Inremarknadsguide för myndigheter Juni 2009
Kommerskollegium är den myndighet i Sverige som ansvarar för frågor som rör utrikeshandel och handelspolitik. Vår främsta uppgift är att främja frihandel och klara spelregler för den internationella handeln. Vi arbetar också för en effektiv inre marknad och ett öppet, starkt multilateralt handelssystem med fortsatta handelspolitiska liberaliseringar. I vårt uppdrag strävar vi efter goda handelsmöjligheter på tre nivåer: på EU:s inre marknad, mellan EU och omvärlden samt globalt, framförallt inom ramen för världshandelsorganisationen WTO. Som expertmyndighet förser vi regeringen med besluts- och förhandlingsunderlag inom handelsområdet. Det handlar såväl om löpande underlag för aktuella handelsförhandlingar som långsiktiga strukturella analyser. Våra utredningar och rapporter syftar till att öka kunskapen om handelns betydelse för samhällsekonomin och för en global hållbar utveckling. Kommerskollegium har också verksamhet som riktar sig mot företag. vis finns på kollegiet SOLVIT-center som hjälper företag och privatpersoner som stöter på handelshinder på EU:s inre marknad. Kansliet för Sveriges råd för handelsprocedurer, SWEPRO, finns också under vårt paraply. I vår roll som handelsmyndighet ingår dessutom att ge stöd till utvecklingsländer genom handelsrelaterat utvecklingssamarbete. På kollegiet finns också kontaktpunkten Open Trade Gate Sweden som bistår exportörer från utvecklingsländerna i deras handel med Sverige och EU. www.kommers.se Kommerskollegium, juni 2009 första tryckningen. ISBN: 978-91-978154-4-4
Förord Medlemskapet i Europeiska unionen (EU) innebär att Sverige bl.a. ingår i rättsgemenskapen för den inre marknaden. Kommerskollegium har regeringens uppdrag att bidra till att kunskapen om inre marknaden förstärks hos svenska myndigheter. I denna allmänna guide för myndigheters tillämpning av den inremarknadsrelaterade EG-rätten tar vi upp de grundläggande rättsprinciper som styr EU:s inre marknad och bestämmelser som följer direkt av EGfördraget. Sektorsspecifika regler i EG:s förordningar och direktiv berörs endast undantagsvis. Det är vår förhoppning att guiden ska komma till nytta i den fortsatta utvecklingen av myndigheternas tillämpning av EG-rätten. Med guiden som grund står Kommerskollegium gärna till förfogande i detta arbete. Vi har inrättat en särskild helpdesk för myndigheterna. Den är tillgänglig på telefon 08-690 49 80 eller genom e-post till euhelpdesk@kommers.se. Lena Johansson Generaldirektör 1
2
Innehållsförteckning 1. EU:s inre marknad en rättsgemenskap... 4 2 Sveriges skyldighet att beakta EG-rätten myndigheternas ansvar... 6 3 Alla myndighetsåtgärder kan beröras... 10 4 Tillämpningen av inremarknadsreglerna alltid samma tvåstegsresonemang... 12 4.1 Principen om fri rörlighet och undantagsmöjligheten...12 4.2 Fri rörlighet för varor...14 4.3 Fri rörlighet för tjänster...18 4.4 Fri rörlighet för personer...21 4.5 Fri rörlighet för kapital... 22 4.6 Checklista...23 Bilaga: EG-fördragets bestämmelser... 24 3
1. EU:s inre marknad en rättsgemenskap Kärnan i dagens EU EU:s inre marknad är själva kärnan i dagens EU. Här ska varor, tjänster, personer och kapital kunna cirkulera fritt. Den inre marknaden förverkligades 1993 efter omfattande förberedelser, inte minst hos de nationella myndigheterna runt om i EU. Hundratals EG-direktiv hade tagits fram och åtskilliga hinder för den fria rörligheten hade röjts undan. Samtidigt klargjordes att den fria rörligheten inte skulle fungera på bekostnad av viktiga allmänna intressen som skydd för konsumenter, miljö, liv och hälsa. I dag, mer än femton år senare, framstår denna marknad som en självklarhet för de allra flesta. Man ska kunna röra sig lika fritt inom EU som i Sverige; kunna bosätta sig, arbeta och studera i vilket land som helst inom unionen. För företagen ska det administrativa krånglet minska. Produkter ska kunna tillverkas och säljas, tjänster levereras och investeringar göras överallt på EU:s inre marknad. Ett tillväxtprojekt En fördel med att öka rörligheten mellan EU:s länder är att tillväxt skapas i den europeiska ekonomin. Mångfalden ökar, liksom konkurrensen och därmed pressen på konsumentpriserna. För företag kan den inre marknaden också fungera som språngbräda att expandera på globaliserade marknader. En rättsgemenskap Den inre marknaden är gemensam för alla medlemsländerna i EU och för Island, Liechtenstein och Norge. De tre senare länderna ingår i samarbetet genom EES-avtalet (avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde). För att marknaden ska fungera krävs att länderna har ett gemensamt regelverk. Denna EU:s rättsgemenskap omfattar bl.a. regler om tullunionen, fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer samt konkurrensregler. 4
