Norge Stor marknad bakom tulltopparna

Norge Stor marknad bakom tulltopparna Norge är Sveriges viktigaste exportmarknad för jordbruksvaror och livsmedel utanför EU Exportutvecklingen för bearbetade jordbruksvaror har varit förhållandevis gynnsam men högt tullskydd hämmar handelsutvecklingen för övriga jordbruksvaror, däribland mejeri- och köttprodukter Det finns en obalans i EES-avtalet då sänkta tullar för norsk fiskexport inte svarats upp av motsvarande norska liberaliseringar för import av jordbruksvaror från Sverige och EU Rapport 2011:10

Norge Stor marknad bakom tulltopparna Utredningsenheten 2011-03- 18 Referenspersoner Arne Karlsson Håkan Loxbo 3

Innehåll 1! Inledning... 5! 1.1! Bakgrund... 5! 1.1.1! Politiska situationen i Norge... 5! 1.1.2! EES-avtalet... 6! 1.1.3! Handelsutveckling... 6! 1.1.4! Marknadstillträdesstrategin... 10! 1.1.5! Aktuellt förhandlingsläge... 10! 1.1.6! Frågor i en omförhandling av protokoll 3... 11! 2! Sammanfattning... 14! 3! Handelsavtal med Norge... 17! 3.1! Historik... 17! 3.1.1! Historikens betydelse för läget idag... 19! 3.2! Jordbruksvaror... 19! 3.2.1! Inledning... 19! 3.2.2! Artikel 19 aktuella avtalstexter... 20! 3.2.3! Jordbruksavtalet EU Norge... 20! 3.2.4! Norska tullkvoter... 21! 3.2.5! EUs tullkvoter och tullförmåner för import från Norge... 23! 3.2.6! Norska önskemål och ståndpunkter... 24! 3.2.7! Svenska önskemål och ståndpunkter... 25! 3.3! Bearbetade produkter Protokoll 3... 27! 3.3.1! Historik... 27! 3.3.2! EES-förhandlingar om Protokoll 3... 27! 3.3.3! Handelstvist mellan EU och Norge 1995/96... 28! 3.3.4! Försenad implementering av protokoll 3... 29! 3.3.5! Protokoll 3 aktuella avtalstexter... 30! 3.3.6! Vad står det i Protokoll 3?... 30! 3.3.7! Allmänt om Protokoll 3... 32! 3.3.8! EUs importordning Bilaga I till tabell I... 32! 3.3.9! EUs och Norges/Islands importordningar Tabell II... 34! 3.3.10! Norges importordning Bilaga III till tabell I... 34! 3.3.11! Protokoll 4. Ursprungsregler för handeln med bearbetade jordbruksvaror... 37! 3.3.12! Norska ståndpunkter... 38! 1

3.3.13! Norsk information om matristillämpning... 38! 3.3.14! Preferensmarginaler i Protokoll 3 för EU och för Norge... 38! 3.3.15! Omprövning av politiken för norsk RÅK-industri?... 40! 3.4! Fiskfrågor... 40! 3.4.1! Inledning... 40! 3.4.2! Historik... 41! 3.4.3! Protokoll 9... 42! 3.4.4! Fiskekvoter... 42! 3.4.5! Andra maritima samarbetsfrågor... 42! 3.4.6! WTO-aspekter... 43! 3.4.7! Handel med fisk och norsk reexport... 43! 4! WTO-relaterade frågor... 44! 4.1! Historik... 44! 4.2! Inomkvotstullar... 44! 4.3! Dubbla tullbindningar... 45! 4.4! Tullkvotsexpansion... 45! 4.5! Tullförenklingar av matrisen mm... 45! 4.6! Prisrabatter... 47! 4.6.1! Inledning... 47! 4.6.2! Olika vägar för att undvika spridning av systemet med prisrabatter... 48! 4.6.3! Lösningar inom ramen för WTO... 48! 4.6.4! Bakgrund om prisrabatter i EES-avtalet och Protokoll 3... 50! 4.6.5! Lösningar inom ramen för EES-avtalet och Protokoll 3... 51! 4.6.6! Problemet gäller inte bara prisrabatterna... 52! 4.6.7! Kombinerade lösningar WTO (multilateralt) / EES-avtalet (bilateralt)... 52! 4.6.8! Preferenserosion p.g.a. WTO... 52! 4.6.9! Auktionering... 53! 5! Gränshandel... 55! 5.1! Gränshandeln med livsmedel... 55! 5.2! Gränshandeln för olika varugrupper... 56! 5.2.1! Kött... 56! 5.2.2! Mejeriprodukter... 57! 5.2.3! Frukt och grönsaker... 57! 5.2.4! Läsk och andra drycker... 58! 5.2.5! Godis... 58! 2

5.2.6! Övriga livsmedel... 59! 5.3! Hur lönsam är gränshandeln för norska kunder?... 60! 6! Passiv förädling... 61! 6.1 Bakgrund... 61! 6.1.1! Förändring av Norges tillämpning av bearbetning utomlands 2005... 61! 6.1.2! Förslag våren 2006 om förändring av Norges tillämpning av bearbetning utomlands... 62! 6.1.3! Norges nya system för passiv förädling... 63! 7! Avtalen med Schweiz och Island... 65! 7.1! Schweiz. Nytt avtal om bearbetade produkter 2005 protokoll 2... 65! 7.2! Jordbruksavtalet EU Schweiz... 65! 7.3! Jordbrukshandelsavtalet EU Island 2007... 66! 8! Statistik över handel, produktion och konsumtion... 68! 9! Bilagor... 75! 9.1! Bilaga 1 Kronologi över handelsförhandlingar EU Norge... 75! 9.2! Bilaga 2 Producentpriser 1995 2007 för ett urval råvaror föremål för prisutjämning samt förekomst av prisrabatter i Norge,!/kg.... 77! 9.3! Bilaga 3 Utvärdering av Protokoll 3 överenskommelsen 2004... 78! 9.4! Bilaga 4 Tullkvoter vid import till Norge av produkter med ursprung i Europeiska unionen... 85! 9.5! Bilaga 5 Nedsatta tullar vid import till Norge av produkter med ursprung i Europeiska unionen... 88! 9.6! Bilaga 6 Tullfritt tillträde vid import till Norge av produkter med ursprung i Europeiska unionen... 89! 9.7! Bilaga 7 Tullfritt tillträde vid import till Europeiska unionen av produkter med ursprung i Norge... 98! 9.8! Bilaga 8 Tullkvoter vid import till Europeiska unionen av produkter med ursprung i Norge... 113! 3

