Klimatsamarbete efter 2012

Post Kyoto Klimatsamarbete efter 2012 Redovisning av ett regeringsuppdrag om framtida internationellt klimatsamarbete RAPPORT 5397 JUNI 2004

Post Kyoto Klimatsamarbete efter 2012 Redovisning av regeringsuppdrag om framtida internationellt klimatsamarbete dnr 126-376-03 Hk NATURVÅRDSVERKET

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen, Box 11 093, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Naturvårdsverket Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 91-620-5397-3.pdf ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2004 Elektronisk publikation Omslagsfoto: Vänster (två foton), Digitalvision; höger, Photodisc Layout omslag: IdéoLuck AB #4112

Förord Denna rapport utgör redovisningen av det regeringsuppdrag som Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet för 2003 att utreda lämpliga former för det fortsatta internationella klimatarbetet. Uppdraget har genomförts i samarbete med Energimyndigheten. Två workshops har hållits, i november 2003 respektive maj 2004, för att ge myndigheter, organisationer och forskare möjlighet att lämna synpunkter på uppdraget. En delredovisning av uppdraget lämnades i november 2003. Utöver denna rapport som utgör den samlade redovisningen finns ett antal underlagsrapporter som ligger till grund för en del av de slutsatser som dras i denna rapport. Underlagsrapporterna omfattar landsstudier för Kina, Indien, USA och Sydafrika, en rapport om avskogningsproblematiken i Brasilien, en rapport som går ytterligare på djupet i frågan om sänkor i framtida avtal samt en rapport om möjliga framtida processer för att driva klimatfrågan. Anna Forsgren har varit projektledare för uppdraget. Tobias Persson och Mark Storey har tillsammans med projektledaren fungerat som huvudförfattare till rapporten. Värdefulla bidrag har lämnats av Leif Bernergård, Bengt Johansson båda Naturvårdsverket samt Angela Chuire-Kallhauge, Johan Nylander, Kenneth Möllersten och Bengt Boström Energimyndigheten. Vi vill tacka alla andra som lämnat värdefulla synpunkter på vårt arbete. Naturvårdsverket juni 2004 4

Innehåll Förord 4 Innehåll 5 Sammanfattning & slutsatser 7 Kapitel 1 Inledning 18 Kapitel 2 När måste de globala utsläppen börja minska? 19 2.1 Globala stabiliseringsmål vad är en säker nivå? 19 2.2 Vad påverkar utsläppsutvecklingen? 28 2.3 Vart leder oss den nuvarande utsläppstrenden? 34 2.4 Kortsiktiga reduktionsbehov för långsiktiga mål 39 2.5 När bör utvecklingsländerna agera? 42 2.6 Ekonomiska effekter av att stabilisera växthusgaskoncentrationen 48 2.7 Diskussion och slutsatser 49 3. Klimatfrågan: Förhandlingar och processer 52 3.1 Inledning 52 3.2 Introduktion till de olika processerna 53 3.3 Aktörers preferenser 66 3.4 Sveriges agerande 72 3.5 Att övervinna barriärer och låsningar i de internationella förhandlingarna 74 3.6 Svenska initiativ och den internationella klimatprocessen 80 3.7 Diskussion 81 4. Framtida ramverk 83 4.1 Komponenter i en internationell klimatregim 83 4.2 Juridisk status 85 4.3 Inriktning på överenskommelse 88 4.4 Åtaganden och verktyg 95 Åtaganden kopplade till ekonomiska styrmedel 96 Reglerande åtaganden 96 4.5 Bördefördelning att dela på ansvaret 97 4.6 Kriterier för utvärdering 102 4.7 Analys av 9 alternativa ramverk 105 4.8 Incitament för kolsänkor och utsläpp med stor osäkerhet 119 4.9 Mekanismer i framtida klimatregimer 123 4.10 Diskussion 128 Referenser 134 Bilaga. 1 142 Brasilien bortom Kyoto: 142 Bilaga 2 154 Kina och klimatsamarbete: Sammanfattning 154 Bilaga 3 161 Ett klimatperspektiv på Indien 161 Bilaga 4 168 5

The United States of America: Opportunities and Pitfalls in US Climate Change Policies 168 Bilaga 5 175 Sydafrika efter Kyoto 175 Bilaga 6 178 Analys av processer för att nå framtida klimatåtaganden 178 Bilaga 7 182 Exempel Tilldelning Sverige 2020 182 Bilaga 8 189 Beräkningsunderlag för mål år 2050 189 6

Sammanfattning & slutsatser Ett långsiktigt mål En temperaturhöjning om maximalt 2ºC var utgångspunkten när EU:s klimatmål formulerades 1996. Vi har inte funnit något som tyder på att den nivån skulle behöva revideras. Sveriges långsiktiga klimatmål är åtminstone vid en låg klimatkänslighet förenligt med en temperaturhöjning på max 2ºC och Sverige bör driva att temperaturnivån är det primära när EU:s mål nu ses över. Haltnivån kan sedan anpassas när ny kunskap kommer fram. En global garderingsstrategi bör användas för att hantera de osäkerheter som är förknippade med klimatproblematiken. Osäkerheterna rör vilka halter som uppkommer, vilka temperaturer de ger upphov till och vilka effekter det i sin tur medför. Även risker för irreversibla effekter kan hanteras inom en garderingsstrategi. Människan har påverkat klimatet och kommer att fortsätta att göra det i ökad takt om inte kraftfulla åtgärder sätts in. Trögheten i klimatsystemet och det faktum att en del av uppvärmningen döljs av kortlivade partiklar som har en kylande effekt gör att vi ännu bara sett en del av de effekter utsläppen fram till idag kommer att orsaka. Klimatkonventionens mål är att farlig antropogen påverkan på klimatet ska undvikas men konventionen anger inte någon nivå vid vilken detta kan anses vara uppfyllt. Den svenska riksdagen har beslutat att Sverige skall verka för att koncentrationen i atmosfären av de växthusgaser som omfattas av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet skall kunna stabiliseras på 550 ppm 1 CO 2 -ekvivalenter vilket, om hänsyn tas till övriga växthusgaser, innebär att halten CO 2 behöver stabiliseras på ca 450 ppm. Vid en åtminstone en låg klimatkänslighet skulle det innebära att temperaturhöjningar över 2ºC undviks. År 2050 ska enligt det svenska målet utsläppen för Sverige vara lägre än 4,5 ton CO 2 ekvivalenter per capita. Det är viktigt att påpeka att det inte finns någon temperaturgräns under vilken oacceptabla klimateffekter helt undviks utan de flesta effekter uppkommer gradvis. Vilka temperaturökningar som kan anses vara acceptabla är också beroende på vem som gör bedömningen d v s det är en värderingsfråga som måste avgöras på den politiska arenan. Vetenskapen kan tillhandahålla kunskaper om förmodade effekter vid olika nivåer men inte avgöra vilka effekter som är acceptabla. En temperaturhöjning på maximalt 2ºC har dock av flera bedömare ansetts som en gräns över vilken oacceptabla farliga effekter av en klimatförändring kan förväntas uppkomma, vilket utvecklas i kapitel 2.1 i rapporten. 1 ppm står för parts per million 7

