Social Insurance Report De första 100 åren svensk välfärdspolitik mellan historia och framtid Rapport från forskarseminariet i Umeå 16 17 januari 2013
De första 100 åren svensk välfärdspolitik mellan historia och framtid Rapport från forskarseminariet i Umeå 16 17 januari 2013 Socialförsäkringsrapport 2013:4
Utgivare Upplysningar Hemsida Försäkringskassan Analys och prognos Daniel Melén 010-116 91 28 daniel.melen@forsakringskassan.se www.forsakringskassan.se Tryck Davidssons Tryckeri AB, 2013
Förord Temat för årets forskarseminarium i Umeå var De första 100 åren svensk välfärdspolitik mellan historia och framtid. Syftet med det årligen återkommande seminariet är att öka intresset för socialförsäkringsforskning, att stimulera till ny forskning och att skapa kontakter mellan forskare och praktiker inom området. Seminariet är ett samarrangemang mellan Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) och Centralförbundet för socialt arbete (CSA), Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan. I programgruppen ingår även representanter för Göteborgs universitet, Karolinska Institutet, Lunds Universitet, Stockholms universitet och Umeå Universitet. 2013 års seminarium planerades av en grupp bestående av följande personer Professor Peter Allebeck Karolinska Institutet, professor Erland Hjelmquist FAS, platschef Alf Molin Försäkringskassan Skellefteå, professor Stefan Svallfors Umeå universitet, professor Hans Swärd CSA/Lunds universitet, professor Eskil Wadensjö Stockholms universitet, docent Maria Oskarson Göteborgs universitet, Inger Johannisson Pensionsmyndigheten, och Bodil Ljunghall, Försäkringskassan.
Innehåll Inledning 7 Katrin Westling Palm Generaldirektör, Pensionsmyndigheten 1913 års pensionsreform 11 Per Gunnar Edebalk Professor, Socialhögskolan och Centrum för ekonomisk demografi, Lunds universitet Att reformera välfärdsstaten ett historiskt perspektiv på den aktiva arbetsmarknadspolitiken och kvinnors förvärvsarbete 21 Åsa Lundqvist Docent, Lunds universitet Vår senaste pensionsreform 37 Urban Lundberg FD, Stockholms universitet Människors upplevelser av pensionssystem och pensionsförberedelser 45 Erika Werner FD, Socialhögskolan, Lunds universitet Finns det hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv? 57 Mårten Lagergren Docent, Stockholms universitet Inkomstfördelningen bland pensionärer 69 Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö Docent respektive professor, Stockholms universitet Ett europeiskt perspektiv på pensionerna 81 Conny Olovsson FD, Stockholms universitet Sosialforsikring i Norden: En balansegang mellom holdbarhet og tilstrekkelighet Et perspektiv fra Norge 89 Bjørn Hvinden og Mi Ah Schøyen Forskningssjef, NOVA, Oslo, og Professor, Universitet i Tromsø; Forsker, NOVA, Oslo 5
Inledning Katrin Westling Palm Generaldirektör, Pensionsmyndigheten Vårt Stockholmskontor finns i en gammal skofabrik från slutet av 1800-talet. Då som nu lade man personalintensiv tillverkning där arbetskraften var billig, och det är därför fabriken byggdes i stadens utkant, på Södermalm där det bodde många fattiga människor. I vår entré ser man historiska bilder på de som jobbade i fabriken vid ungefär samma tid som det allmänna pensionssystemet skapades. Många var barn. Och de allra flesta skulle aldrig uppnå pensionsåldern på 67 år, eftersom medellivslängden då inte var mer än 55 56 år. 100 år senare har mycket hänt. Skorna kommer från Vietnam. Medellivslängden i Sverige har stigit till nästan 80 år för män och 83 för kvinnor. Pensionärerna är en stor grupp i samhället, nästan 2 miljoner personer dessutom röstberättigade. Vi har ett pensionssystem vi har råd med och som är ett föredöme internationellt. En del länder i Europa som inte kan betala sina åtaganden önskar de hade ett liknande system. På Pensionsmyndigheten tar vi emot många delegationer från länder i och utanför Europa. Samtidigt finns det många debattfrågor kring vårt nuvarande system. En del tycker att den allmänna pensionen riskerar att bli för liten. En del tycker att skillnaden mellan att jobba ett helt liv eller inte göra något alls är alldeles för liten. Många tycker det är besvärligt att välja i premiepensionen. Systemet fungerar, pensionerna har sänkts när ekonomin går dåligt, men det leder omedelbart till kompensationskrav och sänkta skatter för pensionärer. 7