1 Inledning Denna rapport dokumenterar och analyserar villkoren för livsmedelshandel EU Norge enligt EES-avtalet. Sedan avtalet ingicks har Norge utvecklats till att bli Sveriges viktigaste exportmarknad för jordbruksvaror och bearbetade produkter utanför EU. Det mesta tyder på att EES-avtalet fortsatt kommer att reglera handelsvillkoren under överskådlig tid. Inför fortsatta förhandlingar finns det behov av att gå igenom och förklara avtalsvillkoren tillsammans med förhandlingshistoriken. Norges stora betydelse som marknad för svenska jordbruksvaror och livsmedel gör att det finns åtskilliga skäl att nära följa utvecklingen och de villkor som handeln måste rätta sig efter. Med denna rapport har vi i försökt tillfredsställa detta behov. Eftersom förhandlingsbilden ur svenskt perspektiv präglas av offensiva exportintressen, har redovisningen främst inriktats på exportsidan. Rapportens målgrupper är bland annat berörda personer i svensk förvaltning eller i branschorganisationer och företag med intresse för dessa handelsfrågor. 1.1 Bakgrund Norge är Sveriges viktigaste exportmarknad för jordbruksvaror och livsmedel utanför EU. Trots högt tullskydd har exportutvecklingen varit relativt gynnsam. Många svenska livsmedelsföretag har lyckats etablera en varaktig och växande export till den norska marknaden. Norge är genom EES-avtalet integrerat i EUs inre marknad. Den fria rörligheten gäller dock inte för jordbruks- och fiskesektorn. Inom ramen för EES-avtalet bestäms handelsvillkoren på jordbruksområdet av två särskilda avtalskonstruktioner, Artikel 19 och Protokoll 3. Denna rapport syftar till att redovisa de hittills ingångna handelsavtalen samt att ge en bild av förhandlingshistoriken liksom ståndpunkter hos förhandlingsparter och enskilda MS i EU. Vidare redovisas de senaste genomförda handelsavtalen och deras utfall för handelsutvecklingen. I anslutning till genomgången görs också vissa kopplingar till WTOregelverket och till tulltekniska förhållanden. 1.1.1 Politiska situationen i Norge Stödnivån i norskt jordbruk är bland de högsta i hela världen. Reformambitionerna är måttliga i jämförelse med andra OECD-länder. Norge håller fast vid en traditionell jordbrukspolitik baserad främst på marknadsprisstöd och höga tullar. Regionalpolitiska aspekter väger tungt vid utformningen av jordbrukspolitiken. Enligt stortingsvalet hösten 2009 styrs Norge av en röd-grön koalitionsregering bestående av Arbeiderpartiet, Socialistisk Venstreparti och Senterpartiet. Senterpartiet kommer också under innevarande mandatperiod att inneha ministerposten och leda Landbruks- och Matdepartementet. Regeringsdeklarationen signalerar inga större ändringar i de norska positionerna vad gäller EES- och WTO-förhandlingar. Bland annat sägs i deklarationen att Eventuell videreutvikling av våre avtaler med EU må utformes på en gjensidig fordelaktig basis innenfor partenes respektive landbrukspolitikk. I klarspråk innebär detta att Norge fortsatt kommer att avvisa önskemål om sänkt tullskydd i de fall marknadsöppningar inte kan motiveras av egenintresse. Norge har få offensiva exportintressen på jordbrukssidan vilket fördröjer processen och försvårar förhandlingarna. Flera stortingsledamöter liksom enskilda politiska partier önskar se en reformering av norsk jordbrukspolitik, i huvudsak enligt EU-modell. Det är dock mindre troligt att den nuvarande röd-gröna regeringen kan enas kring en sådan reform. 5

1.1.2 EES-avtalet Norge är mycket väl integrerat i EU-samarbetet och då i särskilt hög grad genom EES-avtalet. Detta avtal utvidgar den inre marknaden (med undantag för jordbruk och fiske) till att också innefatta Norge, Island och Liechtenstein. I praktiken innebär detta fri rörlighet över gränserna för varor, tjänster, kapital och människor. Genom EES-avtalet deltar Norge även, dock utan medbestämmanderätt, i en rad samarbetsprogram inom EU, till exempel inom områdena industri, miljö, utbildning och forskning. Avtalet är dynamiskt i den meningen att alla EU-direktiv som är EES-relevanta löpande ska antas av ländernas parlament. En särskild EFTA-myndighet, ESA (Efta Surveillance Athority) granskar att EU-direktiv implementeras och tillämpas korrekt av Norge, Island och Liechtenstein. För närvarande har dessa länder antagit ca 70 procent av EUs gemensamma lagstiftning. Vid sidan av EES-avtalet deltar Norge också i Schengensamarbetet liksom i EUs gemensamma säkerhetspolitiska samarbete. Trots att EU-samarbetet ger norska medborgare, företag och andra intressenter breda kontaktytor med övriga Europa, finns en inhemsk opinion som är kritisk till avtalet och som kräver att Norge ska använda sin vetorätt och rösta nej till nya EU-direktiv i kontroversiella frågor. Norge och Island har i avtalet förbehållit sig rätten att bedriva en nationell politik på jordbruks- och fiskeområdena. I EES-avtalet förhandlades därför fram specifika överenskommelser för att reglera handel med jordbruksprodukter, bearbetade jordbruksvaror och fisk. EES-avtalet innebär en slags balans mellan parterna på livsmedelsområdet där Norges och Islands intressen att få goda villkor för sin export av fiskvaror har tillgodosetts. Såväl EUs som Sveriges intressen ligger mer på bearbetade varor och jordbruksvaror. Dessa intressen har tillgodosetts någorlunda väl för bearbetade varor men mycket dåligt för jordbruksvarorna. En gynnsam handelsutveckling för fisk samtidigt med brister i handelsutvecklingen för jordbruksvaror och bearbetade varor har hittills bedömts utgöra ett starka skäl för EU och Sverige till att begära bättre handelsvillkor för jordbruksvaror och bearbetade varor. Avtalskonstruktionerna i EES-avtalet med artikel 19 för jordbruk, protokoll 3 för bearbetade varor och protokoll 9 för fisk kan härledas tillbaka till EFTA-konventionen och olika bilaterala avtal som tillkom på 1960- och 1970-talen. EES-avtalet har i princip samma upplägg som EFTA även om det som regleras i avtalen för jordbruksvaror och bearbetade varor är mer omfattande än under EFTA-tiden. För fisk har samarbetet visserligen minskat från fullständig frihandel inom EFTA till en mer begränsad form av frihandel i EES. EES ger dock ett helt annat marknadstillträde till EU-marknaden än vad det gamla frihandelsavtalet mellan EG och Norge medgav. Norge hade stor nytta av de liberala handelsvillkoren för fiskvaror i EFTA, vilka successivt hade förhandlats fram och till slut utmynnat i fullständig frihandel 1987. Detta bidrog till att fiskfrågorna fick en för Norge mycket gynnsam behandling i EES-avtalet. Mycket tyder på att EES-avtalet fortsatt kommer att bestämma villkoren för handel mellan EU och Norge. Det är därför av stor betydelse för Sverige att gjorda åtganden uppfylls och att överenskommelser inte urholkas från norsk sida. Det finns också ett starkt svenskt intresse att gå vidare med handelsliberaliseringen. 1.1.3 Handelsutveckling Norges största handelspartner är EU, varifrån 68 procent av jordbruksimporten har sitt ursprung. Danmark och Sverige är de medlemsländer som dominerar handelsutbytet på jordbruksområdet. Om även gränshandeln beaktas så är Sverige det dominerande ursprungslandet för norsk jordbruksimport. Sverige svarade 2009 för ca 30 procent av Norges totala 6

