Inriktning för IT-verksamheten i Alingsås kommun 2013-05-06 Bakgrund IT är en verksamhet i förändring. Det finns samtidigt tydliga krav från kommunstyrelsen att fler verksamheter skall konkurrensutsättas och att kommunledningskontoret skall fokusera mer på styrning och ledning. För att möta de förändrade kraven från kommunstyrelsen och förvaltningarna med en effektiv IT-organisation behöver en ny inriktning för IT-verksamheten läggas fast. Nuläge Fakta IT enheten omsätter 22,6 mkr år 2012, varav 52% är kostnader för tjänsteköp, 31% är personalkostnader, 14% är kapitalkostnader och resterande 3% är inköp av material. IT-enheten är en del av administrativa avdelningen. Enheten leds av IT-chefen. Två gruppsamordnare sköter den dagliga arbetsledningen på ca 20% av sina tjänster. Totalt består ITenheten av 14,9 årsarbetare, inklusive arbetsledning. IT-enhetens starka sida är drift, service och support. IT-enheten arbetar också i viss utsträckning som internkonsult åt förvaltningarna men enheten är inte etablerad som medverkande i förvaltningarnas verksamhetsutveckling 1. I kommunen finns 107 olika verksamhetssystem. Ett fåtal av dessa driftas helt av extern part. Utöver det finns ytterligare 20-tal system för att säkerställa driftövervakning och nätadministration Huvudprincipen, är att nya system skall köpas in och driftas lokalt i kommunens serverhall som uppfyller höga krav på säkerhet 2. I kommunen har ca 4000 anställda tillgång till 2000 datorer. Ca 5100 elever delar på ca 1500 datorer. Dessutom finns ca 2260 1-1-datorer 3. Det finns också ca 500 surfplattor och 350 smarta telefoner. Installation och service av dessa sköts av extern leverantör. För att datorerna skall kunna kommunicera finns 127 anslutningspunkter till kommunens datanätverk och ca 400 trådlösa sändare. Den som har problem med sin dator, surfplatta eller telefon ringer till helpdesk, som tar emot ca 1200-1400 samtal och 350-400 st mail per månad. Kommundirektörens ledningsgrupp (KLG) har utsett en IT-ledningsgrupp med uppgift att ta hand om strategisk IT-planering, samordning och beredning av IT-frågor för beslut i KLG. ITledningsgruppen leds av administrativa chefen. För att bereda och fånga upp aktuell utveckling och behov hos förvaltningarna finns en IT-grupp med förvaltningarnas IT-samordnare. IT-gruppen leds av IT-chefen. 1 Enligt en enkät om kommunledningskontoret som besvarades av chefer, kommunstyrelsen och nyckelpersoner i förvaltningarna under 2011. Enkäten följdes upp med intervjuer. Bilden bekräftas också av de årliga kvalitetsenkäter som besvaras av IT-användarna i kommunen. 2 Serverrummet är delfinansierat av Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap, och klarar höga krav på skalskydd, elförsörjning, kyla, brandskydd, ventilation m m. 3 1-1 är ett begrepp för en dator per elev, dvs varje elev har egen dator.