EU, EG och EES Sverige är sedan 1995 medlem i Europeiska unionen (EU) som omfattar 27 länder. 1 EU-arbetet bedrivs inom tre s.k. pelare. Den första pelaren, Europeiska gemenskapen (EG), är EU:s ekonomiska gren. Där finns tullunionen, den inre marknaden och den gemensamma handelspolitiken mot tredje land. De två andra pelarna innehåller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) respektive rättsliga frågor och inrikesfrågor (RIF). EES är ett s.k. associeringsavtal mellan EU och de tre EFTA-länderna Island, Liechtenstein och Norge. Avtalet ger dessa EFTA-länder tillträde till EU:s inre marknad där varor, tjänster, personer och kapital ska kunna cirkulera fritt. EG-rätt På samma sätt som svensk rätt består av ett antal olika normer (grundlagarna, lagar, förordningar, föreskrifter, beslut, domar, m.m.), inbegriper EG-rätten också kallad gemenskapsrätten olika typer av rättsakter. Man brukar skilja mellan primärrätt och sekundärrätt. Primärrätten är i huvudsak EG-fördraget som undertecknades i Rom 1957. Det har sedan ändrats genom ett antal fördrag, till exempel Enhetsakten, Maastrichtfördraget, Amsterdamfördraget och Nicefördraget samt medlemsländernas anslutningsfördrag. EG-fördraget utgör grunden och slår fast huvudprinciperna för gemenskapsrätten. Sekundärrätten bygger vidare på primärrätten och specificerar dess innehåll genom EU:s institutioners rättsakter. De är huvudsakligen EG-förordningar och EG-direktiv, men även Europeiska kommissionens beslut i enskilda ärenden. Huvudsyftet med EG-direktiv är att harmonisera medlemsländernas regler på ett visst område. All sekundärrätt måste ha rättslig grund i fördraget och kan sägas vara följdregler till fördraget. Om sekundärrätten ändå inte skulle stämma överens med primärrätten är det alltid primärrätten som gäller. Det kallas normhierarkin. Nationella införlivandeåtgärder Nationella införlivandeåtgärder är de nationella åtgärder (i Sverige främst lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter) som införlivar EG-direktiv. EG-domstolen EG-domstolen i Luxemburg tolkar primär- och sekundärrätten. Dess avgöranden har stor betydelse. För att förstå EG-rätten är det minst lika viktigt att ha kunskap om EG-domstolens praxis som om EG-fördraget och övriga EG-rättsakter. 1 Belgien, Bulgarien, Cypern, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike. 5
2. Sveriges skyldighet att beakta gemenskapsrätten myndigheternas ansvar EG-rätten är en del av varje medlemslands rättsordning. Det följer av EG-fördraget som Sverige, liksom de andra EU-länderna, har anslutit sig till. Sveriges riksdag har genom en särskild lag (EUanslutningslagen 1994:1500) bekräftat EG-rättens fulla verkan i Sverige, vilket även svenska domstolar har gjort. För svenska myndigheter innebär det att hänsyn ska tas inte bara till nationella lagar och förordningar, utan också till EG-rätten. Varje enskild myndighet har, oberoende av lagstiftaren, regeringen eller andra myndigheter, ett eget ansvar för att EG-rätten följs och tillämpas på ett korrekt sätt. Det är följden av lojalitetsplikten i EG-fördraget. Som Regeringsrätten uttrycker det: Myndigheter och domstolar har en skyldighet att beakta gemenskapsrätten. Att beakta EG-rätten innebär att bortse från en svensk regel (lag eller förordning) som strider mot EG-rätten. En myndighet som upptäcker att en svensk rättsregel står i strid med EG-rätten är skyldig att åsidosätta regeln. Att följa svensk lag kan därför aldrig användas som ursäkt för att vidta en EG-rättsstridig myndighetsåtgärd. Det paradoxala är alltså att det kan vara olagligt att följa svensk lag. att se till att myndighetens egna åtgärder inte strider mot EG-rätten. Detta gäller för alla typer av myndighetsåtgärder (se nedan) och oavsett om en överordnad regel strider mot gemenskapsrätten eller inte. EU-ländernas gemensamma rättssystem bygger på att EG-rätten har företräde framför nationell rätt, att regler kan åberopas direkt inför nationella domstolar och myndigheter och att länderna iklätt sig en lojalitetsplikt gentemot fördraget. Myndigheternas ansvar Varken EU-anslutningslagen eller Regeringsformen nämner uttryckligen myndigheternas ansvar. Däremot framgår detta tydligt av förarbetena. Svenska myndigheter ska: följa EG-rätten: svenska [ ] myndigheter är skyldiga att tillämpa EG-rättsliga normer. De är sålunda skyldiga t.ex. att omedelbart utan mellankommande nationell rättsbildning tillämpa gemenskapsfördragen och av rådet utfärdade rättsakter i den mån dessa är direkt tillämpliga eller har direkt effekt [ ] 2. ge EG-rätten företräde: En [ ] grundläggande princip är att EG-rätt har företräde framför nationell rätt. Om en lagbestämmelse i ett land strider mot en EG-regel är landets [ ] myndigheter skyldiga att tillämpa EG-regeln framför den inhemska lagen. Detta gäller i princip även om den inhemska normen tillhör landets konstitution 3. åsidosätta nationella regler som strider mot EG-rätten: De svenska myndigheterna skall [ ] respektera EG-rättens verkningar och inte tillämpa eventuella svenska regler som är motstridande 4. Numera finns också myndighetsförordningen (SFS 207: 515) med krav på att följa EG-rätten. 2 Prop. 1993/94:114 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen, s.32. 3 Prop. 1993/94:114 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen, s.13. 4 Prop. 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, s.529-530. 6
