MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET. Halvårsrapport om Schengenområdets funktion 1 november april 2012

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2012) 230 final MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Halvårsrapport om Schengenområdets funktion 1 november april 2012 SV SV

2 MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Halvårsrapport om Schengenområdets funktion 1 november april INLEDNING Rätten till fri rörlighet för personer är en hörnsten i Europeiska unionen, och Schengenområdet utan kontroller vid de inre gränserna är en av de största framgångarna för den europeiska integrationen. Schengensamarbetet etablerades på initiativ av fem EU-länder Belgien, Frankrike, Tyskland, Luxemburg och Nederländerna genom ett avtal som undertecknades 1985 och en genomförandekonvention som undertecknades 1990, båda i staden Schengen i Luxemburg avskaffades gränskontrollerna vid de inre gränserna och 1997 blev dessa avtal en del av EU:s lagstiftning i och med att de fördes in i Amsterdamfördraget. Sedan dess har Schengenområdet snabbt utökats och täcker i dag ett område med km sjögränser och km landgränser, inom vilket fler än 400 miljoner européer från 26 europeiska länder kan resa utan pass. Rätten att resa fritt inom Schengenområdet utan att behöva visa pass grundas på villkoret att varje land som deltar i detta samarbete uppfyller de skyldigheter som fastställs i Schengenregelverket. Det är därför nödvändigt att EU-institutionerna fortlöpande övervakar Schengenområdets funktion och är beredda att ta itu med de utmaningar som det står inför. Mot bakgrund av detta tillkännagav kommissionen i sitt meddelande Förvaltning av Schengensamarbetet att stärka området utan inre gränskontroller av den 16 september 2011 att den två gånger per år kommer att lägga fram en översyn av Schengensamarbetets funktion till Europeiska unionens institutioner. Vid sitt möte den 8 mars 2012 välkomnade rådet kommissionens avsikt att lägga fram regelbundna rapporter till Europaparlamentet och rådet om Schengensamarbetets funktion. Meningen är att dessa rapporter ska ligga till grund för en regelbunden debatt i Europaparlamentet och rådet, och bidra till att stärka den politiska vägledningen och samarbetet inom Schengenområdet. Denna första rapport omfattar perioden 1 november april 2012 och kompletterar de åtgärder som föreslås i kommissionens lagstiftningsförslag om förvaltningen av Schengensamarbetet 1, som för närvarande diskuteras med Europaparlamentet och rådet. Rapporten är inriktad på Schengenområdets funktion, och tar alltså inte upp andra frågor som kan ha samband med området med frihet, säkerhet och rättvisa, men som inte rör själva kärnfrågan, eller frågor som behandlas parallellt i andra 1 COM(2011) 0561, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén Förvaltning av Schengensamarbetet att stärka området utan inre gränskontroller, COM(2011)0559, Ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om av inrättandet av en utvärderings- och övervakningsmekanism avsedd att kontrollera tillämpningen av Schengenregelverket, och COM(2011)0560, Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 562/2006 i syfte att införa gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna vid exceptionella omständigheter. SV 2 SV

3 dokument. Till dessa frågor hör bland annat kommissionens förslag om Eurosur 2 och kommissionens förslag att införa en skyddsklausul rörande viseringar 3 samt frågor som tas upp i meddelandet om den övergripande strategin för migration och rörlighet 4 och den årliga rapporten om migration och asyl. Halvårsrapporten om Schengensamarbetets funktion bör ses som en del av detta bredare sammanhang. 2. LÄGESBESKRIVNING 2.1. Situationen vid Schengenområdets yttre gränser Trycket på Schengenområdets yttre gränser är koncentrerat till ett begränsat antal utsatta ställen. Under oktober december 2011 ökade antalet olagliga gränspassager jämfört med förra året till nästan Omkring 75 procent av dessa rapporterades från den östra Medelhavsrutten, och afghaner och pakistanier utgjorde de största grupperna. Kommissionen fortsätter att stödja medlemsstaternas insatser för att hantera dessa blandade migrationsflöden, bl.a. genom EUfinansiering (främst genom Fonden för de yttre gränserna), samarbete med berörda tredjeländer och via EU-byråer (t.ex. Frontex) 5. Trycket på Schengenområdets yttre gränser är kopplat till utvecklingen i berörda tredjeländer, vilket blev tydligt under den arabiska våren Kommissionen konstaterar att situationen i Syrien skulle kunna leda till ett migrationsflöde inte enbart till grannländerna, utan även till Europeiska unionen. Under oktober december 2011 upptäcktes 578 syrier när de försökte ta sig in i Schengenområdet mellan officiella gränsövergångar, jämfört med 210 personer samma kvartal Av dessa upptäcktes 82 % vid Greklands yttre landgräns. En mer detaljerad situationsbild finns i Frontex årliga riskanalys 2012 ( Kommissionen kommer fortlöpande att utvärdera huruvida den nuvarande balansen av stödåtgärder (bl.a. EU-finansiering och Frontex-operationer) mellan de utsatta ställena och resten av de yttre gränserna är lämplig eller om man bör överväga en annan prioritering där man dels måste ta hänsyn till trycket vid de utsatta ställena och dels de eventuella omflyttningseffekter som uppstår till följd av ökad gränskontroll vid dessa ställen samt nya migrationsflöden till följd av utvecklingen i tredjeländer COM(2011) 0873, Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur). Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering här de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav. COM(2011)0743, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén En övergripande strategi för migration och mobilitet. Frontex riskanalys för kvartalet oktober december SV 3 SV