Många tycker att det är svårt att förutse hur stor pensionen blir så många som en fjärdedel tror att alltsammans syns i det orange kuvertet. Samtidigt finns en växande marknad som tjänar pengar på våra pensioner valbara delar i premiepension och tjänstepension och privat pensionssparande och som marknaden är villig att satsa ungefär 700 miljoner kronor varje år på marknadsföring. Det ger en fingervisning om hur aktörerna värderar denna marknad. Som vanlig pensionssparare kan man lätt få för sig att det viktigaste för pensionen är att placera sina pengar på ett bra sätt. Men som många vet så är det för de allra flesta mycket viktigare att arbeta heltid så länge som man orkar. Som vi nyligen visat från Pensionsmyndigheten så har svenskarna en fast förankrad bild av att man går i pension vid 65. Alldeles oavsett hur den generella livslängden ökar. Och alldeles oavsett vad politikerna säger om det samhälleliga behovet av att vi arbetar längre. Faktum är att människor generellt tycker extremt illa om att politiker eller myndigheter berättar för dem när de ska gå i pension. Det har vi sett när vi gjort kvalitativa utvärderingar av orange kuvertet. Jag tycker den här skillnaden mellan systemets och individens perspektiv är intressant. Debatten kring systemet finns bland pensionskunniga, på ledarsidor och i den politiska diskussionen. En stor del av de 5,5 miljonerna pensionsspararna inte funderar så mycket på saken, utan pratar pension mest när man ska lägga om sina bolån på banken eller när man blir störd av telefonsäljare på kvällarna. En del oroar sig för sin pension och känner att de borde göra något som de inte gör. Folk behöver kanske göra mindre än de tror, men man ska också komma ihåg att vårt pensionssystem lägger mycket ansvar på individen. Det slår igenom på pensionen hur länge man arbetar, om man haft tjänstepension eller inte och vilken risk man tagit i premiepensionen och de valbara delarna i tjänstepensionen. Här ligger många av Pensionsmyndighetens utmaningar. En av våra viktigaste uppgifter, och en av anledningarna till att myndigheten bildades, är att ge människor en bättre bild av hur stor pensionen blir. Med en sådan bild blir det enklare för individen att själv fatta besluten inför pensionen hur länge man vill och kan jobba och om det behövs något sparande. Man blir också mera slagtålig mot den där marknadsföringen för 700 miljoner kronor. Pensionsmyndighetens vision är att göra pensioner enklare, så att alla ska kunna leva i nuet. Vårt budskap är att man inte behöver kunna så mycket om pensioner om man inte vill. Det räcker med att känna till hur man ska bete sig, vilket är ungefär vad de flesta redan gör man arbetar så länge man orkar, betalar skatt på pengarna och har en tjänstepension. Vill man inte göra några aktiva val så 8