EU- import av bearbetade jordbruksvaror och för ca 10 procent av övrig jordbruksimport från EU 1. 18 16 14 Miljarder SEK 12 10 8 6 EU totalt Sverige 4 2 0 Protokoll3 Övr. jbr.varor Figur 1: Export till Norge 2009 från EU27 av bearbetade jordbruksvaror (protokoll 3) och jordbruksvaror. Fördelad på export från Sverige respektive EU totalt. Miljarder SEK Sverige är den viktigaste exportmarknaden för norsk export av jordbruksvaror och bearbetade jordbruksvaror ca 30 procent av norsk export har Sverige som bestämmelseland. Exportutvecklingen för produktgrupper som liberaliserats har varit gynnsam, medan utvecklingen inom övriga sektorer hämmats av högt tullskydd. Som framgår närmare av figur 2 uppgick värdet av total svensk jordbruksexport till Norge 2009 till drygt 5 miljarder SEK. Norge har utvecklats till att bli Sveriges viktigaste exportmarknad för jordbruksvaror och bearbetade jordbruksprodukter utanför EU. Sveriges export av jordbruksvaror till Norge har enligt handelsstatistiken ökat i värde med i genomsnitt 17,5 procent/år under perioden 1995 2009. Exportutvecklingen i relation till EU var för samma period ungefär densamma och uppgick i genomsnitt till 15,8 procent/år. Jordbruksimporten från Norge ökade under samma period med i snitt 7,9 procent/år. Handelsnettot uppgick 2009 till drygt 3 miljarder SEK. Eftersom exportstatistiken även kan innehålla varusändningar med ursprung i andra EUländer finns en tendens till överskattning av exportsiffrorna i SCB s handelsstatistik. 1 Källa: Statens landbruksforvaltning, Rapport 6/2010, Omverden til norsk landbruk og matindustri, SCB 7

6000 5000 Export Miljoner SEK 4000 3000 2000 Import 1000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Figur 2: Handel med jordbruksvaror och bearbetade jordbruksvaror, totalt mellan Sverige och Norge 1995 2009, Miljoner SEK (exkl. gränshandel). Inkluderar tulltariffens kapitel 1 24, 3302, 3501 3505, ur 2905, 3809 och 3824 med undantag för positionerna 1504, 1603 1605. Källa: SCB, Jordbruksverkets bearbetning. 8

Som framgår av figur 3 har värdet av Sveriges jordbruksexport till Norge utvecklats i ungefär samma takt som till EU-marknaden. I absoluta och relativa tal svarar exporten till Danmark för den starkaste utvecklingen 1995 2009. Exportutvecklingen på USA-marknaden bröts 2004 och har därefter stagnerat. Exporten till Finland är fortsatt betydande men har sedan 2002 överträffats av exportutvecklingen till Norge. 500 450 400 Index 1995=100 350 300 250 200 150 Norge Danmark Finland USA EU-totalt 100 50 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Figur 3: Export av jordbruksvaror (uttryckt i värdetermer) till Norge och större exportmarknader, indexerad utveckling 1995 2009. Index 1995=100. Källa: SCB, Jordbruksverkets bearbetning Som framgår av figur 4 domineras exporten av jordbruksvaror till Norge av bearbetade jordbruksvaror, s.k. protokoll 3-produkter. Det är också denna varugrupp som svarat för större delen av exportökningen sedan 1995, vilket framgår närmare av figur 3. Exporten av s.k. protokoll 3-varor uppgick 2009 till ett värde av 3,3 miljarder SEK, dvs 2/3-delar av total jordbruksexport. Exporten kännetecknas av ett brett produktomfång och inkluderar även tullfria protokoll 3-varor (t.ex. kaffe, te, kakaoprodukter m.m.). Bland de tullbelagda protokoll 3-varorna återfinns bland annat produktgrupper som bröd och bakverk, choklad, sockerkonfektyr, soppor, såser, glass och margariner. 6000 5000 Total jordbruksexport Miljoner SEK 4000 3000 2000 Jordbruksvaror Protokoll 3-varor tullbelagda 1000 0 Protokoll 3-varor tullfria 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Figur 4: Total jordbruksexport till Norge 1995 2009, fördelad på olika avtalsområden. Källa: SCB, Jordbruksverkets bearbetning. 9

Handelsliberaliseringarna på jordbruksområdet har främst berört förädlade livsmedel och i mindre grad övriga jordbruksvaror. Detta återspeglas i relativt höga enhetsvärden för exporten under de senaste 15 åren. Enhetsvärden för export till Norge är som redovisas i figur 5 relativt konstanta under perioden medan motsvarande för jordbruksimport från Norge visar på en positiv trend, speciellt under senaste 5-årsperiod. 16 14 Export Enhetsvärde SEK/kg 12 10 8 6 Import 4 2 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Figur 5: Enhetsvärde (SEK/kg) för export och import i handeln med jordbruksvaror Sverige Norge, 1995 2009. Löpande priser. Det kan också vara värt att notera att enhetsvärden i Norgehandeln är högre än motsvarande för Sveriges totala jordbruksexport. Ett genomsnitt 1995 2009 för exporten till exempelvis Danmark visar på ett enhetsvärde på ca 7 SEK/kg, medan motsvarande i Norgehandeln låg på ca 11,50 SEK/kg. Förklaringen till denna skillnad är sannolikt att exporten till Norge avser en högre andel förädlade jordbruksvaror än jordbruksexporten till Danmark. 1.1.4 Marknadstillträdesstrategin Som ett led i arbetet för Global Europe lade kommissionen i april 2007 fast en marknadstillträdesstrategi. Arbetet inriktas på bevakning av att tredjeland uppfyller gällande avtal och överenskommelser. Medlemsländer och EU-delegationer uppmanades att rapportera till kommissionen om konkreta fall av handelsproblem. Delegationen i Oslo har efter beredning i en särskild Market Access Group redovisat problem med bland annat utestående protokoll 3-förhandlingar EU Norge. Kommissionen har sedermera tagit upp protokoll 3-frågan i kommissionens genomgång liksom tullklassificeringsfrågor rörande EUs export till Norge. 1.1.5 Aktuellt förhandlingsläge Förhandlingar om ett nytt jordbruksavtal EU Norge återupptogs under början av 2008 enligt artikel 19, EES. Förhandlingarna avslutades i början av 2010. Enligt avtalstexten i EES ska nya förhandlingar komma till stånd inom två år. Handelsvillkoren för bearbetade varor (protokoll 3) lades fast i ett avtal 2004 och baseras på historiska och relativt föråldrade marknads- och prisförhållanden. Protokollets varuomfattning fastställdes i EES-förhandlingar 1991 och kan därför vara i behov av en anpassning till dagens förutsättningar. Nya förhandlingar om protokollets varuomfattning skulle till exempel behöva beakta produktutvecklingen i livsmedelsindustrin, nya konsumtionsvanor, handelsutveckling och senare års politiska reformer. Tullsatserna baseras i hög grad på förhandlingsresultat från mitten av 1990-talet och då aktuella prisförhållanden. En översyn av protokollets olika parametrar är därför motiverad. Kommissionen har vid flera tillfällen under senare år krävt nya förhandlingar om villkoren för bearbetade jordbruksvaror enligt protokoll 3, EES. Norge 10

