Samhällets krisberedskap Förmåga 2006/2007 Bilaga 2: Händelser som prövade samhällets förmåga under 2006 0027/2007
Innehåll Händelser som prövade samhällets förmåga under 2006 5 Samordnad information under fågelinfluensan...5 Evakueringen av svenskar från Libanon...6 Polonium 210 på flygplan som landar i Sverige...8 Höga flöden och vägraset på Europaväg 6...9 3
Händelser som prövade samhällets förmåga under 2006 Under 2006 inträffade ett antal händelser som prövade förmågan i svensk krisberedskap. Dessa händelser har analyserats i andra dokument och KBM lyfter här endast fram de aspekter som har bäring på bedömningen av samhällets förmåga. De händelser KBM uppmärksammat är: Fågelinfluensans utbrott i Sverige Evakueringen av svenskar från Libanon Smittsamt Polonium 210 ombord på ett flygplan som landar i Sverige Höga vattenflöden i västra Sverige i december månad följt av raset på E6 vid Munkedal Av dessa är det framförallt hanteringen av fågelinfluensan och evakueringen av svenskar från Libanon som prövat det svenska krishanteringssystemets förmåga. Samordnad information under fågelinfluensan De första fallen av den aggressiva varianten av H5N1-viruset ( Fågelinfluensan ) i Sverige konstaterades i Oskarshamn den 28 februari 2006. Därefter identifierades fall av fågelinfluensa på 17 olika platser i totalt sex län. De län som drabbades var Blekinge, Gotland, Kalmar, Skåne, Stockholm och Södermanland. Under sommaren avtog antalet fall och bekämpningsarbetet avslutades under hösten. Förberedelsearbetet för att hantera ett utbrott av fågelinfluensa i Sverige hade dock inletts tidigare. Informationschefer från berörda myndigheter hade redan under hösten 2005 arbetat för att samordna myndighetsinformation vid ett eventuellt utbrott av pandemi eller fågelinfluensa. Detta myndighetsgemensamma arbete hade sitt ursprung i Socialstyrelsens pandemigrupp och zoonossamverkansgrupp. Syftet var att på ett enkelt sätt ge allmänheten korrekt och samlad information samtidigt som de inblandade myndigheterna avlastades från rutinfrågor. De skulle då få mer tid åt själva hanteringen av fågelinfluensautbrottet. KBM fick i uppdrag från regeringen att samordna informationsarbetet. De kommunikationskanaler gruppen valde var dels ett gemensamt callcenter och dels en gemensam webbplats. Samarbetet blev en framgång och har nu utvecklats i flera liknande projekt. Den utvärdering som KBM låtit göra av arbetet pekar på fördelar med att låta en myndighet samordna informationsarbetet 1. De myndigheter som var mest berörda av fågelinfluensan fick stor avlastning genom 1 Utvärderingen har avsett KBM:s samordningsåtgärder under perioden mitten av februari till mitten av juni 2006 och har byggt på de direkt berörda aktörernas erfarenheter av informationssamordningen. 5
informationssamordningen och experterna kunde, istället för att svara på rutinfrågor från allmänheten, fokusera på sina sakfrågor. En erfarenhet från fågelinfluensan är att samverkan mellan nationell regional lokal nivå behöver utvecklas ytterligare. Under fågelinfluensan omfattade informationssamverkan främst de nationella expertmyndigheterna och de länsstyrelser som berördes. Personliga kontakter ansågs vara en viktig framgångsfaktor av de berörda. Samverkan behöver äga rum även till vardags för att upprätthålla kontakter. KBM kan konstatera att de samverkansmönster som byggs upp i det förberedande arbetet, till exempel inom och mellan samverkansområdena, är av stor nytta i mer akuta krishanteringsskeden. Ett annat sätt att förbereda samhället på att hantera kriser är att öva. Övningar utifrån olika scenarier behövs för att se vilka som blir involverade vid olika kriser, vad som fungerat bra och vad som behöver utvecklas vidare m.m. En erfarenhet från fågelinfluensan är att den myndighetsinterna ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan informatörer och experter måste tydliggöras på varje myndighet för att det gemensamma informationsarbetet ska kunna fungera på ett bra sätt. KBM anser därför att samhällsviktiga aktörer bör öva regelbundet, både internt så att den egna krisledningsorganisationen fungerar, och i samverkan med andra aktörer utifrån olika scenarier. Det är också viktigt att de lärdomar som kommer fram i övningar och i hanteringen av verkliga kriser tas omhand. Rutiner och checklistor kan behöva tas fram, nya samverkansparter kan behöva bjudas in i ett närmare samarbete, brister som uppmärksammats behöver analyseras och åtgärdas. KBM kan också konstatera att myndighetens arbete med informationssamordning, bland annat det webbaserade informationssystemet WIS, den nationella portalen för krisinformation, former för rapportering