BEGRÄNSAD KLIMATPÅVERKAN

Transkript

1 BEGRÄNSAD KLIMATPÅVERKAN Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås. Begränsad klimatpåverkan Sammanfattning det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2050 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. Totalindex De globala utsläppen av växthusgaser ökar, liksom koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. De allt större utsläppen orsakas bland annat av förbränning av fossila bränslen för el- och värmeproduktion och transporter. För att undvika allvarliga effekter av klimatförändringen bedöms det som avgörande att hålla den globala temperaturökningen under två grader (tvågradersmålet). För det krävs att de globala växthusgasutsläppen minskar i storleksordningen procent till år 2050 och med nära 100 procent till 2100, jämfört Figur 8. Koncentration av koldioxid i atmosfären ppm Cirka 0,2 % ökning per år (knappt 1 ppm/år) Cirka 0,5 % ökning per år (drygt 2 ppm/år) KÄLLA: ITM, STOCKHOLMS UNIVERSITET INOM MILJÖÖVERVAKNINGSPROJEKTET KLIMATPÅVERKANDE ÄMNEN PÅ SVALBARD MED EN MÄTSTATION PÅ SVALBARD. Koncentrationen av koldioxid i atmosfären ökar på grund av mänskliga utsläpp och avskogning. Trenden under de senaste 15 åren visar på en årlig ökning med 0,5 procent. Ökningstakten ser dock ut att ha avtagit något de senaste 2 3 åren, men data för dessa år är preliminära och undergår just nu ytterligare kontroll. De globala koldioxidutsläppen som gick ned har åter ökat, vilket gör kommande års mätningar av koncentrationen intressanta för att se om trenden verkligen har ändrats. 162 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

2 med utsläppen år Den takten förutsätter att de globala utsläppen kulminerar de allra närmaste åren. För att minska de globala utsläppen behövs ett nytt klimatavtal som omfattar alla parter inom FN:s klimatkonvention och innehåller kraftfulla åtaganden om utsläppsminskningar. Miljökvalitetsmålet utveckling och bedömning Aktuell situation och utveckling för miljötillståndet Att bedöma vad som är en farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet är svårt. En sådan bedömning behövs som utgångspunkt för att ta fram en målsättning och ett handlingsprogram. 70 Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har målår 2050 och konkretiseras genom två delområden: 71 Temperaturmål (tvågradersmålet 72 ), som säger att ökningen av den globala medeltemperaturen begränsas till högst två grader jämfört med den förindustriella nivån. Koncentrationsmål, som säger att koncentrationerna av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på högst 400 ppm koldioxidekvivalenter. 73 Begränsad klimatpåverkan är ett mål som är beroende av att de globala utsläppen av växthusgaser minskar, vilket kräver internationellt samarbete. Viktigt att snabbt vända utvecklingen Utsläpp av växthusgaser samlas och stannar kvar i atmosfären under lång tid. Det innebär att den sammanlagda koncentrationen av växthusgaserna beror både på historiska och framtida utsläpp av växthusgaser. Även om de förhöjda växthusgashalterna i atmosfären börjar avta, kommer en del av effekten av utsläppen därmed att finnas kvar i flera hundra år framöver. 74 Sambandet mellan hur ökningen av växthusgaser i atmosfären påverkar temperaturförändringen kallas klimatkänslighet. 75 Klimatkänsligheten styrs i avgörande grad av så kallade återkopplingsmekanismer. Ett exempel på en sådan är 70 Proposition 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat. 71 Målet beslutades av riksdagen prop.2008/09:162 bet. 2008:09:MJU, rskr 2008/09: IPCC:s kunskapsöversikt visar att temperaturökningar även under två grader kan ha betydande effekter 73 Koldioxidekvivalent är mängden av en växthusgas, t.ex. metan, uttryckt som den mängd koldioxid som ger samma växthuseffekt. 74 IPCC 2007: Climate Change The Physical Science Basis, Kapitel Även t.ex. Friedlingstein m fl. 2011, Long-term climate implications of twenty-first century options for carbon dioxide mitigation. Nature Climate Change. 75 Klimatkänslighet beskriver ökningen av den globala medeltemperaturen när halten av koldioxid i atmosfären fördubblas inklusive effekterna av de s.k. återkopplingsmekanismerna. FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 163