har tillbakavisat dessa krav med hänvisning till pågående WTO-förhandlingar, personalbrist samt genom att åberopa en avvikande tolkning av avtalets uppföljningsklausul. Sverige har dock en möjlighet, liksom under tidigare förhandlingar, att bidra med tekniskt förhandlingsunderlag. Ett grundläggande problem i sammanhanget är att Norge inte godkänt den ursprungliga protokoll 3-uppgörelsen i EES och att teknik för uppföljning och anpassning av avtalsvillkoren därför är oklara på flera punkter. Den dynamik som i övrigt kännetecknar EESavtalet har man från norsk sida önskat undvika i protokoll 3-sammanhanget. I december 2008 medgav dock den norske jordbruksministern att marknadsförhållandena skiftar och att det därför kan vara motiverat med anpassningar. Kommissionen konstaterade vid samma tid att the current regime based on prices of agricultural raw materials can be obsolete therefore a review will be beneficial to operators on both sides. Vid sitt besök i Oslo under april 2009 underströk dåvarande kommissionär Verheugen att han önskade se en fortsatt liberalisering av protokoll 3 och handelsvillkoren för bearbetade jordbruksvaror. Kommissionen har påbörjat ett analysarbete inför en eventuell ny förhandling. I EES-rådet har Norge under 2009 och 2010 uppmanats att medverka i en omförhandling av protokoll 3. I den slutliga protokoll 3-texten 2004 utelämnades explicita texter om hur kommande översyner skall ske. I texten ställs inte några krav på prisnotifikationer, dvs ömsesidiga rapporteringar om prisutveckling inhemskt eller på världsmarknad. Dessa frågor förbisågs i granskningen av avtalsförslaget 2. Avsaknaden i protokoll 3 av sådana texter har emellertid inte hindrat kommissionen från att begära nya förhandlingar. När kommissionär Verheugen (DG Entr) i april 2009 tog upp frågan med Norge, åberopade han EES-avtalets övergripande ansats om en gemensam inre marknad. Förutom kommissionär Verheugen har även de tidigare kommissionärerna Mandelson (DG Trade), Fischer-Boel (DG Agri) samt kommissionens ordförande manat Norge till nya handelsförhandlingar. 1.1.6 Frågor i en omförhandling av protokoll 3 En omförhandling av protokollet riskerar att bli omfattande med hänsyn till avtalets komplexitet och dess stora varuomfång. Handelsvillkoren bestäms i huvudsak av följande parametrar i avtalet: 2 Se SJV yttrande 2004-07-15, diarienr 44-4733/04 11

1.1.6.1 Färdigvaruomfattning Ett flertal produktgrupper är tänkbara kandidater vid en omförhandling av protokollets varuomfattning. Urval och prioriteringar behöver diskuteras med branschföreträdare och stämmas av med andra medlemsländer. Tänkbara produktgrupper som kan aktualiseras är t.ex. tullpositioner ur HS 0403, 1601 1602, 2004 2005, 2009 och 2309. Erfarenheterna av varuutvidgningen 2004 är hittills goda. Ett antal produktgrupper lyftes då in i protokoll 3 vilket innebar betydligt lägre tullskydd och därmed förbättrat marknadstillträde. En försiktig beräkning tyder på att exportvärdet för berörda produkter därmed mer än fördubblades inom en 4-årsperiod. 1.1.6.2 Tullnivåerna Tullarnas jordbrukskomponent bestäms enligt protokoll 3 av följande parametrar: Råvaruomfattning: De jordbruksråvaror som omfattas av systemet kan behöva ses över och reduceras med hänsyn till förändrade marknads- och politikförhållanden. Avgörande kan bland annat vara om råvaruförsörjning huvudsakligen sker genom import eller från inhemsk produktion. Utestående frågor finns bland annat beträffande Norges prisutjämning för jordgubbar, hallon, svarta vinbär, vete, ost och köttvaror. Prisutveckling, urval och prioriteringar bör diskuteras med branschföreträdare. Standardrecept och omräkningstal För produktgrupper med homogen råvarusammansättning (t.ex. pasta, knäckebröd) fastställs tullnivån på basis av schablonmässiga standardrecept. Gällande standardrecept och omräknings-/åtgångstal speglar förhållandena från mitten av 1990-talet och kan därför behöva ses över i ljuset av ändrade produktionsmetoder m.m. En sådan översyn förutsätter samarbete med branschföreträdare. Matriskonstruktion För sammansatta produkter baseras tullberäkningen även på en s.k. matris. Den norska matrisen utformades under mitten av 1990-talet och behöver därför ses över i syfte att liberalisera handeln. Vidare har i WTO-förhandlingarna aktualiserats frågor om tullförenklingar och i detta sammanhang är såväl Norges som EUs matriskonstruktioner aktuella för genomgripande förenklingsinsatser (se närmare redovisning under avsnitt 4.5). Utöver tullarnas jordbrukskomponent tillämpar Norge för vissa produkter även en industritull, oftast uttryckt som en värdetull. Återstående industritullar bör avvecklas vid en omförhandling av protokollet. 12

Prisskillnader mellan inhemsk marknad och världsmarknad Avtalet vilar fortfarande på prisdata från 1990-talet och kommissionen behöver uppmärksammas på behovet av prisnotifikationer mellan parterna. Från norsk sida hävdas att prisgapet ökat mellan norsk marknad och världsmarknad. Indikationer tyder dock på att prisskillnaderna sedan 1995 sannolikt har reducerats i flera fall. Bilaga 2 redovisar prisdata 3 från OECD s PSE-databas för perioden 1995 2007. Materialet indikerar att prisskillnaderna mellan norsk marknad och världsmarknad under perioden har minskat för flera av de jordbruksråvaror som väger tyngst i det norska prisutjämningssystemet (mjölkvaror, griskött, kyckling, äggvaror, spannmål). Marginellt ökande prisgap kan noteras för nötkött och fårkött. I en förhandling behöver prisdata verifieras, i första hand via marknadskontakter. Prisrabatter Inför en förhandling kan interna budgetfinansierade stöd i form av s.k. prisrabatter behöva beaktas i kombination med prisinformationen. Om produktionen skyddas av tullar som gör det möjligt att upprätthålla högre inhemska priser för råvaror och för bearbetade varor kan på goda grunder ifrågasättas varför man dessutom ger kompensation för dyrare inhemska råvaror. Det betyder dubbla förmåner. 3 För perioden 1995-2007 har prisdata omräknats med genomsnittliga valutakurser och deflaterats med hjälp av KPI. 13