och samordning av information samt råd och rekommendationer för krisinformation på webbsidor, behöver vidareutvecklas med utgångspunkt i erfarenheterna från informationssamordningen vid fågelinfluensan. KBM:s roll i krishanteringen upplevdes inledningsvis som otydlig av de myndigheter som deltog i den gemensamma informationsinsatsen. Efter ett visst processande under fågelinfluensan fann man dock en samordningsroll som både KBM och de andra myndigheterna var nöjda med. Evakueringen av svenskar från Libanon I mitten av juli 2006 eskalerade konflikten mellan Israel och Libanon på nytt efter att en konflikt mellan milisgruppen Hizbollah och den israeliska armén förvärrats av att Hizbollah tillfångatagit en israelisk soldat. Israel valde i juli 2006 att gå in i Libanon med avsikten att neutralisera Hizbollah. Omfattande flygattacker genomfördes bland annat mot infrastruktur i Libanon. Många svenska medborgare befann sig vid krigsutbrottet i Libanon. Eftersom konflikten snabbt blev mycket allvarlig, ville många tillfälliga 6
besökare i Libanon omedelbart lämna landet. Evakueringen försvårades av att flygplatsen inte fungerade och av att viktiga vägar till bland annat grannlandet Syrien hade blivit förstörda, samtidigt som sjövägen blev blockerad. Utrikesdepartementet bedömde att det fanns ca 3 000 4 000 svenska medborgare i Libanon som var i behov av evakuering. Det visade sig senare att det rörde sig om drygt 8 000. Detta blev den största svenska evakueringsinsatsen sedan flodvågskatastrofen i Sydostasien. Evakueringen skedde med buss till Syrien eller med fartyg över Medelhavet till bland annat Cypern. Insatsen i Libanon blev en framgång. Samverkan mellan svenska myndigheter och koordinering av insatsen fungerade relativt väl och ganska omgående kunde svenskar på plats i Libanon erbjudas hjälp. En del utländska medier visade intresse för den svenska evakueringen. Nyhetsbyrån Reuters visade till exempel i en sammanställning att Sverige hade varit betydligt snabbare och effektivare i sin evakuering än något annat land. CNN hade ett inslag om detta och kanadensisk press hade stort uppslagna artiklar om hur väl Sverige behandlade sina medborgare, i kontrast till de egna myndigheterna. Evakueringen av svenskar från Libanon visar hur viktigt det är att de ansvariga aktörerna har förmåga att snabbt ta till sig information om det inträffade och därefter snabbt dra igång sin krishantering. Vid en jämförelse med hur det svenska samhället hanterade flodvågskatastrofen i Sydostasien, framgår det tydligt vilken skillnad snabbt agerande i inledningsfasen av en kris gör för hela den fortsatta insatsen. Även allmänhet och medias uppfattning om krishanteringen påverkas till stor del av agerandet i krisens första skeden. För att stärka myndigheternas förmåga att snabbt upptäcka händelser och initiera åtgärder, fattade Regeringen, efter förslag från KBM, i juni 2007 ett beslut om vilka samhällsviktiga aktörer som ska ha en tjänsteman i beredskap med förmåga att initiera och samordna det inledande arbetet, samt vilka som ska ha en ledningsfunktion med omedelbar tillgänglighet för att snabbt kunna fatta beslut om åtgärder 2. Erfarenheterna från Libanon visar också på vikten av att samordna en eventuell internationell insats med den nationella krishanteringen; i detta fall omhändertagandet av de drabbade då de kom tillbaka till Sverige. KBM kan konstatera att det rådde viss informationsbrist hos de myndigheter och organisationer som skulle fylla denna roll i Sverige. Till exempel var det svårt för länsstyrelserna att få information om hur många hemvändande som var på väg till just deras län. En samlad och sektorsövergripande lägesbedömning kan enligt KBM:s bedömning underlätta för alla inblandade parter att se sin roll i en kris men även andra aktörers behov av information, kontakter, stöd och hjälp från den egna organisationen. 2 Tjänsteman i beredskap och ledningsfunktion enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, Fö2007/436/CIV 7