EU antog redan år 1996 ett långsiktigt klimatmål om en maximal temperaturhöjning på 2ºC och en CO 2 -halt på max 550 ppm, vilket bedömdes vara ekvivalent enligt bästa kunskap vid den tiden. Nu vet vi dock att vid en halt på 550 ppm nås endast målet om en maximal temperaturhöjning på 2ºC vid en mycket låg klimatkänslighet. En process har nu påbörjats för att se över EU:s mål som syftar till att under 2005 överväga ett reviderat mål. Enligt vår bedömning bör EU:s mål fortfarande inriktas mot en maximal temperaturhöjning på 2ºC. Sverige bör inom EUkretsen därför driva att temperaturmålet är det primära och att ett mål för halter av växthusgaser bör anpassas till detta mål. Detta temperaturmål skulle i sin tur kunna medföra att den ekvivalenta halten av växthusgaser i atmosfären behöver revideras då ny kunskap kommer fram om klimatkänslighet mm. Med dagens bästa kunskap motsvarar det en nivå under 450 ppm CO 2. Det är viktigt att internationellt fortsätta diskussionen, inom t ex IPCC 2, om klimatkonventionens artikel 2, d v s vad som menas med farlig mänsklig påverkan och vilka effekter som är acceptabla. Vår bedömning är att det i detta sammanhang är värdefullt att viktiga parter tar ställning i denna fråga (som EU gjort). Vi tror emellertid inte att det i dagsläget är en framkomlig väg att globalt komma överens om ett stabiliseringsmål och därför bör man inte lägga för mycket kraft på detta inom de internationella förhandlingarna. En garderingsstrategi 3, d v s en strategi som tar hänsyn till osäkerheter om vilket mål som bör uppnås, kan vara ett sätt att undvika att redan nu behöva definiera farlig påverkan och därmed lämna vägar öppna för att i framtiden kunna nå ett mer långtgående mål om det skulle visa sig nödvändigt. På grund av osäkerheter med avseende på klimatsystemet behöver en garderingsstrategi dessutom tillämpas för att mål som definieras i termer av effekter eller temperatur, såsom EU:s 2 o C mål, skall kunna nås. En garderingsstrategi har fördelen att ny kunskap hela tiden kan tas in och övervägas. Det är möjligt att vi inte kan tillåta halten växthusgaser i atmosfären att öka för att sedan minska mot ett långsiktigt mål eftersom en del klimatförändringar är irreversibla samt på grund av risken för abrupta klimatförändringar vilken ökar om klimatsystemet närmar sig tröskelvärden. En garderingsstrategi skulle kunna ta hänsyn till sådana risker. Svårigheten med en garderingsstrategi kan vara att motivera mer långtgående åtgärder, utan att veta att de är nödvändiga, eftersom kostnaden ökar om ett mer långtgående mål ska nås. Om världen utvecklas hållbart med globala lösningar och ökad rättvisa (IPCC:s B-värld 4 ) krävs det lägre utsläppsreduktioner än vid en utveckling med hög ekonomisk tillväxt och ökad globalisering (IPCC:s A-värld 5 ). Om den ekonomiska tillväxten fortsätter att vara starkt kopplad till ökad energiefterfrågan kommer det krävas en kraftig teknologisk beredskap för att ambitiösa stabiliseringsnivåer skall 2 Intergovernmentel Panel on Climate Change, FN:s klimatpanel 3 En garderingsstrategi utgår från att det finns en osäkerhet i vilka temperaturförändringar och koncentrationer av växthusgaser som inte bör överstigas om farliga klimatförändringar skall undvikas. En garderingsstrategi innebär att man, för att skapa en beredskap för att klara mer långtgående mål, i ett tidigt skede genomför mer långtgående åtgärder än vad som i förstone kan tyckas vara nödvändigt. 4 Enligt IPCC:s scenarier för framtida utsläpp (se kap 2.3) 5 Enligt IPCC:s scenarier för framtida utsläpp (se kap 2.3) 8

kunna nås. En garderingsstrategi behöver därför inkludera teknologisk beredskap för att kunna anta utmaningen att snabbt reducera utsläppen av växthusgaser. Kyotoprotokollet ett första steg Kyotoprotokollet är ett första steg att hantera klimatproblemet men åtagandena i protokollet är otillräckliga för att långsiktigt lösa klimatproblemet. Kyotoprotokollet innebär att Annex I-länderna 6 åtar sig att minska utsläppen med ca 5 % till åtagandeperioden 2008-2012 jämfört med år 1990. För att genomföra dessa utsläppsminskningar kan parterna använda sig av de s k flexibla mekanismerna, handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande (JI) och mekanismen för ren utveckling (CDM). Protokollet träder i kraft när det ratificerats av 55 parter respektive parter som motsvarar 55 % av utsläppen i Annex I-länderna. USA deklarerade under 2001 att man inte kommer att ratificera protokollet. Därför krävs det i princip att alla övriga Annex I- länder ratificerar. Den ryska ratifikationen i november 2004 var därför nödvändig för att Kyotoprotokollet skall träda i kraft. Kyotoprotokollets första åtagandeperiod ger endast en marginell påverkan på klimatproblemet. På sikt krävs betydligt större utsläppsminskningar och därför bör åtagandena i Kyotoprotokollet ses som ett första litet steg i en lång och komplicerad process. Diskussionerna om vad som ska komma efter år 2012, då den första åtagandeperioden slutar har nu påbörjats på allvar. 6 Länderna i bilaga 1 i klimatkonventionen 9