Principen om EG-rättens företräde Om en nationell regel står i strid med en EG-rättslig regel ska alltid EG-rätten tillämpas och den nationella bestämmelsen (lag, förordning, föreskrift m.m.) åsidosättas. Denna princip om EG-rättens företräde har slagits fast och utvecklats av EG-domstolen. Principen ska garantera att EG-rätten inte undergrävs av nationell rätt utan tillämpas lika i alla medlemsländer. I flera domar har EG-domstolen dessutom förtydligat att EG-rätten har företräde framför alla former av nationell rätt, dvs. även de svenska grundlagarna. Den svenska jordbruksförordningens överklagandeförbud stred mot EG-rätten Bolaget Lassagård AB hade ansökt om arealstöd hos länsstyrelsen i Hallands län i enlighet med en EG-förordning om jordbruksstöd ([EEG] nr 3887/92). Länsstyrelsen avvisade Lassagårds ansökan på grund av att den var för sent inkommen. Bolaget överklagade beslutet till Jordbruksverket men fick avslag eftersom det enligt en svensk jordbruksförordning (1994:1715) inte kunde överklagas. Lassagård tog då upp frågan i förvaltningsdomstol. Regeringsrätten, som dömde i sista instans, konstaterade att Lassagård hade rätt till överprövning av beslutet enligt den EG-rättsliga principen om domstolsprövning. Den svenska förordningen stred därför mot EG-rätten. Eftersom EG-rätten har företräde, ska bestämmelsen om överklagandeförbud i den svenska jordbruksförordningen inte tillämpas. 5 Nämnda jordbruksförordning är upphävd. Efter domen tillkom år 1998 i den svenska förvaltningslagen genom 22 a möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut genom överklagande hos länsrätten. Om en myndighetsåtgärd strider mot EG-rätten får den enligt EG-fördraget inte genomföras. Är den redan genomförd kan den ogiltigförklaras av domstol. Under vissa förutsättningar kan dessutom staten bli skyldig att betala skadestånd till enskilda för brott mot EG-rätten. Länsstyrelsen i Norrbottens län fick betala skadestånd Ett bland flera exempel som tydligt visar på skadeståndsskyldigheten är tvisten som uppstod mellan Länsstyrelsen i Norrbottens län och ett antal företag som tillhandahåller tjänster i samband med småviltsjakt. Länsstyrelsen beslutade våren 2006 om senarelagd jaktpremiär för alla icke i Sverige folkbokförda jägare och krav på bosättning eller folkbokföring vid upplåtelse av jakträtt. Beslutet drabbade företag som erbjöd tjänstepaket för jakt åt utländska jägare och anmäldes till Justitiekanslern. I linje med Kommerskollegium fann JK att beslutet stred mot den fria rörligheten för tjänster (artikel 49 EG) och icke-diskrimineringsprincipen (artikel 12 EG). I tre separata ärenden uppdrog JK Länsstyrelsen i Norrbottens län att betala över 1,5 miljoner kronor i skadestånd till de drabbade företagen. 6 5 Regeringsrättens dom i mål nr 219-97 (RÅ 1997 ref. 65). 6 JK:s beslut den 15 januari 2008 (dnr. 5003-07-40 Arctic Air Aktiebolaget), 4 mars 2009 (dnr. 1608-08-40 Heli i Arjeplog Aktiebolaget) och 5 mars 2009 (dnr. 2294-08-40). 7
flera domar angett att vissa bestämmelser i EGförordningar, direktiv och beslut också har direkt effekt. Direkt tillämplighet Vid sidan av direkt effekt talar man ibland om direkt tillämplighet. Direkt tillämplighet innebär att en regel gäller direkt i alla medlemsländer. Enligt EG-domstolen får den inte inkorporeras eller transformeras i nationell lagstiftning 8. Enligt EGfördraget är exempelvis förordningar direkt tillämpliga. Alla gemenskapsrättsliga regler som har direkt tillämplighet har inte direkt effekt. Vissa regler är till exempel riktade till stater eller andra offentliga organ och ger inga individuella rättigheter till enskilda. Skrotningsavgiften återbetalades vid återflyttning till Tyskland En tysk medborgare flyttade till Sverige och tog sin personbil med sig. I samband med flytten måste han betala skrotningsavgift för bilen i Sverige. Vid återflyttningen till Tyskland några år senare ville han få avgiften återbetald eftersom bilen inte skulle skrotas i Sverige. Vägverket och en länsrätt vägrade återbetalning med hänvisning till svensk lagstiftning. I linje med Kommerskollegiums yttrande i ärendet fann dock Kammarrätten i Jönköping att en vägran att betala tillbaka avgiften visserligen kunde motiveras enligt nationell rätt, men den skulle innebära ett brott mot EG-rätten, som förbjuder diskriminerande interna avgifter (art 90 i EG-fördraget). Kammarrätten underkände därför Vägverkets och länsrättens beslut. 7 Principen om direkt effekt Att en EG-rättslig bestämmelse har direkt effekt innebär att enskilda och företag kan åberopa den inför en nationell domstol eller myndighet. För att en regel ska ha direkt effekt krävs att den är ovillkorlig, dvs. att den kan tillämpas utan att några kompletterande åtgärder behöver vidtas, dess innebörd är klar och precis, och att dess införlivandefrist (EG-direktiv) ska ha gått ut. De flesta regler om fri rörlighet som finns i EGfördraget har direkt effekt och kan åberopas av enskilda och företag. EG-domstolen har dessutom i Lojalitetsplikten Ibland räcker det inte med att en myndighet tillämpar en EG-rättslig regel på ett korrekt sätt eller åsidosätter nationella bestämmelser som strider mot denna regel. EG-fördraget ställer också krav på att alla lämpliga åtgärder vidtas för att säkerställa att skyldigheterna enligt EG-fördraget och övriga EGrättsakter fullgörs. Kravet följer av den s.k. lojalitetsplikten enligt artikel 10 i fördraget. EG-fördragets artikel 10 Medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner. Medlemsstaterna skall underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs. De skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås. I praktiken innebär lojalitetsplikten att medlemsländernas myndigheter ska avstå från att tillämpa eller införa bestämmelser som äventyrar syftet med EG:s regler. Nationella regler som strider mot den inre marknadens effektiva funktion ska avskaffas. Lojalitetsplikten innebär dessutom att nationella myndigheter ska samarbeta med myndigheter i andra EU-länder. På så sätt underlättas en korrekt tillämpning av EG-reglerna. 7 Dom i mål nr 2622-05, Kammarrätten i Jönköping. 8 EG-domstolens dom i mål C-39/72 Kommissionen mot Italien. 8
9
3. Alla myndighetsåtgärder kan beröras Konsekvenserna av förpliktelsen att följa EGreglerna är att alla myndighetsåtgärder kan beröras av EG-rätten. När nya föreskrifter tas fram eller föreskrifter ändras, andra typer av beslut fattas eller när en mindre ingripande åtgärd vidtas, exempelvis när information lämnas i ett pressmeddelande, måste EG-rätten beaktas. Hänsyn ska tas till EGfördraget (primärrätten), till förordningar, direktiv och beslut (sekundärrätten), liksom till EG-domstolens praxis. Myndighetsföreskrifter Föreskrifter på det icke harmoniserade området När det saknas sekundärrätt på ett visst område står det medlemsländerna fritt att anta de nationella regler som de finner lämpliga. Dessa får dock inte strida mot de grundläggande kraven i EG-fördraget eller mot den praxis som skapats av EG-domstolen när den tolkat fördragets artiklar. Föreskrifter som införlivar direktiv De åtgärder som vidtas för att införliva ett EGdirektiv ska leda till att direktivets syfte och mål uppnås. När ett direktiv totalharmoniserar ett område finns det i stort sett ingen möjlighet att lägga till rent nationella krav. Ett sådant direktiv ska leda till att gemensamma krav gäller i samtliga medlemsländer, utan undantag. Det förekommer att direktiv endast reglerar vissa delar av ett område, alternativt endast uppställer vissa minimikrav. Vid införlivande av denna typ av direktiv kan medlemsländerna lägga till nationella krav, eller ställa högre krav än vad som framgår av direktivet. Sådana nationella regler får emellertid inte strida mot de grundläggande bestämmelserna i EG-fördraget eller mot den praxis som skapats av EG-domstolen när den tolkat fördragets artiklar. Beslut i enskilda ärenden Frågan om en nationell rättsregel är förenlig med EG-rätten ställs ofta på sin spets i ett enskilt myndighetsärende som rör en produkt, tjänst eller en person från ett annat EU-land. Ett exempel är Bolagsverkets beslut i ett ärende om registrering av ett aktiebolag. Bolagsverket tillämpade EG-rätten istället för den svenska aktiebolagslagen Ärendet rörde en svensk företagare som har ett aktiebolag. Företagarens finske leverantör ville köpa in sig i aktiebolaget. Upplägget blev att den finske leverantören köpte 20 procent av aktierna i bolaget (samtidigt höjdes aktiekapitalet). Problemet var att pengarna för köpet sattes in i en bank i Finland. Enligt det svenska regelverket krävdes dock en helt svensk bank för att denna typ av omstuvning i ett aktiebolag skulle kunna registreras hos Bolagsverket. Bolagsverket valde då att stödja sig direkt på EG-rätten, eftersom den svenska aktiebolagslagen i sin dåvarande utformning bröt mot EG-rätten. Pressmeddelanden, kampanjer etc. Inremarknadsreglerna ska beaktas även när ickebindande myndighetsåtgärder vidtas, som till exempel uppmaningar, rekommendationer och kampanjer om de påverkar den fria rörligheten. Om en myndighet informerar om hälsofarliga produkter i ett pressmeddelande kan det negativt påverka saluföringen av produkter som lagligen säljs i andra EU-länder. I ett sådant fall kan rekommendationer endast lämnas om myndigheten kan visa att det finns ett objektivt intresse av informationen och att åtgärden är proportionerlig (se avsnitt 4.1). EG-domstolen gick emot den irländska statens reklamkampanj I Köp irländskt-målet klargjorde EG-domstolen att även icke-bindande åtgärder omfattas av EG-rätten 9. Den irländska staten hade i en reklamkampanj uppmuntrat till köp av inhemska produkter. Irland menade att EG-rättens förbud mot restriktioner i den fria rörligheten för varor inte var tillämpligt eftersom det endast omfattar bindande rättsakter. 9 EG-domstolens dom, i mål 249/81 Kommissionen mot Irland. 10
Detta höll inte EG-domstolen med om. Domstolen gjorde i stället följande uttalande: Även icke bindande åtgärder som vidtas av en medlemsstats regering kan påverka näringsidkares och konsumenters handlande i den staten och på så sätt försvåra uppnåendet av gemenskapens mål Eftersom kampanjen kunde ha en handelsbegränsande effekt på utländska varor tvingades Irland att sluta med den. Formella krav på handläggningen Rätten att överklaga, utredningsskyldighet m.m. Förvaltningsförfarandet regleras i svensk rätt, huvudsakligen i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. I vissa fall kan även EG-reglerna ställa krav på förfarandet, exempelvis när det gäller kommunikation, rättskraft, rätt att överklaga och utredningsskyldighet. Det får undersökas i varje enskilt fall. Icke myndighetsutövning information m.m. Förvaltningslagen ställer krav på partsinsyn och kommunikation. Här finns också en motiveringsskyldighet. Enligt EG-rätten kan sådana krav även gälla åtgärder som inte är myndighetsutövning, till exempel när en myndighet informerar allmänheten om att en viss produkt är farlig. Sådan information ska föregås av skriftväxling med den utländska producent eller svenska importör, vars EG-rättigheter om fri rörlighet för varor inskränks genom den aktuella åtgärden. Ex officioskyldigheten Gemenskapsrätten ska beaktas ex officio, dvs. utan att någon part har åberopat den. En myndighet måste alltså uppmärksamma en eventuell gemenskapsdimension även om parterna inte nämnt den. Regeringsrätten underkände besked från Skatterättsnämnden En person som fått personaloptioner i Ericsson vände sig till Skatterättsnämnden för att få besked om hur en flytt från Sverige påverkar beskattningen av optionerna. Skatterättsnämnden svarade utan att uppmärksamma EG-rätten. Fallet kom att prövas av Regeringsrätten som klargjorde att myndigheter måste beakta EG-rätten även när den sökande inte uttryckligen tagit upp den EG-rättsliga aspekten. Regeringsrätten underkände därför Skatterättsnämndens beslut. Möjlighet till domstolsprövning Alla åtgärder som vidtas av en nationell myndighet, och som kan begränsa den fria rörligheten, ska kunna överklagas till domstol. Även information som en myndighet lämnar till allmänheten och som kan inskränka ett företags EG-rättigheter om fri rörlighet ska kunna prövas av domstol. Det följer av EG-domstolens praxis. Olika rättsfall i EG-domstolen illustrerar hur EG-rätten ställer strängare krav än den svenska lagstiftningen inom detta område. Se även Lassagårdsfallet i avsnitt 2. 11
4. Tillämpningen av inremarknadsreglerna alltid samma tvåstegsresonemang Den inre marknadens regler ger inte alltid företräde åt fri rörlighet. En avvägning görs mellan de fyra friheterna och viktiga allmänna intressen såsom konsumentskydd, miljöskydd eller skyddet för liv och hälsa. Reglerna om den fria rörligheten följer samma grundläggande principer även om de formuleras på lite olika sätt beroende på vilken frihet det gäller. Det här kapitlet inleds med en genomgång av de grundläggande principerna för den fria rörligheten (avsnitt 4.1). De därpå följande avsnitten (4.2 till 4.5) behandlar principernas tillämpning på de fyra friheterna. 4.1 Principen om fri rörlighet och undantagsmöjligheten Vid tillämpningen av inremarknadsreglerna på en nationell åtgärd (lag, förordning, föreskrift, beslut, m.m.) gäller alltid samma tvåstegsresonemang: 1. Utgör åtgärden ett hinder mot fri rörlighet (principen om fri rörlighet)? 2. Om så är fallet, kan åtgärden rättfärdigas (undantagsmöjligheten)? En hindrande åtgärd som inte kan rättfärdigas är inte tillåten. Principen om fri rörlighet Principen om fri rörlighet är en grundläggande EGrättslig princip. Den innebär att varor, tjänster, personer och kapital ska kunna cirkulera inom EU på samma sätt som inom Sverige. Det finns ett generellt förbud mot regler som till sin effekt, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, begränsar den fria rörligheten. Sådana regler är olagliga även om de skulle vara formulerade i svensk författning se ovan under avsnitt 2. Det är inte syftet med den hindrande regeln eller åtgärden som avgör om den strider mot EGfördraget, utan den effekt den får. Om en föreslagen regel eller åtgärd potentiellt eller faktiskt kan leda till att tillträde till marknaden försvåras eller hindras måste det undersökas om den står i strid med EG-rätten eller inte. Principen om fri rörlighet rymmer både ett diskrimineringsförbud och ett restriktionsförbud. Diskrimineringsförbud Diskrimineringsförbudet innebär att utländska och svenska varor, tjänster, företag och enskilda personer ska behandlas lika. Krav får till exempel inte ställas på produkter från andra EU-länder som inte ställs på liknande inhemska produkter. Förbudet gäller även dold diskriminering, s.k. indirekt diskriminering. Ett exempel på det är att kraven för att meddela ett tillstånd är desamma för aktörer från Sverige och andra EU-länder, men handläggningstiden för att meddela det i praktiken är längre för företag eller enskilda från andra EUländer. Även åtgärder som ställer upp andra kriterier än nationalitet kan vara diskriminerande. Det kan till exempel gälla språkkrav eller oberättigade bosättningskrav. Det viktiga är att svenska intressenter inte får någon fördel oavsett vilken i förhållande till övriga EU-intressenter. Diskriminering av svenska intressenter, s.k. omvänd diskriminering är däremot tillåten enligt EG-rätten. Restriktionsförbud Myndighetsåtgärder som inte är diskriminerande kan ändå vara förbjudna. Det gäller åtgärder som på något sätt hindrar, eller gör det mindre attraktivt, att utöva de fyra friheterna i Sverige. Ett exempel är om en myndighet ställer krav på att lastbilar i Sverige ska ha en slagprovstestad hytt. Kravet i sig är inte diskriminerande eftersom det gäller för alla lastbilstillverkare oavsett nationalitet. Men det kan göra det svårare för utländska aktörer att sälja sina lastbilar i Sverige, särskilt om samma krav inte finns i tillverkningslandet. Därför kan ett sådant krav utgöra en icke-diskriminerande restriktion. En sådan handelsrestriktion kan dock möjligen motiveras objektivt se nedan. 12
Principen om ömsesidigt erkännande Restriktionsförbudet tar alltså hänsyn till problematiken om dubbla bördor. Den innebär att nationella krav som formellt tillämpas på ett ickediskriminerande sätt ofta drabbar utländska varor, tjänster eller företag hårdare eftersom dessa måste uppfylla kraven i både värdlandet (mottagarlandet) och hemlandet. Därför har principen om ömsesidigt erkännande utvecklats. Principen utgår från att lagstiftare och tillsynsmyndigheter i medlemsländerna har förtroende för varandra och litar på varandras bedömningar. En myndighet i värdlandet förväntas acceptera de krav som ställs på en utländsk aktör i hans eller hennes hemland, utan att andra krav ställs. En fransk ost som kontrollerats och visat sig uppfylla alla krav för marknadsföring i Frankrike kan således inte bli föremål för ytterligare kontroll i Sverige. På samma sätt ska de yrkeskvalifikationer som en sjuksköterska innehar från Spanien förutsättas vara tillräckliga för arbete som sjuksköterska i Sverige. 10 10 Erkännande av yrkeskvalifikationer regleras i ett särskilt EG-direktiv, 2005/36/EG, se nedan avsnitt 4.4. Undantagen från huvudregeln om fri rörlighet Diskriminerings- och restriktionsförbuden är inte absoluta. Det finns en rad undantag från huvudregeln om fri rörlighet. De undantag som kan åberopas finns både i EG-fördraget och i EGdomstolens rättspraxis. Innan ett undantag utnyttjas är det viktigt att känna till att det är myndigheten som har bevisbördan. Det är alltså myndigheten som ska kunna visa att det var berättigat att förbjuda en produkt, försvåra för en tjänsteleverantör eller göra det mindre lockande för en privatperson att röra sig över gränserna. En myndighetsåtgärd som vidtas för att tillgodose ett väsentligt samhällsintresse/skyddsintresse kan vara tillåten enligt EG-rätten, trots att den fria rörligheten hindras. En korrekt tillämpning av undantagsmöjligheterna förutsätter att följande villkor är uppfyllda. Åtgärden ska vara objektivt motiverad och nödvändig. Myndigheten ska kunna visa att den vidtagna åtgärden leder till att allmänintresset skyddas. Om det finns möjlighet att välja mellan olika åtgärder för att uppnå samma mål ska den åtgärd väljas som minst begränsar den fria rörligheten. Åtgärden ska också vara proportionerlig. Den ska med andra ord vara skälig i proportion till syftet. Vilka är de objektiva grunderna? Flera objektiva grunder eller allmänintressen följer direkt av fördraget. Främst rör det sig om skyddet av människors hälsa, allmän ordning och allmän säkerhet. Andra följer av EG-domstolens praxis. på sådana är miljöskydd konsumentskydd skydd av minderåriga 13
yrkesetiska regler trafiksäkerhet skydd för arbetstagare (både den fysiska miljön och anställningsvillkor) krav på språkkunskaper inom vissa yrkesgrupper stabiliteten i socialförsäkringssystemet. Om restriktioner ska vara tillåtna får de inte syfta till en godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av den fria rörligheten mellan medlemsländerna. Ett protektionistiskt syfte kan därför aldrig godtas. Vad är ett proportionerligt hinder? Även om åtgärden anses vara nödvändig för att uppnå det tvingande skyddsintresset, krävs det att den är proportionerlig. Om en myndighet har möjlighet att välja mellan olika åtgärder för att uppnå samma mål ska den åtgärd väljas som begränsar den fria rörligheten minst. Ett känt exempel är ett tyskt krav på att endast öl tillverkat av kornmalt, humle, jäst och vatten fick säljas under benämningen öl. Utländska ölsorter som inte innehöll dessa fyra ingredienser fick inte kallas öl i Tyskland, vilket försämrade möjligheten till försäljning. Från tysk sida menade man att kravet var nödvändigt för att tyska konsumenter inte skulle vilseledas. EG-domstolen ansåg emellertid att samma syfte skulle kunna nås genom mindre restriktiva åtgärder, exempelvis genom en tydlig innehållsförteckning. 11 4.2 Fri rörlighet för varor Reglerna om fri rörlighet för varor ska beaktas exempelvis när innehållet i konsumentvaror ska kontrolleras, beslut fattas om vilka material som kan användas för ett visst byggprojekt, eller när krav ställs på tillverkningsprocessen. Dessa regler finns på flera ställen i EG-fördraget, bland annat i artiklarna 25, 28, 29, 30 och 90 (se bilaga). Innebörden av reglerna är att alla åtgärder som inskränker den fria rörligheten för varor är förbjudna, om de inte kan motiveras av objektiva skäl och är proportionerliga. Vilka åtgärder kan vara förbjudna? Enligt EG-fördraget är medlemsländerna förbjudna att införa restriktioner sinsemellan på importerade och exporterade varor. Förbudet avser både fiskala och kvantitativa restriktioner. Förbud mot fiskala restriktioner Med fiskala restriktioner avses i huvudsak tullar, skatter och övriga avgifter som endast tas ut på importerade och exporterade produkter (diskrimineringsförbudet). Även om både inhemska och utländska varor är föremål för samma avgift (till exempel för att få ett tillstånd), kan avgiften betraktas som diskriminerande om de nationella produkterna får någon slags fördel. Det kan till exempel vara frågan om uppskovsmöjligheter som endast ges till lokala producenter. 11 EG-domstolens dom i mål 178/84 Kommissionen mot Tyskland. 14
Förbud mot kvantitativa restriktioner Med kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan avses bland annat kvoter, krav på storlek, förpackning och innehåll. EG-domstolen har i sin praxis förtydligat innebörden av förbudet mot kvantitativa restriktioner. på åtgärder som kan drabba importerade produkter är: gränsformaliteter inspektioner och administrativa rutiner försäljnings- och marknadsföringsförbud tekniska krav, dvs. krav på varors sammansättning, märkning, storlek, paketering, benämning eller krav på provning och kontroll mot sådana krav prisreglering uppmuntran till diskriminering Det svenska förbudet mot alkoholreklam stred mot EG-rätten Ett exempel på regler som vid en första anblick inte ser ut att påverka handeln var det svenska förbudet mot alkoholreklam. EG-domstolen ansåg emellertid att det stred mot EG-rätten eftersom förbudet riskerade att drabba försäljningen av varor från andra medlemsstater extra hårt. Det, menade domstolen, berodde på att konsumtionen av alkohol styrdes av sociala sedvänjor och lokala vanor. Enligt EG-domstolen medförde reklamförbudet att marknadstillträdet för varor från andra medlemsstater försvåras i större utsträckning än för inhemska varor, vilka konsumenterna av naturliga skäl är mer förtrogna med 12.Marknadsdomstolen, som dömde i sista instans i denna fråga, ansåg därför att det svenska förbudet stred mot EG-rätten 13.Som en följd av domen ändrades den svenska lagen. Vanligt förekommande regler som faller under förbudet mot kvantitativa restriktioner är sådana som innehåller s.k. tekniska krav. Dessa medför att importerade produkter måste anpassas för att kunna saluföras på den nationella marknaden. Eftersom det medför merkostnader för producenter eller importörer anses de hindra handeln på ett sätt som motsvarar en kvantitativ importrestriktion. Utöver förbudet mot kvantitativa importrestriktioner förbjuder EG-fördraget alla myndighetsåtgärder som diskriminerar export. Vilka är undantagen från huvudregeln om fri rörlighet? På varuområdet finns möjligheter till kvantitativa restriktioner i enlighet med undantagen från huvudregeln om fri rörlighet (se sidan 13). Ett exempel på handelshinder som kunde rättfärdigas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och liv är det svenska förbudet mot trikloretylen. Det svenska förbudet mot trikloretylen är tillåtet I Sverige är det sedan den 1 januari 1996 förbjudet att använda trikloretylen, en organisk förening som används som lösningsmedel, i yrkesmässig verksamhet. För att få göra det krävs dispens från Kemikalieinspektionen. Ett företag som använder trikloretylen för tillverkning av verktyg hade ansökt om dispens, men fick avslag av Kemikalieinspektionen. Inspektionens beslut överklagades till Kammarrätten i Stockholm som i sin tur inhämtade EG-domstolens bedömning av det svenska förbudets förenlighet med EG-rätten. EG-domstolen ansåg att trikloretylenförbudet utgjorde ett hinder mot den fria rörligheten för varor. Handelshindret var dock objektivt motiverat eftersom det hade som syfte att skydda människors hälsa och liv. EG-domstolen hänvisade särskilt till den senaste medicinska forskningen inom området, bland annat studier från USA och från Världshälsoorganisationens internationella cancerforskningsinstitut. Enligt dessa fanns starka bevis för att trikloretylen är cancerframkallande. Vidare ansåg domstolen att det svenska förbudet var proportionerligt eftersom det var förenat med möjligheten till individuella och villkorade dispenser som tog hänsyn till både skyddet för arbetstagare och företagens behov. Det svenska förbudet kunde därför rättfärdigas. 14 För kvantitativa restriktioner finns således vissa möjligheter till undantag. Sådana saknas nästan helt för fiskala restriktioner. Principen om ömsesidigt erkännande på varuområdet På varuområdet innebär principen om ömsesidigt erkännande att alla produkter som är lagligen tillverkade eller satta på marknaden i ett medlemsland 15 ska få säljas i alla andra länder utan att behöva anpassas. 12 EG-domstolens dom i mål C-405/98 Konsumentombudsmannen (KO) mot Gourmet International Products AB (GIP), punkt 21. 13 Marknadsdomstolens dom i mål MD 2003:5 Konsumentombudsmannen (KO) mot Gourmet International Products AB (GIP). 14 EG-domstolens dom i mål C-473/98 Kemikalieinspektionen mot Toolex Alpha. 15 Förutom EU:s 25 medlemsländer omfattar den inre marknaden för produkter även de tre EFTA-länder som undertecknat EES-avtalet samt Turkiet. 15