En annan viktig erfarenhet utgörs av det tillfälle som gavs att testa en resurs som byggts upp inom det svenska krishanteringssystemet, nämligen det Svenska nationella ambulansflyget (SNAM). Under evakueringen användes visserligen bara delar av SNAM, men utvärderingen av insatsen visar ändå att resursen fungerade tillfredsställande. Under och efter evakueringen av svenskar från Libanon startade också en debatt om vilket ansvar svenska myndigheter har för de medborgare som befinner sig utomlands. Det är tydligt att det finns ett glapp mellan medborgarnas förväntningar på stöd och hjälp under utlandsvistelser, och den svenska statens föreställning om sin roll i sådana situationer. KBM anser att det är viktigt att staten tydliggör vilket stöd och hjälp medborgarna kan förvänta sig i samband med utlandsvistelser. Detta anknyter till det mer generella behov av att slå fast vilken förmåga samhället ska ha. Polonium 210 på flygplan som landar i Sverige Denna händelse hade sitt ursprung i Storbritannien där det uppmärksammades att Alexander Litvinenko, en avhoppad före detta rysk agent, misstänktes ha blivit förgiftad av ett relativt ovanligt radioaktivt ämne, Polonium 210. Detta ska ha skett i samband med ett möte den 1 november 2006 med två andra före detta ryska agenter på en restaurang i London. Historien blev känd för polisen den 16 november, den 23 november avled Litvinenko i sviterna av förgiftningen. Den engelska polisen började kartlägga platserna som Litvinenko befunnit sig på eftersom det fanns en risk att fler kunde ha blivit smittade av ämnet. Man fann snart att det radioaktiva ämnet hade lämnat spår av strålning på ett flertal platser som Litvinenko besökt, men också i tre British Airwaysflygplan, som sammanlagt gjort ett tiotal flygningar till och från Sverige. Fem personer i Sverige undersöktes, varav två flugit med de aktuella flygplanen. Tre ytterligare personer undersöktes med anledning av att de vistats på de hotell där man funnit spår av radioaktivitet. Av dessa har en person uppvisat lätt förhöjda halter polonium, dock utan att detta bedömts utgöra någon hälsorisk. Denna händelse är något perifer för det svenska krishanteringssystemet, men den är intressant ur perspektivet spridning av farliga ämnen. Samverkan mellan myndigheterna (Socialstyrelsen och Statens strålskyddsinstitut) fungerade väl med god avstämning av såväl åtgärder som information till olika aktörer och målgrupper. Detta visar återigen på vikten av etablerad samverkan mellan ansvariga myndigheter, i detta fall inom ramen för samverkansområdet Spridning av farliga ämnen och dess RN-plattform. Det faktum att händelsen var så pass begränsad underlättade också myndigheternas möjligheter att vara proaktiva i kontakterna med sjukvård och massmedia. 8
Höga flöden och vägraset på Europaväg 6 Den 12 december 2006 utfärdade SMHI vädervarningar om extremt höga flöden i västra Sverige. Värst drabbades Västra Götaland, Hallands och Värmlands län. Risken för ras och skred uppmärksammades tidigt. På kvällen den 20 december 2006 rasade ca 400-500 meter av Europaväg 6 vid Småröd i Munkedals kommun i Bohuslän till följd av ett jordskred. Samtidigt med vägen rasade ett par hundra meter av järnvägen på Bohusbanan. Ett tiotal bilar och 13 personer drogs med i raset; inga personer skadades dock allvarligt. Vägsträckan som rasade var en nyligen utbyggd del av Europaväg 6. Orsaken till skredet bedöms vara de instabiliteter som funnits i underlaget då den nybyggda vägen ännu inte hunnit sätta sig i kombination med ett kraftigt regnande under en längre period och tung trafik. Vägsträckan som rasat är en viktig transportled där ca 15 000 bilar passerar varje dygn, personbilar, godstrafik till och från Norge samt kollektivtrafik. Påfrestningarna på de alternativa vägarna och på de extrafärjor som sattes in blev stor med långa köer som följd. Även tågtrafiken stoppades på sträckan Uddevalla Strömstad, vilket orsakade ytterligare påfrestning på de alternativa färdvägarna. Efter att räddningstjänstarbetet avslutades den 22 december var de prioriterade åtgärderna att snabbt få igång reparationerna av den rasade vägen och järnvägen samt att trafiken på de alternativa vägarna skulle flyta så smidig som möjligt. Det uppskattades att trafiken skulle vara stoppad under flera månader. Risken för ytterligare ras kvarstod dessutom under en längre period. Reparationsarbetet av både vägen och järnvägen gick emellertid mycket snabbare än väntat. De snabba reparationerna berodde på aktörernas ansträngningar för att snabbt få E6:an i bruk och ett väl fungerande samarbete mellan Vägverket, Banverket och Länsstyrelsen i Västra Götaland. Återuppbyggandet av vägen och järnvägen skedde snabbt och parallellt med planerandet. Genom att i stor utsträckning använda tidigare planer för vägbygget och på ett tidigt stadium ta hänsyn till miljöfrågorna, kunde processen gå snabbare än normalt. Den reparerade vägsträckan och järnvägen öppnades åter för trafik i februari 2007. Hanteringen av vägraset tyder på att förmågan vid denna typ av händelse är god hos de berörda aktörerna. Främst var det den goda samverkan som fanns mellan länsstyrelsen i Västra Götaland, Banverket och Vägverket som gjorde att vägraset kunde hanteras på ett bra sätt. Även toleransen hos allmänheten bidrog till att lindra konsekvenserna av händelsen. 9