Vägar till stabilisering För att stabilisera halten koldioxid på 450 ppm (vilket ungefär motsvarar det svenska målet) måste de globala utsläppen börja minska runt år 2020. Om man istället vill uppnå en stabilisering på 550 ppm koldioxid bör de globala utsläppen börja minska runt 2040. Det finns olika vägar att gå för att uppnå dessa stabiliseringsnivåer. Om åtgärderna sätts in tidigt kan minskningstakten vara lägre än om utsläppen tillåts öka för att sedan minskas. Vi har gjort några räkneexempel med utgångspunkten att utsläppen halveras i i-länderna till 2050. Om en stabiliseringsnivå på 450 ppm ska uppnås måste u-länderna börja avvika från sitt referensscenario redan 2010. I praktiken innebär det dock en ökning av utsläppen med ca 20-30 % till år 2050. I fallet med en stabilisering på 550 ppm krävs de att u-länderna börjar begränsa sina utsläpp runt 2040. I exemplen uppnås lika per capita utsläpp ca år 2100. Om utsläppen per capita ska konvergera år 2050 och halten stabiliseras på 450 ppm CO 2, vilket motsvarar det svenska målet, krävs utsläppsreduktioner i storleksordningen 80 % i i-länderna som helhet fram till år 2050 och ca 50-60 % i Sverige. För att de långsiktiga målen ska kunna omsättas i en nationell klimatstrategi med mål och styrmedel behöver mål på medellång sikt utvecklas. Detta bör göras inför den svenska klimatstrategins kontrollstation 2008 och ske parallellt med motsvarande arbete inom EU och internationellt. En avgörande fråga är hur mycket utsläppen måste minska i ett kortare perspektiv för att olika stabiliseringsnivåer ska kunna nås. Föga förvånande krävs snabbare och större reduktioner för att nå 450 ppm CO 2 än för att nå 550 ppm. Det finns många olika vägar att gå för att nå olika stabiliseringsnivåer. Om utsläppen minskas på ett tidigt stadium kan minskningstakten vara långsammare. Om utsläppsminskningar skjuts på framtiden måste takten vara hög när minskningarna väl sätter igång och bördan hamnar i så fall på framtida generationer. För att kunna stabilisera halten koldioxid i atmosfären på 450 ppm behöver de globala utsläppen börja minska inom en snar framtid, ca år 2020. Väljer man istället att stabilisera på 550 ppm koldioxid behöver utsläppen börja stabiliseras runt år 2040 för att därefter minska (se figur nedan). 10

Utvecklingen av utsläppen i utvecklingsländerna, de länder som idag står utanför Annex I, är avgörande på sikt. Som visas i rapporten så kommer dessa utsläpp att överstiga utsläppen i Annex I-länderna ca år 2025. Utsläppen per capita i u- länderna kommer dock fortfarande att vara betydligt lägre än i-ländernas. Som ett räkneexempel, för att åskådliggöra när u-länderna bör komma in aktivt i processen, har vi antagit att Annex I-länderna minskar sina utsläpp med ungefär 1 % per år relativt utsläppen år 2000. Detta skulle halvera utsläppen mellan år 2000 och år 2050. Denna minskning till 2050 skulle dock inte räcka om koldioxidkoncentrationen i atmosfären skall stabiliseras på 450 ppm CO 2 utan det krävs samtidigt att u- länderna minskar sina utsläpp med 1,5 % per år relativt referensscenariot (se kap 2) från 2010. I faktiska utsläpp innebär detta en ökning av utsläppen i utvecklingsländerna med nästan 20-30 % mellan år 2000 och 2050. Om stabiliseringsnivån 550 ppm CO 2 ska nås behöver u-länderna inte avvika från referensscenariot före 2030 förutsatt att utsläppen i Annex I-länderna halveras mellan 2000 och 2050. Dessa slutsatser är emellertid beroende av hur utsläppen utvecklar sig i referensscenariot, speciellt i utvecklingsländerna, och när en lika per capita nivå ska uppnås mm. Våra räkneexempel innebär att en lika per capita nivå uppnås ca år 2100. Om per capita utsläppen istället ska konvergera år 2050 och CO 2 koncentrationen stabiliseras på 450 ppm, vilket ungefär motsvarar det svenska långsiktiga målet, behöver i- ländernas utsläpp reduceras med ca 80 % mellan år 2000 och år 2050. Samtidigt kan u-ländernas utsläpp tillåtas att öka med ca 60 % från år 2000. Trots denna ökning innebär det att de nästan måste halvera sina utsläpp jämfört med den förväntade referensscenariot för utsläppen. För att de långsiktiga målen ska kunna omsättas i en nationell klimatstrategi med mål och styrmedel behöver mål på medellång sikt utvecklas. Detta bör göras inför den svenska klimatstrategins kontrollstation 2008 och ske parallellt med motsvarande arbete inom EU och internationellt Kostnaden för att begränsa utsläppen av växthusgaser till atmosfären för en stabilisering på en nivå liknande det svenska långsiktiga målet uppskattas vara hanterbar ur ett globalt perspektiv. Ett särskilt problem är emellertid hur kostnaderna för dessa utsläppsminskningar samt kostnaderna för de klimateffekter och an- 11

passningsbehov som kommer att uppstå vid en viss stabiliseringsnivå skall fördelas mellan generationer, länder, företag och sektorer. En avgörande fråga är därför hur ett framtida samarbete som förhindrar en farlig påverkan på klimatsystemet skulle kunna se ut och vad som behövs för att man ska kunna komma överens om en sådan. Processen vidare För att nå framgång i det kommande förhandlingsarbetet måste EU:s arbete förändras och bli mer öppet och flexibelt. EU bör arbeta mer med aktiviteter som bidrar till att överbrygga den förtroendeklyfta som finns mellan i- och u-länder. Sådana aktiviteter kan vara informella fora t ex CCAP, CDM-projekt eller forskning. Det är centralt för EU att aktivt bidra till att processen under klimatkonventionen hålls igång. För att detta skall lyckas måste EU bli mer strategiskt och drivande. Det är särskilt viktigt för EU att lyckas med en dialog med andra parter om framtiden, efter 2012. I detta arbete krävs öppenhet, flexibilitet och trovärdighetsuppbyggande aktiviteter samt att EU håller sig till tidigare överenskommelser även om det innebär att man får leva med de delar i tidigare överenskommelser som man egentligen inte gillar. För att EU skall kunna bli mer öppet och flexibelt krävs det att EU:s förhandlingsarbete förändras så att man spenderar mindre tid för intern koordinering och att man vågar diskutera förslag som ännu inte är färdiga med andra parter. Om detta skall vara möjligt måste ansvarsfördelningen och koordineringen inom EU bli effektivare och bättre. Nuvarande och kommande ordförandeländer har påbörjat detta arbete. Några av de trovärdighetsuppbyggande aktiviteter som är aktuella är informella diskussioner i fora såsom CCAP 7, aktiviteter t ex CDM som är kapacitetsuppbyggande vilket kan leda till att parter förmår att ta till sig åtaganden på sikt, samt forskning. Inom dessa fora kan både EU och Sverige som nation engagera sig. Bilaterala möten, mellan t ex vissa nyckelmedlemmar i G77 8 och EU före stora förhandlingsmöten bedöms också kunna ge positivt resultat. Många av de idéer och förslag som diskuteras i klimatförhandlingarna kan stödjas av forskarinitiativ eller olika NGOs 9. Det är därför viktigt att man tar tillvara den forskning som bedrivs samtidigt som man kommunicerar vilken forskning som kan komma att behövas. Det svenska forskningsengagemanget i IPCC behöver också intensifieras. I en framtida klimatregim finns det några delar av Kyotoprotokollet som vi anser särskilt viktiga att bygga vidare på, framförallt rapporteringssystemet, de flexibla mekanismerna och efterlevnadssystemet för att undvika att förhandlingar kring de tekniska detaljerna gör att mer tid går förlorad. 7 Center for Clean Air Policy, icke vinst drivande organisation i USA 8 Group of 77 and China, förhandlingsgruppen för u-länder 9 Non Governmental organisations 12