3 Begränsad klimatpåverkan att mängden vattenånga i atmosfären ökar när temperaturen ökar. Vattenånga är en växthusgas med stark växthusgaseffekt, vilket innebär en ytterligare höjning av temperaturen, och därmed förstärkt klimatförändring. Effekterna från klimatkänsligheten kan både förstärka och motverka ökningen av medeltemperaturen. Det finns osäkerheter om klimatkänsligheten, vilket gör att bedömningar av möjligheterna att nå ett temperaturmål eller annat kvantifierat mål görs med hjälp av sannolikhetsbaserade analyser. Det är en väl etablerad insikt att de globala utsläppen snart och snabbt bör börja minska om den globala temperaturökningen ska kunna hållas under två grader. De sammanlagda utsläppen av växt husgaser under detta århundrade är avgörande för den långsiktiga temperaturförändringen. Ju senare trenden av ökande utsläpp vänder, desto snabbare och kraftigare måste en nödvändig samhällsomställning med minskade utsläpp ske för att uppsatta mål ska vara möjliga att nå. Utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka De globala utsläppen har sedan år 2000 ökat till och med snabbare än mot slutet av 1990-talet. Utsläppen orsakas bland annat av fossila bränslen för el- och värmeproduktion och transporter. Länder som har haft en hög ekonomisk tillväxt, så kallade tillväxtekonomier som exempelvis Kina, har fördubblat sina utsläpp sedan Industriländernas utsläpp ligger kvar på ungefär samma nivå. Under år 2009 minskade utsläppen i många industriländer på grund av den ekonomiska krisen och även de globala utsläppen uppskattas att ha minskat något, men de har under 2010 åter ökat i takt med världsekonomins återhämtning. Klimatförändringarnas miljöeffekter Klimatförändringar kommer att påverka den biologiska mångfalden och ekosystemen, till exempel genom att förändra arters utbredningsområden och försura havsvattnet. Då klimatförändringarna för med sig förändrade temperaturer och cirkulationsmönster i stratosfären kommer även ozonskiktet att påverkas i allt större omfattning. Klimatförändringarnas miljöeffekter kommer att bli olika stora beroende på var man befinner sig geografiskt. Exempelvis förväntas effekterna i Antarktis bli mindre än i Arktis och på de mellersta breddgraderna. Det finns en risk att åtgärder för att minska klimatförändringar påverkar andra miljökvalitetsmål negativt, för mer information se avsnittet Samband, synergier och målkonflikter nedan. Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Internationellt samarbete behövs En förutsättning för att minska de globala utsläppen är samarbete mellan världens länder. FN:s ramkonvention för klimatförändringar (klimatkonventionen) 164 STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

4 började tas fram av en internationell förhandlingskommitté Konventionen undertecknandes i Rio 1992 och började gälla Det innebar bland annat att alla industriländer skulle minska sina utsläpp av växthusgaser år 2000 till 1990 års nivå, och årligen rapportera sina utsläpp till FN. Sedan konventionen började gälla har länderna/parterna träffats årligen för så kallade partskonferenser. Under det tredje partsmötet i Kyoto 1997 antogs Kyotoprotokollet. Det innehåller bland annat åtaganden för industriländerna att minska sina växthusgasutsläpp med cirka fem procent jämfört med 1990 års nivå för perioden Länderna kom också överens om en rad så kallade flexibla mekanismer: mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM), gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI) och internationell handel med utsläppsrätter (International Emission Trading, IET). Marrakech-överenskommelsen 2001 från det sjunde partsmötet beskriver detalj erade regler och riktlinjer för genomförandet av Kyotoprotokollet. Efter att Ryssland godkände protokollet 2004 deltog tillräckligt många länder och proto kollet började gälla Kyotoprotokollets första åtagandeperiod upphör På det sjuttonde partsmötet i Durban 2011 beslutades om en andra åtagandeperiod under Kyotoprotokollet. Vid nästa partsmöte i december 2012 i Doha förväntas förhandlingarna fortsätta om ändringar i det nuvarande Kyotoprotokollet, inklusive nya åtaganden och beslut om åtagandeperiodens längd ( eller ). Japan och Ryssland har sagt att de inte kommer att delta under den andra åtagandeperioden, medan Kanada deklarerat att de avser att hoppa av Kyotoprotokollet (inklusive första åtagandeperioden). USA har valt att helt avstå deltagande i Kyotoprotokollet. Under nästa partsmöte, COP18 i december 2012, är förhoppningen att parterna ska kunna ta fortsatta steg i att begränsa utsläppen och öka sina åtaganden. EU har sagt att sig vara villigt att öka sitt åtagande om utsläppsminskning från 20 procent till 30 procent till år 2020, om andra industriländer gör motsvarande ansträngningar. Ambitionsnivån behöver öka i ett nytt klimatavtal I och med att länder med stora utsläpp inte kommer att ta på sig åtaganden under en andra period av Kyotoprotokollet kommer det endast omfatta procent av de globala växthusgasutsläppen från parterna. För att alla parter på sikt ska minska sina växthusgasutsläpp har en process påbörjats för att förhandla om ett nytt klimatavtal. Under mötet i Durban formades en ny arbetsgrupp, the Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action. Arbetsgruppen kommer att börja sitt samarbete under 2012 och förhoppningsvis kan ett beslut om nytt avtal tas senast 2015, och avtalet kan sedan börja gälla 2020 och omfatta alla klimatkonventionens parter. FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 165