4 2.2. Situationen i Schengenområdet Schengenregelverket ger tredjelandsmedborgare 6 som har uppehållstillstånd eller visering för längre vistelse som utfärdats av en medlemsstat rätt att resa till en annan medlemsstat i högst 90 dagar under en sexmånadsperiod. Asylsökande som väntar på ett beslut om sin ställning är emellertid undantagna från denna rätt tills deras ansökan om skydd slutligt prövats. Den absoluta majoriteten av de tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i Schengenområdet har dessutom tagit sig in i området på laglig väg, och sedan stannat kvar efter det att deras uppehållstillstånd gått ut (s.k. overstayers), medan andra har tagit sig in olagligt. Medlemsstaterna kan antingen legalisera dessa personers ställning i enlighet med sin nationella lagstiftning eller inleda ett förfarande för återvändande. Flera av dessa personer stannar inte kvar i inreselandet, utan reser vidare till andra medlemsstater. Under 2011 upptäcktes tredjelandsmedborgare som inte uppfyllde villkoren för vistelse i Schengenområdet 7, vilket är en minskning med 9,1 procent jämfört med föregående år. Afghaner, tunisier och marockaner utgjorde de största grupperna. Enligt Frontex 8 har sekundära förflyttningar, med ursprung vid den grekisk-turkiska landsgränsen, upptäckts vid landsgränserna mellan västra Balkan och både Slovenien och Ungern, vid södra Italiens sjögräns samt vid en rad europeiska flygplatser, framför allt i Nederländerna, Belgien och Tyskland. Endast begränsade uppgifter föreligger om antalet personer som saknar rätt att vistas i Schengenområdet, och som försöker resa till annan medlemsstat. Genom ett antal stickprovsinsamlingar av uppgifter har vissa grundläggande statistiska data kunnat sammanställas. Den senaste uppgiftsinsamlingen, operation Demeter 9, genomfördes mellan den 24 och den 30 oktober 2011 i 21 medlemsstater (Frankrike, Italien och Grekland fanns bland de som inte deltog). Under denna vecka fyllde de deltagande medlemsstaterna, som ett led i sitt rutinarbete, i ett rapporteringsformulär för varje enskilt fall som misstänktes röra en person som olagligt uppehöll sig på deras territorium. Rapporterna skickades därefter till den polska gränsbevakningen, som sammanställde och analyserade uppgifterna. Syftet med operationen var att samla in information om migrationsflöden i EU:s medlemsstater, särskilt i fråga om migrationstrycket i olika länder, de huvudsakliga rutter som olagliga migranter följer, de största destinationsländerna för migration, de olagliga migranternas ursprungsländer, och de platser där olagliga migranter upptäcks och de transportmedel som används. Under operationen greps tredjelandsmedborgare från 104 olika länder. Det högsta antalet olagliga migranter upptäcktes i Tyskland (360 personer), Spanien (290 personer) och I denna rapport omfattar hänvisningar till tredjelandsmedborgare inte familjemedlemmar från länder utanför EU till EU-medborgare, till följd av deras privilegierade ställning enligt EU-rätten om fri rörlighet för personer (direktiv 2011/38/EG) och Schengenregelverket. Frontex årliga riskanalys Frontex årliga riskanalys Sammanfattande rapport från den polska gränsbevakningens huvudkontor, november SV 4 SV

5 Ungern (260 personer). En majoritet hade tagit sig in i Schengenområdet i Spanien (207 personer), Grekland (180 personer), Cypern (161 personer) och Polen (121 personer). De främsta destinationsländerna var Spanien (288 personer), Tyskland (264 personer) och Österrike (140 personer). Slutsatserna från dessa operationer pekar på ett behov av att oavbrutet försöka förbättra övervakningen och analysen av migrationsflödena i Schengenområdet. Detta skulle kunna genomföras genom att bl.a. en gång i halvåret utföra operationer liknande Demeter samt genom regelbundna informationsutbyten på EU-nivå. Kommissionen välkomnar det danska ordförandeskapets samordning av Operation Balder mellan den 16 och 22 april Vid sidan av tillförlitlig information om tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i Schengenområdet är genomförandet av direktivet om sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare 10 fortfarande ett viktigt verktyg för att motverka olaglig vistelse inom territoriet. Utöver befintliga och planerade initiativ (bl.a. operation Balder) kommer kommissionen att överväga huruvida man skulle kunna vidta andra åtgärder för att få fram mer information om migrationsflödena i Schengenområdet. 3. TILLÄMPNING AV SCHENGENREGELVERKET 3.1. Fall av tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna Enligt artikel 23 i kodexen om Schengengränserna 11 får, om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten, en medlemsstat i undantagsfall återinföra gränskontroll vid sina inre gränser. Medlemsstaten ska så snart som möjligt meddela övriga medlemsstater och kommissionen detta. Vidare ska en rapport överlämnas till Europaparlamentet, rådet och kommissionen, med en kort beskrivning av särskilt kontrollernas funktion och effektiviteten i återinförandet av gränskontroll. Sedan kodexen om Schengengränserna (nedan kallad kodexen) trädde i kraft 2006 har samtliga fall där gränskontroll återinförts haft samband med att förhindra och bekämpa olika typer av brottslighet i samband med toppmöten eller större sportevenemang. Under perioden 1 november april 2012 återinfördes gränskontroller vid de inre gränserna endast två gånger. Den 4 oktober 2011 meddelade Frankrike kommissionen att man till följd av toppmötet med G20-ländernas stats- och regeringschefer i Cannes den 3 4 november 2011 planerade att återinföra kontroller vid sin gräns mot Italien mellan den 24 oktober och den 5 november Frankrike rapporterade senare till kommissionen att under denna period hade personer (av personer som passerade gränsen) underkastats inresekontroll och personer utresekontroll (av som passerade gränsen). Av dessa nekades 443 personer inresa, de flesta till följd av att de saknade giltiga resehandlingar. Den 20 april 2012 meddelade Spanien kommissionen att man till följd av Europeiska centralbankens möte i Barcelona den 2 4 maj 2012 tänkte återinföra gränskontroll vid den Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). SV 5 SV

6 inre landsgränsen mot Frankrike samt vid flygplatserna i Barcelona och Gerona mellan den 28 april och den 4 maj Att upprätthålla avskaffandet av gränskontroller vid de inre gränserna Enligt artikel 22 i kodexen ska medlemsstaterna undanröja alla hinder för ett smidigt trafikflöde vid gränsövergångsställen på vägar vid de inre gränserna, särskilt alla hastighetsbegränsningar som inte uteslutande grundas på trafiksäkerhetshänsyn. Efter kommissionens ingripande har Frankrike gradvis undanröjt hinder för ett smidigt trafikflöde på vägarna vid flera gränsövergångsställen mot Spanien, Belgien och Luxemburg. Detta gjorde att kommissionen i januari 2012 kunde avbryta det berörda överträdelseförfarandet mot Frankrike. Nederländerna planerar att installera övervakningskameror (@migo-boras) nära sina inre gränser som tekniskt stöd för trafikpolisens arbete. I november 2011 kontaktade kommissionen Nederländerna i fråga om en eventuell överträdelse av kodexen, EU:s lagstiftning om fri rörlighet för EU-medborgare och bestämmelserna om skydd av personuppgifter i EU:s lagstiftning. Man begärde särskilt förklaringar avseende systemets nödvändighet och proportionalitet, och kommissionen håller för närvarande på att följa upp Nederländernas svar. Under perioden 1 november april 2012 begärde kommissionen dessutom upplysningar om det korrekta genomförandet av EU-rätten och i synnerhet Schengenregelverket i tre nya ärenden och fortsatte arbetet med åtta pågående ärenden, vilket totalt omfattar tio olika medlemsstater (Österrike, Belgien, Tjeckien, Estland, Tyskland, Italien, Lettland, Nederländerna, Slovakien och Sverige). Dessa ärenden rör främst huruvida genomförandet av poliskontroller nära de inre gränserna motsvarar gränskontroller (artikel 21 i kodexen) samt skyldigheten att avlägsna hinder för ett smidigt trafikflöde, t.ex. hastighetsbegränsningar, vid gränsövergångsställen på vägar vid de inre gränserna (artikel 22 i kodexen). I samtliga fall pågår fortfarande ett utbyte av information med de respektive nationella myndigheterna Pågående överträdelseärenden som rör Schengenregelverket Införlivande av återvändandedirektivet (2008/115/EG) i nationell lagstiftning Tidsfristen för att genomföra återvändandedirektivet (2008/115/EG) löpte ut den 24 december Tjugosex medlemsstater har redan antagit ny lagstiftning som införlivat direktivet i deras nationella lagstiftning och har integrerat de gemensamma standarderna. I april 2012 var det bara Litauen, Polen och Island som ännu inte hade anmält att de till fullo införlivat direktivet. Kommissionen har inlett överträdelseförfaranden mot de medlemsstater som inte uppfyllde sin skyldighet att införliva och anmäla införlivandet av direktivet. Under 2011 genomfördes en studie för att utvärdera om direktivet införlivats korrekt i nationell lagstiftning. De första resultaten av denna undersökning har nu lagts fram och det finns i dag arton rapporter tillgängliga och resten kommer att offentliggöras under Kommissionen kommer noggrant gå igenom rapporterna om införlivandet för att säkerställa en fullständig och korrekt tillämpning av bestämmelserna i direktivet. Tillämpning av kodexen om Schengengränserna SV 6 SV

7 I oktober 2009 sände kommissionen en formell underrättelse till Grekland efter anklagelser om svåra problem för migranter som ansökte om asyl och om undermålig behandling av asylsökande och potentiella asylsökande i Grekland, bland annat påståenden om att Grekland avvisat personer som riskerar att komma till skada eller utsättas för förföljelse. Varje överträdelse av EU:s regelverk på asylområdet och av kodexen i anslutning till de grundläggande rättigheter i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna och de allmänna principerna i EU-rätten och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, måste enligt kommissionen omedelbart åtgärdas. Kommissionen är medveten om det höga trycket på Grekland till följd av det stora antalet personer från tredjeländer som kommer in på landets territorium. Samtidigt är kommissionen bekymrad över de allvarliga svagheterna i det grekiska asylsystemet och kränkningen av de grundläggande rättigheterna. Samtidigt som man erkänner Greklands ansträngningar för att åtgärda situationen, kommer kommissionen fortsätta att noga övervaka denna fråga och vidta nödvändiga åtgärder för att se till att Grekland uppfyller sina rättsliga skyldigheter och ges nödvändigt stöd Identifierade brister inom ramen för Schengens utvärderingsmekanism Schengenområdet bygger på att medlemsstaterna har ett fullständigt förtroende för varandras förmåga att genomföra de åtgärder som krävs för att avskaffa de inre gränskontrollerna, och särskilt fullgöra kontrollerna vid de yttre gränserna. I syfte att stärka och bibehålla det ömsesidiga förtroendet inrättade Schengenstaterna 1998 en mekanism 12 för att kontrollera att alla nödvändiga villkor för tillämpningen av Schengenregelverket är uppfyllda (dvs. avskaffandet av gränskontroller) i de stater som vill ansluta sig till Schengensamarbetet, samt kontrollera att Schengenregelverket tillämpas korrekt i samtliga medlemsstater som redan genomfört det. Experter från medlemsstaterna, rådets generalsekretariat och kommissionen utför regelbundna utvärderingar i medlemsstaterna. Utvärderingarna grundas på svar på frågeformulär som godkänts av rådet samt besök på platsen, och resultaten sammanställs i rapporter, som även innehåller kommentarer och rekommendationer för uppföljning. Under perioden 1 november april 2012, genomfördes Schengenutvärderingar av luftgränser i Ungern, Malta och Slovenien, viseringar i Tjeckien, Ungern, Malta och Slovenien, SIS/Sirene i Finland och Sverige, polissamarbete i Malta, Slovenien, Sverige, Island och Norge och skydd av personuppgifter i Tjeckien, Ungern, Polen, Slovakien och Island. Rapporterna är ännu inte klara, men det förväntas komma att innehålla både positiva och negativa synpunkter och rekommendationer i frågor som rör utbildning, användning av riskanalyser, informationsutbyte, internationellt samarbete och infrastruktur vid gränsövergångar och ambassader/konsulat. Även om det rent allmänt finns utrymme för förbättringar, har ingen av dessa utvärderingar visat på den typ av brister som skulle kräva omedelbara åtgärder från kommissionen. Vid Schengenutvärderingen av Grekland konstaterades flera allvarliga brister, särskilt i fråga om kontroller vid de yttre land- och sjögränserna. Till följd av rekommendationernas omfattande räckvidd har Grekland tagit fram en nationell handlingsplan för hur bristerna ska åtgärdas. Det rör sig bland annat om stärkt samordning av gränsförvaltningsfrågor, ökade personalresurser och mer utrustning, förbättring av 12 SCH/Com-ex (98) 26 slutlig. SV 7 SV

