Processutveckling och brukarkalkyler för en effektivare personlig assistans inom Halmstad kommun

Processutveckling och brukarkalkyler för en effektivare personlig assistans inom Halmstad kommun Författare: Andreas Johansson, Ensolution AB, Gisela Thomas-Ruthér, Halmstad kommun, Socialförvaltningen, Monika Johansson-Björk, Halmstad kommun, Socialförvaltningen

SAMMANFATTNING Det finns stora kommunala skillnader i omfattningen av och kvaliteten inom personlig assistans. Det beror både på att behovet av stöd varierar och på kommunala olikheter i verksamhetsstrategi. Kommunernas kostnadsansvar för personlig assistans har ökat, ersättningssystemet har ändrats liksom målgruppen och bedömningsprinciperna (1). Inom Halmstad kommun arbetar handikappomsorgen med att utveckla effektiviteten genom processkartläggning och brukare- och insatskalkyler för att på detta sätt effektivisera verksamheten. För att utveckla verksamheten genomförs analyser i fyra olika dimensioner. 1.Brukarmixanalys. Syftet med denna analys är att undersöka om en kostnadseffektiv strategi för de insatser som erbjuds brukarna har valts. Hur ser vår brukarmix ut? Vilka brukare kräver stora resurser? Har vi fler ytterfall (kostsamma brukare) än andra kommuner? 2.Analys av produktivitet. Syftet är att jämföra produktiviteten dels inom kommunen, dels med andra kommuner, en s.k. nyckeltalsjämförelse. Har kommunen en dyr LASS-timme i förhållande till kommun X? Vad beror detta på? 3.Personalmix. Hur ser vår personalmix ut? Har vi tillräckligt med timanställda? 4.Processkartläggning. Hur ser vårt arbetssätt ut? Hur planerar vi och följer upp verksamheten? Kan vi hitta förbättringsförslag på hur vi kan arbeta smartare? Processerna för respektive område kartlades i detalj. Parallellt togs en kalkyl på brukare, insatser och personal fram. Vid dessa processkartläggningstillfällen genererades ett stort antal förbättringsförslag och kommentarer. Halmstad kommun går inte runt på ersättningen från Försäkringskassan. Nettotimkostnaden hamnar på 71 SEK. Variationen i timkostnad mellan olika brukare (och enheter) är också omfattande. De 48 assistansberättigade med personlig assistans enligt LASS (2) som valt kommunen som assistansanordnare, fick även träffa många olika anställda (kombinationer). Schemaläggningen skedde inte optimalt och antalet personal en brukare träffade var många. Schemaläggningen var komplicerad då hänsyn även skulle tas till rätten till heltid och brukarens medbestämmande. Detta ansågs vara bidragande orsaker till den tidskrävande schemaläggningen. 2

Ett urval av de förslag som genomförts efter projektet är: Nattpatrull i egen regi i stället för att köpa från annan förvaltning Satsningar på ledarskap bland enhetschefer Organisationsförändring av serviceteam och vikariepool Revidering av schemaläggningsmodell Organisationsförändring av enheter Förbättrad inrapportering via telefon Förändrad akutrekrytering 3