Utveckling 2007-2012 Den 1 januari 2007 bildades en gemensam central IT-enhet på KLK. Sammanslagningen av Utbildningsförvaltningens och KLK:s IT-enhet var resultatet av en effektivitetsutredning som genomfördes 2005. Utredningen kom fram till att det under dåvarande förutsättningar inte var motiverat att öka andelen tjänsteköp 4. Uppdraget för den nya IT-enheten var att effektivisera den tekniska miljön och användarstödet. Effektiviseringar i den tekniska miljön har genomförts med bygget av en modern gemensam datahall, virtualisering av servrar, införande av metakatalog, fjärrinstallation av program, standardisering av programplattform och IP-telefoni. En jämförelse av kostnaderna för en administrativ dator med Lerum och Härryda/Bollebygd år 2012 visar att Alingsås kostnader ligger i nivå med jämförda kommuner 5. Sedan 2007 har nyttjandet av IT i verksamheterna vuxit kraftigt. Antalet datorer och antalet användare har ökat med 75%, datakommunikation har ökat med 71% och antalet verksamhetssystem har ökat med 28%. År 2007 fanns varken surfplattor eller smarta telefoner. Nu finns 500 surfplattor och 350 smarta telefoner. Antalet årsarbetare på IT-enheten har ökat med ca 5% 6 sedan 2005. Från 2007 har det varit en gemensam 7 helpdesk för alla datoranvändare. Under perioden 2000-2010 utfördes den av en extern leverantör. Utvecklingen och användarnas förändrade krav gjorde att gränssnittet mellan den externa leverantören och IT-enheten blev otydligt med för låg kvalitet i leveransen som följd. När avtalet löpte ut togs verksamheten tillbaka i egen regi. Telefoni har blivit en integrerad del av IT. Sedan 2008 ansvarar IT-enheten för drift och teknikutveckling och administrativa frågor kring kommunens telefoni. Förvaltningarna har begränsade resurser för IT-samordning av sin verksamhet. Speciellt svårt har de mindre förvaltningarna att klara av detta. IT-enhetens uppdrag att effektivisera har inte omfattat verksamhetsutveckling där det finns en överlappning bland de olika verksamhetssystemen som inte är kostnadseffektiv. Utredning september 2012 Konsult Jonas Lindberg, från Actea, har under hösten 2012 genomfört en utredning genom individuella samtal med samtliga medarbetare inom IT-enheten och nyckelpersoner inom ledande befattningar i verksamheterna i Alingsås Kommun. Utredningen finns som en separat bilaga till denna rapport. Utredarens slutsatser om nuläget är följande: 4 En jämförelse med Lerum och Falkenberg, där andelen köpta tjänster var högre, gjordes. När de indirekta kostnaderna, (Total Cost of Ownership, TCO-analys) och de direkta kostnaderna sammanställdes hade Alingsås de lägsta kostnaderna följd av Falkenberg och Lerum. 5 Alingsås hade lägst kostnader per administrativ dator, högst kostnad per användare och en kostnad mitt emellan Lerum och Härryda/Bollebygds gemensamma IT-enhet när det gäller kostnad per invånare. Undersökningen genomfördes av Härryda kommun. 6 Enligt utredningen 2005 hade de två IT-enheterna före sammanslagningen tillsammans 11,75 årsarbetare och köpte extern helpdesk motsvarande 1,5 årsarbetare. Telefonisamordningen, motsvarande 1,0 årsarbetare hörde till annan avdelning. Totalt 14,25 årsarbetare år 2005 jämfört med 14,9 årsarbetare 2013. 7 2000-2007 extern helpdesk betjänar administrativa användare, 2007-2010 extern helpdesk betjänar administrativa användare och pedagoger, 2010-2013 helpdesk i egen regi betjänar administrativa användare och pedagoger
Ur medarbetarnas perspektiv Inom IT-enheten finns det strukturella, kulturella och ledarskaps utmaningar. Enheten har en historia av två olika enheter som slagits samman. Volymutvecklingen och övertagandet av help-desk har inneburit en hög arbetsbelastning på samtliga medarbetare. Fokus har legat på stabil och säker IT-drift och en väl fungerande help-desk. Det innebär att enheten inte kapacitetsmässigt hunnit med att skapa struktur eller organisatoriskt utvecklats strategiskt enligt verksamhetens behov. Enhetens medarbetare önskar större tydlighet i både det gemensamma uppdraget och enskilda uppgifter