För att halten växthusgaser i atmosfären ska kunna stabiliseras behöver vissa viktiga icke-annex I-länder, t ex Brasilien, Indien, Kina och Sydafrika, samt Annex I-länderna inklusive USA anta åtaganden. Detta innebär i praktiken att den breda och heterogena gruppen av länder utanför Annex I måste behandlas olika. Den institutionella strukturen som präglar den internationella förhandlingsprocessen inom ramen för FN:s klimatkonvention gör detta problematiskt. Det är därför särskilt centralt att förstå vilka frågor de olika parterna prioriterar och vilka förutsättningar de har samt vilka barriärer och låsningar som därav kan uppstå och hur man kan komma runt dessa barriärer och låsningar. Att stötta olika processer som leder till ökat förtroende och förståelse mellan länderna om det globala ansvaret är därför avgörande, vare sig detta sker inom de officiella förhandlingarna eller i andra internationella sammanhang. USA står för ca 25 % av de globala utsläppen och även höga utsläpp per capita. Det är därför nödvändigt att få med USA i en framtida global klimatregim. För att få med USA på utsläppsåtaganden är det viktigt att visa upp ett handelssystem som fungerar effektivt och ger resultat samt vara flexibel i vilken typ av kvantitativa åtagande USA behöver ta på sig. Sverige och EU bör även stödja och arbeta strategiskt med de delstats-, företags- och stadsinitiativ som finns på klimatområdet i USA. För att få en mer konstruktiv och trovärdig diskussion med icke-annex I-länderna är det viktigt att Annex I-länderna tar sitt ansvar att leva upp till åtagandena för perioden 2008-2012. Klimatfrågan berör i stort sett alla viktiga samhällsstrukturer då användningen av fossila bränslen varit fundamental för den industriella utvecklingen. Att förändra detta är en utmaning, speciellt eftersom länder har olika förutsättningar och därmed skilda intressen. Eftersom klimatfrågan är bred finns det möjliga synergier och konflikter med andra politikområden. För att förbättra förutsättningarna för mer konstruktiva klimatförhandlingar bör klimatfrågan integreras i andra fora och i samhället. I ett framtida ramverk bedömer vi att klimatfrågan kommer ha en betydligt starkare koppling till utrikespolitik och speciellt u-landsfrågor. Det är därför viktigt att Sverige och EU har beredskap för denna utveckling. 13

Möjliga framtida ramverk Vi bedömer att ett multilateralt system är det bästa sättet att hantera klimatproblematiken och klimatkonventionen bör utgöra grunden. Frågor om anpassning och hållbar utveckling kommer att få en ökad betydelse men vi anser att utsläppsminskningar måste prioriteras. För att åstadkomma de förändringar som krävs behövs både en teknikknuff och en prismässig stimulans. Kvantitativa åtaganden kombinerat med ekonomiska styrmedel bör vara en huvudkomponent i framtiden. Vi har analyserat 9 olika ramverk och kommit fram till att 5 av dessa verkar mer lovande. En avgörande fråga är hur dessa ramverk skapar förutsättningar för ett brett deltagande men samtidigt ger en viss säkerhet om vilket miljöutfallet blir (se sid 14). Mest lovande verkar ett system som vi kallar stegvis Kyoto och som bygger på att länder fasas in efter förmåga. Vi har analyserat konsekvenser för Sverige av olika sätt att fördela den framtida bördan att minska utsläppen till år 2020 och funnit att det inte spelar så stor roll på vilket sätt det görs. Detta beror på de, i jämförelse med andra i-länder, relativt låga utsläppen per capita i Sverige. En av de grundläggande frågorna i ett framtida ramverk är möjligheten att få ett brett deltagande men samtidigt ett ramverk som innebär att utsläppsminskningar säkerställs. Huvudkritiken mot Kyotoprotokollet har varit att dess kvantitativa restriktioner i dag varken omfattar USA eller u-länderna. Ett brett avtal med högt deltagande innebär sannolikt att man får göra avkall på miljöutfallet medan ett avtal som säkerställer kraftfulla minskningar sannolikt får ett lågt deltagande (se figur nedan). 14

Vår bedömning är att ett multilateralt system är det bästa sättet att hantera klimatfrågan. Klimatkonventionen erbjuder ett ramverk som är globalt accepterat, robust och flexibelt, och därför bör det förbli grunden för framtida förhandlingar. Det finns emellertid olika sätt att gå vidare inom ramen för klimatkonventionen. Antingen kan man förhandla fram ett brett avtal eller gå vidare genom flera separata avtal (t.ex. när det gäller anpassning eller forskning och utveckling). Det finns föroch nackdelar med båda alternativen. En risk med flera separata avtal är att förhandlingsprocessen bli alltför uppsplittrad. Om så blev fallet, anser vi att satsningarna borde inriktas på att säkerställa att dessa protokoll blir ömsesidigt beroende, dvs. sammankopplade. Vi anser att regionala och sektoriella initiativ, som EU:s utsläppshandelsystem, kan komplettera processen inom klimatkonventionen och eventuellt även vara en interimslösning. Anpassningsfrågor kommer att spela en större roll i ett framtida klimatsamarbete. Vi tror att även frågor som knyter an till hållbar utveckling kommer att bli viktiga speciellt för att engagera u-länder i samarbetet. En slutsats i denna rapport är dock att utsläppsminskningar måste prioriteras. Anpassningsbehoven kommer att öka om utsläppen inte minskas och likaså hänger en utsläppsminskning ihop med frågan om hållbar utveckling genom t ex minskade luftföroreningar och hållbart utnyttjande av resurser. Vi tror att ett brett spektrum av åtaganden och styrmedel bör tillämpas i framtiden. Det finns för närvarande en tendens till en polariserad debatt kring antingen kvantitativa åtaganden kopplade till ekonomiska styrmedel eller inriktning mot teknikutveckling. Vi tror att det behövs både en teknikmässig knuff och en prismässig stimulans för att åstadkomma de förändringar som krävs. Kvantitativa åtaganden kombinerat med ekonomiska styrmedel bör därför vara en huvudkomponent i ett framtida samarbete. Den svenska erfarenheten har visat att ekonomiska 15