BAKGRUND Det finns stora kommunala skillnader i omfattningen av och kvaliteten inom personlig assistans. Det beror både på att behovet av stöd varierar och på kommunala olikheter i verksamhetsstrategi. Kommunernas kostnadsansvar för personlig assistans har ökat, ersättningssystemet har ändrats liksom målgruppen och bedömningsprinciperna (1). Inom Halmstad kommun arbetar handikappomsorgen med att utveckla effektiviteten genom processkartläggning och brukare- och insatskalkyler för att på detta sätt effektivisera verksamheten. Organisation och förutsättningar Halmstad kommun har 90 000 invånare varav 175 har beviljats insatsen personlig assistans. Av dessa har 110 (63 %) valt en privat assistansanordnare medan 65 (37 %) har valt kommunen som anordnare. Verksamheten personlig assistans består av en områdeschef som har det övergripande ansvaret för verksamheten, sex enhetschefer, en planeringssekreterare som även är systemansvarig för det inköpta IT-systemet, 1,75 akutrekryterare och 270 personliga assistenter. Av dessa personliga assistenter är 127 tillsvidareanställda, 70 PAN/anhöriganställda och 73 timvikarier. I verksamheten finns även ett serviceteam som består av 12 personliga assistenter vars huvudsakliga arbetsuppgifter är kortare insatser hos den assistansberättigade, t ex dubbelbemanning vid förflyttning eller arbetspass som är kortare än två timmar samt en vikariepool med 6 personliga assistenter. IT-system Ett av socialnämndens mål har varit kvalitetssäkring av verksamheten personlig assistans. Som ett första led i kvalitetssäkringen inköptes ett IT-baserat system, MagnaCura, för hantering av personal, schemaläggning, bemanningsplanering samt redovisning och rapportering av utförd assistanstid. Brukarsynpunkter En brukarundersökning har genomförts av de som valt kommunen som assistansanordnare för att ta reda på hur nöjda brukarna var med insatsen. Även högskolan i Halmstad har tidigare på uppdrag av socialnämnden genomfört en brukarundersökning som vände sig till alla assistansberättigade i kommunen. Syftet med den var att undersöka varför man valt kommunen eller en privat anordnare och nöjdheten med den anordnare man valt. Resultaten av de båda undersökningarna visade att c:a 80 % av respondenterna kände sig mycket nöjda med den anordnare de valt oavsett om det var kommunen eller en privat assistansanordnare. Konsultrapport och handlingsplan Som ett ytterligare led i kvalitetssäkringen av verksamheten genomfördes under sommaren 2008 ett projekt med processutveckling och brukarkalkyler med syftet ökad effektivisering av verksamheten. En konsult från Ensolution AB anlitades för detta arbete. Konsultens rapport redovisades i oktober 2008. Utifrån rapporten har verksamheten arbetat fram en handlingsplan. I samband med att handlingsplanen arbetades fram fördes en dialog med brukarna i fokusgrupper och via telefonintervjuer. Under våren 2009 genomförs förändringarna enligt handlingsplanen. 4

METOD Produktivitet Kostnad per timme Brukarmix Effektivitetsanalys Personalmix Processkartläggning Arbetssätt Bild 1: Analysmodell 1.Brukarmixanalys. Syftet med denna analys är att undersöka om kommunen har valt en kostnadseffektiv strategi för de insatser som erbjuds de assistansberättigade. Här kan bl.a. följande delar analyseras: Hur ser vår brukarmix ut? Vilka grupper av assistansberättigade kräver stora resurser? Har vi fler ytterfall (kostsamma assistansberättigade) än andra kommuner? 2.Analys av produktivitet. Syftet är att jämföra produktiviteten dels inom kommunen, dels med andra kommuner, en s.k. nyckeltalsjämförelse. Här kan bl.a. följande frågor ställas: Har kommunen en dyr LASS-timme i förhållande till kommun X? Vad beror detta på? 3.Personalmix. Hur ser vår personalmix ut? Har vi tillräckligt med timanställda? 4.Processkartläggning. Hur ser vårt arbetssätt ut? Hur planerar vi och följer upp verksamheten? Kan vi hitta förbättringsförslag på hur vi kan arbeta smartare? 5

PROCESSKARTLÄGGNING Processerna för respektive område kartlades i detalj. Parallellt togs en kalkyl på assistansberättigade, insatser och personal fram. Vid dessa processkarläggningstillfällen genererades ett stort antal förbättringsförslag och kommentarer. I projektet kartlades och kalkylerades delprocessen Utföra personlig assistans. Två enheter inom personlig assistans, vikariepoolen, serviceteamet samt biståndsbedömningen valdes ut för att ge en övergripande bild av, samt för att kunna jämföra dessa grupper med varandra och hitta förbättringsförslag och ett bästa arbetssätt. Bild 2: Exempel från processen utföra personlig assistans Följande värden skapades under projektet, fem kartlagda processer med totalt 215 processteg samt 122 kommentarer och förbättringsförslag. 6