2 Sammanfattning 2 Sammanfattning Norge är Sveriges viktigaste exportmarknad för jordbruksvaror och livsmedel utanför EU. Exportutvecklingen har sedan 1995 varit i paritet med den generella utvecklingen för Sveriges Norge är Sveriges viktigaste exportmarknad för jordbruksvaror och livsmedel utanför EU. livsmedelsexport till EU-marknaden. Exporten till Norge domineras av bearbetade produkter Exportutvecklingen har sedan 1995 varit i paritet med den generella utvecklingen för Sveriges medan jordbruksvaror som kött och mejerivaror exporteras i mycket liten omfattning. livsmedelsexport till EU-marknaden. Exporten till Norge domineras av bearbetade produkter Importen från Norge domineras av fiskvaror. medan jordbruksvaror som kött och mejerivaror exporteras i mycket liten omfattning. En Importen viktig från anledning Norge till domineras varför handelsströmmarna av fiskvaror. ser ut på detta sätt är handelsvillkoren mellan Norge och EU. Sedan Sveriges EU-inträde 1995 har totalt 5 nya handelsavtal En viktig anledning till varför handelsströmmarna ser ut på detta sätt är handelsvillkoren förhandlats mellan EU och Norge. mellan Norge och EU. Sedan Sveriges EU-inträde 1995 har totalt 5 nya handelsavtal Avtalskonstruktionerna förhandlats mellan EU och i EES-avtalet Norge. för jordbruk, bearbetade varor och för fisk kan härledas tillbaka till EFTA-tiden. EES-avtalet som reglerar relationerna med Norge idag har i princip Avtalskonstruktionerna i EES-avtalet för jordbruk, bearbetade varor och för fisk kan härledas samma upplägg som EFTA även om det som regleras i avtalen för jordbruksvaror och tillbaka till EFTA-tiden. EES-avtalet som reglerar relationerna med Norge idag har i princip bearbetade varor är mer omfattande än under EFTA-tiden. Norge hade stor nytta av de samma upplägg som EFTA även om det som regleras i avtalen för jordbruksvaror och liberala handelsvillkoren för fiskvaror i EFTA, vilket bidrog till att fiskfrågorna fick en för bearbetade varor är mer omfattande än under EFTA-tiden. Norge hade stor nytta av de Norge mycket gynnsam behandling i EES-avtalet. liberala handelsvillkoren för fiskvaror i EFTA, vilket bidrog till att fiskfrågorna fick en för Före Norge Sveriges mycket EU-inträde gynnsam behandling var exporten i EES-avtalet. till Norge av jordbruksvaror som kunde konkurrera med norsk produktion ytterst begränsad. Den norska produktionen stöddes med prisstöd och Före Sveriges EU-inträde var exporten till Norge av jordbruksvaror som kunde konkurrera skyddades med kvantitativa importrestriktioner. De känsliga produktområdena då som nu för med norsk produktion ytterst begränsad. Den norska produktionen stöddes med prisstöd och norsk del är bl.a. mejeri, kött, frukt och grönsaker. Norge har hela tiden varit defensivt skyddades med kvantitativa importrestriktioner. De känsliga produktområdena då som nu för gentemot EU när det gäller eventuella försök att fortsätta att liberalisera handeln med norsk del är bl.a. mejeri, kött, frukt och grönsaker. Norge har hela tiden varit defensivt jordbruksvaror. Tullkvoten för ost är sannolikt den kvot som har störst betydelse men gentemot EU när det gäller eventuella försök att fortsätta att liberalisera handeln med kvoterna för vissa köttprodukter t.ex. köttbullar, grönsaksprodukter, bär och frukt samt vissa jordbruksvaror. Tullkvoten för ost är sannolikt den kvot som har störst betydelse men levande växter har också viss betydelse. kvoterna för vissa köttprodukter t.ex. köttbullar, grönsaksprodukter, bär och frukt samt vissa Det levande är svårt växter att har komma också överens viss betydelse. om ytterligare liberaliseringar för jordbruksvaror. De norska önskemålen gäller oftast produkter som också produceras i Sverige och som således Det är svårt att komma överens om ytterligare liberaliseringar för jordbruksvaror. De norska konkurrerar med svensk produktion. De förmåner som Norge hittills fått har lett till export önskemålen gäller oftast produkter som också produceras i Sverige och som således som i stor utsträckning har dirigerats till den svenska marknaden. konkurrerar med svensk produktion. De förmåner som Norge hittills fått har lett till export EES-avtalet som i stor utsträckning är tänkt att har medföra dirigerats ett slags till den balans svenska mellan marknaden. parterna på livsmedelsområdet där Norges intressen att få goda villkor för sin export av fiskvaror har tillgodosetts. Såväl EUs EES-avtalet är tänkt att medföra ett slags balans mellan parterna på livsmedelsområdet där som Sveriges intressen ligger mer på bearbetade varor och jordbruksvaror. Dessa intressen Norges intressen att få goda villkor för sin export av fiskvaror har tillgodosetts. Såväl EUs har tillgodosetts någorlunda väl för bearbetade varor men mycket dåligt för jordbruksvarorna. som Sveriges intressen ligger mer på bearbetade varor och jordbruksvaror. Dessa intressen har Under tillgodosetts EES-avtalets någorlunda inledande väl år för implementerades bearbetade varor en men effektiv mycket schemalagd dåligt för handelsliberalisering på fiskområdet, till förmån för framförallt Norge. Under förhandlingarna fanns jordbruksvarorna. Under EES-avtalets inledande år implementerades en effektiv schemalagd handelsliberalisering på fiskområdet, till förmån för framförallt Norge. Under förhandlingarna fanns ambitionen att motsvarande liberaliseringar också skulle ske på jordbruksområdet. Denna liberalisering överläts till bilaterala förhandlingar enligt artikel 19. Sådana förhandlingar ska ambitionen att motsvarande liberaliseringar också skulle ske på jordbruksområdet. Denna enligt avtalet äga rum vartannat år, men hittills har endast två förhandlingar kunnat avslutas liberalisering överläts till bilaterala förhandlingar enligt artikel 19. Sådana förhandlingar ska enligt artikel 19. EU har inte lyckat mobilisera tillräcklig politisk press för att förmå Norge enligt avtalet äga rum vartannat år, men hittills har endast två förhandlingar kunnat avslutas att gå med på en liberalisering på jordbruksområdet. enligt artikel 19. EU har inte lyckat mobilisera tillräcklig politisk press för att förmå Norge En att gå gynnsam med på handelsutveckling en liberalisering på för jordbruksområdet. fisk samtidigt med brister i handelsutvecklingen för jordbruksvaror och bearbetade varor är ett starkt skäl till att begära bättre handelsvillkor för En gynnsam handelsutveckling för fisk samtidigt med brister i handelsutvecklingen för jordbruksvaror och bearbetade varor. jordbruksvaror och bearbetade varor är ett starkt skäl till att begära bättre handelsvillkor för Handelsutvecklingen jordbruksvaror och bearbetade och handelsvillkoren varor. har som sagt varit mycket dåliga för jordbruksvaror som Norge själva producerar och som Sverige skulle vilja kunna exportera till Handelsutvecklingen och handelsvillkoren har som sagt varit mycket dåliga för jordbruksvaror som Norge själva producerar och som Sverige skulle vilja kunna exportera till 14 14