styrmedel är både kostnads- och miljöeffektiva för att driva fram tekniska och beteendemässiga förändringar. Sammanlagt har vi analyserat 9 st olika ramverk (se sid 14) och funnit fem av dessa mer intressanta än övriga. Dessa fem är: Kyoto plus: ett protokoll som bygger på den befintliga Kyoto- Marrakechstrukturen med kvantifierade mål för minskning av utsläpp i form av utsläppstak. Ett pristak: ett protokoll som bygger på Kyotomodellen med dess absoluta åtaganden men har ett pristak för den globala markanden för utsläppsrättigheter. Om marknadspriset överskrider det överenskomna taket, skulle ett tillskott av utsläppsrätter säljas för detta maximipris av en reglerande myndighet. Intensitetsmål: ett protokoll som bygger på mål definierade som utsläpp per BNP-enhet. De flexibla mekanismerna går att använda även med denna typ av mål. Stegvis Kyoto: ett protokoll där dynamiska intensitetsmål kombineras med kvantitativa absoluta mål. Annex I-länderna antas anta ett absolut tak för minskning av utsläppen. För övriga länder tillämpas en process i fyra steg: (i) inga kvantitativa utsläppsåtaganden för de fattigaste länderna, (ii) antagande av intensitetsmål, (iii) stabilisering av utsläppen, (iv) absoluta mål för minskning av utsläppen. Tröskelvärden används för att avgöra när icke-annex I-länder skall flyttas från en grupp till en annan. Kyoto plus ett forsknings- och utvecklingsavtal: ett protokoll som bygger på Kyotomodellen med dess absoluta åtaganden som kombineras med ett avtal med inriktning mot forskning och utveckling. I ovanstående fem ramverk antas Annex I-länderna således även i kommande åtagandeperioder ha kvantitativa (absoluta eller dynamiska) åtaganden om att begränsa utsläppen av växthusgaser. Hur bördan skall fördelas är därför centralt. Vi har analyserat konsekvenser för Sverige av olika sätt att fördela den framtida utsläppsminskningen och funnit att det inte spelar särskilt stor roll ur ett svenskt perspektiv vilken fördelningsmodell som tillämpas. En orsak till detta är att Sverige i förhållande till andra Annex I-länder har låga per capita utsläpp. Noterbart är också att de flexibla mekanismerna är centrala i dessa fem ramverk. Sverige bör därför utveckla de projektbaserade mekanismerna och eventuellt komma med konkreta förslag till hur de kan kopplas till olika ramverk. Det ramverk som verkar mest lovande är ett system som bygger på stegvis Kyoto då detta system möjligen kan få vissa utvecklingsländer att acceptera åtaganden i ett tidigare skede. Hur ett stegvis Kyoto system skulle kunna utformas bör analyseras i mer detalj än vad som gjort i detta uppdrag. 16

Kolsänkor i framtida avtal Det är viktigt att ett framtida ramverk skapar incitament för att begränsa avskogningen speciellt i de tropiska områdena. Att begränsa avskogningen är svårt eftersom frågan är nära kopplad till fattigdomsproblemet. Dessutom skulle osäkra uppskattningar av omfattningen av avskogningen kunna leda till stora mängder hetluft. Frågan bör analyseras vidare. En central uppgift i en framtida klimatregim är att skapa incitament för att bevara kollager och förhindra avskogning. Detta kommer att bli speciellt viktigt men svårt när utvecklingsländer med stor avskogning skall ha åtaganden då detta inte hanteras i den befintliga Kyoto-Marrakechmodellen. I förhandlingarna var emellertid minskad avskogning som CDM-projekt länge en het fråga. Ett framtida ramverk bör skapa incitament för att begränsa avskogning då de tropiska skogarna är ett viktigt kollager. Att påverka avskogningstakten i fattiga länder är svårt eftersom avskogning delvis är kopplad till fattigdomsproblem. Dessutom kan osäkerheterna i uppskattningar av utsläppen från avskogning ge upphov till en stor risk för introduktion av tropisk hetluft, dvs. att länderna tilldelas utsläppsrättigheter för utsläpp som inte uppstår. Hur man i framtida klimatregimer skall skapa incitament för kolsänkor bör analyseras vidare mer detaljerat. 17

Kapitel 1 Inledning Denna rapport är upplagd för att utreda de två huvuduppgifter som uppdraget innehöll. I kapitel 2 försöker vi så långt som möjligt analysera den första av dessa två uppgifter om hur tidpunkt för och omfattning av åtaganden påverkar möjligheten att stabilisera halten växthusgaser i atmosfären på olika nivåer. För att veta hur stora utsläppsminskningar som krävs och när dessa bör ske måste man veta vilken stabiliseringsnivå man vill uppnå och därför innehåller kapitlet en diskussion om vad en säker nivå för halten växthusgaser i atmosfären innebär. Vi tar sedan upp frågan om långsiktiga mål och för- och nackdelar med dessa. I kapitlet diskuteras också frågan om kortsiktiga reduktionsbehov för långsiktiga mål följt av ett avsnitt som tar upp frågan om när utvecklingsländerna bör agera. Slutligen tar kapitel 2 upp frågan om ekonomiska effekter av att stabilisera växthusgaskoncentrationen. I kapitel 3 diskuteras klimatförhandlingarna och andra processer med relevans för klimatproblemet. Kapitlet, som ska ses som en inledning till kapitel 4, tar upp frågor som hur klimatförhandlingarna har fungerat och fungerar, vilka grupperingar som finns och hur dessa agerar. Några viktiga aktörer diskuteras mer ingående och det finns också ett avsnitt om Sveriges roll i förhandlingarna. Kapitlet avslutas med en diskussion om vilka barriärer och låsningar som finns inom klimatförhandlingarna och hur dessa kan övervinnas. Som underlag till kapitel 3 har ett antal studier genomförts. Vi har bedömt det viktigt att genomföra specifika studier av några viktiga aktörer. De landsspecifika studierna som underlag i detta uppdrag omfattar Kina (Nordqvist, 2004), Indien (Palm, 2004), Sydafrika (Mqadi m fl, 2004) och USA (Roman, 2004). En viktig fråga är hur sänkor ska hanteras i ett framtida samarbete och speciellt när länder med hög avskogningstakt inkluderas i ett avtal. Därför har vi låtit genomföra en studie om avskogningsproblematiken i Brasilien kopplat till klimatfrågan (Persson M, Azar C., 2004) samt en studie som går ytterligare på djupet i sänkfrågan (Trines, 2004). Vi har också låtit analysera processer för att nå framtida klimatåtaganden (Econ, 2004). I kapitel 4 tar vi oss an den andra huvudfrågan i uppdraget nämligen att analysera möjliga former för framtida internationella åtaganden. Vi börjar vår analys med att definiera vilka beståndsdelar som ingår i en internationell klimatregim och utvärderar nuvarande regim med utgångspunkt i dessa. Sedan följer en analys av olika alternativ för de olika beståndsdelarna t ex kan inriktningen på ett avtal vara minskade utsläpp, hållbar utveckling eller något annat. Vi kombinerar sedan dessa beståndsdelar till 9 st möjliga framtida regimer som vi anser vara mer lovande än andra och analyserar dessa utifrån ett antal kriterier vi definierat. Till sist kommer vi in på frågan om hur sänkor och flexibla mekanismer kan hanteras i ett framtida ramverk. 18

Kapitel 2 När måste de globala utsläppen börja minska? 2.1 Globala stabiliseringsmål vad är en säker nivå? Naturvetenskaplig bakgrund I sin tredje utvärderingsrapport (IPCC, 2001a) slog IPCC fast att jordens klimat har förändrats sedan 1900-talets början och att en del av den förändringen endast kan förklaras av människans påverkan. Koldioxid är den växthusgas som bidrar mest till den av människan orsakade klimatpåverkan. Andra sådana viktiga växthusgaser är metan, lustgas samt de fluorerade gaserna HFC, FC och SF6. Alla dessa gaser omfattas av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. Människan har påverkat koncentrationen av koldioxid i atmosfären genom utsläpp vid förbränning av fossila bränslen och genom förändrad markanvändning som inneburit en minskad inbindning av koldioxid. Den förindustriella nivån av koldioxid i atmosfären låg på ca 280 ppm, år 2002 var den uppe i 373 ppm. Ökningstakten är den snabbaste på ca 20 000 år och halten sannolikt den högsta på 20 miljoner år. I dagsläget bidrar utsläppen från förbränning med ca 75 % av ökningen och förändrad markanvändning med ca 25 %. Atmosfärens innehåll av kol ökar med ca 3,2 PgC/år men stora variationer förekommer mellan olika år. Det antropogena utsläppet av koldioxid från förbränning av fossila bränslen är ca 6,3 PgC/år medan avskogning bidrar med ca 1,7 PgC/år till atmosfären. Upptaget i haven är ca 1,7 PgC/år och upptaget minus avskogningen i landområden ca 1,3 PgC/år (Naturvårdsverket, 2003). Upptaget av koldioxid i haven styrs av cirkulationen och kemin i haven. Atmosfären och ytvattnet i haven har ett ständigt utbyte av koldioxid. Den stora lagringskapaciteten finns dock i djuphaven men transport av ytvatten till djuphaven sker på ett begränsat antal ställen. Det finns därför en mycket stor tröghet i havens lagringskapacitet. Den långsamma omsättningen gör att haven tar upp ungefär en fjärdedel (se ovan) av de nutida koldioxidutsläppen trots att de vid jämvikt borde kunna lagra ca 85 % av denna tillförsel. Så länge koncentrationen fortsätter att öka i atmosfären kommer haven att fortsätta att ta upp koldioxid. Den andel som haven kan ta upp minskar dock med ökad koncentration i haven och högre temperaturer i haven. Koldioxid löser sig bättre i vatten vid låga temperaturer. Ökad temperatur medför dessutom ökad skiktning av haven vilket försvårar omblandning av koldioxiden. De största upptagen på land finns i skogar i de tempererade områdena men även skogar i tropikerna och längst i norr bidrar. För tillfället ske en nettotillväxt av skogen som därmed tar upp mer koldioxid än vad som skulle vara fallet vid jämvikt. Det möjliga nettoupptaget av koldioxid i skog och mark, d v s sänkan, kan 19

dock förväntas avta med tiden. Det finns en gräns för hur mycket skogarna kan växa trots t ex goda näringsbetingelser. På samma sätt finns det gräns för hur mycket humuslagret kan växa innan nedbrytningen hinner ifatt tillförseln av ny humus. Nettoprimärproduktionen i biomassan ökar vid högre halter koldioxid i atmosfären men effekten avtar vid halter över ca 800 ppm. Uppvärmning och ökad molnighet kan också påverka vegetationen men man är inte säker på hur. I tropikerna skulle en ökad temperatur kunna leda till sämre tillväxt i skogen. En ökad temperatur skulle också sannolikt leda till snabbare nedbrytning av humuslagret. Det finns alltså risk att landmiljön kan komma att börja agera som källa i framtiden. Eftersom koldioxid är en långlivad (i praktiken oförstörbar) gas i atmosfären och eftersom det finns en stor tröghet i havens upptag av koldioxid kan halterna fortsätta att stiga även om utsläppen börjar minska. Detta leder till att temperaturen kan fortsätta att stiga ett par 100 år efter det att utsläppen minskats och att havsnivån kan fortsätta att stiga i kanske 1000 år därefter (se figur 1). Det är viktigt att ha i minnet när man diskuterar olika stabiliseringsmål och effekter av dessa. Figur 1 Tidsperspektiv på reaktionen på minskade koldioxidutsläpp. Kurvorna baseras på en stabilisering av koldioxidhalten i atmosfären vid 550 ppm. Källa IPCC (IPCC, 2001a) Metan bildas vid nedbrytning av organsikt material i anaerob miljö. Därför är våtmarker, risodlingar mm viktiga källor till metanutsläpp. Idisslande djur är en annan viktig källa. Av metanutsläppen har ca hälften antropogent ursprung. Metanhalten har mer än fördubblats sedan början av 1800-talet men fortfarande är halterna relativt blygsamma i jämförelse med koldioxid, metanhalten är idag ca 1,8 ppm. Metan har en mycket kortare uppehållstid i atmosfären än koldioxid, ca 10 år, men å andra sidan bättre förmåga att absorbera värmestrålning. Skillnaden i absorbtionsförmåga och livslängd kan kombineras till begreppet GWP-faktor som speglar ämnets påverkan på växthuseffekten sett över en bestämd period. Jämfört med ett kilo koldi- 20

oxid är växthusverkan av ett kilo metan drygt 20 gånger större på 100 års sikt. På 20 års sikt är påverkan relativt sett ännu högre nämligen 62 gånger påverkan från motsvarande mängd koldioxid. Lustgas avgår naturligt till atmosfären från skog och mark. Det mänskliga bidraget, som beräknas till ca en tredjedel av det totala, härrör främst från jordbruksmark som berikats med kväve på olika sätt t ex genom gödsling eller nedfall av kvävehaltiga luftföroreningar. Även om det mänskliga bidraget skulle minska skulle det dröja innan utsläppen minskade i samma utsträckning eftersom avgången beror på mängden kväve som finns lagrad i marken. Lustgas har en kortare livslängd än koldioxid men en högre förmåga att absorbera värmestrålning. Lustgasens växthusverkan är ca 300 gånger större än koldioxidens sett i ett 100 års perspektiv. De fluorerade växthusgaserna har enbart antropogent ursprung och är mycket potenta växthusgaser. HFC bryts ner i de lägre luftlagren men FC:s och SF6 sönderdelas inte förrän de nått de högre luftlagren vilket tar mycket lång tid. Ozon och partiklar bidrar också till växthuseffekten men omfattas inte av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. Ozon bildas indirekt genom en reaktion mellan kväveoxider och kolväten under inverkan av solljus. Kväveoxider och kolväten fungerar därmed som indirekta växthusgaser. Ozon har relativt kort livslängd och effekten är osäker. Partiklar å andra sidan kan ha både en värmande och kylande effekt. Sulfatpartiklar har en kylande effekt vilket betyder att dessa delvis dolt den uppvärmning som varit de senaste decennierna. Ofta är källorna till sulfatpartikar de samma som för koldioxid. Sotpartiklar härrör också från samma källor (förbränning av kol) men har en värmande effekt. Pariklarnas effekt är svår att bedöma eftersom effekten varierar i både tid och rum. En minskning av sot- och sulfatutsläpp är eftersträvansvärd av försurnings- och hälsoskäl och reduktioner av dessa utsläpp kan på många håll förväntas ske för att lösa dessa lokala och regionala problem. Trögheten i klimatsystemet och partiklars kylande effekt gör att vi bara upplevt en del av effekten av de utsläpp vi hittills åstadkommit. Vad är en farlig nivå? Enligt klimatkonventionen (UNFCCC) skall koncentrationen av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på en nivå där farlig antropogen påverkan på klimatsystemet undviks. Konventionen definierar dock inte betydelsen av farlig påverkan på klimatsystemet. Det är omöjligt att vetenskapligt definiera den precisa innebörden av farlig i detta sammanhang eftersom (i) påverkan på klimatsystemet är osäker (se faktatext) och (ii) beslutet om att en viss nivå av risk är acceptabel eller farlig är en värdebedömning (Azar och Rodhe, 1997; Schneider m fl, 2001). Vad en säker långsiktig stabiliseringsnivå innebär i form av koncentrationen av växthusgaser i atmosfären är därför slutligen en politisk fråga eftersom det är den politiska viljan som avgör vad som är farligt. I klimatprocessen tolkas således inte farlig som den nivå som är farlig för en enskild art utan vad som är politiskt acceptabelt. Om farligt definieras utgående från enskilda individer eller arter skulle vi redan ha passerat gränsen för vad som kan kallas farlig klimatpåverkan. Vetenskapen kan tillhandahålla 21

uppskattningar på förväntade klimatförändringar och därav följande ekologiska och sociala effekter. Men bedömningen av vad som är en säker nivå måste slutligen göras på den politiska arenan. Det är dock osannolikt att man politiskt skulle kunna komma överens om vad som kan anses vara farligt eftersom en klimatförändring kommer att ge olika effekter beroende på var på jorden man befinner sig. Vissa lågt belägna öriken kanske försvinner vid haltnivåer som andra länder anser vara rimliga. Länderna har också mycket varierande kapacitet för anpassning. Osäkerhet och klimat Förenklad orsakeffektkedja Utsläpp Koncentration Temperaturförändring Effekter Osäkerhet (t.ex.): Emissionsfaktorer Utsläppsprofiler Kolcykeln Osäkerhet (t.ex.): Klimatkänslighet Osäkerhet (t.ex.): Temperatur effektsamband I IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) arbetet hanteras stora osäkerheter, speciellt när man kommer till påverkan på ekosystem och samhälle eftersom indata till denna analys passerat många osäkra steg. Osäkra utsläppsscenarier används och förstärker osäkerheter i kolcykel modeller, vilka förstärker osäkerheten i klimatmodellerna vilka slutgiltigt förstärker osäkerheten i analysen av påverkan på ekosystem och samhälle (se till exempel Schneider 2001 för en längre analys). I den tredje utvärderingsrapporten bedömer IPCC (IPCC, 2001 b) risker för effekter vid olika temperaturhöjningar. IPCC delar in effekterna i fem olika områden Hot mot unika och hotade system Risker p g a extrema väderhändelser Fördelning av konsekvenser mellan regioner Samlad inverkan Risken för storskaliga händelser I perspektivet 100 år ligger temperaturförändringen inom ca 2 till drygt 4ºC för de scenarier IPCC tagit fram. Tittar man längre fram blir skillnaden större där de högsta nivåerna, 1000 ppm CO 2, kan ge temperaturhöjningar på upp till 9ºC vilket skulle ge katastrofala effekter. För en nivå på 450 ppm CO 2 skulle höjningen begränsas till maximalt 4ºC. I figur 2 ser man hur riskerna ökar med stigande temperatur. Även låga temperaturökningar ger upphov till effekter som medför behov av anpassningsåtgärder. Hur omfattande dessa anpassningsåtgärder behöver vara diskuteras inte i den här rapporten. 22

Figur 2 Risker för skador vid olika temperaturhöjningar. Källa IPCC (2001 a) De klimatförändringar som förutses kan leda till storskaliga och antagligen irreversibla förändringar i de globala systemen. Exempel på sådana förändringar är försvagande av den transport av varmt vatten som sker till de norra delarna av Atlanten, storskalig avsmältning av isen på Grönland eller västra Antarktis eller storskalig avgång av koldioxid från marken i områden som idag har permafrost. Det finns idag ingen säker kunskap om när dessa tröskeleffekter inträffar. I allmänhet kan man säga att ju snabbare klimatet förändras desto större är sannolikheten att kritiska trösklar i klimatsystemet passeras. IPCC drar slutsatsen att storskaliga störningar av klimatsystemet är osannolika vid en uppvärmning på mindre än 2ºC men relativt troliga vid en bestående uppvärmning på 8-10ºC. Hittills gjorda undersökningar pekar på att en uppvärmning på 4-5ºC innebär en kritisk nivå över vilken storskaliga störningar kan komma att uppstå (IPCC, 2001 b). En politisk ansats till analys av vad som kan utgöra en farlig nivå har gjorts av WGBU (German Advisory Council on Global Change) (Grassl m fl, 2003). WBGU tar utgångspunkt i konventionens artikel 2 som innebär att ekosystemen ska hinna anpassa sig naturligt till en klimatförändring, att matproduktionen inte ska hotas och att ekonomisk utveckling ska fortsätta på ett hållbart sätt. en analyserar sedan på ett kvalitativt sätt vid vilken temperaturnivå dessa villkor kan anses vara uppfyllda. Vad gäller ekosystemen uppskattar WBGU att gränsen för oacceptabla förändringar i det naturliga arvet är en temperaturökning på högst 2ºC över den förindustriella nivån. Om temperaturen ökar med mer än 2ºC riskerar många områden att få förändringar i sina ekosystem och förlusterna av globalt värdefulla ekosystem riskerar att bli stora. Detta kan jämföras med uppskattningar om att 24 % av arterna riskerar att försvinna vid en temperaturhöjning på 1,8 2ºC till år 2050 (Thomas CD m fl, 2004). För livsmedelsförsörjning verkar gränsen ligga på samma nivå eftersom man kan förvänta klimatrelaterade förluster i produktionen vid temperaturökningar på över 2ºC samt att antalet människor som utsätts för vattenbrist kraftigt ökar vid högre temperaturer. För hälsoeffekter hade WBGU svårt att identifiera en nivå över vilken effekterna är oacceptabla men kon- 23