5 Begränsad klimatpåverkan Sveriges klimatarbete sker på flera nivåer I det internationella klimatarbetet bidrar Sverige genom det europeiska samarbetet för att genomföra EU:s klimat- och energipaketet som beslutades De olika delarna i paketet omfattar bland annat utveckling av förnybar energi, energieffektivisering och handel med utsläppsrätter. Styrmedel och åtgärderna samverkar för att minska utsläppen i EU. En energipolitik med ambitiösa mål för förnybar energi och energieffektivitet bidrar till att nå ett samhälle med låga växthusgasutsläpp. EU visar också genom att ha infört ett system för handel med utsläppsrätter att det är möjligt att sätta ett internationellt pris på växthusgasutsläpp. EU-samarbetet har internationell betydelse eftersom det är ett bra exempel på att 27 medlemsländer med olika ekonomier kan ta på sig åtaganden som leder till att åtgärder genomförs. Regeringen har antagit en vision att Sverige till år 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Vägen mot visionen beskrivs översiktligt i propositionen En sammanhållen klimatoch energipolitik Klimat. 76 I den pekar regeringen bland annat på att användningen av fossila bränslen för uppvärmning (i bebyggelsen) ska vara avvecklad till Energieffektiviteten i transportssystemet ska stegvis öka och fossilberoendet ska brytas. År 2030 bör Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen, bland annat genom en övergång till hållbara förnybara biodrivmedel och genom en kraftfull utveckling av eldrift i fordonsflottan. Regeringen skriver i propositionen att visionen ska nås genom tre handlingsplaner för omställningen: en för en fossiloberoende fordonsflotta, en för ökad energieffektivisering och en för främjandet av förnybar energi. I de internationella klimatförhandlingarna enades länderna under det sextonde partsmötet i Cancun 2010 om att alla industriländer ska ta fram nationella långsiktiga strategier för att åstadkomma låga växthusgasutsläpp. EU-kommissionen presenterade i mars 2011 ett meddelande om en färdplan för EU för en konkurrenskraftig ekonomi till 2050 med låga växthusgasutsläpp. Färdplanen beskriver en utsläppsbana som minskar EU-ländernas växthusgasutsläpp med 80 procent till Flera av EU:s medlemsländer har tagit fram, eller påbörjat att ta fram, färdplaner och utsläppsmål till Färdplanerna har olika status och bakgrund men utsläppsmålen till 2050 är ändå relativt lika. Regeringen gav 2011 Naturvårdsverket i uppdrag att analysera hur visionen om noll nettoutsläpp kan nås. Analysresultaten ska ge ett underlag för politiska beslut om en färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp av växthusgaser till I en delrapport, som lämnades till regeringen den 31 januari, presenteras resultat från 76 Proposition 2008/09: STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

6 ett antal genomförda svenska och internationella scenariostudier inom klimat- och energiområdet. Uppdraget ska slutredovisas i december Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmålet Det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2050 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. För att klara att hålla den globala temperaturförändringen under två grader (tvågradersmålet) behöver de globala växthusgasutsläppen minska i storleksordningen procent från år 2000 till Till år 2100 måste de minska med nära 100 procent. Den minskningstakten förutsätter att de globala utsläppen kulminerar de allra närmaste åren, för att därefter hinna minska tillräckligt snabbt. För att nå Begränsad klimatpåverkan behövs ytterligare styrmedel. En halvering av de globala utsläppen jämfört med 1990 innebär att utsläppen per person år 2050 i genomsnitt högst får uppgå till cirka två ton koldioxidekvivalenter (beräknat med en befolkning på 9 miljarder). I Figur 9 visas växthusgasutsläpp år 2005 per person för totala globala utsläpp samt för Kina, USA, EU-27 och Sverige. För att nå en utsläppsnivå på cirka två ton per person behöver de genomsnittliga utsläppen minska i alla regioner jämfört med dagens nivå. Figur 9. Utsläpp av växthusgaser per person globalt och i olika länder 2005 Ton koldioxidekvivalenter per person Totala globala utsläpp Kina USA EU-27 Sverige KÄLLA: CLIMATE ANALYSIS INDICATORS TOOL (CAIT) VERSION 9.0, WORLD RESOURCES INSTITUTE, 2012 Utsläpp av växthusgaser per person för år 2005 uppdelat i totala globala utsläpp samt för Kina, USA, EU-27 och Sverige. 77 Med en sannolikhet runt 70 procent enligt till exempel SMHI Klimatologi Nr 4, 2011 Uppdrag av den vetenskapliga grunden för klimatarbetet. Att bedömningar av måluppfyllelse endast kan förknippas med en viss sannolikhet beror på osäkerhet om den så kallade klimatkänsligheten och klimateffekter på kolcykeln. Vilken sannolikhet som bedöms som önskvärd är avhängig av politiska överväganden. Sannolikhet på 66 procent och högre betecknas ofta med uttrycket sannolikt. FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 167

