Granskning av förutsättningarna för ledarskap i KPMG 9 mars 2005 Antal sidor 10
Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Inledning 3 2.1 Bakgrund 3 2.2 Projektets syfte 3 2.3 Metod och genomförande 3 2.4 Bemanning 3 3. Ansvaret för ledarskapsfrågor 4 3.1 Den politiska nivåns ansvar 4 3.2 Ansvaret på tjänstemannanivån 4 4. Förutsättningar för ledarskap 5 4.1 Gränssnittet mellan den politiska nivån och tjänstemannanivån 5 4.2 Organisationens påverkan på ledarskapets förutsättningar 5 4.3 Stöd till chefer/ledare 6 4.3.1 Allmänt 6 4.3.2 Chef-/ledarutvecklingsprogram 7 4.3.3 Övrigt stöd till chefer/ledare 7
1. Sammanfattning Goda ledare anses allmänt vara av stor betydelse för en organisations förmåga till flexibilitet och anpassning till de förändringar som sker i samhället och därmed också för att organisationen ska uppnå ett gott resultat. Förväntningarna på ledaren är höga när det gäller att kunna utöva ett ledarskap med engagemang och entusiasm, kunna förmedla visioner och sätta mål samt kunna följa upp och utvärdera verksamheten. Dessutom förväntas ledaren behärska ett ofta omfattande regelverk i form av lagstiftning, centralt och lokalt ingångna avtal samt olika företagsinterna styrdokument. Det är viktigt att ledarskapet ges förutsättningar för att ledaren ska kunna leva upp till ställda förväntningar. I offentlig verksamhet tillkommer ytterligare en dimension i form av den politiska styrningen med dess krav om utrymme för den politiska processen. Också i Söderhamn är det högst väsentligt att ledarskapet i olika avseenden ges rätt förutsättningar för att därmed verksamheten ska kunna utvecklas enligt fastställda mål, riktlinjer och intentioner. Mot denna bakgrund har kommunens revisorer uppdragit åt KPMG att granska förutsättningarna för ledarskap i. Den nu gjorda granskningens syfte har varit att belysa ledarskapets egen syn på vilka förutsättningar man upplever sig ha och vilka förutsättningar man upplever sig behöva ha för att fullgöra sitt uppdrag, utöva ett gott ledarskap och svara upp mot omvärldens förväntningar. Granskningens metod har varit att kartlägga samtliga antagna policies och övriga styrdokument med avseende på ledarskap. Därefter har intervjuer genomförts med kommunchefen och fyra av förvaltningscheferna kring ledarskapets förutsättningar. Efter dessa intervjuer har samtal genomförts i fokusgrupper kring grundläggande förutsättningar för ledarskapet, tydlighet i uppdraget, ledning och styrning samt möjlighet att delta i ledarutvecklingsaktiviteter. I samtalen har också frågan om rollerna mellan förtroendevalda och anställda är tillräckligt tydliga för att ledarskapet ska bli framgångsrikt berörts. Enligt dess reglemente är kommunstyrelsen kommunens ledande politiska förvaltningsorgan och styrelsen har ansvar för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning. I ledningsfunktionen ligger bl a att leda och samordna kommunens personalpolitik. I reglementet sägs inget specifikt beträffande ansvar för ledarskapsfrågor. Kommunstyrelsen måste i sin roll som kommunens ledande politiska förvaltningsorgan ta ett tydligare kommunövergripande ansvar för ledarskapsfrågorna. Kommunen saknar en ledningspolicy och enligt vår mening är det angeläget att en sådan tas fram att ligga till grund vid chef/ledarrekrytering och för kommunens chef/ledarutvecklingsprogram som idag också saknas. Det är också angeläget att ansvaret under kommunstyrelsen för de kommunövergripande ledarskapsfrågorna preciseras. Idag finns osäkerhet även på hög nivå i organisationen om var detta ansvar finns. Enligt vår mening bör detta ansvar preciseras i skriftlig form och ges kommunens ledande tjänsteman nämligen kommunchefen. I en politiskt styrd organisation anses traditionellt beslut om inriktning, omfattning och kvalité vara den politiska nivåns uppgift medan den beredande och verkställande uppgiften tillkommer förvaltningen, d v s chefer/ledare och deras medarbetare. Den politiska nivån fattar inriktningsbeslut och ärendebeslut medan förvaltningen (den operativa nivån) bereder och verkställer. Med stöd av delegation från styrelse/nämnd fattar även tjänstemän beslut. Det är viktigt att det finns ett rimligt tydligt gränssnitt mellan den politiska nivån och tjänstemanna- 1