går det bra att strunta i det det erbjuds bra förval både avseende premiepension och tjänstepension. Precis så här enkelt kan det vara. Men upplevelsen och beteendemönstren bland pensionssparare är en helt annan. Strax innan vi på regeringens uppdrag stoppade massfondbytena i premiepensionen hade 700 000 pensionssparare köpt en förvaltnings- eller rådgivningstjänst tjänster där chansen är mycket liten att man får valuta för pengarna. Ett annat exempel: när vi från Pensionsmyndigheten frågar människor hur de bäst kan påverka sin framtida pension blir de vanligaste svaren att pensionsspara privat eller göra bra placeringar av sin premiepension. Säkrare satsningar, som att t.ex. jobba ett år längre, kommer långt ned på listan över tänkbara åtgärder. Ur ett individuellt perspektiv finns upplevelsen att pensioner är krångligt. 4 av 10 pensionssparare tycker det är svårt att förstå pensionssystemet och dess delar. 3 av 10 tycker det är lätt. Man har anledning att misstänka att en stor del av förklaringen handlar om de där 700 miljonerna i marknadsföring. Därför behövs det märkligt nog ännu mer information trots att det totala informationsflödet kring pensioner har ökat dramatiskt under det senaste decenniet. Men det behövs information på ett nytt sätt, ett sätt som berör individen direkt. Generell information om hur systemet fungerar är inget som intresserar särskilt många. I stället handlar det förstås om vad som händer med den egna pensionen, vad man kan göra för att påverka den och vägledning genom pensionsreklamens labyrinter. För som sagt så är det enkelt. Det är snarare bilden av systemet som krånglas till utifrån starka vinstintressen. Då behövs det någon som står på konsumentens sida och som går att lita på. Pensionsmyndigheten har precis fått det uppdraget från regeringen, att stå på konsumentens sida. Vi är mycket glada för det och kommer att gripa oss an det under nästa år på många olika sätt. Att visa på hur stor eller liten total pension en sparare kan förvänta sig är bara en början. Vi vill också berätta för människor hur de ska tolka helheten, dvs. den allmänna pensionen och tjänstepensionen, hur de ligger till jämfört med andra, vilka alternativ som står till buds om de vill ha mera i pension eller vill sluta arbeta tidigare. Vi vill bli ännu tydligare med att berätta om produkter och tjänster på marknaden och visa på sannolikheten för att dessa produkter är bra affärer eller inte. Och vi vill uppmärksamma pensionsspararna, tillsynsmyndigheterna och lagstiftarna på fenomen, produkter och marknadsföringsmetoder vi inte tycker ligger i pensionsspararnas intresse. Jag vet att vi kommer att behöva hjälp av forskningen för att kunna vara effektiva. Vi behöver forskningsinsatser för att kunna förenkla reglerna inom 9
ramen för det hållbara system vi har, så att det blir enklare och mera begripligt för pensionärer och pensionssparare. Vi behöver också veta mycket mer om beteendemönster och orsakerna till dem. Varför tror människor att det är viktigare att placera smart istället för att arbeta smart? Varför betalar människor höga avgifter när de inte behöver? Varför vill de flesta inte välja aktivt? Varför vill folk fortfarande gå i pension vid 65 trots att de flesta är friskare och piggare? Vilket arbetsliv behövs för att vi ska kunna fortsätta arbeta? Vilka möjligheter finns att trappa ned? Vilka möjligheter finns att byta arbete? Varför beter sig inte människor som pensionssystemets mödrar och fäder trodde när de byggde detta system? Varför är det fortfarande så pass få som är intresserade av att ta reda på hur stor deras totala pension blir? Varför pensionssparar så många kvinnor i ett avdragsgillt sparande trots att de inte tjänar på det? Hur ska pensionsinformationen vara utformad för att nå fram till människor som anser att pensionen inträffar om 300 år? Hur ska informationen vara utformad om många människor tycker att det är för svårt att räkna procent? Hur når man människor som har fullt upp med sina livspussel? Hur stor del av arbetskraften kan förväntas ha en tjänstepension om 20 30 år? Varför gör inte yngre generationer uppror när pensionärsorganisationerna föreslår att man borde ta en del av framtida premiepensioner och bekosta dagens pensionsutbetalningar? Det finns massor av intressanta frågor som söker sina svar. Det finns också en viktig fråga som har att göra med våra möjligheter att nå människor med bra information om pensionen: om man nu inte kan förvänta sig att människor agerar ekonomiskt rationellt när det gäller olika typer av beslut om pensionen hur ska man då göra? Det där var något som de magra södermalmsbarnen som arbetade i Skofabriken i början av 1900-talet överhuvudtaget inte hade anledning att fundera över, eftersom de i princip aldrig skulle gå i pension. Men vi har tack och lov anledning att fundera över det, låt oss inte glömma det. 10