med mål och uppföljning. De ser att utveckling av arbetssätt, delegering och fördelning, regelverk och dokumentation krävs för att skapa förutsättningar för att möta verksamheternas krav och behov. De önskar högre gemensam delaktighet och kommunikation både internt och med verksamheterna och dess representanter. Ur verksamheternas perspektiv IT är en viktig del av förvaltningarnas verksamhet som måste fungera och utvecklas väl. Förvaltningarna har väldigt lite insyn i hur IT styrs och leds och hur den strategiska planen ser ut, vilket skapar en osäkerhet. Verksamheterna känner av expansionen av den tekniska utvecklingen i form av tidsbrist hos IT medarbetarna och i viss mån kommunikationsbrist. Verksamheterna känner inte att de har fullständig kontroll på sina IT kostnader och saknar därmed överblick och påverkansmöjlighet. Utredningen visar att verksamhetsrepresentanterna känner ett starkt behov av att öka samverkan och samarbetet med IT för att skapa rätt förutsättningar för kommande förändringar. De ser att struktur, ordning och reda måste etableras så att gemensamma mål och processer fungerar. IT-ledningsgruppens och IT-gruppens funktioner behöver ses över. Outsourcing En effektiv IT-verksamhet i en kommun av Alingsås storlek handlar om att hitta rätt mix av egen regi och köpta tjänster. Utgångspunkten är att den som kan prestera definierad kvalitet till lägst kostnad skall utföra uppdraget. Outsourcing är också ett sätt att frigöra intern nyckelkompetens till huvuduppdraget. IT-enhetens kostnader består redan idag till 52% av köpta tjänster i olika former och från flera olika leverantörer. För att det skall vara möjligt att ta nästa steg och upphandla hela eller delar av en process behöver den vara väl definierad och kontrollerad avseende volym och kvalitet. Idag är få av processerna väl dokumenterade då behovet hittills inte funnits i den interna driften. För att genomföra outsourcing på del av en funktion krävs en ökad tydlighet och kontroll på funktionen/verksamheten. Risk föreligger att detta annars kommer att leda till kostnadsökningar. esamhället SKL har i strategi för esamhället tagit fram mål för kommunal sektors utveckling av e-samhället: Enklare vardag för privatpersoner och företag Smartare och öppnare förvaltning stödjer innovation och delaktighet Högre kvalitet och effektivitet i verksamheten I Handlingsplan för esamhället 2013-2015 skriver SKL att frågor kopplade till esamhället bör vara en ledningsfråga för både förtroendevalda och tjänstemän. Arbete med esamhället behöver accelerera och målformuleras för de de närmaste åren. Alingsås kommun rör sig i riktning mot esamhället med det pågående projektet kring enkla e-tjänster till kommuninvånarna. Projektets 5 e-tjänster skall öka till 30 under 2013 och en plan utarbetas för 2014-15. Även inom området ehälsa har resultat uppnåtts som samordnad vårdplanering med VGR. Alingsås kommun behöver fortsätta samverka med andra offentliga aktörer i utvecklingen av esamhället.
Analys Nya förutsättningar för IT och för kommunledningskontoret Förutsättningarna för IT i kommunen har förändrats under de två senaste decennierna. Från att ha varit en stödprocess åt administratörer blir IT en allt mer integrerad del i kärnverksamheten och en förutsättning för e-samhället. Förutsättningarna för kommunledningskontoret har också förändrats under de senaste åren. Från att fokus under några år varit att centralisera administrativa stödfunktioner ställer kommunstyrelsen krav på att kontoret skall fokusera mer på styrning och ledning av verksamheten i kommunen. Strategisk förflyttning av fokus är nödvändig För att möta de ändrade förutsättningarna behöver kommunledningskontorets IT-enhet genomföra en strategisk förflyttning av sitt fokus. Kommunledningskontoret behöver ta steget från leverantör av beställd IT-drift till att leda verksamhetsutvecklingen mot e-samhället. Denna strategiska inriktning behöver läggas fast i kommunstyrelsen, som utgångspunkt för det fortsatta arbetet. Potential finns i bättre samordning av system Ett tydligt mandat för IT-enheten i verksamhetsutveckling ger bättre förutsättningar för samordning och effektivt resursutnyttjande. Stora pengar läggs i verksamhetssystemen både vid inköp och i löpande underhåll. Förvaltningarnas IT-kompetens behöver höjas Även förvaltningarnas IT-samordnare måste inkluderas i denna strategiska förflyttning från IT-drift till verksamhetsutveckling med stöd av IT. Förvaltningarna behöver utse personer med mandat att representera förvaltningen i verksamhetsutvecklingsfrågor. För mindre förvaltningar kan det bli aktuellt att dela på samordnartjänster för att upprätthålla kompetensen. Genomförande Utförandet av IT-driften Den strategiska förflyttningen innebär att kommunledningskontoret behöver ställa om sin ITverksamhet. Det tidigare huvuduppdraget att leverera effektiv IT-drift bör utföras av någon annan än kommunledningskontoret, mot bakgrund att kommunledningskontoret skall fokusera på styrning och ledning. Genom att dela upp verksamheten skapas en tydlighet och en möjlighet att fokusera på det nya uppdraget. Baksidan av en uppdelning är att den naturliga samordning som finns i en samlad enhet går förlorad. Det finns fyra olika sätt att genomföra en omställning på - intern sourcing, interoffentlig outsourcing, multisourcing och singlesourcing. Intern sourcing Intern sourcing innebär att IT-driften organiseras i en utförarenhet inom en kommunal förvaltning eller kommunalt bolag. Interoffentlig outsourcing Interoffentlig outsourcing innebär att IT-driften läggs på en annan enhet inom den offentliga sektorn. Enskilda kommuner kan t ex överföra hela eller delar av IT-verksamheten till en annan kommun.
Multisourcing Multisourcing innebär att processer som är väl dokumenterade och kontrollerade upphandlas från den leverantör som kan leverera definierad kvalitet till lägst kostnad. Det innebär olika leverantörer för olika processer. Singlesourcing Singelsourcing innebär att hela IT-driften upphandlas från en leverantör. Intern lösning intern sourcing Om verksamheten även fortsättningsvis skall bedrivas i kommunal regi kan IT-driften flyttas över till en annan förvaltning eller bolag inom kommunen, medan kommunledningskontoret fortfarande är beställare. En fördel med en sådan lösning är att kompetensen kan bibehållas inom kommunkoncernen. Intern socurcing innebär att det blir två IT-enheter i kommunen en beställarenhet och en utförarenhet. Vid införandet av en intern utförarenhet, som är intäktsfinansierad, behöver prisutvecklingen regleras så att det finns ett incitament för enheten att välja kostnadseffektiva lösningar. Samverkan med andra kommuner interoffentlig sourcing En variant på intern sourcing är att en utförarenhet skapas tillsammans med en eller flera grannkommuner, med uppgift att sköta IT-driften åt flera kommuner. Formen för den gemensamma driften kan vara gemensam nämnd, gemensamt bolag, kommunalförbund eller regleras via avtal. Fördelen med en sådan lösning framför en egen utförarenhet är främst stordriftsmöjligheter och därmed större möjligheter att bibehålla kompetens inom flera teknikområden. En nackdel är att det förutsätter att samverkande kommuner har likartade krav på sin IT-miljö för att effektivitetsvinst skall uppstå. Flera leverantörer - multisourcing Utredningen visar att det är få processer som är väl definierade och kontrollerade. Det saknas därför bra förutsättningar att upphandla hela eller delar av enskilda processer om inte detta föregås av ett omfattande dokumentationsarbete. En successiv omställning genom att processer upphandlas stegvis förutsätter att resurser avsätts till att hantera och koordinera olika leverantörers arbete. Successiv upphandling av enskilda processer kan vara ett sätt att möta volymökningar och vakanser istället för att anställa. Det förutsätter dock en kompetensförflyttning hos medarbetarna från utförande av IT-drift till att arbeta med det nya uppdraget. Om det inte uppstår några vakanser kommer det att ta flera år innan all IT-drift har upphandlats. Ett snabbare tempo leder istället till övertalighet. Både en långdragen omställning och en övertalighetssituation är negativa ur arbetsmiljösynpunkt. En leverantör för all drift - singlesourcing Ett alternativ är att istället upphandla hela IT-driften från en leverantör. Fokus läggs då på att definiera kvalitet och volym på leveranserna. Nackdelen är att det kan vara svårt att få en enda leverantör att hålla högsta kvalitet i leveranserna för samtliga processer. Kompetensen behöver tas tillvara för en smidig övergång För att få en smidig övergång behöver den kompetens som har byggts upp och som finns hos ITenhetens medarbetare utifrån det nuvarande driftuppdraget tas tillvara. Störst förutsättningar för detta finns vid en intern sourcing där alla arbetsuppgifter fortfarande utförs inom Alingsås kommunkoncern. Vid upphandling av en leverantör kan verksamhetsövergång tillämpas. Det innebär att de medarbetare som arbetar i den verksamhet som upphandlas erbjuds en anställning hos den nya leverantören. Medarbetare som har erfarenhet och utbildning för att arbeta med IT-drift får
en möjlighet att fortsätta med liknande arbetsuppgifter för Alingsås kommun hos en ny arbetsgivare. Verksamhetsövergång kan också tillämpas vid en interoffentlig outsourcing. Både vid singelsourcing och interoffentlig outsourcing kan reglerna om verksamhetsövergång kompletteras med avtalsöverenskommelser för att ytterligare stärka att kompetensen tas tillvara. Valet av sourcingalternativ är en politisk fråga Alla fyra sourcingalternativen förekommer i olika utsträckning i Sveriges kommuner. Det vanligaste är fortfarande att kommunens IT verksamhet i huvudsak bedrivs i egen regi antingen i en samlad enhet eller genom intern sourcing. År 2010 var det 21 kommuner i Sverige som hade lagt ut större delen av sin IT-drift på extern utförare 8. Interoffentlig outsourcing av IT-drift förekommer främst i mindre kommuner. Det finns inget som entydigt pekar på att något av alternativen är överlägset de andra, varken ur kvalitets- eller kostnadssynpunkt. Alla fyra sourcingalternativen har olika fördelar och nackdelar. Relationen mellan beställaren och utföraren i det enskilda fallet har troligtvis en större betydelse för utfallet än vilket sourcingalternativ som har valts. Utifrån den situation Alingsås kommun befinner sig i är det primära att en strategisk förflyttning från leverantör av beställd ITdrift till verksamhetsutveckling mot e-samhället kommer till stånd. Vilket av sourcingalternativen som Alingsås skall välja för IT-driften är i första hand en politisk fråga. Någon rekommendation lämnas därför inte i denna del. Anbud från egen verksamhet Enligt konkurrenspolicyn skall den egna verksamheten erbjudas möjlighet att lägga anbud när verksamhet som bedrivits i egen regi skall upphandlas. Eftersom huvudsyftet är att kommunledningskontoret inte längre skall utföra IT-drift förutsätter anbud från egen verksamhet att IT-driften först avskiljs som en enhet och förs över till en förvaltning eller bolag (intern sourcing). Därefter kan enheten lämna anbud vid en upphandling. Beställarkompetensen måste finnas på kommunledningskontoret För att kunna behålla en samordnad styrning av IT-driften är det viktigt att kommunledningskontoret har beställarkompetensen och fungerar som bryggan mellan verksamheterna och leverantören/leverantörerna av IT-drift. För att detta skall vara möjligt behöver en Tjänstekatalog införas som debitering-,styr- och resursfördelningsmodell, där förvaltningen kan välja nivå och omfattning på sitt IT-stöd. Ny princip vid köp av system tjänsteköp Vid upphandling av nya verksamhetssystem är huvudprincipen, sedan många år tillbaka, att system skall köpas in och driftas i kommunens serverhall. Det var från början ett sätt att säkerställa att systemen var kompatibla med kommunens tekniska miljö. I dag finns standarder för integration mellan system och helt andra möjligheter att kombinera intern och extern drift i samma miljö. Det finns också nya former för köp av system som tjänst, så kallade molntjänster, där man betalar för den kapacitet man behöver. Det finns därför anledning att ändra på huvudprincipen. Vid inköp av nya system, eller omförhandling av avtal, skall fortsättningsvis alltid IT-enheten överväga köp av system som tjänst. Köp av tjänst innebär att leverantören av systemet sköter den tekniska driften. De ekonomiska effekterna är långsiktiga I det korta perspektivet är det inte troligt att omställningen kommer att kunna frigöra ekonomiska resurser. För att klara driftuppdraget kommer IT-enheten att få merkostnader för att bygga upp en beställar- och kontrollfunktion. Arbetet med att särskilja IT-driften och ta fram ett bra underlag för beställning av IT-tjänster kommer också att innebära engångskostnader. Genom tydligare beställningar och stordriftsfördelar hos leverantören/leverantörerna kan det vara möjligt att på sikt minska kostnaderna för IT-driften utan att sänka kvaliteten. Genom bättre samordning av system är 8 Källa: IT-sourcing i offentlig sektor, omfattning, inriktning och trender (Institutet för Informationsteknologi 2011)
det också möjligt att på sikt sänka kostnaderna. Beslutet att genomföra den strategiska förflyttningen bör dock grunda sig på ett strategiskt ställningstagande och inte som en åtgärd för att minska kostnaderna. Alingsås i framkant - en satsning är nödvändig Om Alingsås skall flytta fram sina positioner och bli en e-förvaltningskommun i framkant behöver omställningen befästas i en e-strategi och en handlingsplan, där ekonomiska resurser kopplas för att genomföra strategin. Risken är annars att det inte blir någon strategisk förflyttning utan istället ett fortsatt fokus på leverans av IT-drift, med enda skillnaden att det skall göras av en annan utförare. Tid- och resursplan En tydlig strategisk inriktning för IT-enheten skapar grunden för att definiera ansvar, roller och befogenheter hos IT-enheten och förvaltningarna inom IT-området. Detta är nödvändigt att göra innan IT-driften läggs ut på annan utförare. Genomförs mars-maj 2013. En tjänstekatalog tas fram med början för skolförvaltningarna hösten 2013. En projektplan tas fram och redovisas för KSAU i september som innefattar en plan för att särskilja IT-driften och skapa organisationen för beställning, verksamhetsutveckling och strategiska frågor. Planens innehåll anpassas utifrån det sourcingalternativ som kommunstyrelsen beslutar skall vara inriktningen för den fortsatta utredningen. Nödvändiga resurser i projektet är upphandling, ekonomi, IT och externt konsultstöd. Viktigt är att också verksamheterna involveras i arbetet. Det är särskilt viktigt att i planen hantera den påfrestning på den psykosociala arbetsmiljön som omställningsarbetet innebär. Det är många medarbetare som är oroliga över att förändringen kommer att innebära att de blir av med sitt jobb. En omställning till ny utförare av IT-drift inklusive förberedelser uppskattas ta ca 18 månader. En första avstämning med KSAU skall göras under inledningen av hösten 2013. Riskerna är framför allt att den ordinarie IT-verksamheten som är planerad 2013 kommer att påverka tidplanen negativt. Här behövs en prioritering tas fram. Dock är flera ordinarie aktiviteter som framtagandet av en tjänstekatalog och uppgradering i det administrativa nätet till Windows7 en förutsättning för att lyckas med att etablera en ny utförare.
Förslag till inriktningsbeslut i kommunstyrelsen: 1. Kommunledningskontoret skall genomföra en strategisk förflyttning av IT-verksamheten från utförande av IT-drift till att vara ledande i arbetet med verksamhetsutveckling för omställning till esamhället. 2. Kommunledningskontoret får i uppdrag att under hösten 2013 redovisa en plan för hur Alingsås kommun skall kunna bli en av de bästa kommunerna i Västra Götaland 2015 i omställningen till esamhället. 3. Kommunledningskontoret skall särskilja utförandet av IT-drift från strategiskt arbete och verksamhetsutveckling. 4. Kommunledningskontoret får i uppdrag att planera för att IT-driften, efter särskiljningen, skall...(fortsättningen beroende på kommunstyrelsens val av sourcingalternativ) Björn Franke Administrativ chef