Norge. Sverige har därför efterlyst öppningar även för varor som idag säljs i gränshandeln som t.ex. kött- och olika mejerivaror. I den senaste jordbruksöverenskommelsen mellan EU och Norge (2010) introduceras därför begränsade tullfria kvoter för bl.a. nöt-, gris-, och kycklingkött. Sverige och svenska företag föredrar generella tullösningar framför kvotlösningar. Villkoren för jordbruksvaror med små kvoter, licenskostnader, auktionspriser och osäkerhet om framtida kvotutrymme gör det svårt att kalkylera och satsa långsiktigt. Det saknas inte kritik på norsk sida mot EUs villkor för bearbetade varor. De prisnoteringar som EU använder kan kritiseras för att de inte återspeglar verkligheten. De reformer av CAP som gjorts har inte lett till att tullarna reducerats i motsvarande grad. Överskydd påverkar också tullarna på bearbetade varor till nackdel för Norge. Tekniska faktorer som omräkningstal och standardrecept ändras i verkligheten hela tiden men i obsoleta avtalsvillkor lever gamla schablonmetoder kvar och skapar överskydd. Norges intressen för bearbetade varor är överlag defensiva. EUs och Sveriges handelsöverskott på detta område är stort även om det finns produkter där norsk export lyckas relativt bra. En skiljelinje går mellan produktgrupper som får prisrabatter i Norge och produkter som inte får prisrabatter. Den huvudsakliga formen av jordbruksstöd i Norge är fortfarande marknadsprisstöd med hjälp av höga tullar. Man har bedömt att detta är den bästa vägen att uppnå de mål som finns för jordbruket i Norge där inte minst de regionalpolitiska aspekterna väger tungt. Resultatet har blivit höga priser och ingen nämnvärd import av varor som produceras i Norge. När det gäller tillämpningen av prisrabatter i WTOs medlemsländer så handlar det i praktiken väldigt mycket om Norge 4. Det norska systemet är mycket utvecklat såväl vad gäller råvaruoch färdigvaruomfattning som vad gäller ekonomisk omfattning. Alltsedan 1995 har de norska prisrabatterna kraftigt ökat parallellt med att exportbidragen har tvingats minska. De handelseffekter som prisrabatterna medför är relativt stora på importsidan till nackdel för import från Sverige och andra närliggande medlemsstater. I framtiden när exportsubventionerna upphör 5 och tullskydden minskar kan intresset för prisrabatter och liknande stödsystem öka både för att bygga upp och stöda inhemsk förädlingsindustri och för att satsa på och stöda export. Om WTO-regelverket inte ändras kan intresset för prisrabattsliknande system öka i en situation med slopade exportstöd och sänkta tullar. Om stora aktörer/länder som USA, Ryssland, Kina, Indien eller Brasilien i ett sådant läge introducerar sådana stödsystem för sina förädlingsindustrier torde handelseffekterna kunna bli avsevärt mer omfattande jämfört med dagens situation. Den norska importordningen i EES-avtalet för bearbetade varor innehåller betydligt större förmåner i relativa termer för import från EU än motsvarande EU-åtaganden för import från Norge. Sannolikt skulle dock EUs preferensmarginaler komma att minska rejält vid ett WTOavtal. De tullförmåner som EU får idag ger ett relativt bättre marknadstillträde för import från EU än för annan import. Dessa förmåner skulle elimineras eller kraftigt reduceras om de föreslagna nya tullarna som ska gälla alla länder blir genomförda. Ett sådant utfall skulle rubba balansen i EES-avtalet mellan de bearbetade varorna och fiskvarorna, som inte berörs av WTO-förslaget. 4 Även EU tillämpar fortfarande prisrabatter men såväl- råvaru- som färdigvaruomfattning är relativt begränsad och den ekonomiska betydelsen av EU-systemet är relativt liten. Den ekonomiska betydelsen av prisrabatterna i EU-systemet har minskat sedan 1995. Enligt OECD finns liknande system också i Schweiz, Korea och Japan 5 År 2013 ska exportstöden vara eliminerade enligt det förslag till WTO-avtal som nu föreligger 15

Det norska auktionssystemet för importen av jordbruksvaror inom ramen för tullfria kvoter innebär att värdet av tullförmånerna minskar avsevärt. Endast ett relativt litet antal norska grossister kan bjuda på kvoterna och utnyttja licenserna om deras bud blir antagna. Exportföretagen i EU måste bygga upp affärsrelationer med dessa licensinnehavare som är inkörsporten till den norska marknaden. Ofta förekommer ett stort mått av spekulation i budgivningen och priserna har i vissa fall trissats upp mycket högt. Avtalet från 2007 med Island är av principiellt intresse för kommande avtal med Norge, eftersom det ger lägre tullar för EUs export av kött m.m., tullfrihet utan kvantitetsbegränsningar för flera jordbruksvaror samt frihandel i båda riktningar för ett antal jordbruksvaror. Tullsänkningarna för kött tillkom på isländskt initiativ. Med tanke på isländska konsumentintressen och höga isländska matpriser ville Island vid denna tid skapa bättre handelsvillkor för importen av alla slag av kött från EU. EUs avtal om bearbetade varor med Schweiz bygger på principen om nettokompensation. I stället för att belägga hela skillnaden mellan inhemskt pris och världsmarknadspris med en tull vid import respektive betala ut ett bidrag vid export för hela skillnaden mellan inhemskt pris och världsmarknadspris blir tullar respektive bidrag endast skillnaden mellan EUs och Schweiz prisnivåer. Eftersom priserna oftast är högre i Schweiz (inte längre för socker, inte heller för mjölk) har EU accepterat att det bara är Schweiz som får tillämpa tullar vid import och bidrag vid export. Det finns en rad komponenter i avtalet som innebär en liberalisering av handeln och dessutom innebär förbättrad transparens, en enklare administration samt lägre budgetkostnader för båda parter. Flera av de tullförmåner som Schweiz har öppnat för import från EU har getts utan några kvantitetsbegränsningar. Förmånerna för ost är kanske de mest långtgående. Förmånerna för viltkött och kycklingkött skulle likaså vara av stort intresse om de tillämpades av Norge. Om motsvarande marknadsöppningar kunde skapas i Norgeavtalet som de relativt omfattande marknadsöppningar som Schweiz har gjort för grönsaker, frukt och bär (inklusive beredda produkter av grönsaker, frukt och bär) skulle naturligtvis något sådant vara av stort intresse för Sverige och EU. De främsta skälen till gränshandeln är höga norska skatter på tobak och alkohol samt stora prisskillnader för kött. Växelkurserna är också en viktig förklaring. Förbättrade kommunikationer (vägar, broar etc.) och nya köpcentra är ett annat skäl till ökad gränshandel. Även i framtiden kommer högre norska skatter på tobak och alkohol att fungera som draghjälp till gränshandeln med livsmedel liksom prisskillnader och tillåtna ramar för att handla. Infrastrukturen runt omkring har också betydelse för utvecklingen. En kronologi över handelsförhandlingar EU Norge om jordbruksvaror och bearbetade varor redovisas i bilaga 1. 16