1913 års pensionsreform Per Gunnar Edebalk Professor, Socialhögskolan och Centrum för ekonomisk demografi, Lunds universitet Inledning Det är ett viktigt jubileumsår i år. För ett hundra år sedan dvs. år 1913 fattade den svenska riksdagen beslut om att införa en allmän pensionsförsäkring. Den försäkringen var den första socialförsäkringen i världen som i stort sett omfattade hela folket. Pensionsförsäkringen angav också vägen för fortsatta reformer in i den svenska välfärdsstaten.1913 års beslut har därför stor principiell betydelse. I detta föredrag skall jag belysa bakgrunden till beslutet 1913. Jag kommer också att försöka förklara varför beslutet blev som det blev. Åldringarna i början av 1900-talet Kring förra sekelskiftet var det vanligt att äldre bodde tillsammans med sina barn. Detta byggde på lag och tradition. För trotjänare reglerades stöd till äldre och orkeslösa i legostadgan. Behövande gamlingar, som saknade privata alternativ, hade att förlita sig på den kommunala fattigvården. Fattigvården reglerades genom 1871 års fattigvårdsförordning, som torde var den strängaste fattigvårdsförordning som funnits i Sverige. Missförhållandena inom den tidens fattigvård var påtagliga. 11
Totalt hade Sverige vid den här tiden något över fem miljoner invånare och mer än 2 400 kommuner. Den övervägande majoriteten var landsbygdskommuner och många var mycket små. Den pågående urbaniseringen innebar att dessa vanligtvis var utflyttningskommuner med relativt sett många åldringar. Gamla och orkeslösa var den största gruppen understödstagare inom den kommunala fattigvården. Närmare 70 procent av befolkningen bodde på den egentliga landsbygden. Inkluderas även tätorter på landsbygden närmar sig siffran 80 procent. Sverige hade den högsta andelen åldringar bland någorlunda jämförbara länder och andelen åldringar hade ökat kraftigt. Procentandelen äldre (65+) av befolkningen ökade från 4,8 år 1850 till 8,4 år 1900 (Edebalk & Olsson 2011). Bl.a. minskad barnadödlighet i början av 1800-talet och emigrationen i slutet av århundradet ligger bakom denna utveckling. Utvecklingen innebar en stark press på fattigvården i många kommuner. Kommunala utgifter och inkomster Fattigvården var en kommunal uppgift och den svarade för ungefär en fjärdedel av landsbygdskommunernas utgifter. Kommunerna hade också andra utgifter. En relativt stor utgiftspost avsåg sockenkyrkan och prästlöner. Den största posten var dock utgifterna för den obligatoriska folkskolan. Härutöver hade de jordägande bönderna skyldighet att bygga och underhålla vägar och broar. Utvecklingen av de kommunala utgifterna visas i tabell 1. Tabell 1 Utgifter inom landsbygdskommuner 1880 1907 (% och SEK) 1880 1890 1900 1907 Prästlöner och kyrkan 35 31 25 20 Folkskola 31 33 37 43 Fattigvård 24 25 24 24 Övrigt 10 11 14 13 100 100 100 100 Totala utgifter miljoner SEK 21,6 25,7 36,6 50,0 Totala utgifter i 1907 års priser 25,8 32,1 41,1 50,0 Per capita i 1907 års priser 6,7 8,3 10,3 12,4 Källa: Edebalk & Olsson 2011 Hur mötte då landsbygdskommunerna sina ökade utgifter? Jo, genom att höja skatterna. Men skattekraften var ytterst olika bland kommunerna. Låt mig exemplifiera med skillnader i beskattningen av jordbruksfastigheter. För ett hemman med ett taxeringsvärde på 2 000 kronor var ytterlighetsvärdena mellan kommunerna 98,64 respektive 546,84 kronor (Edebalk & Olsson 2011). Många 12