7 Begränsad klimatpåverkan Ett globalt pris på koldioxid behövs För att utforma en kostnadseffektiv klimatpolitik 78 behövs både styrmedel för att minska nationella utsläpp och styrmedel som bidrar till att de globalt mest kostnadseffektiva åtgärderna genomförs. Styrmedel behövs på rätt nivå och rätt plats. Ett styrmedel kan införas för att minska utsläpp i produktion, konsumtion, avfallshantering och/eller för att kombinera olika styrning. Utformningen av ett styrmedel kan också behöva ta hänsyn till andra mål, både miljökvalitetsmål och andra politiska mål, liksom konsekvenser av att införa ett styrmedel. Priset på koldioxid bör utgöra motorn i klimatpolitiken, eftersom priset korrigerar det marknadsmisslyckande 79 som är kopplat till utsläppen av koldioxid. Handel med utsläppsrätter och koldioxidskatt är exempel på ekonomiska styrmedel som sätter ett pris på koldioxid. I och med att det finns flera olika marknadsmisslyckanden kopplade till utsläppen av växthusgasutsläpp behövs mer än ett styrmedel för att nå målet. Det kan också finnas andra orsaker till att välja en kombination av styrmedel istället för ett styrmedel. 80 Ett skäl kan vara att ett förslag på styrmedel saknar politiskt stöd, kanske för att styrmedlet innebär negativa fördelningseffekter (till exempel att en del inkomstgrupper drabbas mer än andra). Då kan en kombination av olika styrmedel med mindre eller andra fördelningseffekter vara enklare att få igenom. Ett annat skäl som talar för en kombination av styrmedel kan vara om ett enskilt styrmedel har högre transaktionskostnader än en kombination av andra styrmedel (till exempel innebär en del styrmedel stora kostnader för miljöövervakning, handläggning och uppföljning). Internationell handel med utsläppsrätter Inriktningen för det nya globala klimatavtalet som ska förhandlas fram och börja gälla 2020 är att alla länder och regioner med stora utsläpp ska ingå någon form av åtagande att begränsa utsläppen. Åtaganden ska bygga på parternas olika förmågor, preferenser och normer. Det är osannolikt att alla väldens länder skulle gå in i ett gemensamt utsläppstak med ett utsläppshandelssystem. 81 Ett mer omfattade åtagande med fler länder som genomför utsläppsbegränsningar skapar ändå förutsättningar för en utvecklad och större internationell utsläppsmarknad, som i dag huvudsakligen är uppbyggt på CDM-projektkrediter som länkas till de olika 78 Prop. 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, sida Ett marknadsmisslyckande uppstår när marknaden inte leder till att samhällets resurser används på ett effektivt sätt. Det är en situation som en marknadsekonomi inte kan hantera, en lösning kan t.ex. vara att införa ett styrmedel för att öka eller minska användningen av en vara. 80 Naturvårdsverket, Ett mål flera medel. Styrmedelskombinationer i klimatpolitiken, Rapport Coria m.fl. (2010), The progress of GHG markets: opportunities and risks, Gothenburg Environmental Economics Report, september STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

8 handelssystemen. Det finns även frivillig marknadshandel med utsläppsrätter, utan koppling till ett utsläppstak, för företag och individer som önskar kompensera sin klimatpåverkan. En utvecklad och växande växthusgasmarknad kan åstadkomma ett globalt pris på växthusgasutsläpp och bli motorn som bidrar till globalt kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Internationell utveckling av utsläppsmarknaden EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS (EU Emission Trading Scheme), är det största hittills införda handelssystemet för växthusgaser. EU ETS är det viktigaste styrmedlet för att minska utsläppen av växthusgaser. I EU:s klimat- och energipaket beslutades 2008 att målet i EU ETS är att minska utsläppen med 21 procent från år 2005 till 2020, med en årlig reduktionstakt på 1,74 procent beräknat från EU ETS omfattar utsläpp av koldioxid från anläggningar för produktion av el och värme, raffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik och anläggningar som producerar papper och pappersmassa. Tillsammans motsvarar de cirka 40 procent av EU:s utsläpp. Från 1 januari 2012 omfattas också utsläpp från inrikes- och utrikesflyg och från 2013 kommer aluminiumindustrin och delar av kemiindustrin att inkluderas. Utvidgningen 2013 omfattar också utsläpp av perfluorkolväten från aluminiumtillverkning och dikväveoxid (lustgas) från vissa kemiindustrier. Utsläppen från de tillkommande verksamheterna (inklusive utrikes flyg) motsvarar knappt 4 procent av utsläppen inom EU. Mellan år genomfördes den första perioden för EU:s handelssystem. Trots ambitionen att begränsa mängden utsläppsrätter till den andra handelsperioden var tilldelningen av utsläppsrätter för generös. Tillsammans med den ekonomiska nedgången 2008/2009 med låg industriproduktion har det inneburit att det finns ett överskott av utsläppsrätter som företagen kan ta med sig till tredje handelsperioden Om ett företag har underskott på utsläppsrätter, finns möjligheten att köpa CDM-krediter. 82 För att EU ETS ska bli ett styrmedel med ett utsläppsrättspris som ger högre incitament att investera i koldioxidsnål teknik, förnybar teknik eller energieffektivisering behöver det bli färre utsläppsrätter i systemet. Det kan ske genom att EU höjer sin ambitionsnivå för utsläppsminskning till Det finns även handelssystem utanför EU, både pågående och planerade. Det har också förekommit handel med utsläppsrätter bilateralt mellan länder med åtagande under Kyotoprotokollet. Det har ännu inte uppstått någon länkning för 82 Det är möjligt att göra en investering i projekt med syfte att minska utsläppen av växthusgaser i utvecklingsländer, ett CDM-projekt. Investeraren får certifierade utsläppsreduktionskrediter (CER) som kan bytas, säljas eller tillgodoräknas för industrialiserade länder för att nå sitt utsläppsåtagande. FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 169

