudit Svensk Försäkring att bilda en referensgrupp. Svensk Försäkring har dock avstått från att detta på grund av brist på resurser. Beredningen har därför fram till denna remiss skett internt hos Finansinspektionen. 2 Motivering och överväganden Finansinspektionen föreslår nya föreskrifter och allmänna råd om placeringsriktlinjer samt riskhantering av tillgångar och derivatinstrument i försäkringsföretag och pensionsstiftelser. De är avsedda att ersätta Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2011:16) om placeringsriktlinjer och konsekvensanalys för institut som driver verksamhet avseende tjänstepension. Nuvarande regler i FFFS 2011:16 överförs med några smärre tillägg. Dessa regler kompletteras med nya regler om riskhantering som ska gälla för samtliga försäkringsföretag. Kompletteringarna rör främst hanteringen av risker i kapitalförvaltningen, däribland risker vid hantering av derivatinstrument. Finansinspektionen har övervägt om föreskrifterna skulle kunna utformas på ett mer enhetligt sätt för att så långt det är möjligt ha gemensamma regler för såväl försäkringsföretag som tjänstepensionsinstitut. Sådana gemensamma regler 5
skulle vara befogade och täcka såväl kraven på riskhantering som utformningen av placeringsriktlinjer. Finansinspektionens bedömning är dock att lagstiftningen ännu inte ger ett tillräckligt stöd för detta. Lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (1967:531) ger inte tillräckligt stöd för mer omfattande krav på riskhantering i pensionsstiftelser. En motsvarande bedömning har gjorts beträffande Finansinspektionens allmänna råd (FFFS 2005:1) om styrning och kontroll, som inte heller gäller för pensionsstiftelser. Försäkringsrörelselagen (2010:2043) innehåller ett bemyndigande om föreskrifter om innehållet i placeringsriktlinjerna för försäkringsföretag som meddelar tjänstepensionsförsäkring. Finansinspektionen anser dock att det även för andra försäkringsföretag finns ett regleringsbehov på detta område. Finansinspektionen föreslår att behovet tillsvidare täcks genom allmänna råd. Reglerna i FFFS 2011:16 överförs med några ändringar och tillägg till den nya författningen. Finansinspektionen bedömer att de nya reglerna är angelägna med hänsyn till de risker som föreligger i kapitalförvaltningen och i synnerhet de risker som följer av den ökande användningen av derivatinstrument och liknande finansiella instrument. Genom kompletteringarna torde, de internationella principer om placeringar och derivatinstrument som har getts ut av International Association of Insurance Supervisors (IAIS), i allt väsentligt vara uppfyllda. Föreskrifterna är också i linje med föreslagna IAIS-principer om hantering av den totala risken (enterprise risk management). I detta arbete har Finansinspektionen inte tagit någon direkt hänsyn till Solvens 2 direktivet, utan frågorna förväntas återkomma i samband med införandet av den nya EU-regleringen. Finansinspektionen bedömer dock att kompletteringarna ligger i linje med vad som kommer att gälla när Solvens 2 genomförs. En liknande bedömning gäller beträffande översynen av tjänstepensionsinstitutsdirektivet. 2.1 Utformningen av föreskrifterna Finansinspektionen anser att de regler som idag finns i FFFS 2011:16 i huvudsak är väl avvägda och lämpliga att föra över till den nya författningen. Några smärre ändringar behövs dock för att förtydliga några av reglerna. Detta gäller de nuvarande kapitlen 2 och 3. Några av reglerna behöver göras mer utförliga för att förtydliga de regler om riskhantering som gäller för samtliga försäkringsföretag. Detta görs genom att bland annat sammanföra regler i 2 och 3 kap. till ett eget kapitel, i förslaget det andra kapitlet, i den nya författningen. Under IMF:s granskning våren 2011 5 framkom att Sverige ur ett internationellt perspektiv saknar generellt gällande regler för riskhantering som gäller 5 Se om granskningen i avsnitt 1.3. 6