av dåtidens kommuner hamnade då i en ond cirkel. Höga skattesatser ledde till att yngre flyttade till tätorter eller emigrerade. Följden blev höjda skattesatser för de kvarboende. Detta i sin tur gjorde kommunerna mindre attraktiva att bo eller bedriva verksamhet i osv. Ojämnheten i den kommunala skattebördan hade en tendens att öka. Mot denna bakgrund fördes olika reformförslag fram åren kring förra sekelskiftet. Vissa menade att den enklaste vägen var att staten tog över utgifterna för folkskolan, för kyrkliga ändamål och för väghållningen; det rörde sig ju här om uppgifter som till sin karaktär var statliga. Också allt starkare röster för en skatteutjämning eller höjda statsbidrag till de fattigaste kommunerna hördes i början av 1900-talet. Frågan om skatteutjämning eller höjda statsbidrag mötte emellertid motstånd av starka ortsintressen (Andersson 1995). Inte minst var utgifterna för fattigvården mycket ojämnt fördelade och detta kom att uppmärksammas både i och utanför riksdagen. Någon form av utjämning borde ske, menade man. Frågan kom bl.a. på riksdagens bord år 1911. Riksdagen menade då att ålderdomspensionering skulle bli det kraftigaste medlet för att åstadkomma en skatteutjämning (AK:s femte tillfälliga utskotts utlåtande 1911:8). Den allmänna pensionsförsäkringen Pensionsfrågan hade i Sverige fått sin första politiska aktualitet genom liberalen Adolf Hedins riksdagsmotion 1884 (Motion AK 1884:11). Motionen gällde olycksfalls- och ålderdomsförsäkring för arbetare och den var inspirerad av de arbetarförsäkringar som var på väg i Tyskland under Bismarcks ledning. Två statliga utredningar härefter behandlade pensionsfrågan men något positivt resultat nåddes inte före sekelskiftet. I början av 1900-talet kom pensionsfrågan på nytt upp på den politiska dagordningen och samtliga större partier visade positivt intresse för en lösning (Håkansson utg. 1959). Friherren och kaptenen Gustav Adolf Raab, som drivit en uppmärksammad privatfinansierad kampanj för ålderspensioner sedan 1896, presenterade ett utarbetat pensionsförslag 1906 (Elmér 1960). Senare samma år behandlades frågan på en stor fattigvårdskongress, som anordnats av Centralförbundet för socialt arbete. Kongressen uttalade sig för en utredning och i slutet av år 1907 tillsatte den då konservativa regeringen den s.k. Ålderdomsförsäkringskommittén. Kommittén avlämnade ett betänkande i slutet av år 1912 (Ålderdomsförsäkringskommittén 1912) och efter en snabb regerings- och riksdagsbehandling togs det slutgiltiga beslutet i maj 1913 av en stor majoritet i riksdagen (Proposition 1913:126). 13
Den allmänna pensionsförsäkringen omfattade, i allt väsentligt, hela folket. Pensionen skulle utgå till den som var oförmögen till arbete p.g.a. invaliditet eller som uppnått 67 års ålder. Försäkringen bestod av två delar: 1. En avgiftspension, finansierad med egenavgifter som utgick efter taxerad inkomst. Pensionens storlek var relaterad till värdet av inbetalda avgifter. Grundavgiften för dem som inte hade inkomst var tre kronor om året och maximal avgift var 13 kronor om året. Den årliga avgiftspensionen skulle bli 30 procent av inbetalda pensionsavgifter för män och 24 procent för kvinnor. 2. En skattefinansierad inkomstprövad tilläggspension. Tilläggspensionen hade till syfte att snabbt få bort invalider och åldringar från fattigvården. Maximalt belopp var 150 kronor om året för män och 140 kronor för kvinnor. Som jämförelse kan nämnas att genomsnittslönen för en industriarbetare var ungefär 1 300 kronor om året. Både avgiftspensionen och tilläggspensionen var högre för män än för kvinnor. Detta motiverades med att kvinnor hade en genomsnittligt längre livstid jämfört med män (Elmér 1960). Ett inte orimligt antagande är att särbehandlingen av kvinnor sammanhänger med att den