9 Begränsad klimatpåverkan utsläppsrätter mellan olika handelssystem. En utveckling av den internationella växthusgasmarknaden där handelssystem länkas till varandra bedöms kunna bidra till ökad ekonomisk effektivitet för handelssystem som utsläppsminskade styrmedel. Det beror på att fler deltagare, sektorer och utsläppskällor omfattas och gör det mer sannolikt att åtgärder genomförs med så låg kostnad som möjligt. Det finns hinder för länkning mellan de olika systemen, bland annat har de olika ambitionsnivå och utformning. 83 Utanför EU ETS har ett antal nationella eller regionala handelssystem varit under diskussion i flera år, och en del har påbörjats. I Australien kommer ett handelssystem att påbörjas den 1 juli Under den första perioden, som sträcker sig till 1 juli 2015, fixeras priset till 23 australiska dollar (AUD) 84 och höjs med 2,5 procent per år utöver inflationen för de anläggningar som ingår i systemet. År 2015 övergår systemet till flexibla priser. Upp till hälften av utsläppen ska kunna täckas med internationella CDM-krediter som ska regleras med ett prisgolv till motsvarande cirka 12 euro per ton. Australiens jordbrukare ska med projektbaserade utsläppsreduktioner kunna få utfärdat utsläppsrätter för att sälja till det nationella handelssystemet. Ett annat handelsystem har Nya Zeelands parlament beslutat om. Det skulle täcka alla sektorer och växthusgaser och till viss del börja gälla från 2013 och fullt ut 2015, men beslutet är under utredning. I USA finns Regional Greenhouse Gas Initative (RGGI), ett regionalt utsläppshandelssystem som täcker utsläpp från elproduktion i tio delstater. Målet är att minska utsläppen med tio procent mellan Staten Kalifornien har beslutat att införa ett handelssystem som från år 2013 bland annat ska omfatta elproduktion och raffinaderier. Ytterligare exempel är Japan som på försök har infört ett frivilligt handelssystem och Sydkorea där det finns planer på att införa ett system 2015 som ska omfatta cirka 60 procent av landets utsläpp. Kina planerar att pröva olika lösningar för handelssystem i sju städer och provinser, med början Det system av dessa som bedöms bäst kan bli modell för ett nationellt system. 85 Ett grundläggande problem för Kina och många andra tillväxtländer är dock att de saknar organisation och institutioner för att samla in data över växthusgasutsläpp. 86 I Naturvårdsverkets uppdrag om att ta fram underlag till en svensk färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp 2050 kommer förutsättningarna för en framväxande växthusgasmarknad och vad krediter på en sådan marknad kan komma att kosta att studeras mer. 83 Energimyndigheten, rapport ER 2011:25 Utvecklingen på utsläppsmarknaden Detta motsvaras av knappt 20 euro 85 Point Carbon News 86 Energimyndigheten, rapport ER 2011:25 Utvecklingen på utsläppsmarknaden STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

10 Samband, synergier och målkonflikter Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har kopplingar till andra miljökvalitetsmål 87, bland annat Frisk luft, Skyddande ozonskikt, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv. Det har också kopplingar till generationsmålet. När förslag på styrmedel tas fram eller tillämpas för att nå Begränsad klimatpåverkan behöver hänsyn tas till förutsättningarna och vilka samhällsomställningar som behövs för att nå generationsmålets strecksatser och de övriga miljökvalitetsmål som kommer att påverkas. Växthusgaser och luftföroreningar kommer ofta från samma utsläppskällor. Genom att ta hänsyn till både Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft vid utformning av styrmedel är det möjligt att få synergieffekter. Bland annat är det särskilt viktigt att begränsa utsläpp av så kallade kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar som sot (partiklar) och ozonbildande luftföroreningar (kväveoxider och flyktiga organiska ämnen VOC) för att nå båda målen. Vidare påverkar både ozonskiktet och de ozonnedbrytande ämnena klimatförändringarna, och tvärtom. Om utsläppen från ozonnedbrytande ämnen minskar innebär det även att klimatförändringarna begränsas. Det gör att arbetet inom Montrealprotokollet 88 innebär synergieffekter för att nå målen Skyddande ozonskikt och Begränsad klimatpåverkan. Vid utformning av styrmedel som minskar HCFC-gaser för att nå Skyddande ozonskikt är det viktigt att de gaserna inte ersätts med växthusgaser som till exempel HFC. Att minska utsläppen av lustgas 89, som påverkar både växthuseffekten och nedbrytningen av ozonskiktet, kommer att få större betydelse. Att reglera utsläppen i det för närvarande mer framgångsrika Montrealprotokollet istället för i Kyotoprotokollet skulle därför kunna vara en effektiv strategi. Styrmedel och åtgärder för att nå Begränsad klimatpåverkan kan även innebära målkonflikter, främst med miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv. Till exempel kan efterfrågan på råvara för produktion av bioenergi öka, vilket kan leda till fragmentering av landskapet och bruk av arter som inte är optimala för befintlig biologisk mångfald. Även andra åtgärder, som vindkraftsparker på land och till havs samt vattenkraftsutbyggnad i vattendrag kan bryta upp landskapet. Mer om kopplingarna till generationsmålets olika strecksatser se vidare i avsnittet Kopplingar till generationsmålet. 87 Se t.ex. SMHI Klimatologi Nr 2 (2010). Klimatförändringarnas effekter på svenskt miljömålsarbete De viktigaste källorna för utsläpp av lustgas är spridning av konstgödsel, djurhållning, förbränning och industrikemiska processer. FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 171