staterar att för flera regioner ligger denna nivå sannolikt under 2ºC. WBGU drar slutsatsen att 2ºC är den högsta temperaturhöjning som bör accepteras samt att hastigheten i denna förändring inte bör överstiga 0,2ºC per årtionde. Ett flertal forskare (se t ex Rijsberman och Swart, 1990; Alcamo och Kreileman, 1996, Azar och Rodhe, 1997) har argumenterat för en liknade övre gräns för temperaturen. Ett annat angreppssätt används i O Neill m fl (2002). Författarna analyserar farlig påverkan av klimatsystemet utifrån två kriterier som identifierats av IPCC. Det första kriteriet är uppvärmning som hotar unika ekosystem och det andra är uppvärmning som framkallar stora störningar i klimatsystemet. Storskalig utrotning av korallrev är exempel på en signal för politiker som illustrerar hotet mot unika ekosystem. Korallrev är mycket känsliga för temperaturförändringar. Vid en uppvärmning över 1ºC skulle blekning av korallrev bli en årligt återkommande fenomen i de flesta hav. Vad gäller det andra kriteriet menar författarna att händelser med låg sannolikhet vid en given nivå på uppvärmningen men som skulle medföra stora konsekvenser för samhället skulle kunna tjäna som signal för beslutsfattare. Alternativt skulle händelser med hög sannolikhet men som skulle medföra små konsekvenser kunna användas. Ett exempel på den första sortens händelse skulle enligt O Neill m fl vara upplösandet av det västantarktiska istäcket. Detta skulle kunna leda till en höjning av havsnivån med 4-6 meter. Sannolikheten för denna händelse bedöms vara låg under detta sekel men stigande efter det. Som ett exempel på den andra sortens händelse tar författarna en försvagning eller upphörande av den densitetsdrivna storskaliga cirkulationen i haven. Enligt författarna finns en påtaglig risk att cirkulationen försvagas eller upphör men sannolikheten att detta skulle leda till ohanterbara resultat är liten. Det kan förstås diskuteras om konsekvenserna av en rubbad havscirkulation är små. I Monitor (NV, 2003) konstateras att om djupvattenbildningen och de resulterande strömmarna i Nordatlanten skulle avstanna helt skulle Skandinavien få ett något svalare klimat än idag samtidigt som uppvärmningen skulle fortsätta i resten av världen. En avstannad havscirkulation skulle även påverka havets förmåga att ta upp koldioxid. Författarna menar att ett globalt mål om en temperaturhöjning med 1ºC skulle förhindra allvarliga skador på korallreven, ett mål 2ºC skulle förhindra storskalig isavsmältning medan 3ºC skulle förhindra att cirkulationen upphör. Långsiktiga mål En bedömning av vad som kan betraktas vara en farlig påverkan på klimatsystemet enligt konventionens artikel 2 leder till en uppskattning av vilken temperaturhöjning som maximalt kan tillåtas. Temperaturhöjningen kan översättas till en koncentration av växthusgaser i atmosfären som i sin tur leder fram till vilka utsläppsbegränsningar som måste till. I vilket av dessa led man väljer att sätta ett långsiktigt mål kan variera. Det är en fördel om det långsiktiga målet har en nära koppling till miljöeffekten och därför kan ett temperaturmål vara att föredra. Den andra aspekten i konventionens andra artikel är att en klimatförändring inte får ske för snabbt. Detta kan hanteras genom att man sätter upp en maximal hastighet med vilken temperaturen får stiga t ex 0,2ºC/ årtionde. Ett sådant mål finns t ex formulerat i WBGU (Grassl m fl, 2003). 24

I många sammanhang diskuteras långsiktiga stabiliseringsmål för koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. EU:s mål om en temperaturhöjning på max 2ºC tolkades initialt som en maximal koncentration på 550 ppm CO 2 i slutet av detta sekel vilket motsvarar en fördubbling jämfört med den förindustriella tiden. Senare har det visat sig att EU:s mål om 550 ppm CO 2 med största sannolikhet inte kommer vara förenligt med temperaturmålet (se figur 3). Den skattade temperaturhöjningen vid 550 ppm CO 2 är 1,8 5,5ºC med ett förväntat värde på ungefär 3ºC. Om klimatsystemets känslighet ligger i den övre regionen, kan alltså en stabilisering vid 550 ppm innebära att den globala medeltemperaturen kommer öka med drygt 5ºC, vilket kan jämföras med de 5-7ºC kallare än idag som det är under en istid. Den svenska riksdagen har antagit ett mer ambitiöst mål som innebär att de sex växthusgaserna som inkluderas i Kyotoprotokollet skall stabiliseras på 550 ppm CO 2 - ekvivalenter (Prop. 2001/02:55). Det svenska målet motsvarar en stabilisering av CO 2 koncentrationen på ca 450 ppm samt en förväntad temperaturökning på mellan 1,5 och 4,5ºC med ett förväntat värde på lite drygt 2ºC enligt de senaste bedömningarna från IPCC. Vid en hög klimatkänslighet skulle dock 2ºC-målet överskridas. Sveriges klimatstrategi Sveriges klimatstrategi innehåller ett långsiktigt mål. Under 2001 antog den svenska riksdagen ett långsiktigt stabiliseringsmål för alla växthusgaser på 550 ppm. Detta är ett globalt mål och Sverige ska verka för att det internationella arbetet inriktas mot detta mål. Delmålet innebär att utsläppen per capita ska minska från dagens nivå på ca 7,9 ton CO 2 ekvivalenter per år till 4,5 ton CO 2 -ekvivalenter per år till år 2050 och fortsätta att minska därefter. Nyare scenarier från RIVM, det Nederländska nationella institutet för hälsa och miljö, (den Elzen m fl, 2003) tyder dock på att ännu kraftigare reduktioner, än de som formulerats i det svenska målet, behövs till 2050 för en stabilisering på 450 ppm CO 2 och att det svenska delmålet istället borde vara ungefär 3 ton CO 2 ekvivalenter per person. Detta beror framför allt på att andelen övriga växthusgaser underskattades i beräkningen av det svenska målet men även på att nya beräkningar visar att det totalt sett krävs större reduktioner för att nå 550 ppm CO 2 -ekvivalenter (se bilaga 7). De svenska utsläppen skulle därmed behöva minska med 50-60 % till 2050 för att vara i linje med det långsiktiga målet. Vilka reduktioner som krävs till 2050 är beroende av faktorer som t ex när en lika per capita nivå för utsläppen ska uppnås. 25