tillgångar, och särskilt då regler om riskhantering vid användning av derivatinstrument. IAIS har gett ut rekommendationer på området. 6 I en ny författning bör dessa regler hållas ihop under ett eget kapitel med rubriken Riskhantering som gäller tillgångar och derivatinstrument. Reglerna tas in i det andra kapitlet i den nya författningen. En brist med det nuvarande regelverket är att det saknas regler som gäller för samtliga försäkringsföretag kring hantering av situationer med ökad risk. I förslagets andra kapitel föreslår Finansinspektionen därför krav på scenariotest och på rutiner och åtgärdsplaner vid en försämrad marknadssituation. På så sätt bedömer Finansinspektionen att företagen blir bättre rustade för att beakta risk i sin placeringsverksamhet. Finansinspektionen föreslår också krav på separation mellan de kontrollerande, mätande och andra funktioner å ena sidan, och de funktioner som initierar transaktioner eller ingår avtal för företagets räkning å andra. Syftet med reglerna är att undvika intressekonflikter och att effektivisera de granskande funktionerna. Finansinspektionen anser att det är viktigt att företagen ställer krav på de personer som arbetar med kapitalförvaltningen. Därför föreslås regler om krav på tillräcklig kompetens, erfarenhet och integritet. När det gäller hanteringen av OTC-derivat är det rimligt att kräva att styrelsen säkerställer att företaget har adekvat kompetens för att förstå prissättningen av sådana instrument, som inte handlas regelbundet på någon marknadsplats eller liknande. 7 Finansinspektionen anser också att ett särskilt krav ska ställas på att företagets styrelse samlat har tillräckliga kunskaper om derivatinstrument för att förstå de frågeställningar som är väsentliga för användningen av dessa. Derivatinstrumenten är ofta avancerade och kan snabbt ge ekonomiska utfall i så väl positiv som negativ riktning. Finansinspektionen anser att det är rimligt att den högsta ledningen, dvs. styrelsen, förstår dessa instrument. Detta har inte minst visat sig vara viktigt mot bakgrund av de missförhållanden som har uppdagats på de närliggande värdepappers- och fondområdena nyligen. 8 Kravet gäller styrelsen samlat och inte att var och en av de enskilda ledamöterna. 3 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Finansinspektionen föreslår att författningen träder i kraft den 1 april 2012. Det innebär en relativt kort period för anpassning. Den korta tidsperioden är 6 International Association of Insurance Supervisors: Insurance Core Principles and Methodology (October 2003). 7 OTC-derivat är derivatinstrument som handlas Over The Counter, dvs. instrument som inte handlas regelbundet på någon marknadsplats eller liknande. 8 Västernorrlandsfonden AB - sanktionsbeslut den 4 oktober 2010, dnr 10-9365, HQ Bank AB - sanktionsbeslut den 27 augusti 2010, dnr 10-7854, Carnegie Investment Bank AB - sanktionsbeslut den 10 november 2008, dnr 08-10273. 7
motiverad av den stora risk som kan vara förknippad med derivathanteringen och av den ökade användningen av derivat. Reglerna ska inte gälla för understödsföreningar. Dessa föreningar får med stöd av övergångsbestämmelserna i 7 lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043) fortsätta att utöva sin verksamhet fram till utgången av 2014. De ska följa det tidigare regelverket, i detta fall Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2005:32) om placeringsriktlinjer och konsekvensanalys för institut som driver verksamhet avseende tjänstepension. 4 Förslagets konsekvenser 4.1 Konsekvenser för försäkringsmarknaden Som redan nämnts är förslaget ett viktigt bidrag till en bättre reglering av ett område där god standard på riskhanteringen är av central betydelse och där effekten av en otillräcklig riskhantering är stor för försäkringstagare och ersättningsberättigade. Reglerna har gjorts mer detaljerade och har utsträckts till att gälla fler försäkringsföretag än de livförsäkringsföretag som driver tjänstepensionsverksamhet. Företagen får en tydligare bild av det regelverk som gäller för riskhanteringen, vilket gynnar försäkringsmarknadens funktion. Förslaget innebär att regleringen av hanteringen av risker tar ett betydande steg i riktning mot internationell standard. 