11 Miljökvalitetsmålets delar situation och utveckling Begränsad klimatpåverkan Temperaturmål Under de senaste hundra åren har den globala medeltemperaturen stigit med 0,7 0,8 grader. I och med att växthusgaser blir kvar i atmosfären under lång tid kommer den fulla uppvärmningseffekten av de redan gjorda historiska utsläppen av växthusgaser att öka ytterligare, vilket innebär en viss fortsatt uppvärmning även om dagens utsläpp omedelbart skulle upphöra. Målet är att begränsa den globala höjningen av medeltemperaturen på sikt till högst två grader över förindustriell nivå, för att minska risken för allvarliga effekter av klimatförändringen. Koncentrationsmål Den hittills högsta uppmätta koldioxidhalten i atmosfären på 389 ppm gjordes i september 2011 (Mauna Loa, Hawaii 90 ). Mätningarna visar på att halterna ökar allt snabbare och sedan förindustriell period har koncentrationen av koldioxid i atmosfären ökat med 40 procent. Koncentrationen av alla växthusgaser mätt som koldioxidekvivalenter låg 2009 på cirka 460 ppm 91 och ökar också för varje år. Om tvågradersmålet ska var möjligt att nå bedöms att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt måste stabiliseras på högst 400 ppm koldioxidekvivalenter. Som mätningarna visar kommer koncentrationen under lång tid att överskrida 400 ppm, och även om utsläppen av växthusgaser börjar avta och på sikt helt upphör kommer atmosfärens halt av långlivade växthusgaser endast att avta långsamt. Utöver växthusgasutsläpp finns luftföroreningar som kortsiktigt påverkar klimatet. Till exempel har utsläpp av svaveldioxid en kylande effekt eftersom svaveldioxid underlättar bildandet av moln som reflekterar solinstrålningen, medan sotpartiklar har värmande effekt genom att de absorberar solljus. Sammantaget uppskattas utsläpp av partiklar ha en kylande effekt. Andra kortlivade luftföroreningar som marknära ozon och metan har enbart värmande effekt. Det är därför viktigt att samordna styrmedel för att minska alla klimatpåverkande ämnen och nå Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft. För mer information se avsnitt Samband, synergier och målkonflikter STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

12 Etappmål: Utsläpp av växthusgaser (2020) Till år 2020 ska utsläppen av växthusgaser i Sverige, från verksamheter som ligger utanför systemet för handel med utsläppsrätter, minska med 40 procent jämfört med Detta innebär att utsläppen av växthusgaser från dessa verksamheter ska vara cirka 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre jämfört med 1990 års nivå. Minskningarna ska ske i Sverige och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM. För de verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bestäms ambitionen för minskningen av utsläppen gemensamt på EU-nivån inom ramen för handelssystemets regler. etappmålet är nära att nås. det finns i dag planerade styrmedel som beslutas före En bedömning om etappmålet kan nås har gjorts för utsläpp utanför handelssystemet, baserat på den senaste prognosen 92 för växthusgasutsläppen och med den senaste utsläppsrapporteringen. Det finns dock en mängd osäkerheter förknippade med bedömningar av framtida utsläpp, osäkerheter som ökar ju längre fram i tiden som bedömningen gäller. Vid nästa planerade uppföljning av klimatpolitiken (kontrollstation 2015) kommer en ny bedömning av utsläppsutvecklingen till 2020 med befintliga styrmedel att finnas tillgänglig. Då finns förutsättningar att bättre bedöma effekten av de senast införda styrmedel som påverkar utsläppen utanför handelssystemet och behovet av att införa ytterligare styrmedel för att nå etappmålet. Aktuell situation och utveckling för utsläpp av växthusgaser Utsläppen av växthusgaser i Sverige minskar. År 2010 uppgick utsläppen till 66,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter, det innebär en minskning med 9 procent sedan 1990, se Figur 10 som förutom historiska utsläpp av växthusgaser per sektor visar senaste prognosen för år 2015 och För mer information se avsnittet Analys av delmålen varför gick det som det gick?. 92 Report for Sweden on assessment of projected progress, March FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 173

13 Figur 10. Utsläpp av växthusgaser i Sverige samt prognos för 2015 och 2020 Miljoner ton koldioxidekvivalenter Begränsad klimatpåverkan El- och värmeproduktion Bostäder och lokaler Industrins förbränning Industriprocesser Inrikes transporter Jordbruk Avfall Övriga sektorer KÄLLA: NATIONAL INVENTORY REPORT 2012 SWEDEN (HISTORISKA UTSLÄPP) SAMT REPORT FOR SWEDEN ON ASSESSMENT OF PROJECTED PROGRESS, MARS 2011 (PROGNOSTISERADE UTSLÄPP) Rapporterade nationella utsläpp av växthusgaser per sektor fram till 2010 och en prognos för utsläppen 2015 och Etappmålets formulering Beslut om målet togs i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat 93 och det har kompletterat delmålet för minskade utsläpp av växthusgaser till Målet innebär att utsläppen från den icke handlande sektorn ska vara 40 procent lägre än utsläppen Det är möjligt att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från investeringsprojekt i andra EU-länder eller flexibla mekanismer, se avsnitt Internationellt samarbete behövs. När målet beslutades beräknades en 40 procentig minskning mellan 1990 och 2020 motsvaras av en minskning av 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Minskningen planerades att uppnås med styrmedel och åtgärder som presenteras i Tabell Proposition 2008/09: STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