allmänna rösträtten endast omfattade män vid den här tiden. Hur kan man förstå varför Sverige var först i världen med en universell pensionslösning och varför modellen med avgiftspension valdes? I de diskussioner och förslag som funnits med i bilden sedan 1880-talet kan man urskilja fyra alternativa huvudmodeller (Edebalk 1996). Den ena var en statssubventionerad frivillig försäkring, som fanns i några länder. Erfarenheten hade emellertid visat att en frivillig försäkring fick en obetydlig omfattning och att det knappast var de mest behövande som försäkrade sig. En pensionsförsäkring måste därför vara obligatorisk. Det återstod tre huvudalternativ: 1. Den tyska modellen, som införts 1889, ingick i Bismarcks arbetarförsäkringar. Försäkringen omfattade arbetare och den finansierades (med visst statligt stöd) genom arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Avgifterna var relaterade till lönen och pensionen till värdet av inbetalda avgifter. Den tyska modellen var försäkringsmässig. 2. Den danska modellen från 1891 var ett försörjningssystem med schabloniserade ersättningar utan fattigvårdskaraktär. Pensionen var skattefinansierad och utgick efter inkomstprövning. 3. Raabs modell omfattade i princip hela befolkningen. Pensionen var inkomstprövad och finansierades med en obligatorisk enhetlig egenavgift (samma avgift för alla). 14
Då det gäller framväxten av socialförsäkringar finns många exempel på möjliga drivkrafter. Under de tre decennier som förflutit sedan Hedin initierade pensionsfrågan, hade Sverige genomgått en snabb ekonomisk utveckling. Den industriella tillväxten var stark, särskilt från 1890-talet. Industriarbetarna hade organiserat sig fackligt och politiskt och krävde bl.a. sociala rättigheter i stället för den förnedrande kommunala fattigvården. Den ekonomiska utvecklingen följdes av sociala och politiska förändringar och 1911 debuterade allmän rösträtt för män. Den här i korthet beskrivna utvecklingen kan bidra till att förklara att ett pensionssystem infördes. Men varför valdes en modell med universell avgiftspension och inte någon av de ovan angivna modellerna? Då det gäller påverkan på tidiga socialpolitiska beslut hänvisas ofta till Sveriges agrara struktur (se t.ex. Baldwin 1990, Elmér 1960). De svenska bönderna hade ett starkt politiskt inflytande; vid tiden för beslutet 1913 bodde 67 procent av riksdagens ledamöter på landsbygden och 45 procent var jordbrukare (Sköld & Halvarson 1966). Viktigt här är också att det socialdemokratiska partiet önskade bredda sin väljarbas och appellera till landsbygdens småfolk. Många äldre på landsbygden skulle inte omfattas i en Bismarck-modell. Bönderna var dessutom ovilliga att betala arbetsgivaravgifter för sina anställdas pensionering. Landsbygdsintressena kunde följaktligen inte förorda den tyska lösningen. En dansk modell eller en Raab-modell skulle emellertid kunna vara möjliga eftersom dessa omfattar alla fattiga. Man måste därför gå ett steg vidare för att förstå varför alternativet med en universell avgiftspension valdes i stället för dessa modeller. En faktor att beakta är den speciella demografiska situationen i Sverige med många åldringar att försörja. En annan faktor är finansieringsmöjligheterna. Allt annat lika skulle en pensionsförsäkring i Sverige bli dyrare än i andra länder p.g.a. den demografiska situationen. En dansk modell, med renodlad skattefinansiering, blev därför svår att acceptera. I Raabs modell hade explicit hänsyn tagits till finansieringen genom den föreslagna enhetsavgiften, som ju helt enkelt var en skatt. Problemet med den avgiften var att den alldeles särskilt drabbade låginkomsttagare. Avgiften var en personlig skatt av det slag som användes i det förindustriella samhället, där det förekom naturahushållning och där det inte fanns möjlighet för inkomstdeklaration. En ny finansieringsmöjlighet kom med inkomstskatten. Som Sverige ekonomiskt utvecklades blev inkomster ett skatteobjekt. År 1902 infördes en statlig progressiv inkomstskatt. Härmed kom också inkomstdeklarationen. Då kunde inkomster och därmed skatter och egenavgifter baserade på inkomst fastställas. Här öppnades alltså en ny finansieringsmöjlighet, som inte fanns med i de tidigare pensionsdiskussionerna. De nya egenavgifterna kan alltså ses som en specialdestinerad skatt och som en del av skattepolitiken. Härigenom 15
nås en viss utjämning av fattigvårdskostnaderna mellan kommunerna. Det blev alltså en tidig form av interkommunal skatteutjämning. Pensionsstriden I dåtidens politiska partier fanns en stor enighet vid beslutet 1913. Det var en högerregering med civilminister Hugo Hamilton som hade tillsatt Ålderdomsförsäkringskommittén. Mycket aktiv i utredningen var socialdemokraternas ledare Hjalmar Branting. Och propositionen till riksdagen utarbetades av den liberale civilministern Axel Schotte. Men visst fanns det kritik. På exempelvis socialdemokraternas vänstra flygel menade man att försäkringen gav alldeles för små pensioner (Elmér 1960). Detta var en helt relevant invändning, men företrädarna menade att förbättringar skulle komma. Givetvis fanns också kritik mot att män och kvinnor inte behandlades lika. Det fanns också invändningar mot att arbetsgivarna slapp betala avgifter. Bakgrunden här var idén att pensionen är en uppskjuten lön. De som företrädde denna syn menade att pensionsförsäkringen skulle vara en arbetarförsäkring liknande den i Tyskland. Men den allra häftigaste oppositionen kom från det s.k. fattigvårdsfolket, som utgjorde kärnan i Centralförbundet för socialt arbete, CSA. Fattigvårdsfolket tillhörde Stockholmsområdets ledande ekonomiska och kulturella skikt och deras socialpolitiska grundsyn kan närmast betraktas som socialliberal och paternalistisk. För fattigvårdsfolket sågs fattigdomens avskaffande ytterst som ett uppfostringsproblem (Edebalk 1996, Lundquist 1997). Det var fattigvårdsfolket som arrangerade 1906 års fattigvårdskongress, den då största socialpolitiska manifestationen i Sverige med närmare 1 000 deltagare (Palmstierna utg 1906). Praktiskt taget alla viktiga aspekter på fattigvården behandlades under kongressen. En representant för fattigvårdsfolket erinrade om att en pensionsförsäkring skulle kunna minska kommunernas fattigvårdsbörda. Men inte minst framkom hans, och fattigvårdsfolkets, mycket bestämda syn på hur ett pensionssystem borde utformas. Det sämsta av då existerande system ansågs vara det danska. Den skattefinansierade danska pensionen hade karaktär av gåva utan motprestation och det kunde fattigvårdsfolket inte acceptera eftersom folkets uppfostran till arbetsamhet och sparsamhet då skulle motverkas. En pension måste följaktligen finansieras med avgifter och vara försäkringsmässig. En frivillig försäkring, som byggde på egna avgifter och på ansvarskänsla, ansågs vara tilltalande. Eftersom en frivillig försäkring erfarenhetsmässigt inte når de sämst ställda måste emellertid en pensionsförsäkring bli obligatorisk. 16
Så snart Ålderdomsförsäkringskommittén publicerat sitt betänkande i november 1912 startade fattigvårdsfolket en häftig kampanj mot förslaget (Edebalk 1996). Man skrev artiklar, ordnade en särskild konferens, avlämnade ett mycket fylligt remissvar och följde upp med att motionera och diskutera i riksdagen, där fattigvårdsfolket hade några företrädare. De reagerade med våldsam frenesi för att påverka den allmänna opinionen, regeringen och riksdagen. Fattigvårdsfolket hade inga invändningar mot avgiftspensionen, den passar ju väl in i deras självhjälpsideologi. Måltavlan var tilläggspensionen och invändningarna mot denna baserades på deras uppfostringsideologi. Den inkomstprövade pensionen skulle minska