8 infrastrukturen ett nytt utbildningsprogram samt en granskning av den relevanta lagstiftningen. För att bedöma de framsteg som hittills gjorts och för att identifiera områden på vilka medlemsstaterna skulle kunna bistå Grekland, är ett utvärderingsbesök planerat mellan den 28 maj och den 2 juni Man kommer att besöka Atens internationella flygplats, Eleftherios Venizelos, hamnen i Piraeus och dessutom Evros-regionen. Kommissionen upprepar sitt åtagande att stödja Greklands insatser för att förvalta sina yttre gränser och uppmanar samtidigt Grekland att fortsätta att genomföra sin handlingsplan för Schengensamarbetet och att på ett heltäckande och systematiskt sätt identifiera behoven samt tillgängliga resurser. Ett preliminärt tidsschema för utvärderingar av Schengensamarbetet i maj oktober 2012 återfinns i bilaga I Avskaffande av kontroller vid de inre gränserna mot Bulgarien och Rumänien Trots att Europeiska unionens råd i juni 2011 konstaterade att både Rumänien och Bulgarien formellt uppfyllde kriterierna för att tillämpa Schengenregelverket fullt ut, har man inte kunnat fatta något beslut om att lyfta kontrollen vid dessa länders landsgränser. Den 2 mars 2012 uppmanades rådet av Europeiska rådet att fastställa och genomföra åtgärder som bidrar till att Schengenområdet på ett framgångsrikt sätt kan utvidgas till att även omfatta Rumänien och Bulgarien och uppmanade rådet att återkomma till denna fråga för att anta sitt beslut vid RIF-rådets möte i september Kommissionen är beredd att stödja alla åtgärder som kan behövas för att rådet ska kunna fatta ett positivt beslut i september. 4. STÖDÅTGÄRDER 4.1. Användning av Schengens Informationssystem Schengens informationssystem (SIS) är en gemensam databas för de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna och innehåller registreringar om bland annat försvunna eller efterlysta personer och försvunna eller stulna föremål. Informationen kan användas inom polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet, för personkontroller vid Schengenområdets yttre gränser eller på de nationella territorierna, samt för utfärdande av viseringar och uppehållstillstånd. SIS är mycket framgångsrikt och genererar tiotusentals träffar varje år. Kommissionen samarbetar med rådet för att urskilja överflödiga arbetsmoment och bestämmelser. Trots att medlemsstaterna har en gemensam rättslig grund för samarbetet kan emellertid genomförandet variera beroende på olika nationella lagar och förfaranden. Detta innebär till exempel att vissa medlemsstater som använder SIS är mycket framgångsrika när det gäller att spåra grova brottslingar som befinner sig i andra medlemsstater, medan andra medlemsstater inte alls utnyttjar denna möjlighet i samma höga grad. Samarbetet mellan de myndigheter som ansvarar för utbytet av kompletterande uppgifter (Sirenekontor) är föredömligt, men tyvärr försenas ofta uppgiftsutbytet inom medlemsstaterna. När en person har gripits vid en gräns och ett Sirenekontor omedelbart behöver information om den personens bakgrund, är det inte acceptabelt att behöva vänta i timmar eller rentav dagar för att få ut den avgörande informationen. Ett sådant kvarhållande kan inte berättigas och en person som hålls i förvar av legitima skäl kanske måste släppas till följd av brist på information. SV 8 SV

9 Alla medlemsstater registrerar inte heller rutinmässigt att resehandlingar har ogiltigförklarats av den utfärdande myndigheten. Detta innebär att tredjelandsmedborgare med ogiltiga resehandlingar kan använda dem för att olagligt försöka ta sig in i Schengenområdet, trots att de kanske har utvisats sedan de dömts för ett brott. Kommissionen kommer att bedöma huruvida åtgärder bör vidas för att kunna utnyttja SIS och Sirenekontorets fulla potential och, om så är fallet, huruvida andra åtgärder bör övervägas utöver de ovan nämnda frågorna Användning av Informationssystemet för viseringar Informationssystemet för viseringar (VIS) är ett system för utbyte av uppgifter om viseringar för kortare vistelser, som gör att Schengenstaternas behöriga myndigheter kan bearbeta uppgifter om både viseringsansökningar och viseringar som utfärdas, vägras, ogiltigförklaras, återkallas eller förlängs. Den 11 oktober 2011 började VIS med framgång att användas vid medlemsstaternas ambassader och konsulat i den första region där VIS kommer att införas (Algeriet, Egypten, Libyen, Mauretanien, Marocko och Tunisien). Enligt planerna ska VIS tas i bruk i den andra regionen (Israel, Jordanien, Libanon och Syrien) den 10 maj 2012 och i den tredje regionen (Afghanistan, Bahrain, Iran, Irak, Kuwait, Oman, Qatar, Saudiarabien, Förenade arabemiraten och Jemen) den 2 oktober VIS fungerar väl, och den 30 april 2012 hade systemet bearbetat ansökningar, utfärdade viseringar och vägrade viseringar Viseringspolitik och återtagandeavtal Mekanismen för uppföljning av viseringsliberaliseringen för länder på västra Balkan Efter viseringsliberaliseringen för f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro och Serbien i december 2009 samt Albanien och Bosnien och Hercegovina i december 2010 ökade antalet asylansökningar kraftigt i vissa medlemsstater. Detta ledde till att kommissionen inrättade en mekanism för uppföljning av viseringsliberaliseringen för alla länder på västra Balkan som beviljats viseringsliberalisering. I december 2011 lade kommissionen fram sin andra rapport om denna uppföljning 13, som innehöll en beskrivning av de senaste åtgärderna, en lägesrapport samt förslag till vidare åtgärder. Trots att det totala antalet asylsökande från regionen minskade under andra halvåret 2011 jämfört med samma period 2010, vilket berodde på färre asylsökande från Serbien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, neutraliserades detta av en kraftig ökning av asylsökande från Albanien samt Bosnien och Hercegovina. De flesta asylansökningar (i vilka asylskälen anges vara bristande tillgång till hälso- och sjukvård, arbetslöshet eller bristande tillgång utbildning) bedöms vara ogrundade och andelen godkända asylansökningar är därför mycket låg. Belgien, Tyskland, Luxemburg och Sverige är fortfarande de primära destinationsländerna, vilket bland annat beror på handläggningstiden för asylansökningar och den därmed sammanhängande beviljade vistelsetiden. Dessa medlemsstater har vidtagit åtgärder för att förkorta handläggningstiden men det finns fortfarande utrymme för förbättringar, bland annat i fråga om informationsutbytet, utredningar mot människosmugglare, stärkt gränskontroll, riktade kampanjer för att öka medvetenheten och bistånd till minoritetsbefolkningar (särskilt romerna). 13 SEC(2011) 1570, Arbetsdokument från kommissionens avdelningar Andra rapporten om uppföljningen efter viseringsliberaliseringen i länderna på västra Balkan i enlighet med kommissionens uttalande av den 8 november SV 9 SV

10 Kommissionen kommer på grundval att detta att analysera huruvida mekanismen för uppföljning av viseringsliberaliseringen (inklusive Frontex förvarningsmekanism) tillhandahåller de verktyg som är nödvändiga för att övervaka migrationsflödena efter viseringsliberaliseringen för länderna på västra Balkan eller om denna övervakning måste förbättras. Återtagandeavtal Ingåendet av återtagandeavtal är en central del av Europeiska unionens samarbete med tredjeländer för att hantera migration och asyl. I november 2011 slutförde kommissionen förhandlingar om återtagandeavtal med Kap Verde, vilket öppnar vägen för det formella ratificeringsförfarandet. Eftersom de formella förhandlingarna med Turkiet är avslutade förväntas ett återtagandeavtal undertecknas och en dialog om viseringsliberalisering komma i gång. Förhandlingar har dessutom inletts med Armenien och Azerbajdzjan om förenklade viseringsförfaranden och återtagandeavtal. 5. RIKTLINJER OM SCHENGENOMRÅDETS FUNKTION Åtgärder som vidtas inom ramen för Schengensamarbetet omfattar både områden där Europeiska unionen har beslutsbehörighet och områden där medlemsstaterna har det. För att Schengenområdet ska fungera korrekt krävs inte bara en enhetlig tillämpning av EU:s regelverk, utan även att nationella behörigheter tillämpas i linje med Schengenandan. Detta illustreras genom följande två exempel: Medlemsstaterna har rätt att utföra poliskontroller på sitt territorium för att kontrollera personers rätt att vistas inom territoriet, men dessa kontroller får inte motsvara gränskontroller. Samtidigt som det är varje medlemsstats ansvar att utfärda resehandlingar och uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare, är dess beslut direkt kopplade till rätten att resa inom Schengenområdet och berör därför även andra medlemsstater. I sina meddelanden om migration 14 respektive förvaltning av Schengensamarbetet 15 åtog sig kommissionen att själv utfärda riktlinjer för att se till att genomförandet och tillämpningen av Schengenregelverket är konsekvent. Riktlinjerna om utfärdande av uppehållstillstånd och resehandlingar samt polisiära åtgärder vid de inre gränserna, som kommissionen utarbetade i samråd med medlemsstaterna, finns i bilaga II COM(2011) 0248, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén Meddelande om migration. COM(2011) 0561, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén Förvaltning av Schengensamarbetet att stärka området utan inre gränskontroller. SV 10 SV

11 BILAGA I: Preliminärt tidsschema för utvärderingar av Schengensamarbetet i maj oktober Period Medlemsstater Ämne 6 12 maj 2012 Estland, Lettland, Litauen Sjögränser 28 maj 2 juni 2012 Grekland Utvärdering peer-to-peer juni 2012 Ungern, Slovakien Polissamarbete 1 7 juli 2012 Estland, Lettland, Litauen Luftgränser juli 2012 Malta, Slovenien Skydd av personuppgifter 9 20 september 2012 Malta, Polen, Slovenien Sjögränser september 2012 Tjeckien, Polen Polissamarbete 7 12 oktober 2012 Danmark, Island, Norge SIS/Sirene 7 13 oktober 2012 Lettland, Litauen Visering oktober 2012 Estland, Lettland, Litauen Skydd av personuppgifter 16 Rådets handling 5090/2/12 SCH-EVAL 1 COMIX 6 REV 2. SV 11 SV

12 BILAGA II: Riktlinjer för en enhetlig tillämpning och tolkning av Schengenregelverket Den 16 september 2011 lade kommissionen fram lagstiftningsförslag om en utvärderingsmekanism för Schengensamarbetet och en ändring av kodexen för att ytterligare förstärka förvaltningen av Schengensamarbetet. 17 Kommissionen meddelade även 18 att man skulle undersöka inom vilka områden riktlinjer skulle kunna leda till en mer enhetlig tillämpning av Schengenbestämmelserna. Kommissionen kom fram till att utfärdandet av resehandlingar och uppehållstillstånd, samt polisiära åtgärder vid de inre gränserna, var lämpliga frågor för sådana riktlinjer och organiserade två möten med experter från medlemsstaterna den 20 juli 2011 och den 28 november 2011 för att diskutera vad riktlinjerna skulle omfatta och innehålla. Utfärdandet av uppehållstillstånd och resehandlingar diskuterades även med medlemsstaterna vid mötet för de nationella kontaktpunkterna i systemet för ömsesidigt informationsutbyte som hölls den 1 december Riktlinjerna nedan tar hänsyn till de värdefulla synpunkter och förslag som medlemsstaterna har lämnat under detta samråd. A. Utfärdande av tillfälliga uppehållstillstånd och resehandlingar till icke-eumedborgare 19 I. Inledning Genom Schengenregelverket harmoniseras reglerna för kortare vistelser (den gemensamma viseringspolitiken, inbegripet det ömsesidiga erkännandet av viseringar för kortare vistelser på grundval av de harmoniserade förfaranden och rutiner som fastställs i viseringskodexen). Villkoren för utfärdande av viseringar för längre vistelser, uppehållstillstånd och resehandlingar för personer som inte är EU-medborgare harmoniseras däremot inte genom Schengenregelverket. Dessa frågor regleras i medlemsstaternas nationella lagstiftning. EU:s regelverk för migration och asyl innehåller bestämmelser om villkor och förfaranden för utfärdande av uppehållstillstånd för vissa kategorier av personer. Det är till exempel inte möjligt att utfärda uppehållstillstånd för asylsökande 20 med stöd i EU-lagstiftningen, utan bara ett tillstånd om rätt att uppehålla sig på en medlemsstats territorium. När det gäller personer som åtnjuter internationellt skydd 21, ska flyktingar ges uppehållstillstånd som gäller i minst tre år och som kan förlängas, medan personer som har status som subsidiärt skyddsbehövande ska få uppehållstillstånd som gäller i minst ett år och som kan förlängas. Även skyddsbehövande personers familjemedlemmar ska ges uppehållstillstånd, som dock kan ha en kortare giltighetstid. För personer som åtnjuter tillfälligt skydd enligt direktivet om tillfälligt skydd ska medlemsstaterna utfärda uppehållstillstånd som gäller under hela den tid som det tillfälliga COM(2011) 0559 och COM(2011) COM(2011) Vid tillämpning av riktlinjerna omfattas inte EU-medborgares familjemedlemmar om dessa är tredjelandsmedborgare, eftersom de har en förmånlig status enligt EU-lagstiftningen om fri rörlighet för personer (direktiv 2004/38/EG) och Schengenregelverket. Artikel 6 i direktivet om miniminormer för mottagande 2003/09/EG. Artikel 24 i skyddsdirektivet 2004/83/EG. SV 12 SV

13 skyddet varar. 22 Detsamma ska enligt direktivets bestämmelser gälla återförenade familjemedlemmar. 23 När det gäller övriga kategorier, särskilt humanitära fall och regulariseringar, tillämpas nationella bestämmelser. Det är fortfarande medlemsstaterna som har behörighet att bevilja uppehållstillstånd eller resehandlingar för personer som inte är EU-medborgare och vilkas situation inte omfattas av EU:s lagstiftning. Sådana beslut fattas på grundval av de nationella bestämmelserna. När det gäller personer som har viseringar för längre vistelser och uppehållstillstånd fastställs det bara en princip i Schengenregelverket om att viseringar för längre vistelser/uppehållstillstånd ska vara likvärdiga med viseringar för kortare vistelser. 24 Principen innebär att personer med viseringar för längre vistelser eller uppehållstillstånd som utfärdats av en Schengenstat har rätt att resa till andra Schengenstater för kortare vistelser om de uppfyller villkoren för inresa, dvs. inneha visering för en längre vistelse eller ett uppehållstillstånd, kunna styrka syftet med och villkoren för den avsedda vistelsen, ha tillräckliga medel för sitt uppehåll, inte finnas registrerade i Schengens informationssystem (SIS) som personer vilka ska nekas inresa och att de inte anses utgöra en risk för någon av medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet, folkhälsa eller internationella förbindelser. 25 Det är de behöriga myndigheterna i den medlemsstat till vilken innehavaren av ett uppehållstillstånd utfärdat av en annan medlemsstat reser som är skyldig att kontrollera om den berörda personen uppfyller dessa villkor. Denna kontroll kan utföras på medlemsstaternas territorium. Om kontroller vid de inre gränserna har återinförts i enlighet med kodexen 26 kan denna kontroll utföras vid de inre gränserna. Detta gäller även personer som inte är EUmedborgare vilka innehar tillfälliga uppehållstillstånd och resehandlingar som utfärdats av en Schengenstat. 27 Medlemsstaterna är skyldiga att till kommissionen anmäla de typer av viseringar för längre vistelser, uppehållstillstånd och preliminära uppehållstillstånd som är likvärdiga med viseringar för kortare vistelser, och kommissionen ska se till att denna information blir tillgänglig för övriga medlemsstater. 28 Övriga medlemsstater är skyldiga att godkänna att dessa viseringar för längre vistelser och uppehållstillstånd är likvärdiga med viseringar för kortare vistelser vid resor inom Schengenområdet. Det fastställs inga villkor i EU:s regelverk för utfärdandet av resehandlingar för personer som inte är EU-medborgare, med undantag för bestämmelserna om utfärdandet av resehandlingar för personer som beviljats status som skyddsbehövande. Resehandlingar måste således utfärdas för flyktingar (krav enligt Genèvekonventionen) och för personer som åtnjuter subsidiärt skydd (åtminstone när de behöver resa av humanitära skäl), såvida det inte Artikel 8 i direktivet om tillfälligt skydd 2001/55/EG. Artikel 15.6 i direktivet om tillfälligt skydd 2001/55/EG. Artikel 21.1 och 21.3 i Schengenkonventionen, ändrad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 265/2010 av den 25 mars 2010, EUT L 85, , s. 1. Artikel 5 i förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), EUT L 105, , s. 1. Artikel 23 ff. i förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer, EUT L 105, , s. 1. Artikel 21.2 i Schengenkonventionen. Se bilaga 22 till kommissionens rekommendation 06/11/2006 om inrättande av en gemensam Praktisk handledning för gränsbevakningspersonal (Schengenhandbok) som medlemsstaternas behöriga myndigheter ska använda när de utför personkontroller vid gränserna, C(2006) 5186 slutlig. SV 13 SV

14 föreligger tvingade hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. 29 Resehandlingar får utfärdas för asylsökande om det föreligger vägande humanitära skäl. 30 Passersedlar kan utfärdas för asylsökande i samband med överföringar inom ramen för Dublinförfarandet i syfte att identifiera personen och låta henne/honom resa in i den ansvariga medlemsstaten. 31 Om personer åtnjuter tillfälligt skydd ska medlemsstaterna slutligen använda en särskild typ av passersedel för överföringar av sådana personer mellan medlemsstaterna. 32 II. Riktlinjer för medlemsstaterna Händelseutvecklingen under 2011 har visat att utfärdandet av viseringar för längre vistelser, uppehållstillstånd, inbegripet preliminära uppehållstillstånd, och resehandlingar till personer som inte är EU-medborgare kan ha en negativ inverkan på hur det gränslösa Schengenområdet fungerar. Om en medlemsstat plötsligt ställs inför stora strömmar migranter från länder utanför EU och situationen inte kan hanteras genom tillämpning av direktivet om tillfälligt skydd bör den agera på följande sätt: 1) Medlemsstaten bör i god tid informera övriga medlemsstater och kommissionen inom ramen för systemet för ömsesidigt informationsutbyte om de beslut som den avser fatta när det gäller utfärdandet av uppehållstillstånd, inbegripet tillfälliga uppehållstillstånd, och resehandlingar för de berörda personer som inte är EUmedborgare. 33 På grundval av de uppgifter som överlämnas kan kommissionen, tillsammans med ordförandeskapet i rådet och i samråd med den medlemsstat som lämnar uppgifterna, ta initiativ till särskilda diskussioner på lämplig nivå inom rådet. 2) Om en medlemsstat beslutar att utfärda uppehållstillstånd och enligt sin nationella lagstiftning kan välja mellan olika typer av uppehållstillstånd bör den, om migranterna inte uppfyller villkoren för resor inom Schengenområdet, välja att utfärda uppehållstillstånd eller preliminära uppehållstillstånd som inte är likvärdiga med viseringar för kortare vistelser. 3) När den utfärdar uppehållstillstånd eller preliminära uppehållstillstånd som är likvärdiga med viseringar för kortare vistelser, bör den på ett lämpligt och ändamålsenligt sätt informera innehavarna om på vilka villkor de kan (eller inte kan) resa inom Schengenområdet. Medlemsstaterna uppmuntras tillhandahålla denna information på sina nationella webbplatser, som är kopplade till EU:s invandringsportal. Vidare: 1) Medlemsstaterna bör på grundval av de uppgifter som redan lämnats genom det europeiska migrationsnätverkets undersökning av former av skyddsstatus som inte är Artikel 25 i skyddsdirektivet 2004/83/EG. Artikel 6 i direktivet om miniminormer för mottagande 2003/09/EG. Artikel 19.3 och artikel 20.1 e i Dublinförordningen nr 343/2003 och artikel 7.2 i förordningen om tillämpningsföreskrifter för Dublinförordningen nr 1560/2003. Artikel 26.5 i direktivet om tillfälligt skydd 2001/55/EG. Systemet upprättades genom rådets beslut 2006/688/EG. SV 14 SV

15 harmoniserade inom EU 34, där man identifierade de många villkoren för och typerna av uppehållstillstånd/viseringar för längre vistelser som utfärdas för skyddsändamål, utbyta information om sin praxis på detta område inom ramen för kommittén för frågor om invandring och asyl. 2) Medlemsstaterna bör vara beredda att bidra till det europeiska migrationsnätverkets kommande särskilda utredning om närmare bestämmelser i nationell lagstiftning om villkoren för medlemsstaternas utfärdande av identitets- eller resehandlingar för personer som inte är EU-medborgare vilka inte har resehandlingar utfärdade av sina ursprungsländer och om befintlig praxis på detta område. Kommissionen kommer å sin sida att fortsätta att verka för ett informationsutbyte via systemet för ömsesidigt informationsutbyte, kommittén för frågor om invandring och asyl, det europeiska migrationsnätverket och andra kanaler. B. Polisiära åtgärder i områden vid de inre gränserna I. Inledning Det kan uppstå en situation där medlemsstaterna anser att de för att mer effektivt kunna bekämpa gränsöverskridande brottslighet måste vidta ytterligare åtgärder i områden vid de inre gränserna. Trots att sådana åtgärder i fråga om effekter inte får vara likvärdiga med inoch utresekontroller kan de ändå få negativa följder för grannländer och för den fria rörligheten för personer, inbegripet EU-medborgare och deras familjemedlemmar. Resenärer kan uppleva sådana åtgärder som ett intrång i en av de mest grundläggande fördelarna med Europeiska unionen. I avdelning III i kodexen fastställs att de inre gränserna mellan Schengenstaterna får passeras överallt utan att någon in- och utresekontroll genomförs, oavsett personens nationalitet. Avskaffandet av gränskontrollerna vid de inre gränserna innebär även att gränsövervakningen har avskaffats. Detta hindrar inte att medlemsstaternas behöriga myndigheter har rätt att utöva polisiära befogenheter enligt sin nationella lagstiftning, även i områden vid de inre gränserna, under förutsättning att utövandet av sådana befogenheter inte har samma verkan som in- och utresekontroller. Kodexen innehåller en icke uttömmande förteckning över de kriterier som ät tillämpliga vid bedömningen av om utövandet av polisiära befogenheter är likvärdigt med inoch utresekontroller. Polisiära åtgärder anses till exempel inte motsvara in- och utresekontroller om de inte syftar till gränskontroll, om de bygger på allmän polisinformation och poliserfarenhet när det gäller eventuella hot mot den allmänna säkerheten och särskilt syftar till att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, om de utformas och utförs på ett sätt som klart skiljer sig från systematiska personkontroller vid de yttre gränserna och om de utförs som stickprovskontroller. I oktober 2010 rapporterade kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av bestämmelserna när det gäller frånvaron av gränskontroller vid de inre gränserna. I sin rapport 35 slog kommissionen fast att inrättandet av ett område utan inre gränser med fri rörlighet för personer är ett av de mest påtagliga resultaten av unionen. Människor uppfattar varje begränsning, exempelvis genom poliskontroller i närheten av inre gränser, som hinder i Tillgängligt på under EMN Studies. Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av kapitel III (gränskontroll) i förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna, COM(2010) 0554 final. SV 15 SV

16 vägen för deras fria rörlighet. Personer kan inte kontrolleras bara för att de passerar en inre gräns, vare sig vid denna gräns eller i gränsområdena. Kommissionen uttryckte i rapporten oro över de svårigheter som resenärer rapporterat om i samband med förment regelbundna och systematiska kontroller som utförts av en del medlemsstaters myndigheter inom vissa områden vid de inre gränserna och förband sig att noggrant övervaka situationen i områdena vid de inre gränserna för att se till att EU:s lagstiftning tillämpas korrekt. Den 22 juni 2010 förtydligade EU-domstolen i en viktig dom 36 att nationell lagstiftning som ger en medlemsstats polismyndigheter befogenhet att i ett område inom 20 kilometer från inre gränser genomföra identitetskontroller i syfte att kontrollera efterlevnaden av lagens krav på att inneha, medföra och kunna visa upp identitetshandlingar och andra föreskrivna handlingar, oberoende av den kontrollerade personens beteende och oberoende av förekomsten av särskilda omständigheter som visar på en risk för att den allmänna ordningen störs, och utan att denna lagstiftning innehåller nödvändiga föreskrifter som reglerar denna befogenhet, vilka säkerställer att den i praktiken inte får samma verkan som in- och utresekontroller, strider mot artikel 67.2 i EUF-fördraget och mot artiklarna 20 och 21 i kodexen. Kommissionen har därefter uppmanat medlemsstaterna att till denna dom anpassa sin nationella lagstiftning som ger nationella polismyndigheter särskilda befogenheter i områden vid de inre gränserna. Vissa medlemsstater ändrade därför sin nationella lagstiftning för att begränsa utövandet av polisiära befogenheter i områden vid de inre gränserna i fråga om platser, särskilda färdmedel och tid (t.ex. begränsning av området nära inre gränser där kontroller kan utföras på internationella tåg eller fordon efter det att gränsen har passerats, fastställande av en maximal tid per dag, vecka eller månad, begränsning av det maximala antalet järnvägsvagnar som ska kontrolleras per tåg). II. Riktlinjer för medlemsstaterna 1) Medlemsstaterna får enligt kodexen utöva polisiära befogenheter inom sina territorier, inklusive i områden vid de inre gränserna, för att kontrollera att personer har rätt att uppehålla sig inom territoriet. Dessa kontroller ska emellertid inriktas och baseras på aktuell och konkret polisinformation och poliserfarenhet när det gäller hot mot den allmänna säkerheten. Kontroller får således bara utföras som stickprovskontroller baserade på en riskbedömning. Att bara flytta kontrollerna från den inre gränsen till exempelvis 800 meter innanför denna gräns räcker inte för att kontrollerna inte ska anses vara likvärdiga med ut- och inresekontroller. 2) Om det uppstår ett behov av regelbundna och systematiska kontroller till följd av säkerhetsläget inom deras territorier kan medlemsstaterna överväga att tillfälligt återinföra gränskontroll vid de inre gränserna i enlighet med kodexen. 37 3) I enlighet med domstolens slutsats i punkterna 73 och 74 i Melkidomen måste lagstiftning om kontroller enbart i gränsområdet till andra medlemsstater innehålla Förenade målen C-188/10 och C-189/10, Melki m.fl. Artikel 23 ff. SV 16 SV

17 begränsningar i fråga om i synnerhet kontrollernas omfattning och frekvens. Om en kontroll inte är beroende av den kontrollerade personens beteende eller förekomsten av särskilda omständigheter som visar på en risk för att den allmänna ordningen störs måste den dessutom innehålla nödvändiga föreskrifter för att styra den praktiska tillämpningen. En lagstiftning som innehåller exakta mål för sådana kontroller och eventuella tidsmässiga begränsningar kan därför ge nödvändiga garantier, i synnerhet om kontrollerna bygger på allmän polisinformation och poliserfarenhet. 4) När det bedöms om poliskontroller i inre gränsområden är förenliga med Schengenregelverket är det nödvändigt att granska hur dessa kontroller genomförs i praktiken. När kommissionen ställs inför allvarliga påståenden som rör in- och utresekontroller i inre gränsområden måste den alltså, såsom konstaterades i rapporten 2010, försöka få konkret statistik från medlemsstaterna. Kommissionen kan därför begära att den berörda medlemsstaten ska lämna information om de kontroller som utförs vid gränsen under en viss period (tid, platser, skäl och ansvarig nationell myndighet), samt om hur de har bidragit till de mål som fastställs i nationell lagstiftning eller i nationella strategier, t.ex. bekämpningen av gränsöverskridande brottslighet. Kommissionen kommer i detta sammanhang att ta hänsyn till om det föreligger en riskbedömning eller om den berörda medlemsstaten inte bara vidtar åtgärder i det inre gränsområdet utan även i andra delar av sitt territorium. Medlemsstaterna uppmuntras därför, precis som i kommissionens rapport 2010, så långt det är möjligt vidta nödvändiga åtgärder för att samla in denna information i de inre gränsområdena och i övriga delar av sitt territorium. Det blir då möjligt att vid behov göra en ordentlig bedömning av att de kontroller som utförs i de inre gränsområdena står i proportion till målen. Denna statistik kan tillsammans med utvärderingarna av resultaten av kontrollerna dessutom visa sig vara användbar för medlemsstaterna själva när de utvärderar nationella strategier och planerar det framtida utnyttjandet av resurser. SV 17 SV