14 Tabell 8. Beräknad minskning av växthusgaser mellan 1990 och 2020 för verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (Proposition 2008/09:162). Styrmedel/åtgärd Miljoner ton CO 2 -ekv. Utsläppsminskningar mellan 1990 och ,0 Prognos beslutade nationella åtgärder ,0 Utvecklade ekonomiska styrmedel 2,0 Nationellt genomförande av gemensamma EU-beslut 2,0 Reduktion övriga åtgärder 0,3 Reduktion genom investeringar i andra EU-länder och flexibla mekanismer 6,7 Mål 2020 ca 20,0 Förutsättningar för att följa upp etappmålet För att följa upp etappmålet behövs en metod som tar hänsyn till att EU:s system för handel med utsläppsrätter infördes år 2005, de förändringar som har genomförts samt de förändringar som kommer att genomföras i handelssystemet tills målet ska vara uppnått. Årliga revideringar av utsläppsdata På grund av bland annat metodikutveckling revideras historiska utsläppsdata. Det innebär att de data som målberäkningen och uppföljningen baseras på kommer att förändras. Uppdelning av handlande och icke Handlande sektorn EU:s system för handel med utsläppsrätter infördes år 2005 och därför saknas uppdelning av den handlande och icke handlande sektorn för år Det saknas också detaljerad statistik som möjliggör en sådan beräkning i efterhand för år För att underlätta och göra måluppföljningen mer träffsäker framöver förordar Naturvårdsverket att minskningen av utsläpp ska mätas från år 2005 istället för från år Minskningen om 40 procent, som lades fram i propositionen, skulle då motsvara en minskning om 33 procent mellan år 2005 och år En sådan övergång skulle göra att fördelningen mellan utsläpp inom den handlande och den icke handlande sektorn för år 1990 inte behöver uppskattas. förändringar av EU:s system för Handel med utsläppsrätter EU:s system för handel med utsläppsrätter är indelat i tre handelsperioder, , och Skillnaden mellan perioderna är förutom nya tilldelningsregler att handelssystemet utökas med fler sektorer och anläggningar, FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 175

15 för mer information se avsnitt Internationell utveckling av utsläppsmarknaden. Det innebär att målet för den icke handlande sektorn behöver justeras vid en utökning av den handlande sektorn. I annat fall kan målet uppnås genom att den handlande sektorn utökas, vilket innebär att utsläpp flyttas från den icke handlande till den handlande sektorn. En sådan överflytt innebär ju ingen reell sänkning av utsläppen, varför Naturvårdsverket anser att målet bör minskas med lika många miljoner ton koldioxidekvivalenter som taket höjs med inom handelssystemet år Begränsad klimatpåverkan Förändring av målberäkning Beräkningarna som beslutet om målet grundas på är baserade på den andra perioden i handelssystemet ( ) och den fördelningen som då rådde mellan den handlande och icke handlande sektorn. Naturvårdsverket anser att uppföljningen ska baseras på samma metod som användes när underlaget till propositionen togs fram, det vill säga att beräkna minskningen på utsläppen utanför handelssystemet såsom omfattningen var under den andra handelsperioden. För att ta hänsyn till att handelssystemet utökas till den tredje handelsperioden ( ) och ändå behålla ambitionsnivån i propositionen föreslår Naturvårdsverket att målet justeras, se avsnitt Internationell utveckling av utsläppsmarknaden. En sådan justering till den tredje handelsperioden gör att målet för utsläpp i den icke handlande sektorn år 2020 ska uppgå till maximalt cirka 29 miljoner ton koldioxidekvivalenter (beräknat med senaste utsläppsdata). Investeringar i andra länder Regeringen presenterade hur etappmålet ska uppnås, se Tabell 8, och baserat på att minskningen är 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter kan 6,7 miljoner av dem genomföras genom investeringar i andra länder. I formuleringen av målet står att regeringen beräknar att två tredjedelar av minskningarna sker i Sverige och en tredjedel i form av investeringar i andra länder eller flexibla mekanismer. 94 Såväl Energimyndigheten som Naturvårdsverket är överens om att detta bör tolkas som att investeringarna ska öka gradvis, för att år 2020 maximalt uppgå till 6,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Det saknas dock en enhetlig strategi för sänkningen av utsläpp och investeringar i flexibla mekanismer från år 2013 och framåt. 94 Proposition 2008/09:162, sid STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

16 Bedömning och analys av gapet att nå etappmålet En bedömning har gjorts baserad på den senaste prognosen 95 för växthusgasutsläppen och med den senaste utsläppsrapporteringen. Bedömningen har utgått ifrån att en minskning ska ske med 33 procent av 2005 års utsläpp till år 2020, inom den icke handlande sektorn motsvarande den andra perioden i handelssystemet. Målet har sedan justerats för en utvidgning av handelssystemet till den tredje handelsperioden. En bedömning på dessa grunder ger att det kommer kvarstå knappt en miljon ton koldioxidekvivalenter för att målet ska uppnås med befintliga eller planerade styrmedel. Även om beräkningarna visar att det kvarstår ett gap är det svårt att bedöma om ytterligare styrmedel behövs för att nå etappmålet. Detta beror på att bedömningen grundar sig på en prognos som lämnades 2011 och baseras på 2011 års utsläppsrapportering. Dessutom innehåller prognosen i sig stora osäkerheter. Ytterligare skäl till viss försiktighet vid tolkningen är att utsläppsdata revideras årligen varvid bedömningen också påverkas. Till år 2015 är det planerat att en kontrollstation ska genomföras vilket gör att ett bättre underlag för att bedöma om det behövs ytterligare styrmedel för att nå etappmålet då kommer att vara tillgängligt. Kopplingar till generationsmålet Begränsad klimatpåverkan har koppling till generationsmålets alla strecksatser och har stor betydelse för om vi uppnår den samhällsomställning som generationsmålet kräver. Eftersom Begränsad klimatpåverkan har målår 2050 är uppfyllelsen av generationsmålet till 2020 i sin tur en förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet. En energiomställning i enlighet med generationsmålets inriktning om ökad andel förnybar energi och effektivare energiförsörjning är en förutsättning för att nå Begränsad klimatpåverkan till Generationsmålets inriktning om energi kopplar till de svenska energi- och klimatpolitiska målen till 2020, vilket också omfattar etappmål för Begränsad klimatpåverkan. Även generationsmålets strecksats om konsumtionsmönster är en förutsättning för att nå Begränsad klimatpåverkan. Sverige påverkar de globala utsläppen i huvudsak genom konsumtion av importerade produkter. Importerade varor orsakar utsläpp i andra länder vilket motverkar det globala målet. Mer information om konsumtionens miljöpåverkan finns i kapitel 5 om generationsmålet. En viktig aspekt vid utformningen av styrmedel och åtgärder för att nå Begränsad klimatpåverkan är att de kan innebära målkonflikter med generationsmålets strecksatser om ekosystemtjänster och biologisk mångfald. 95 Report for Sweden on assessment of projected progress, March FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 177