arbetsviljan och sparsamhet. Folk skulle vänja sig vid understöd (utan motprestation) och även ovärdiga skulle på så sätt få pension. Till ovärdiga hörde alkoholister, försumliga familjeförsörjare och andra som visat asocialt beteende. Enligt fattigvårdsfolket skulle understöd endast utgå efter individuell behovsprövning. Fattigvårdsfolket nådde några smärre segrar genom att vissa värdighetsbestämmelser infördes vilket bl.a. uteslöt den som förde ett asocialt levnadssätt. Sådana personer skulle alltså inte få någon tilläggspension. Det skedde en rad detaljförändringar i det ursprungliga kommittéförslaget men grundstrukturen i den allmänna pensionsförsäkringen påverkades inte. Slutkommentarer I början av 1900-talet hade två socialpolitiska ideologier framträtt. Enligt den ena, företrädd främst av fattigvårdsfolket, skulle en moderniserad fattigvård ha ett stort revir inom socialpolitiken och individuella understödsbehov skulle avgöra de socialpolitiska insatserna. Det nya trygghetssystemet, socialförsäkringarna, måste vara försäkringsmässigt uppbyggda. Enligt den andra ideologin borde fattigvården, mer eller mindre, elimineras. Fattigvården ansågs vara kränkande och den trädde in först då personer hamnat i en nödsituation. Socialförsäkringen skulle ge en starkare rättighet och den var också preventiv, dvs. den gav ett skyddsnät och innebar att man inte måste göra sig fattig för att få ersättning. Denna nya ideologi vann en förkrossande seger i pensionsstriden 1913. Även om den allmänna pensionsförsäkringen hade sina brister och magra ersättningar så blev färdvägen klart utstakad. Socialförsäkringsidéns triumf framgår också av beslutet om olycksfallsförsäkring (en yrkesskadeförsäkring) år 1916, också detta efter förslag från Ålderdomsförsäkringskommittén. Detta var då den modernaste yrkesskadeförsäkringen i världen. Den omfattade i stort sett hela arbetsmarknaden, den finansierades med arbetsgivaravgifter och den byggde på inkomstbortfallskompensation. År 1915 tillsattes en ny socialförsäkringsutredning, som år 1919 presenterade ett förslag på en allmän sjukförsäkring (Socialförsäkringskommittén 1919). Några omedel- 17
bara positiva effekter av denna utredning visade sig emellertid inte, främst p.g.a. den svåra deflationskris som bröt ut alldeles i början av 1920-talet och en härefter fortsatt hög arbetslöshet. Till sina huvuddrag var Socialförsäkringskommitténs förslag detsamma som senare blev verklighet först år 1955, då den allmänna sjukförsäkringen infördes i Sverige. I den tyska socialförsäkringen på 1880-talet infördes först en sjukförsäkring, som blev det man kan kalla grundbulten, och härefter kom yrkesskadeförsäkringen och pensionsförsäkringen. Detta kan försäkringsteoretiskt ses som en logisk uppbyggnad. I Sverige började man bygga socialförsäkringssystemet bakifrån, alltså först med en pensionsförsäkring i stället för en sjukförsäkring. Det märkliga med denna ansats framgår bl.a. av att pensionsförsäkringen innehöll en invaliditetsersättning (den tidens förtidspension). Innan en sådan införs borde det, kan man tycka, finnas en allmän sjukförsäkring som tar hand om kortare sjukfall. Sjukförsäkringens organ kan då dels bidra till att förebygga och lindra processer som leder till mer kroniska sjukdomstillstånd, dels svara för en sortering av sjuka till yrkesskadeförsäkringen och invaliditetsersättningen. Den uppbyggnad bakifrån som skedde kan i mångt och mycket tillskrivas landsbygdens betydelse för 1913 års beslut. Under 1910-talet var ett genomgripande socialpolitiskt systemskifte på väg i Sverige. Det dominerande fattigvårdssystemet höll på att ersättas av ett sammanhängande socialförsäkringssystem. Det nya systemet var universellt, det innehöll inkomstbortfallskompensation och det representerar följaktligen de första stegen in i den svenska välfärdsstaten. 18