nivån. Saknas detta skapas ofta osäkerhet i organisationen som inte bara omfattar den yttersta chefsnivån utan även chefer på lägre nivå och andra medarbetare i organisationen. Vår bild är att det i kommunen numera i stort finns ett rimligt tydligt gränssnitt mellan den politiska nivån och tjänstemannanivån och att respektive roller uppfattas på ett korrekt sätt. Med hänsyn till frågans betydelse föreslår vi dock att respektive roller diskuteras nämndsvis eller i andra lämpliga formationer t ex inför en ny politisk mandatperiod. För detta talar också det förhållandet att nämnderna utser s k kontaktpolitiker med avsikt att dessa ska komma närmare viss del av den verksamhet nämnden är politiskt ansvarig för. Vid besök i verksamheten är det extra viktigt att tänka på vilken roll man som förtroendevald har. Sedan slutet av 1980-talet har trenden i arbetslivet, inklusive den offentliga sektorn, varit att gå över till en plattare organisation med färre mellanled/mellanchefer. En av avsikterna med den platta organisationen var att ge medarbetarna utrymme för fler egna initiativ och ett större eget ansvarstagande och begreppet självstyrande grupper myntades. Under senare år har värdet av den platta organisationen börjat ifrågasättas och på många arbetsplatser anses problemet inte vara för mycket utan för lite arbetsledning. Även om inga tumregler finns för hur många medarbetare en chef/ledare maximalt bör ha för att chef/ledare och medarbetare ska ha möjlighet till en rimlig relation och chefen/ledaren ska få en rimlig arbetssituation finns arbetsplatser inom omvårdnadsförvaltningen och barn- och utbildningsförvaltningen där chefen/ledaren har alltför många medarbetare, i vissa fall upp till 60 medarbetare. Vi föreslår en översyn av ledningsorganisationen inom dessa förvaltningar. Ett gott ledarskap förutsätter att chefen/ledaren känner sig trygg i sin roll för att därmed kunna bidra till att medarbetarna känner sig trygga i sina roller. En trygg chef/ledare är ofta välutbildad och har möjlighet till utveckling såväl i den professionella rollen som i ledarrollen. Som framgått ovan saknar kommunen en ledningspolicy och därmed också en plattform för samtliga ledarskapsfrågor i kommunen. Vi ser som angeläget att en ledningspolicy tas fram liksom ett årligen reviderat kommunövergripande ledarutvecklingsprogram som ett planmässigt och långsiktigt underlag för aktiviteter i såväl egen regi som köpta sådana. Beträffande behovet av mera kunskapsinriktade aktiviteter med avsikt att ge kunskaper i ekonomi, arbetsrätt, avtalskunskap, lönebildning m m är vår bild att dessa behov i stort tillgodoses genom kommunens centrala personal- och ekonomienheter och i vissa fall genom resurser på förvaltningsnivå. Motsvarande gäller också det specialiststöd som krävs i det dagliga arbetet. I övrigt uppfattar vi dialogen mellan förtroendevalda och chefer/ledare i kommunen som god. De förtroendevalda tar det politiska ansvaret för verksamheterna och framförallt ledande politiker står upp för förvaltningarna och försvarar i rimlig omfattning deras agerande. Cheferna/ledarna är klara över uppdragsgivarens krav och förväntningar (jämför dock vad ovan sagts om kommunchefens uppdrag) och anser att ansvar och befogenheter i stort korresponderar. Chefer/ledare anser sig också ha den information som krävs för att kunna företräda arbetsgivaren gentemot anställda och allmänhet. Beträffande möjligheten till dialog kring verksamhet, ekonomi och den egna insatsen kan konstateras att rapportering kring ekonomin, dock utan koppling till verksamheten, sker vid varje sammanträde i respektive nämnd. Här liksom beträffande dialogen kring chefens insats finns utrymme för förbättringar. 2