17 Analys av delmålen varför gick det som det gick? DELMÅL: Utsläpp av växthusgaser ( ) De svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden vara minst 4 procent lägre än utsläppen år Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och IPCC:s definitioner. Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Begränsad klimatpåverkan Delmålet uppnås. Enligt 2012 års utsläppsrapportering var medelvärdet för åren procent lägre än 1990 års nivå. Utsläppsminskningen jämfört med 1990 beror främst på en övergång från kol och olja till biobränslen för uppvärmning. Utsläppen från jordbruk och avfall har också minskat betydligt sedan 1990, bland annat på grund av minskat djurantal och minskad deponering av organiskt avfall. Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag av kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Sveriges nationella delmål är mer långtgående än åtagandet enligt Kyotoprotokollet, eftersom det innebär att Sveriges nettoutsläpp under perioden får öka med högst 4 procent jämfört med år I Kyotoprotokollets åtagande kan dessutom upptag från kolsänkor och flexibla mekanismer räknas med. Bedömning av regionala delmål Många län har regionaliserat det nationella delmålet för utsläpp av växthusgaser och bedömer i allmänhet att det kommer att nås. Flera län har dessutom infört egna regionala mål för till exempel transporter, förnybar energi, energieffektivitet och annat av betydelse för klimatarbetet i länet, många med 2010 som målår. Uppfyllelsen av dessa mål varierar kraftigt. Förutsättningarna skiljer sig mycket mellan länen beroende på bland annat industristruktur, befolkningsutveckling och energianläggningar. Fjärrvärme är väl utbyggd och biobränslen används i stor utsträckning. Vägtrafiken framhålls som det stora problemområdet och därför är stora insatser och kraftfullare styrmedel viktiga inom transportområdet. Områden för ytterligare insatser Det behövs ytterligare insatser för att nå miljökvalitetsmålet. För att kunna begränsa den globala temperaturökningen till under två grader jämfört med förindustriell nivå behöver de globala utsläppen vända ned före år Detta förutsätter ett globalt avtal som innebär ett gemensamt ambitiöst agerande av alla länder och regioner med stora utsläpp. Sverige har ett ansvar att ta sin del av det globala ansvaret och bidra till att EU beslutar om mål och en handlingsplan för STEG PÅ VÄGEN FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012

18 med procent minskade växthusgasutsläpp. Sverige kan agera för att bli ett föregångsland och ett gott exempel för hur en omställning till ett samhälle utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären kan genomföras. Naturvårdsverkets underlag till färdplan för klimatarbetet till 2050 ska levereras till regeringen i december Underlaget kommer att presentera scenarier för hur olika sektorer kan bidra till ett samhälle utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Inga nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären kräver långtgående utsläppsreduktioner för att kunna nås. Studier indikerar att Sverige redan före 2050 kan fasa ut användningen av fossila bränslen i el- och fjärrvärmeproduktion samt för uppvärmning av bostäder och lokaler. För transportsektorn behövs incitament för att öka el- och elhybridteknik för fordon och arbetsmaskiner. Detta kombinerat med resurseffektiv biodrivmedelsproduktion kan bidra till minskat fossiloberoende och till att transportsektorn kommer nära fossilfrihet till Denna utveckling är dock mycket beroende av teknikgenombrott. Transportsnål samhällsplanering och förändrade beteenden för att bryta trenden med ökande transporter i framtiden skulle förbättra förutsättningarna för utsläppsminskningar betydligt. Stora minskningar av utsläppen från industrin är helt beroende av teknikgenombrott samt att det finns möjlighet till snabb spridning av ny teknik. För vissa delar av svensk basindustri, som järn och stål samt mineralindustrin, har utveckling och investeringar i koldioxidinfångning och lagring (Carbon Capture and Storage, CCS) setts som nödvändigt för att nå betydande utsläppsreduktioner. Andra tekniker kan komma att utvecklas, men för närvarande bedöms CCS ha störst ekonomisk och utsläppsreducerande potential att kunna bidra till låga utsläpp till En omfattande reduktion av utsläppen från jordbruket bedöms vara svårare att åstadkomma. Jordbrukets metan- och lustgasutsläpp härrör från biologiska processer och tekniska lösningar förekommer inte på samma sätt som i andra sektorer. Medvetna politiska beslut för att öka den svenska skogens upptag av koldioxid kan bidra till målet om inga svenska nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖKVALITETSMÅLEN 179