EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 27.11.2014 COM(2014) 711 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Sjätte halvårsrapporten om Schengenområdets funktion 1 maj 31 oktober 2014 SV SV
1. INLEDNING Som kommissionen angivit i sitt meddelande av den 16 september 2011 angående stärkandet av förvaltningen av Schengensamarbetet 1 och med stöd av rådet den 8 mars 2012 lägger kommissionen fram rapporter om Schengenområdets funktion två gånger årligen till Europaparlamentet och rådet. Denna sjätte rapport omfattar perioden den 1 maj den 31 oktober 2014. 2. NUVARANDE SITUATION 2.1. Situationen vid Schengens yttre gränser Rapporteringsperioden har kännetecknats av två viktiga händelser. För det första en fortgående migration över Medelhavet till Europa, som nådde sin kulmen under sommarmånaderna med fortsatta förluster i människoliv. För det andra avsevärda förflyttningar av personer inom Schengenområdet, som efter att ha anlänt i Italien sökte sig till andra medlemsstater. Antalet otillåtna gränspassager har ökat betydligt under rapporteringsperioden (maj oktober 2014). Ökningen kan tillskrivas ett osedvanligt högt antal upptäckter som rapporterats av Italien (närmare sex gånger fler i Italien i maj juli 2014 jämfört med samma period ett år tidigare 2 ). Sammanlagt 3 rapporterades 81 270 upptäckter under rapporteringsperiodens första tre månader (maj juli 2014, dvs. de månader med tillgänglig statistik då rapporten skrevs). Det är mer än 2,5 gånger fler än under samma period 2013 då siffran var 31 406 upptäckter, och till och med högre än under samma period 2011. Italien rapporterade helt klart det högsta antalet gripanden under perioden maj juli 2014, följt av Grekland. De personer som upptäcktes under dessa tre månader var huvudsakligen syrier och eritreaner. Det centrala Medelhavsområdet var den rutt som användes mest under maj juli 2014 med nästan en femfaldig ökning (till mer än 48 000 upptäckter) jämfört med samma period 2013. 4 Östra medelhavsrutten var näst vanligast och antalet upptäckter på denna rutt har mer än fördubblats jämfört med samma period 2013 på grund av ett ökat antal upptäckter vid Greklands gränser, medan antalet upptäckter vid Bulgariens gränser var oförändrat. Rutten via Apulien och Kalabrien var den tredje mest använda rutten med en nästan niofaldig ökning 5 till 1 2 3 4 5 KOM (2011) 561 slutlig. Det bör noteras att italienska flottan inledde operationen Mare Nostrum i oktober 2013. Såvida inget annat anges är uppgifterna i avsnitt 2 tagna från det informationsutbytessystem som Frontex nätverk för riskanalys har, och täcker såväl Schengenområdet som Schengenkandidatländerna. Uppgifterna omfattar endast tredjelandsmedborgare som upptäckts vid de yttre gränserna (utom tillfälliga yttre gränser) när de reser in i eller illegalt försöker resa in mellan gränsövergångsställena. Kroatiens siffror är medräknade från och med dagen för anslutningen till EU. Trots att siffrorna för denna rutt i allmänhet inte omfattar Apulien och Kalabrien har vissa migranter som upptäckts av Mare Nostrum överförts till förläggningar i Apulien och Kalabrien (på grund av logistiska problem på Sicilien) och ingår följaktligen i denna regions statistik. Det bör noteras att den betydande ökningen kan tillskrivas överföringen av migranter under juni och juli 2014 enligt förklaringen i fotnot 4. 2
mer än 13 000 upptäckter. Slutligen minskade migrationsflödet trefaldigt på den västra Balkanrutten till cirka 3 300 upptäckter, på grund av att upptäckterna minskade kraftigt vid den ungerska gränsen. Före rådsmötet (RIF-mötet den 5 juni 2014) offentliggjorde kommissionen ett arbetsdokument Kommunikationsstrategi för arbetsgruppen för Medelhavsområdet 6 som presenterade en översikt av de konkreta åtgärder som hittills vidtagits för att möta migrationsoch flyktingströmmar, samt förhindra att migranter dör i Medelhavet. Kommissionen fortsatte att övervaka läget i Bulgarien och Italien när det gäller förbättringar av ländernas respektive asylsystem, och kommer också i samarbete med de berörda medlemsstaterna att fortsätta övervaka det möjliga behovet att utnyttja mekanismen för tidig varning, beredskap och krishantering på grundval av artikel 33 i Dublin III-förordningen. 7 Grekland genomför också sin nationella handlingsplan för asyl och migration, som löper ut i december 2014. 8 Det bör noteras att dessa medlemsstater har gjort avsevärda ansträngningar för att stabilisera och förbättra situationen, men ytterligare framsteg krävs fortfarande. Sedan krisen utbröt i Ukraina har inga väsentliga förändringar noterats i antalet upptäckter av otillåtna gränspassager, som förblev lågt vid denna yttre landgräns. Antalet asylsökande ökar dock stadigt och antalet ansökningar från ukrainska medborgare i EU:s medlemsstater och länder som deltar i Schengensamarbetet under perioden maj juli 2014 översteg 2 500 (mer än tolv gånger fler än under samma period 2013). Antalet ukrainska medborgare utan giltigt uppehållstillstånd har också ökat något. Trots ett relativt lågt inflöde av asylsökande och ukrainska medborgares otillåtna gränspassager uppmanas medlemsstaterna och EU-organen att uppmärksamt följa utvecklingen, med särskild tonvikt på konsekvenser för säkerheten i EU och i Schengenområdet. Vad gäller de utländska kombattanterna som återvänder från Syrien till EU erkänner kommissionen att detta fenomen innebär en utmaning för medlemsstaterna, särskilt när det handlar om att upptäcka dem vid de yttre gränserna. Kommissionen är övertygad om att den befintliga rättsramen är väl anpassad för att hantera detta hot, både när det gäller kontroller som ska utföras på personer och på resedokument, och bör utnyttjas fullt ut. Därför arbetar kommissionen med medlemsstaterna för att utveckla en gemensam strategi för att bäst utnyttja de möjligheter som unionsrätten erbjuder. 6 7 8 SWD(2014) 173 final. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat. Mekanismens syfte är att stödja medlemsstaternas ansträngningar för att hantera pressande situationer eller brister i deras respektive asylsystem, att visa solidaritet och att hjälpa asylsökande som söker internationellt skydd i dessa medlemsstater. I oktober antog kommissionen ett arbetsdokument för att bedöma genomförandet av handlingsplanen (SWD(2014) 316 final). 3
2.2. Situationen i Schengenområdet Under perioden maj juli 2014 ökade antalet upptäckter av otillåten vistelse med 35 %, jämfört med samma period 2013 (sammanlagt 108 712). Sverige följt av Tyskland, Frankrike och Spanien hade det högsta antalet upptäckter under perioden. Som omnämnts i den femte halvårsrapporten började Frontex nätverk för riskanalys 2014 insamla uppgifter om sekundära förflyttningar. Det bör noteras att ett antal länder (Bulgarien, Cypern, Danmark, Finland, Grekland, Island, Malta, Portugal, liksom icke- Schengenmedlemsstaten Irland) inte har lämnat in sina uppgifter ännu (i oktober 2014). Många medlemsstater levererade också ofullständiga uppgifter, vilket gör det omöjligt att spåra migrationsrutterna, vilket är uppgiftsinsamlingens huvudsakliga syfte. Det är av yttersta vikt att samtliga medlemsstater fullt ut medverkar i informationsinsamlingen, annars kommer analysen att vara ofullständig. Operationen Mos Maiorum, den senaste informationsinsamlingen för migrationsflöden inom EU/Schengenområdet, utfördes 13-26 oktober 2014. Den ägde rum inom ramen för det italienska ordförandeskapet i Europeiska unionens råd (i likhet med sju tidigare liknande operationer under de senaste ordförandeskapen) och syftade till att försvaga organiserade brottsliga gruppers förmåga att underlätta irreguljär migration till EU, och fokuserade på olagliga gränspassager. Den samlade in information om de huvudsakliga rutter som irreguljära migranter följer samt vilka tillvägagångssätt kriminella nätverk använder för att smuggla människor in i EU, liksom för sekundära förflyttningar. Operationens resultat kommer att presenteras i nästa halvårsrapport. 3. TILLÄMPNING AV SCHENGENREGELVERKET 3.1. Tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna Enligt artikel 23 i kodexen om Schengengränserna 9 får en medlemsstat i undantagsfall återinföra gränskontroll vid sina inre gränser om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten, för en period som inte får överskrida vad som är strängt nödvändigt för att avvärja ett allvarligt hot. Under perioden den 1 maj 2013 till den 31 oktober 2014 förekom det tre fall då medlemsstater tillfälligt återinförde gränskontroller vid sina inre gränser. Belgien den 1 6 juni (på grund av G7-toppmötet), Norge den 24 31 juli 2014 (p.g.a. ett terrorhot) och Estland den 31 augusti 3 september (med anledning av den amerikanske presidentens besök). I skrivande stund är endast resultaten av det tillfälliga återinförandet av inre gränskontroller i Norge kända: mer än 165 000 personer kontrollerades av vilka 17 vägrades inresa, 5 personer anhölls och 12 personer ansökte om asyl. Norska myndigheters bedömning är att denna åtgärd var nödvändig och proportionell till det identifierade hotet och hade en förebyggande effekt som bidrog till att skydda det norska samhällets intressen. När resultaten av dessa åtgärder i de andra två länderna blir tillgängliga, kommer de att sammanfattas i nästa halvårsrapport. Medlemsstaterna bör komma ihåg att enligt artikel 29 i kodexen om Schengengränserna ska rapporteringen om resultaten av 9 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), ändrad genom förordning (EU) nr 610/2013. 4
tillfälligt återinförande av inre gränskontroller beskriva särskilt den första bedömningen och uppfyllandet av kriterierna i artiklarna 23a, 25 och 26a i kodexen, utförandet av kontrollerna, det praktiska samarbetet med angränsande medlemsstater, inverkan på den fria rörligheten, ändamålsenligheten i återinförandet av gränskontroll vid de inre gränserna, inklusive en efterhandsbedömning av proportionaliteten i återinförandet av kontrollerna. Under tiden offentliggjorde de nederländska myndigheterna rapporten om återinförande av gränskontroller vid landets inre gränser den 14 28 mars 2014 (i samband med toppmötet i Haag om kärnsäkerhet). Mer än 44 000 personer kontrollerades, 188 personer vägrades inresa av olika skäl, 115 personer anhölls och 39 personer ansökte om asyl. Enligt de nederländska myndigheterna bidrog det tillfälliga återinförandet av inre gränskontroller till att förbättra den inre säkerheten, och hade en viktig förebyggande effekt under toppmötet som genomfördes utan märkbara incidenter. 3.2. Upprätthålla avsaknaden av gränskontroller vid de inre gränserna Två delar av Schengenregelverket som ofta påstås överträdas handlar om 1) huruvida poliskontroller nära de inre gränserna har samma verkan som in- och utresekontroller (artikel 21a i kodexen om Schengengränserna), och 2) skyldigheten att undanröja hinder för ett smidigt trafikflöde, till exempel hastighetsbegränsningar, vid gränsövergångsställen på vägar vid de inre gränserna (artikel 22 i kodexen om Schengengränserna). Under perioden 1 maj 31 oktober 2014 fortsatte kommissionen att undersöka fyra eventuella överträdelser mot bestämmelserna om avskaffande av kontroller vid de inre gränserna, särskilt undanröjande av hinder för ett smidigt trafikflöde (rörande Belgien, Italien, Slovenien och Österrike). En undersökning (rörande Tyskland) slutfördes och en formell underrättelse sändes till Tyskland i oktober 2014 om den tyska federala polislagens påstådda bristande efterlevnad av artiklarna 20 och 21a i kodexen om Schengengränserna. Till slut avslutade kommissionen överträdelseförfarandet mot tjeckisk lagstiftning som tvingade transportörer att vidta systematiska kontroller av personer som passerar de inre gränserna 10 eftersom Tjeckien ändrade sin lagstiftning för att göra den förenlig med EU-rätten. 3.3. Utvecklingen av det europeiska gränsövervakningssystemet (Eurosur) Under rapporteringsperioden utfördes nödvändiga förberedelser för att utvidga det europeiska gränsövervakningssystemet från de ursprungliga 19 till samtliga 30 Schengenmedlemmar senast den 1 december 2014. Under 2014 har nationella koordinationscentra upprättats i de återstående 11 länderna, och alla Schengenländer gjorde framsteg med att vidare utveckla sina respektive situationsbilder. Frontex förväntas ansluta de återstående 11 centra till Eurosurs kommunikationsnätverk i slutet av november 2014 och intensifierade sitt samarbete med Europeiska sjösäkerhetsbyrån och EU:s satellitcentrum för att tillhandahålla tjänster och information på EU-nivå, till exempel fartygsrapporteringssystem och satellitbilder. Kommissionen, Frontex och medlemsstaterna fortsatte förberedelserna för en handbok som innehåller tekniska och operativa riktlinjer för att genomföra och förvalta Eurosur. Handboken kommer att antas av kommissionen under 2015. 10 Se den femte halvårsrapporten för detaljer. 5
Under rapporteringsperioden gjorde satellitbilder från samarbetet i Eurosur för första gången det möjligt att rädda migranters liv. Satellitbilder som producerats via Eurosur med stöd av ett FP7-projekt gjorde att den 16 17 september var möjligt att lokalisera en gummibåt i Medelhavet och rädda 38 människor, däribland åtta kvinnor och tre barn, som hade tillbringat tre dagar till havs och var på drift utanför det område där räddningsoperationerna ursprungligen pågick. 3.4. Påstådda överträdelser av andra delar av Schengenregelverket Under rapporteringsperioden avslutade kommissionen en undersökning (avseende ett bulgariskt gränsövergångsställe vid den grekisk-bulgariska gränsen som tidigare påståtts inte uppfylla kraven i kodexen om Schengengränserna) och begärde information i ett nytt ärende som gällde Estlands landgränser (rörande kraven vid gränspassager beträffande artiklarna 5 och 7 i kodexen om Schengengränserna). Vidare fortsatte kommissionen sin undersökning om påstådda avvisningsmetoder vid den yttre gränsen i Grekland och Bulgarien och inledde en utredning om påstådda summariska avlägsnanden från Spanien (Ceuta och Melilla). Beträffande fortgående klagomål om överdrivna väntetider som orsakades av de spanska myndigheternas kontroller vid gränsen till Gibraltar utfärdade kommissionen efter ett besök på plats rekommendationer för både Spanien och Förenade kungariket för att ta itu med trafiksituationen vid gränsen och tobakssmugglingen (se den femte halvårsrapporten för detaljer). Både Spanien och Förenade kungariket informerade kommissionen om ett antal åtgärder som de infört eller ämnar införa som svar på dessa rekommendationer. För att bättre kunna bedöma de åtgärder som vidtagits av båda länders myndigheter för att genomföra rekommendationerna gjorde kommissionen ett andra besök på plats. Den 30 juli 2014 riktades ytterligare rekommendationer till de båda länderna för att förbättra förvaltningen av fordonsoch persontrafikflöden, och för att mer effektivt bekämpa tobakssmugglingen. Kommissionen kommer även i fortsättningen att nära övervaka läget, särskilt när det gäller de båda medlemsstaternas sätt att genomföra rekommendationerna i syfte att förbättra situationen för de EU-medborgare som dagligen korsar denna gräns. Införlivande av återvändandedirektivet (2008/115/EG) i nationell lagstiftning Sedan föregående rapport är Island det sista Schengenlandet som helt införlivat direktivet i sin nationella lagstiftning. Majoriteten av kartlagda införlivandeproblem löstes genom att de relevanta lagbestämmelserna ändrades av medlemsstaterna i fråga. Kommissionen fortsätter att systematiskt följa upp alla kartlagda brister, och inleder utredningar vid behov. Den fokuserar särskilt på kvarvarande brister i flera medlemsstater, till exempel vissa aspekter på förhållandena vid förvar och avsaknaden av oberoende övervakningssystem för påtvingat återvändande. I detta sammanhang överväger kommissionen att inleda överträdelseförfaranden mot vissa medlemsstater under de kommande månaderna. Dessutom finns utrymme för förbättringar i många medlemsstater genom mer systematisk användning av alternativ till förvar, och att man verkar för frivillig avresa. 6
Genomförandet av förordningen om lokal gränstrafik ((EG) nr 1931/2006) Sedan ordningen för lokal gränstrafik trädde i kraft 2006 har kommissionen övervakat dess tillämpning. Vad gäller de bilaterala avtal som medlemsstaterna har slutit med angränsande tredjeländer fortsatte kommissionen utredningen av Slovenien, inledde en ny undersökning av Kroatien samt fortsatte med två fall av överträdelse, det ena gällde Lettland och det andra Polen. 3.5. Svagheter som kartlagts via utvärderingsmekanismen för Schengen Under den nuvarande utvärderingsmekanismen 11 för Schengen utvärderas medlemsstaters tillämpning av Schengenregelverket regelbundet av experter från medlemsstaterna, rådets generalsekretariat och kommissionen. Under perioden den 1 maj den 31 oktober 2014 utfördes Schengenutvärderingar beträffande luftgränser, viseringar, skydd av personuppgifter och SIS/Sirene i Schweiz. Rapporterna håller på att slutföras och kommer sannolikt att innehålla både positiva och negativa kommentarer samt rekommendationer, bland annat om påskyndandet av ett fullskaligt utnyttjande av SIS II larmkategorier och funktioner (då Schweiz överväger att genomföra SIS II först under andra halvåret 2016, mer än tre år efter det att det togs i bruk, parallellt med polissystemets uppgradering). Det pågår förberedelser angående den nya utvärderingsmekanismen för Schengen. I enlighet med förordning 1053/2013 om inrättande av en utvärderings- och övervakningsmekanism för kontroll av tillämpningen av Schengenregelverket 12 antogs ett standardiserat frågeformulär för utvärdering i juli 2014. 13 I oktober godkändes det årliga utvärderingsprogrammet för 2015 på basis av det fleråriga utvärderingsprogrammet 2014 2019 14 med beaktande av riskanalys från Frontex liksom information från relevanta EU-byråer och organ, till exempel Europol och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter. De första utvärderingarna i enlighet med den nya mekanismen (beträffande aviserade besök) kommer att äga rum i februari 2015. Under tiden läggs särskilt fokus på vidareutbildning av utvärderingsexperter, bland annat uppdatering av befintliga utbildningsplaner för att täcka aspekter som tidigare förbisetts, till exempel återvändande. 11 12 13 14 SCH/Com-ex (98) 26 slutlig. EUT L 295, 6.11.2013, s. 27. Kommissionens genomförandebeslut av den 11 juli 2014 om inrättande av ett standardiserat frågeformulär (delgivet med nr C(2014) 4657 i enlighet med artikel 9 i rådets förordning (EU) nr 1053/2013 av den 7 oktober 2013 om inrättande av en utvärderings- och övervakningsmekanism för kontroll av tillämpningen av Schengenregelverket. Kommissionens genomförandebeslut av den 18 juni 2014 om inrättandet av ett flerårigt utvärderingsprogram för 2014 2019 (delgivet med nr C(2014 3683) i enlighet med artikel 5 i rådets förordning (EU) nr 1053/2013 av den 7 oktober 2013 om inrättandet av en utvärderingsmekanism avsedd att kontrollera tillämpningen av Schengenregelverket. 7
3.6. Avskaffande av kontroller vid de inre gränserna mot Bulgarien och Rumänien Rådet har ännu inte kunnat besluta om avskaffande av kontroller vid de inre gränserna mot dessa länder. Kommissionen fortsätter att ge sitt fulla stöd för Bulgariens och Rumäniens anslutning till Schengenområdet. 4. KOMPLETTERANDE ÅTGÄRDER 4.1. Användning av Schengens Informationssystem (SIS) Kommissionen fortsätter att noga övervaka medlemsstaternas genomförande av SIS avseende de nya larmkategorierna och funktionerna som erbjuds i andra generationen av systemet som togs i bruk den 9 april 2013. Under rapporteringsperioden ökade användningen av nya kategorier av föremål och funktioner markant, då flertalet medlemsstater har slutfört uppgraderingen av sina polissystem som numera låter slutanvändarna införa nya kategorier av föremål i SIS. Detta gällde särskilt Grekland och Tyskland. Under andra halvåret 2014 utfärdades rekommendationer gällande SIS IIsäkerhetsbestämmelser som ett resultat av den obrutna utvärderingen av effektiviteten hos nationella säkerhetsåtgärder som vidtagits efter hackerattacken mot det danska N.SIS (det nationella datasystem som kommunicerar med centrala SIS) som inverkade på SIS föregångare. Dessa omfattar framtagandet av en dokumenterad rapporteringsprocess om händelser i hela Schengenområdet och inrättandet av ett nätverk av kontaktpunkter för säkerhet för att förbättra informationsutbytet. Detta nätverk upprättades slutligen inom ramen för eu-lisa (Europeiska byrån för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa). Medlemsstaterna uppmuntrades också kraftigt att genomföra regelbundna säkerhetsgranskningar, samt att inte kontraktera ut någon del av SIS II:s operativa förvaltning. Kommissionen har inlett en utredning gällande Polens oavbrutna drift av SIS II vid de yttre gränserna och N.SIS fysiska säkerhet. För att se till att medlemsstaterna raderar inaktuella registreringar från SIS 15 har kommissionen tagit initiativ till mer detaljerade relevanta lagbestämmelser i Sirenehandboken 16. SIS II fortsätter att vara ett viktigt verktyg för att upptäcka terroristrutter och rutter för resande kriminella gäng via en särskild registreringskategori som möjliggör diskret och specifik kontroll av personer och vissa typer av föremål, bland annat hotet från så kallade utländska kombattanter. Kommissionen har vidtagit praktiska åtgärder för genomförandet av SIS II i medlemsstaterna för att påskynda informationsutbytet på grundval av dessa registreringar och samtidigt skydda konfidentialiteten för personlig information. 15 16 Se den femte halvårsrapporten för detaljer. Kommissionens genomförandebeslut av den 26 februari 2013 (2013/115), EUT L, 14.3.2014. 8
4.2. Användning av Informationssystemet för viseringar (VIS) VIS togs i drift i den tolfte, trettonde, fjortonde och femtonde regionen (Centralamerika, Nordamerika, Karibien och Australasien) 17 den 15 maj 2014, och i den sextonde regionen (västra Balkanområdet och Turkiet) den 25 september 2014. 18 Med tanke på de ryska viseringarnas effekt på VIS kommer stora ansträngningar att behövas för att ta systemet i drift i Ryssland, vilket enligt planerna ska äga rum under nästa rapporteringsperiod (den 1 november 2014 30 april 2015). En förutsättning för idrifttagandet är att systemet för biometrisk matchning (BMS) erhåller utökad kapacitet för att stödja fingeravtrycksbaserade handlingar, till exempel identifiering och autentisering. Under nästa rapporteringsperiod kommer VIS enligt planen att tas i bruk i Armenien, Azerbajdzjan, Georgien, Moldavien, Ukraina och Vitryssland. VIS fungerar väl och i slutet av juli 2014 hade systemet behandlat närmare 9 miljoner ansökningar om Schengenvisum (sedan det togs i drift) och 7,5 miljoner viseringar hade utfärdats. Den 5 april 2014 utökades systemets kapacitet i förberedelse för växande verksamhet på konsulat och vid gränserna. Ytterligare steg för utökad kapacitet är planerade i enlighet med tidsplanen för idrifttagandet av VIS. Medlemsländerna behöver öka sina insatser för att förbättra kvaliteten på både biometriska och alfanumeriska uppgifter som förs in i VIS av medlemsstaternas konsulära myndigheter, som förklarats i den femte halvårsrapporten. Sedan den 11 oktober 2014 är användningen av fingeravtryck obligatorisk vid Schengens gränsövergångsställen för att kontrollera viseringsinnehavare vars uppgifter (inklusive fingeravtryck i tillämpliga fall) är lagrade i VIS. Det är fortfarande för tidigt att dra giltiga slutsatser om genomförandet av denna nya åtgärd. Preliminära slutsatser förväntas bli tillgängliga mot slutet av nästa rapporteringsperiod. I dagsläget är det viktigt att medlemsstaterna ger resenärerna lämplig information om denna nya gränsformalitet. 4.3. Viseringspolitik och återtagandeavtal Upphävandemekanism och omarbetad ömsesidighetsmekanism i förordning 539/2001 Hittills har ingen medlemsstat begärt att utlösa den nya upphävandemekanismen som trädde i kraft i januari 2014 19. I enlighet med bestämmelserna i ömsesidighetsmekanismen, som också trädde i kraft i januari 2014, offentliggjordes i EU:s officiella tidning den 12 april 2014 anmälan från fem medlemsstater (Bulgarien, Cypern, Kroatien, Polen och Rumänien) om en icke-ömsesidig situation med fem tredjeländer (Australien, Brunei Darussalam, Japan, 17 18 19 Kommissionens genomförandebeslut av den 7 maj 2014 om fastställande av den tidpunkt när informationssystemet för viseringar (VIS) ska tas i drift i den tolfte, trettonde, fjortonde och femtonde regionen (2014/262/EU). Kommissionens genomförandebeslut av den 28 augusti 2014 om fastställande av den tidpunkt när informationssystemet för viseringar (VIS) ska tas i drift i den sextonde regionen (2014/540/EU). Mekanismen genomfördes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1289/2013 om ändring av rådets förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav, EUT L 347, 20.12.2013. Se avsnitt 4.3 i den femte halvårsrapporten för detaljer, där den nya upphävandemekanismen liksom den omarbetade ömsesidighetsmekanismen förklaras i detalj. 9
Kanada och Förenta Staterna). När tillgängliga alternativ ska beaktas enligt den omarbetade ömsesidighetsmekanismen måste hänsyn tas till en rad faktorer, inklusive åtgärder som vidtagits med tredjeländer. I samråd med ovan nämnda medlemsstater föreslog kommissionen regelbundna trepartsmöten mellan tredjeland, den berörda medlemsstaten eller staterna och kommissionen, i syfte att diskutera läget och fastställa ytterligare steg, eventuellt med en tidsplan, som bör resultera i fullständig ömsesidighet så snart som möjligt. De första mötena med Australien, Japan, Förenta Staterna och Kanada hölls från maj till juli 2014. Den 10 oktober 2014 offentliggjorde kommissionen en rapport med en bedömning av situationen. 20 Mekanismen för uppföljning av viseringsliberaliseringen för länder på västra Balkan I maj juli 2014 (de månader för vilka statistik var tillgänglig 21 ) ökade antalet asylansökningar från medborgare i de fem viseringsfria staterna på västra Balkan 22, i Schengenområdet och Schengenkandidatländerna med 40 %, jämfört med samma tremånadersperiod 2013 (en ökning med 7 % jämfört med februari-april 2014). Tyskland var den medlemsstat som påverkades allra mest, och har behandlat mer än 11 000 av nästan 15 000 ansökningar som inlämnats under den ovan nämnda perioden av medborgare i dessa fem länder. Efter Tyskland kommer Sverige, Frankrike (båda med cirka 1 000 ansökningar vardera) och Belgien (över 400 ansökningar). Serbiska medborgare utgör fortsatt den största andelen av asylsökande från västra Balkan (41 %) följda av albanska medborgare (25 %). Asylsökande från de fem länderna på västra Balkan utgjorde 10 % av det totala antalet asylsökande i Schengenområdet och Schengenkandidatländerna, vilket är jämförbart med samma period förra året (cirka 9 %). För att se till att förfarandena är effektiva och rättvisa omfattar regelverket på asylområdet flera fakultativa bestämmelser som tillåter förenklade förfaranden vid handläggning av vissa asylansökningar som sannolikt inte är välgrundade. Dessa bestämmelser har förstärkts och blivit mer tydligt avgränsade av de omarbetade verktyg som utgör det gemensamma europeiska asylsystemet. Bedömningen huruvida förutsättningarna för att tillämpa dessa bestämmelser är uppfyllda och, i sådana fall, om och hur de ska användas, görs av varje medlemsstat inom ramen för regelverket på asylområdet. Kommissionen avser att offentliggöra den femte rapporten om uppföljning av viseringsliberalisering för länderna på västra Balkan i slutet av 2014. Avtal om återtagande och förenklade viseringsförfaranden, och viseringsliberalisering Ratificeringsprocessen av återtagandeavtalet mellan EU och Turkiet har slutförts av båda parter och avtalet trädde i kraft den 1 oktober 2014. I samband med dialogen om liberalisering av viseringsförfarandena mellan EU och Turkiet genomfördes expertbesök till Turkiet (mars 20 21 22 Rapport från kommissionen som bedömer en icke-ömsesidig situation med vissa tredjeländer när det gäller viseringspolitik, delgivet med nr C(2014) 7218 final av den 10 oktober 2014. Statistik från Eurostats databas som var tillgänglig den 21 oktober 2014 används i detta kapitel (siffrorna för juli innefattar inte Cypern). Sedan slutet av 2009 åtnjuter medborgare från före detta jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro och Serbien som innehar biometriska pass viseringsfrihet när de reser till EU:s medlemsstater, i enlighet med förordning nr 539/2001. På samma villkor åtnjuter medborgare från Albanien samt Bosnien och Hercegovina viseringsfrihet vid resor till EU:s medlemsstater sedan den 15 december 2010. 10
juni 2014) som gjorde det möjligt att samla in information om hur Turkiet uppfyller riktmärkena för "Färdplan mot ett viseringsfritt system". Kommissionen rapporterade om resultaten den 20 oktober 2014 23. Till följd av uttalandet från stats- och regeringscheferna om Ukraina den 6 mars 2014 efter den ryska federationens kränkning av Ukrainas suveränitet och territoriella integritet 24, avbröts dialogen om liberalisering av viseringsförfarandena med Ryssland. Sedan viseringsundantaget för medborgare från Moldavien med biometriska pass trädde i kraft den 28 april 2014 har det inte noterats något märkbart missbruk av det viseringsfria resandet från moldaviska medborgares sida (uppgifter från slutet av augusti 2014). Avtalen om återtagande och förenklade viseringsförfaranden med Azerbajdzjan trädde i kraft den 1 september 2014. Vad gäller förhandlingarna om återtagande och förenklade viseringsförfaranden med Vitryssland ägde en inledande omgång tekniska förhandlingar rum den 12 och 13 juni 2014, och en andra omgång förväntas äga rum senare i år. Den 30 juli lade kommissionen fram utkast till förhandlingsdirektiv för återtagande och förenklade viseringsförfaranden med Tunisien till rådet för godkännande. Den 17 juli 2014 förelade kommissionen rådet en rekommendation om bemyndigande att inleda förhandlingar om ett avtal om undantag från viseringskravet för kortare vistelser med 16 små önationer i Karibien och Stilla Havet samt Förenade Arabemiraten. De gemensamma visa- och återtagandekommittéerna avseende Georgien och Armenien sammanträdde den 4 juni respektive den 10 september 2014, och bekräftade att genomförandet av EU:s avtal om återtagande och förenklade viseringsförfaranden med båda länder går framåt. 5. VÄGEN FRAMÅT: FRÅGOR ATT DISKUTERA Meningen är att dessa halvårsrapporter ska ligga till grund för en regelbunden debatt i Europaparlamentet och i rådet, och bidra till att stärka den politiska vägledningen och samarbetet inom Schengenområdet. Som påpekades i den första rapporten är det därför nödvändigt att EU-institutionerna fortlöpande övervakar Schengenområdets funktion och är beredda att ta itu med de utmaningar som det står inför. För att underlätta diskussionen överväger kommissionen då denna rapport offentliggörs att lägga fram särskilt följande frågor för diskussion: 1. Vilken beredskap har medlemsstaterna och EU:s organ för ett scenario där otillåtna gränspassager ökar markant vid unionens östra landgränser? 2. Vilka ytterligare åtgärder skulle kunna övervägas för att stärka Schengens funktion mot bakgrund av situationen i det europeiska grannskapet idag? 3. Vilken erfarenhet har medlemsstaterna hittills i att använda VIS för att identifiera papperslösa migranter som upptäcks i Schengenområdet, både när det gäller behandlingen av asylansökningar och återvändandeförfaranden? 23 24 COM(2014) 646 final. https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/141372.pdf 11