3 Handelsavtal med Norge 3.1 Historik Jordbruksvarorna omfattades inte av frihandelsåtagandena i EFTA 1960. Detta innebar att varken jordbruksstöd eller jordbrukstullar var reglerade i EFTA. De enda åtaganden som gällde jordbruksvaror var de relativt allmänna skrivningar som fanns i artiklarna 21 26. I EFTAs artikel 21.1 undantogs jordbruk från frihandeln med hänsyn till de särskilda förhållanden, som råda beträffande jordbruket, skola bestämmelserna i alla föregående artiklar i denna konvention, med undantag av artiklarna 1 och 17 icke gälla för de jordbruksvaror, som finnas angivna i den i bilaga D upptagna listan. För bearbetade jordbruksvaror som fanns med i del 1 och 2 av lista D stadgades att parterna fick tillämpa prisutjämning vilket i praktiken innebar att även dessa varor fick en frihandelsliknande behandling. Produkterna som fanns med i del 3 av lista D var dock jordbruksvaror som inte berördes av EFTAs frihandelsregler. En motsvarande lista E fanns för fiskvaror. Till skillnad från lista D var varor som fanns med på E-listan frihandelsvaror. I EFTAs artikel 22.1 stadgas bl.a. att medlemsstaterna ska ta vederbörlig hänsyn till andra medlemsstaters intressen i fråga om export av jordbruksvaror och skola beakta handelns traditionella inriktning. I 22.2 som bl.a.handlar om syftet med handeln med jordbruksvaror stadgas att..sammanslutningens syftemål skall vara att underlätta en utveckling av handeln som bereder medlemsstater, vilkas ekonomi i stor utsträckning är beroende av export av jordbruksvaror, rimlig reciprocitet. Nästan exakt samma formulering finns i artikel 27 som lägger fast syftet för handeln med fisk. En del av EFTAs avtalskonstruktion var vidare att artikel 23 uppmanade parterna att ingå bilaterala jordbruksavtal. Några konkreta resultat av detta blev det inte med Norge. Däremot gjordes i början av EFTA-tiden överenskommelser mellan Sverige och EFTA-länderna Schweiz, Portugal och Österrike. Även med Island fanns åtaganden som innebar tullfria importkvoter för lammkött och ponnyhästar. Frågan om jordbruksavtal med Norge och Finland var aktuell vid flera tillfällen men utan resultat fram till 1992, då ett relativt omfattande jordbruksavtal ingicks med Finland. Många av de komponenter som fanns i EFTA blev komponenter också i EES-avtalet. Artikel 19, protokoll 3, protokoll 9 och bilaterala jordbruksavtal i EES-avtalet är en utveckling av EFTA-avtalet. Samma komponenter fanns i EFTA-ländernas bilaterala jordbruksavtal med EG från 1972. Bilaga D, del 3 innehöll alltså jordbruksvaror och det är dessa som i EES-avtalet omfattas av artikel 19. I EES saknas dock en lista som anger vilka varor som omfattas av artikel 19. De varor som omfattas av artikel 19 är i princip varor som inte omfattas av EES-avtalets olika artiklar, huvudsakligen varor i kapitel 1 24 med undantag för varor som finns med i protokoll 3 (bearbetade varor) och protokoll 9 (fiskvaror). Enligt artikel 19 skall parterna undersöka varje svårighet som kan uppstå i handeln med jordbruksvaror och fortsätta sina ansträngningar att nå en gradvis liberalisering av handeln med jordbrukprodukter. Parterna skall i detta syfte med tvåårsintervaller se över villkoren för handeln med jordbruksprodukter. Därefter skall parterna i ljuset av dessa översyner och med 17

hänsyn till resultatet av de pågående förhandlingarna i GATT (Uruguayrundan) inom ramen för EES-avtalet besluta om nedskärningar av alla slag av handelshinder inom jordbrukssektorn. Liksom i EFTA är bilaterala jordbruksavtal metoden att ge varandra handelsförmåner för jordbruksvaror 6. Sedan EES-avtalet trädde ikraft har endast två överenskommelser träffats mellan Norge och EU, enligt artikel 19 (2003 och 2010). I förhandlingarna har EU-kommissionen haft svårt att uppnå resultat som motsvarar handelsliberaliseringar i nivå med resultaten på fiskområdet. För bearbetade jordbruksvaror har ett avtal slutits enligt protokoll 2 (1996) och två enligt protokoll 3 (2001 och 2004). Det bilaterala jordbruksavtalet mellan Norge och EG gjordes om till en del av EES-avtalet 1993. Bilaterala avtal eller unilaterala åtaganden i EFTA från Sverige, Finland och Österrike om sänkta tullar och tullkvoter för import från Norge och norska åtaganden om import från Sverige, Finland och Österrike fördes vidare till det bilaterala EES-jordbruksavtalet mellan EU och Norge 1995. Flera av åtagandena i gällande jordbruksavtal med Norge beror på att handelsförmåner sedan tiden före EU-inträdet har överförts till gällande avtal. Detta är bl.a. fallet för import till Norge av hö. En del av den nuvarande ostkvoten beror på att den ostkvot för import från Sverige som Norge tillämpade före EU-inträdet har inlemmats i den samlade EU-kvoten. Bakgrunden till hökvoten från början 20 000 ton och 35 000 ton efter den senaste avtalsöversynen var att Norge hade bundit tullfriheten för hö i GATT. Men i början av 1980-talet skedde under några år en plötslig expansion av höimporten från Sverige vilket norrmännen såg som ett problem såväl för den egna fodermarknaden som för animalieproduktionen. För att lösa dessa problem införde Norge en tullkvot för hö. Kvotens storlek avgjordes av hur stor importen varit i genomsnitt de tre senaste åren. Sverige begärde aldrig kompensation för den brutna GATT-bindningen. Solidariteten inom EFTA och med ett nordiskt land gjorde att den svenska regeringen avstod från att ta upp saken i GATT. Som en goodwillgest efter överläggningar mellan bondeorganisationerna i Norge och Sverige gav Norge Sverige en tullfri ostkvot på 60 ton för viss ost som kompletterade den norska marknaden. Denna ostkvot utökades under åren därefter till 120 ton. Ensidiga svenska tullsänkningar i EFTA för import från Norge av margarin och mesost överfördes också till EU-avtalet med Norge i samband med det svenska EU-inträdet. Margarinkvoten tillkom 1972 som en svensk solidaritetsgest gentemot Norge som förlorade marknader när EFTA-länderna Danmark och Storbritannien gick med i EG. Den svensk-norska handeln med jordbruksvaror under EFTA-tiden var mycket begränsad. Detta berodde då som nu på att Norge och Sverige har ungefär samma produktionsprofil åtminstone för kött och mejeri. Frukt och grönt har dock varit viktigare och känsligare i Norge pga. att dessa produkter ingick i den norska stödpolitiken för jordbruket medan trädgårdsnäringen i Sverige inte fick några stöd förutom ett visst tullskydd 7. Norges tullar eller kvantitativa importrestriktioner gjorde att det inte gick att exportera kött, mejerivaror, frukt eller grönsaker till Norge annat än i bristsituationer, då det kunde hända att Norge tillfälligt suspenderade sina tullar. Detta förekommer även idag. För jordbruksvaror som inte tillverkades i Norge var tullarna ofta avskaffade eller låga och handel var möjlig. Detta är fortfarande fallet. Större delen av den norska importen av jordbruksvaror utgörs av sådana produkter. 6 Om inga förmåner ges för i ett frihandelsavtal t.ex. EES-avtalet riskerar avtalet att underkännas i GATT (numera WTO) eftersom bilaterala frihandelsavtal är undantag från GATTs regler som kan godtas om substantially all trade omfattas av avtalet. Det innebär att jordbruksvaror måste vara med. 7 För äpplen och päron fanns dock precis som i Norge ett system med kvantitativa importrestriktioner under den svenska säsongen 18

Sverige anpassade sina tullar och jordbruksstöd till EU åren före EU-inträdet. Norge blev kvar i sin tidigare högstödsprofil som innebär dels direkta prisstöd, dels marknadsprisstöd i form av tullar och exportbidrag. Norge har hela tiden betalat stöd till samma sektorer som Sverige. För Norges del ingick även frukt och grönt i jordbruksstöden (liksom i Finland). Norge hade före WTO-avtalet 1995 kvantitativa importrestriktioner för centrala, känsliga jordbruksvaror inklusive frukt och grönt som innebar att ingen import till Norge var möjlig. De kvantitativa importrestriktionerna blev Norge tvunget att avskaffa i samband med tarifferingsåtagandena i WTO. Resultatet blev att de norska importrestriktionerna ersattes av mycket höga tullar som i praktiken inte heller medgav någon handel. Andra skillnader före EU-inträdet i tullskydden och jordbruksstöden mellan Sverige och Norge gällde t.ex. socker och oljeväxter där Sverige hade höga stöd men Norge inga alls. 3.1.1 Historikens betydelse för läget idag Avtalskonstruktionerna i EES-avtalet med artikel 19 för jordbruk, protokoll 3 för bearbetade varor och protokoll 9 för fisk kan härledas tillbaka till EFTA-konventionen och olika bilaterala överenskommelser som skedde under EFTA-tiden. EES-avtalet som reglerar relationerna med Norge idag har i princip samma upplägg som EFTA även om det som regleras i avtalen för jordbruksvaror och bearbetade varor är mer omfattande än under EFTAtiden. För fisk har samarbetet visserligen minskat från fullständig frihandel inom EFTA till en mer begränsad form av frihandel i EES. EES ger dock ett helt annat marknadstillträde till EUmarknaden än vad det gamla frihandelsavtalet mellan EG och Norge medgav. Norge hade stor nytta av de liberala handelsvillkoren för fiskvaror i EFTA, vilka successivt hade förhandlats fram och till slut utmynnat i fullständig frihandel 1987. Detta bidrog till att fiskfrågorna fick en för Norge mycket gynnsam behandling i EES-avtalet. En effektiv schemalagd handelsliberalisering implementerades på fiskområdet under EESavtalets första år. Under förhandlingarna fanns ambitionen att motsvarande liberaliseringar också skulle ske på jordbruksområdet. Denna liberalisering överläts till bilaterala förhandlingar enligt artikel 19. Sådana förhandlingar ska enligt avtalet äga rum vartannat år, men hittills har endast två förhandlingar kunnat avslutas enligt artikel 19. EU har inte lyckat mobilisera tillräckligt politisk press för att förmå Norge att gå med på en liberalisering på jordbruksområdet. 3.2 Jordbruksvaror 3.2.1 Inledning Handelsvillkoren för jordbruksvaror med Norge omfattas inte av EES-avtalet med undantag för de bestämmelser som finns i artikel 19. Med stöd av dessa bestämmelser har EU och Norge gjort åtaganden om handelsvillkoren inom ramen för ett bilateralt jordbruksavtal. Parallellt med handelsförhandlingarna pågår också samarbeten mellan EU och Norge på en rad områden såväl inom ramen för för EES som i andra sammanhang. Norge är också en högst betydande bidragsgivare inom ramen för EEA Financial Mechanism. De nya medlemsstaterna i Baltikum och Östeuropa samt Spanien, Portugal, Grekland samt Cypern och Malta får i detta sammanhang stöd för olika utvecklingsprojekt. 19

3.2.2 Artikel 19 aktuella avtalstexter EES-avtalet publicerades i EGT 3.1.94, L1. För industrivaror i HS-kapitel 25 97 gäller alla regler i EES-avtalet. För jordbruks- och fiskvaror i HS 1 24 gäller de regler som anges i artiklarna 17 22, Bilaga I samt protokollen 1, 2, 3, 4 och 9. För jordbruksvaror som inte omfattas av protokoll 3 till EES-avtalet gäller artikel 19, paragraf 1 4. Parterna ska enligt 19.1 granska svårigheter som kan uppstå i deras handel med jordbruksvaror och eftersträva lämpliga lösningar. Vidare ska parterna enligt 19.2 vidta åtgärder som syftar till att gradvis liberalisera jordbrukshandeln. Detta ska enligt 19.3 ske genom att handelsvillkoren för jordbruksvaror ses över vartannat år. I ljuset av dessa översyner ska parterna inom ramen för jordbrukspolitiken i respektive land och resultaten av Uruguayrundan besluta, på en förmånsbaserad, ömsesidig basis som gynnar båda parter, om att minska alla slag av handelshinder för jordbrukssektorn. Artikel 19 ger sammanfattningsvis ett tydligt stöd för att handelsöversyner ska genomföras och att de gemensamma ansträngningarna att liberalisera jordbrukshandeln ska fortsätta 8. Vad detta är värt är en annan sak. Artikeltexten är allmän och ospecificerad. Förutsättningen är att parterna, som i detta avtal är likvärdiga, kommer överens om handelsförmåner i båda riktningarna. Förmånerna ska gynna båda parter. Eftersom Norge och EU i praktiken inte är likvärdiga inom jordbruksområdet är det inte lätt att komma överens på det sätt som stadgas i paragraf 19.4. Risken att utsättas för kritik i WTO för att inte all handel omfattas av frihandelsavtalet gäller dock båda parterna och kan kanske tjäna som ett incitament att gå vidare i liberaliseringssträvandena. 3.2.3 Jordbruksavtalet EU Norge. Ett första jordbruksavtal mellan EU och Norge enligt artikel 19 ingicks 2003 efter flera års förhandlingar 9. Jordbruksavtalet innebar nya handelsförmåner för jordbruksvaror mellan EU och Norge utöver tidigare bilaterala överenskommelser som parterna enats om. Avtalet innebär vid export från EU till Norge dels fri import inom ramen för 18 tullkvoter och nedsatt tull för två tullkvoter, dels tullförmåner för ett antal jordbruksvaror utan kvantitetsbegränsningar. Samma sak gäller för import av jordbruksvaror från Norge till EU, alltså fri import inom ramen för 10 tullkvoter samt tullförmåner för ett antal jordbruksvaror utan kvantitetsbegränsningar. Först 2010 kunde ett nytt jordbruksavtal ingås mellan parterna. Denna gång efter 2 års förhandlingar. Överenskommelsen förväntas träda ikraft under andra halvåret 2011 och kan summeras enligt följande: EU erbjuds nya eller utökade importkvoter för bland annat gris-, nöt-, och fjäderfäkött, korv, köttbullar, ost, spannmål, frukt och grönt, och saft. Kvoterna är i de flesta fall tullfria. Norge erbjuds tullfria kvoter för export till EU av hallon, potatischips och foder till sällskapsdjur. Sänkta tullar för 17 norska tullpositioner för bland annat inläggningsgurka, äpplen, hallon- och jordgubbsaft samt ett antal prydnadsväxter och blommor. 8 Dessa åtaganden har stöd av GATTs regler för frihandelsavtal, som bl.a. innebär att nästan all handel (substantially all trade) ska omfattas av frihandeln om det ska accepteras i GATT, numera WTO. Om jordbruksvarorna inte finns med i frihandeln så kan EES-avtalets WTO-förenlighet ifrågasättas. Ett åtagande med denna innebörd är således ofrånkomligt för att EES-avtalet ska kunna leva upp till GATTs regler för frihandelsavtal. 9 Publicerat i EGT L 156, 2003 sid 48-60, Rådsbeslut den 16 juni 2003. 20