2. Inledning 2.1 Bakgrund Goda ledare anses allmänt vara av stor betydelse för en organisations förmåga till flexibilitet och anpassning till de förändringar som sker i samhället och därmed också för att organisationen ska uppnå ett gott resultat. Förväntningarna på ledaren är höga när det gäller att kunna utöva ett ledarskap med engagemang och entusiasm, kunna förmedla visioner och sätta mål samt kunna följa upp och utvärdera verksamheten. Dessutom förväntas ledaren behärska ett ofta omfattande regelverk i form av lagstiftning, centralt och lokalt ingångna avtal samt olika företagsinterna styrdokument. Det är viktigt att ledarskapet ges förutsättningar för att ledaren ska kunna leva upp till ställda förväntningar. I offentlig verksamhet tillkommer ytterligare en dimension i form av den politiska styrningen med dess krav om utrymme för den politiska processen. Också i är det högst väsentligt att ledarskapet i olika avseenden ges rätt förutsättningar för att därmed verksamheterna ska kunna utvecklas enligt fastställda mål, riktlinjer och intentioner. Mot denna bakgrund har kommunens revisorer uppdragit åt KPMG att granska förutsättningarna för ledarskap i. 2.2 Projektets syfte Projektets syfte har varit att belysa ledarskapets egen syn på vilka förutsättningar man upplever sig ha och vilka förutsättningar man upplever sig behöva ha för att fullgöra sitt uppdrag, utöva ett gott ledarskap och svara upp mot omvärldens förväntningar. 2.3 Metod och genomförande Metod för granskningen har varit att kartlägga samtliga antagna policies och övriga styrdokument med avseende på ledarskap. Vidare har intervjuer genomförts med kommunchefen och förvaltningscheferna för barn- och utbildningsförvaltningen, omvårdnadsförvaltningen, socialförvaltningen samt tekniska serviceförvaltningen. Efter dessa intervjuer har samtal genomförts i fokusgrupper kring grundläggande förutsättningar för ledarskapet, tydlighet i uppdraget, ledning och styrning samt möjlighet att delta i ledarutvecklingsaktiviteter. I samtalen har också frågan om rollerna mellan förtroendevalda och anställda är tillräckligt tydliga för att ledarskapet ska bli framgångsrikt berörts. I tre fokusgrupper har totalt elva 1: a och 2: a linjens chefer ur ovan nämnda förvaltningar deltagit. 2.4 Bemanning Bo Järnbring har varit ansvarig för projektets genomförande. Magnus Larsson har deltagit i sin roll som ansvarig för KPMG: s revision i. Projektet har genomförts under tiden november 2004 februari 2005. Rapportens sakinnehåll har granskats av kommunchefen. 3
3. Ansvaret för ledarskapsfrågor 3.1 Den politiska nivåns ansvar Enligt Reglemente för kommunstyrelsen är styrelsen kommunens ledande politiska förvaltningsorgan och har ansvar för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Kommunstyrelsen leder och samordnar planering och uppföljning av kommunens ekonomi och verksamheter. I kommunstyrelsens ledningsfunktion ligger att leda och samordna bl a kommunens personalpolitik. Under rubriken Personalansvar preciseras detta ansvar närmare. I reglementet sägs inget specifikt beträffande ansvar för ledarskapsfrågor. Kommunstyrelsen är dock anställningsmyndighet för kommunchefen och övriga åtta förvaltningschefer, som med ett undantag är tillsvidareanställda. Kommunstyrelsen måste ta ett tydligare kommunövergripande ansvar för ledarskapsfrågorna. Kommunen saknar en ledningspolicy, d v s ett dokument där den politiska nivån uttalar med vilket förhållningssätt ska ledas och därmed vilken typ av ledare den politiska nivån vill eftersträva att rekrytera och utveckla. I dokumentet Policy för ekonomi- och verksamhetsstyrning samt modell för strategisk budget och styrprocess, som för övrigt förefaller tämligen okänd bland 1: a och 2: a linjens chefer, redovisas dock en kultur- och värdegrund gemensam för alla förtroendevalda och anställda. Kommunen saknar också ett årligen reviderat, kommunövergripande chef-/ledarutvecklingsprogram som ett planmässigt och långsiktigt underlag för aktiviteter i såväl egen regi som köpta sådana. Slutligen saknas ett preciserat ansvar under kommunstyrelsen för de kommunövergripande ledarutvecklingsfrågorna. Idag finns osäkerhet även på hög nivå i organisationen om var detta ansvar finns. Enligt vår mening är det angeläget att en ledningspolicy tas fram som därmed också bör ligga till grund vid chefrekrytering och för kommunens chef/ledarutvecklingsprogram, som också bör utarbetas. Det är också angeläget att ansvaret för kommunens ledarskapsfrågor i vid mening preciseras. Vi anser att det kommunövergripande ansvaret för ledarskapsfrågorna bör ges kommunchefen, biträdd av personalchefen. 3.2 Ansvaret på tjänstemannanivån Kommunchefen är kommunstyrelsens och kommunens ledande tjänsteman. Innehållet i kommunchefsbefattningen har inte preciserats i skriftlig form. I sin roll har kommunchefen vissa kommunövergripande och samordnande uppgifter. Bland annat leder kommunchefen kommunens chefsgrupp bestående av samtliga förvaltningschefer och bolagschefer. I gruppen, som i regel sammanträder en gång per månad, lämnas information och diskuteras strategiska frågor och gemensamma förhållningssätt i olika frågor med den gemensamma kommunnyttan som övergripande utgångspunkt. Kommunchefen för också årligen utvecklingssamtal med samtliga förvaltningschefer och sätter i dialog med kommunstyrelsens ordförande också lön för samtliga förvaltningschefer. I verksamhetsfrågor är respektive förvaltningschef underställd respektive 4
nämnd. Bolagens verkställande direktörer är underställda respektive bolags styrelse som också sätter lön. Enligt vår mening bör kommunchefens roll vad avser kommunövergripande och samordnande uppgifter preciseras i skriftlig form. Även om förvaltningscheferna redan i dag uppfattar kommunchefen som kommunens ledande tjänsteman med vissa samordnande funktioner skulle ett beslut med skriftlig precisering stärka vid utövandet av rollen. Som framgår ovan bör en sådan skriftlig precisering bl a innehålla ett kommunövergripande ansvar för ledarskapsfrågor. I ett beslut om kommunchefens övergripande och samordnande uppgifter bör även kommunchefens ställning i förhållande till bolagens verkställande direktörer preciseras. 4. Förutsättningar för ledarskap 4.1 Gränssnittet mellan den politiska nivån och tjänstemannanivån I en politiskt styrd organisation anses traditionellt beslut om inriktning, omfattning och kvalité vara den politiska nivåns uppgift medan den beredande och verkställande uppgiften tillkommer förvaltningen, d v s chefer/ledare och deras medarbetare. Den politiska nivån fattar inriktningsbeslut och ärendebeslut medan förvaltningen (den operativa nivån) bereder och verkställer. Med stöd av delegation från styrelse/nämnd fattar även tjänstemän beslut. Utifrån uppgiften finns alltså ett mer eller mindre tydligt gränssnitt mellan politik och förvaltning. Det är viktigt att det finns ett rimligt tydligt gränssnitt mellan den politiska nivån och tjänstemannanivån. Saknas detta skapas ofta osäkerhet i organisationen, som inte bara omfattar den yttersta chefsnivån utan även chefer/ledare på lägre nivå och andra medarbetare i organisationen. Vår bild är att det numera i stort finns ett rimligt tydligt gränssnitt mellan den politiska nivån och tjänstemannanivån och att förtroendevalda och tjänstemän i stort uppfattar och utövar sina respektive roller på ett korrekt sätt. Av och till sker emellertid övertramp, oftast i samband med att media uppmärksammar en viss fråga som görs politisk. Enligt vår mening finns det anledning att t ex inför en ny politisk mandatperiod nämndsvis eller i andra lämpliga formationer diskutera respektive roller. För detta talar också det förhållandet att nämnderna utser s k kontaktpolitiker med avsikt att dessa ska komma närmare viss del av den verksamhet nämnden är politiskt ansvarig för. Vid besök i verksamheten är det extra viktigt att tänka på vilken roll man som förtroendevald har. 4.2 Organisationens påverkan på ledarskapets förutsättningar Sedan slutet av 1980-talet har trenden i arbetslivet, inklusive den offentliga sektorn, varit att gå över till en plattare organisation med färre mellanled/mellanchefer. En av avsikterna med den platta organisationen var att ge medarbetarna utrymme för fler egna initiativ och ett större eget ansvarstagande och begreppet självstyrande grupper myntades. Under senare år har värdet av 5
den platta organisationen börjat ifrågasättas och på många arbetsplatser anses problemet inte vara för mycket utan för lite arbetsledning. Generellt finns inga tumregler för hur många medarbetare en chef/ledare bör ha för att chef och medarbetare ska ha möjlighet till en rimlig relation och att chefen/ledaren ska ha möjlighet att bilda sig en uppfattning om medarbetarens kompetens och förmåga att utföra sina arbetsuppgifter. En geografiskt utspridd verksamhet försvårar ofta också möjligheten till en rimlig relation mellan chefen och medarbetaren. Även om generella tumregler enligt ovan saknas torde det stå klart att i de förvaltningar där chefer/ledare intervjuats har ett antal chefer/ledare inom omvårdnadsförvaltningen och barn- och utbildningsförvaltningen alltför många medarbetare för att chefen/ledaren ska få en rimlig arbetssituation. Inom dessa förvaltningar förekommer att chefer/ledare har upp till 60 medarbetare. Samtidigt belastas främst 1: a linjens chefer med successivt tillkommande uppgifter, oftast av administrativ karaktär. Vi föreslår en översyn av ledningsorganisationen inom såväl omvårdnadsförvaltningen som barn- och utbildningsförvaltningen med inriktning att minska ansvarsområden där chefer/ledare har alltför många medarbetare för att chefen/ledaren ska ha en rimlig arbetssituation. Om ingen förändring kommer till stånd bedömer vi att arbetsmiljön och därmed också sjukfrånvaron inte bara för chefer/ledare utan också för medarbetare kan komma att påverkas i negativ riktning. Sannolikt kommer även omsättningen bland chefer/ledare att öka. 4.3 Stöd till chefer/ledare 4.3.1 Allmänt Ett gott ledarskap förutsätter att chefen/ledaren känner sig trygg i sin roll för att därmed kunna bidra till att medarbetarna känner sig trygga i sina roller. En trygg chef/ledare är ofta välutbildad och har möjlighet till utveckling såväl i den professionella rollen som i ledarrollen. En trygg chef är också klar över uppdragsgivarens krav och förväntningar på honom/henne och har tillgång till adekvat information för att kunna företräda uppdragsgivaren gentemot anställda och allmänhet. För ett tryggt chef-/ledarskap krävs också att ansvar och befogenheter korresponderar och den trygge chefen/ledaren ställer också krav om att få bli uppföljd d v s få möjlighet att föra en dialog kring verksamhet, ekonomi och den egna insatsen. Som framgått ovan saknar idag kommunen en ledningspolicy, d v s ett dokument där den politiska nivån uttalar med vilket förhållningssätt ska ledas och därmed vilken typ av ledare den politiska nivån vill eftersträva att rekrytera och utveckla. En ledningspolicy bör alltså fungera som plattform för samtliga ledarskapsfrågor i kommunen. 6
4.3.2 Chef-/ledarutvecklingsprogram Kommunen saknar idag ett kommunövergripande chef-/ledarutvecklingsprogram som utgör ett planmässigt underlag för aktiviteter i såväl egen regi som köpta sådana. Hittills har aktiviteter med inriktning på tekniker och förhållningssätt inköpts externt i första hand genom kommunförbundet i Gävleborg men också genom andra externa arrangörer. En majoritet av kommunens rektorer har genomgått den statliga rektorsutbildningen. Behovet av mera kunskapsinriktade aktiviteter vad avser kunskaper i ekonomi, arbetsrätt, avtalskunskap, lönebildning, arbetsmiljölagstiftning, rehabiliteringsansvar m m tillgodoses dels genom kommunens centrala personal- och ekonomienheter, dels i vissa fall genom resurser på förvaltningsnivå. Genom nämnda resurser erhålls också specialiststöd i det dagliga arbetet. Som framgår ovan har kommunens chefer på olika nivåer trots avsaknad av ett kommunövergripande ledarutvecklingsprogram haft eller har tillgång till program med inriktning på tekniker och förhållningssätt. Däremot saknas planmässighet och långsiktighet i insatserna som inte heller sker utifrån ett av den politiska nivån uttalat förhållningssätt i fråga om ledarskap. Som nämnts ovan ser vi det angeläget att en ledningspolicy tas fram liksom ett årligen reviderat chef-/ledarutvecklingsprogram med inriktning på tekniker och förhållningssätt. I den mån underlaget är tillräckligt ser vi också fördelar i att anordnandet sker, antingen i egen regi eller genom köp av tjänster, enbart för chefer/ledare i kommunens egen verksamhet, vilket ger möjlighet dels att styra innehållet mot kommunens behov, dels till nätverksbildning mellan chefer/ledare från olika förvaltningar med möjlighet till synergieffekter. Parentetiskt kan nämnas att i samband med en av fokusgruppernas samtal anmälde en av deltagarna intresse att delta i en ledarutvecklingsaktivitet i en annan förvaltning och som dittills varit okänd för vederbörande. Beträffande de mera kunskapsinriktade aktiviteterna är vår bild att omfattning och inriktning i stort motsvarar chefernas/ledarnas behov liksom tillgång till specialiststöd i det dagliga arbetet. 4.3.3 Övrigt stöd till chefer/ledare Även om chefen/ledaren är välutbildad och har möjlighet till utveckling såväl i den professionella rollen som i ledarrollen är det viktigt att miljön i vilken chefs-/ledarskapet ska utövas är god och skapar trygghet. Som nämnts ovan är det mycket viktigt att chefen/ledaren är klar över uppdragsgivarens krav och förväntningar på honom/henne och att ansvar och befogenheter är väl avvägda gentemot varandra. Vidare förutsätter trygghet i chef-/ledarrollen att chefen/ledaren har tillgång till adekvat information och stöd för att kunna företräda uppdragsgivaren gentemot anställda och allmänhet. För ett tryggt ledarskap krävs också att chefen/ledaren ges möjlighet att få bli uppföljd d v s få möjlighet att föra en dialog kring verksamhet, ekonomi och den egna insatsen. Vår bild är att dialogen mellan förtroendevalda och chefer/ledare i kommunen är god. Ett exempel som åberopats härpå av de högre cheferna är de återkommande planeringsdagarna mellan kommunstyrelsen och dess tjänstemän, nämnderna och deras ledande tjänstemän samt 7
bolagens styrelser och verkställande direktörer. De förtroendevalda tar det politiska ansvaret för verksamheterna och framförallt ledande politiker står upp för förvaltningarna och försvarar i rimlig omfattning deras agerande. Cheferna/ledarna är klara över uppdragsgivarens krav och förväntningar (jämför dock vad ovan sagts om kommunchefens uppdrag) och i stort anses ansvar och befogenheter korrespondera. Vår bild är också att chefer/ledare anser sig ha den information som krävs för att kunna företräda uppdragsgivaren gentemot anställda och allmänhet. Beträffande möjligheten till dialog kring verksamhet, ekonomi och den egna insatsen kan konstateras att rapportering kring ekonomin, dock utan koppling till verksamheten, sker vid varje sammanträde i respektive nämnd. Självfallet måste koppling mellan verksamhet och ekonomi finnas och här liksom beträffande dialogen kring chefens insats finns utrymme för förbättringar. KPMG, dag som ovan Magnus Larsson Kundansvarig Bo Järnbring Projektansvarig 8