KALKYLERING Parallellt med kartläggningen gjordes en kalkylering för de olika enheterna. Kalkylen visar den resursförbrukning som krävs och vad insatserna kostar. Kostnaderna kombinerades sedan med de olika insatserna till de enskilda assistansberättigade. På så sätt kan en brukaranalys tas fram. Genom att göra kalkylerna erhålls ett bra material för jämförelser mellan enheterna. Bild 3: Metod för att ta fram en kostnad per brukare kalkyl (3) Här följer en kort beskrivning av de olika stegen i KPB-modellen. I steg ett identifieras verksamheter och insatser inom äldre- och handikappomsorgen I steg två hämtas ekonomisk information för att relatera kostnaderna till rätt verksamhet, insats eller aktivitet. I steg tre fördelas kostnaderna mellan två olika huvudaktiviteter - Aktiviteter som är relaterade direkt till en specifik insats (ex. personlig assistans, LSS (4)). - Aktiviteter som utgörs av gemensamma verksamheter (ex. enhetens administration). De gemensamma verksamheterna fördelas som ett påslag på olika insatser. Här sammanställs beräkningen av insatserna, dvs. en enhetskostnad och en totalkostnad per insats. Totalkostnaden består då av den direkta verksamhetskostnaden och den fördelade gemensamma kostnaden. Den delas med total volym i kommunen, t.ex. antal LASS-timmar eller antal LSS-timmar. Resultatet blir en kostnad per insats. 7

När de aktuella insatserna är kostnadsberäknade återstår att knyta konsumtionen av insatserna till de enskilda brukarna. De aktuella volymerna per brukare hämtas från det aktuella verksamhetssystemet. Resultatet blir insatser och kostnader per brukare. Slutligen valideras modellen för att kontrollera att alla kostnader har kommit med och fördelats rätt. 8

ANALYS När kalkylen togs fram analyserades verksamheten utifrån perspektiv såsom: Utförd i förhållande till beviljad tid Utförd enligt telefonrapportering och manuell rapportering Antal assistenter per assistansberättigad Kostnad per timme, personlig assistans, totalt och per enhetschef Jämförelse med andra kommuner Brukarmixanalys Övriga analyser, t.ex. kön och ålder Följande tabell visar en sammanställning av nettokostnad per timme för insatsen Personlig assistans, LASS, kommunal regi per enhet. Insats Antal beviljade Totalkostnad (netto) Timkostnad (netto) timmar Personlig assistans enhet 1 3 700 6 000 15 Personlig assistans enhet 2 2 800 790 000 280 Personlig assistans enhet 3 3 500 30 000 10 Personlig assistans enhet 4 2 300 240 000 100 Personlig assistans enhet 5 3 900 90 000 25 16 200 1 156 000 71 Bild 4: Netto timkostnad per enhet, personlig assistans, LASS, kommunal regi Halmstad kommun går inte runt på ersättningen från Försäkringskassan. Nettotimkostnaden hamnar på 71 SEK. I jämförelse med andra kommuner (5) placerar sig Halmstad kommun i mitten vilket medför en potential på ca. 20 SEK/ beviljad timme. 9

Skillnaden mellan olika enheter i timkostnad är stor. Vad beror detta på? För att fortsätta denna analys togs ytterligare en tabell fram. Tabellen visar varje assistansberättigas antal beviljade timmar, totalkostnad och timkostnad under en månad: Brukare Antal beviljade Totalkostnad (netto) Timkostnad (netto) timmar Brukare 1 220 1 100 5 Brukare 2 140 4 200 30 Brukare 3 500 4 843 10 Brukare 4 150-750 -5 Brukare 5 335 6 736 20 Brukare 6 220 6 600 30 Brukare 7 400 6 000 15 Brukare 8 400 10 000 25 Brukare 9 400 12 000 30 Brukare 10 900 4 144 5 Enhet 1 totalt 3 665 54 874 15 Brukare 11 500 40 000 80 Brukare 12 600 50 890 85 Brukare 13 600 96 000 160 Brukare 14 320 4 800 15 Brukare 15 795 596 250 750 Enhet 2 totalt 2 815 787 940 280 Bild 5: Exempel på nettotimkostnad per assistansberättigad, enhet, personlig assistans, LASS, kommunal regi och per enhet. Variationen i timkostnad mellan olika assistansberättigade (och enheter) är också omfattande. Skillnader i timkostnad beror både på enskilda assistansberättigade, kostnadsnivå och arbetssätt Brukare 15 hamnar på en hög timkostnad på grund av dygnet runt omsorg med både assistans och hälsooch sjukvårds kostnader. Brukarna De 48 assistansberättigade med personlig assistans enligt LASS i kommunal regi, fick även träffa många olika anställda (kombinationer). De assistansberättigade träffar anställda som har olika enhetschef, inte bara från serviceteam och pool. Schemaläggningen skedde inte optimalt och ansågs vara en bidragande orsak till variationen. 10

RESULTAT AV FÖRBÄTTRINGSARBETE Följande urval av åtgärder och förbättringsförslag har genomförts: Kontinuitet bland enhetschefer Omsättningen bland enhetschefer hade skapat en osäkerhet bland personalen och svårighet att utöva ett tillräckligt bra ledarskap. Satsningar initierades för att behålla och utveckla enhetschefernas roll. Bland annat har enhetscheferna fått utbildning i rättigheter och skyldigheter. Organisationsförändring av enheter Respektive enhetschef använde nästan 50% av arbetstiden på schemaläggning. Till detta tillkommer akutrekrytering. Detta medförde att en stor andel tid gick åt till schemaläggning. Befintliga 6 enheter förändrades till 2 LASS enheter och 1 LSS enhet. Varje enhet består av 2 enhetschefer som samarbetar. Personal ska så långt det är möjligt hållas inom enheten. Enhetscheferna täcker upp för varandra och känner varandras assistansberättigade och personal. Organisationsförändring av serviceteam och vikariepool Tidigare hade de sex enhetscheferna insatser från serviceteamet vilket medförde att många assistansberättigade fick träffa alltför många olika anställda. Serviceteamet minskas från 1 maj till 5 heltidstjänster som har sin huvudsakliga arbetstid på kvällar och morgnar. Övrig tid kommer man lösa genom schemaläggning av den assistansberättigades ordinarie personal. Färre insatser från ett mindre serviceteam samt optimal schemaläggning av den assistansberättigades ordinarie assistenter kommer att bidra till att de assistansberättigade träffar ett mindre antal anställda samt underlättar planeringen. Även vikariepoolen kommer att avskaffas. Istället kommer varje enhet att använda sig av de ordinarie assistenternas X-tid (ej schemalagd tid enligt årsarbetstidsavtalet=rätt till heltid) som vikariepool tid. Detta medför att inskolningskostnaderna kommer att reduceras. Förändrad akutrekrytering Innan arbetade akutrekryterare även på helger. Ett nytt system med en akutrekryterare på vardagar och användning av serviceteamet på helgen har införts. Egen nattpatrull i stället för att köpa Varje månad köpte verksamheten insatser från en annan förvaltnings nattpatrull för ca. 200.000 SEK. Denna insats kommer att ändras till utförande i egen regi vilket kommer att innebära väsentligt minskade kostnader. 11

Inrapportering via MagnaCura Inrapporteringen av tid via mobiltelefon fungerade inte fullt ut. En avstämning mellan telefonrapportering och beviljad tid infördes och sker nu kontinuerligt. Revidering av schemaläggningsmodell En nystart för att etablera en schemaläggningsrutin gjordes i det inköpta IT-systemet, MagnaCura (6). Den dubbla schemaläggningsrutinen i Excel avskaffades. En konkret plan för att förbättra planeringen togs fram och alla enhetschefer fick förnyad utbildning i schemaläggning. Specifika åtgärder för kostnadskrävande brukare Ett fåtal assistansberättigade kostade kommunen många miljoner om året. En specifik analys genomfördes av olika assistansberättigade för att effektivisera insatserna hos dem. Dock initierades inga specifika insatser då inga andra lösningar fanns att tillgå. Tydliga regler gentemot brukarna Tiden för när den assistansberättigade måste meddela schemaförändringar ska förlängas från två veckor till tre veckor. Detta kommer att underlätta schemaläggningen och minska övertalighetskostnaderna. Görs en schemaändring av den assistansberättigade med kortare varsel än tre veckor får outnyttjad tid inte sparas. Om den assistansberättigade väljer att inte anställa den personal som finns inom verksamheten och som innehar eftersökt kompetens, kommer anställningen att bli en PAN-anställning (avtal för anhörigvårdare). Vidare måste personal ha brustit väsentligt i uppdraget för att fortsättningsvis kunna bli uppsagd av den assistansberättigade. Budgeteringsmodell Budgeten är i dag fördelad som en rambudget. De flesta kommuner är på väg mot ett mer rörligt och prestationsbaserat system. Åtgärder har även här påbörjats för en utveckling mot ett mer prestationsbaserat system. 12

DISKUSSION Samtliga grupper som har medverkat i projektet har visat ett stort engagemang och bidragit till en effektiv kartläggning och till att identifiera problem samt att belysa områden som fungerar bra. Kombinationen mellan ett processarbete samtidigt som en kalkyl tas fram på individnivå visade sig vara en god kombination för att genomlysa verksamheten. Specifikt individperspektivet är väsentligt inom personlig assistans eftersom enskilda individer påverkar verksamhetens utformning i så hög utsträckning. Konsultrapporten har för verksamheten varit ett stöd för att få till stånd ett snabbt förändringsarbete. Arbetet med genomförandet av handlingsplanen har av såväl chefer, personliga assistenter som assistansberättigade upplevts som något positivt. I genomförandefasen har planeringssekreteraren haft en central roll som systemansvarig och utbildare i IT-systemet: MagnaCura. Planeringssekreteraren har även i starten verkat som schemakoordinator för framtagandet av optimala scheman för verksamheten och med den brukaren i centrum. I förlängningen är förhoppningen att arbetet med projektet leder till en miljö som präglas av ständiga processförbättringar. Det finns en bra grund för ett sådant arbete. Det bör dock tänkas på att det krävs kontinuitet och fortsatta insatser för att hålla detta viktiga arbete vid liv. Ett kvalitetsarbete är ett långsiktigt arbete med ständiga förbättringar. 13

REFERENSER 1 Personlig assistans enligt LASS ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, Socialstyrelsen, 2008 2 LASS, Lag (1993:389) om assistansersättning 3 Kostnad per brukare, syfte och beräkningsprinciper, Sveriges kommuner och landsting, 2008 4 LSS, Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade 5 SKLs jämförelse med olika kommuner inom Kostnad per brukare projektet, utfall 2007, ca. 50 kommuner i jämförelse 6 MagnaCura, verksamhetssystem från leverantören Pulsen AB 14

Andreas Johansson, andreas.johansson@ensolution.se Tel: 0709-90 00 30 info@ensolution.se, www.ensolution.se Stockholm Grev Turegatan 35 B, 114 38 Stockholm Tel: +46 8 640 70 00, Fax: +46 8 24 70 01 Halmstad Slottsmöllans Företagscentrum, 302 31 Halmstad Tel: +46 35 22 77 30, Fax: +46 35 125 125