4.2 Konsekvenser för företagen De föreslagna ändringarna berör samtliga svenska försäkringsföretag, dvs. omkring 40 livförsäkringsföretag (även de som inte driver tjänstepensionsverksamhet), 200 skadeförsäkringsföretag och 80 pensionsstiftelser (tjänstepensionsinstitut). Återförsäkringsföretag och s.k. kreatursbolag berörs inte. Dagens omkring 80 understödsföreningar, som kommer att finnas under en övergångsperiod, berörs inte. Försäkringsföreningar som i framtiden successivt kommer att bildas genom nyetablering eller genom ombildning av understödsföreningar kommer att behöva tillämpa reglerna. Ett försäkringsföretag med en aktiv kapitalförvaltning eller en aktiv derivathantering förväntas redan ha en standard på riskhanteringen som motsvarar den som fordras enlig förslaget. Föreskrifterna kommer att göra det lättare för företagen att förstå vad som krävs av deras riskhantering. Det minskar risken för missförstånd om regelverket som leder till att Finansinspektionen behöver ingripa genom anmärkningar eller beslut om sanktioner. Tydliga regler är särskilt värdefulla för de företag som börjar ny verksamhet. Vinsterna för försäkringsföretagen är således att de tydligare 8
reglerna ger minskad risk för regelöverträdelser samt ökat förtroende bland allmänheten när regelverket är av internationell standard. Finansinspektionens uppskattar att kostnaderna för förslaget till en del är av engångskaraktär. Initiala kostnader för ny eller förbättrad dokumentation, organisation, separation av funktioner och uppgradering av kompetens och förvaltningssystem är exempel på engångskostnader. Andra kostnader är av mer löpande karaktär såsom ökade kostnader för underhåll av dokumentation, kompetens och förvaltningssystem. Hur stor omfattningen av dessa kostnader blir för ett företag torde bero på verksamhetens karaktär och omfattning. Kostnaderna blir mindre ju mer företaget avstår från riskfylld verksamhet med placeringar och derivat som innebär åtaganden. En uppskattning är att de ökade kostnaderna för ett företag sammantaget kan komma att variera från 100 000 kronor till ett par miljoner i engångskostnader och från 100 000 kronor till några miljoner i löpande kostnader. Variationsbredden förklaras av variationer i verksamhetens omfattning och karaktär samt i nivån på den befintliga riskhanteringen. För att ge ett perspektiv på kostnaderna kan nämnas att minst ett tiotal av dagens försäkringsföretag har tillgångar på mer än hundra miljarder kronor och att många företag har tillgångar på över en miljard kronor. Eftersom förslaget medför ökade kostnader för riskhanteringen, särskilt i samband med derivatanvändning, kan följden bli att små företag i högre grad än stora kommer att avstå från sådan användning. Detta kan medföra en smärre fördel för större försäkringsföretag jämfört med små. Sammantaget bedömer Finansinspektionen att vinsterna för företagen överväger kostnaderna. 4.3 Konsekvenser för försäkringstagarna De föreskriftsändringar som berör försäkringsaktiebolagen och de ömsesidiga försäkringsbolagen är sådana att de inte direkt bör leda till negativa konsekvenser för försäkringstagarna. Eventuella ökade kostnader för riskhantering kan dock påverka de avgifter som försäkringsföretagen tar ut. Detta ska dock ställas mot att reglerna bör ge en bättre hantering av risker i kapitalförvaltningen, vilket i förlängningen kommer försäkringstagarna tillgodo. 4.4 Konsekvenser för FI De föreslagna föreskrifterna kommer att vara ett stöd för FI:s tillsyn över riskerna i kapitalförvaltningen och särskilt i derivathanteringen. När det gäller granskning av riskhanteringen och av kraven på kompetens som krävs i företagen och i deras styrelser kan föreskrifterna innebära krav på ytterligare resurser i storleksordningen ett par personer. De innebär också krav på tillräcklig kompetens och möjligheter att följa utvecklingen på området. 9