Principen är även tillämplig i de fall ett medlemsland kan visa att kriterierna för undantag från förbudet i EG-fördraget är uppfyllda. Anta att en svensk myndighet kan visa att det, för att skydda folkhälsan, är nödvändigt att ställa särskilda krav på ett visst livsmedel. Det får inte innehålla för höga halter av ett skadligt ämne och ska genomgå provningar. Här är kravet på provning en handelshindrande åtgärd, men den skulle kunna rättfärdigas med hänsyn till hälsoskyddet. Det innebär dock inte att en myndighet kan ställa krav på att livsmedlet ska testas av ett laboratorium som ackrediterats för uppgiften av det svenska ackrediteringsorganet SWEDAC. Enligt principen om ömsesidigt erkännande måste myndigheten godta livsmedel som genomgått ett liknande test i ett annat land. En nationell myndighet kan förvisso besluta om att en viss skyddsnivå garanteras, men kan aldrig ställa krav på hur skyddsnivån ska uppnås. En utländsk vara som är tillverkad enligt det landets regler kan därför inte stoppas bara på grund av att den inte följer de svenska tekniska kraven. Myndigheterna måste i varje enskilt fall bedöma om de utländska kraven leder till en skyddsnivå som är likvärdig med den svenska. Principen om ömsesidigt erkännande gäller på grund av EG-rättens företräde och behöver därför inte skrivas in i svenska föreskrifter, men Europeiska kommissionen kräver i praktiken att en klausul om ömsesidigt erkännande införs direkt i föreskriften. På så sätt hålls marknadsoperatörerna informerade och tillämpningen av föreskrifterna underlättas. Förordning om ömsesidigt erkännande För att se till att principen om ömsesidigt erkännande fungerar bättre i praktiken har principen nyligen kompletterats med en förordning 16. I förordningen fastställs administrativa rutiner som myndigheter ska följa om de beslutar om förbud mot att släppa en viss produkt på marknaden som lagligen satts på marknaden i en annan medlemsstat, dvs. beslut där principen om ömsesidigt erkännande är aktuell. Myndigheter åläggs att se till att sådana förbudsbeslut är motiverade i enlighet med kriterier som är godtagbara enligt EG-rätten. Myndigheter ska också underrätta tillverkare och 16 andra berörda aktörer om sådana beslut inom vissa tidsramar. Vidare har myndigheter en skyldighet att informera Kommerskollegium om dessa beslut 17. Om en myndighet underlåter att underrätta en berörd aktör i rätt tid tillämpas en s.k. stupstocksregel och den aktuella varan anses automatiskt lagligen saluförd i landet. Enligt förordningen ska medlemsländerna också upprätta så kallade kontaktpunkter dit företagare m. fl. ska kunna vända sig för att få reda på vilka tekniska regler som finns i landet. Regeringen har utsett Kommerskollegium att fungera som sådan kontaktpunkt. Förordningen om ömsesidigt erkännande ska börja tillämpas den 13 maj 2009. Klausul om ömsesidigt erkännande Bestämmelserna i denna föreskrift gäller inte för varor som - antingen är lagligen tillverkade eller saluförda i en annan medlemsstat inom EU eller i Turkiet - eller är lagligen tillverkade i ett EFTA-land, som har undertecknat EES-avtalet. Bestämmelserna ska däremot gälla i de fall då [myndigheten] kan visa att produkten i fråga inte uppnår en säkerhetsnivå som är likvärdig med den som garanteras genom denna föreskrift. Ett annat sätt att säkra att en föreskrift är förenlig med EG-rätten är att införa ett undantag för produkter från andra EU/EES-länder. Ett exempel på ett sådant undantag är Livsmedelsverkets ändring av sina föreskrifter om cider. Livsmedelsverkets föreskrifter om cider gäller inte för EU-cider Livsmedelsverket antog nya föreskrifter om cider år 2005. I dessa definieras vad som kan betecknas som cider. Föreskrifterna hänvisar bland annat till innehållet av fruktjuice, tillåtna livsmedelstillsatser och fermenteringen. För att undvika en föreskrift i strid mot EG-rätten införde Livsmedelsverket en undantagsklausul enligt vilken föreskrifterna inte gäller produkter som lagligen produceras eller saluhålls i en annan medlemsstat i Europeiska unionen eller i Turkiet, eller som produceras lagligen i ett annat land som har undertecknat avtalet om Europeiska samarbetsområdet (EES-avtalet). 18 16 Förordning 764/2008/EG av den 9 juli 2008 om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG 17 Se 5-7 förordning (2009:52) om kontaktpunkt och informationsförfaranden angående tillämpning av ömsesidigt erkännande av tekniska regler för produkter samt Kommerskollegiums föreskrifter KFS 2009:1. 18 LIVSFS 2005:11.
Anmälningsskyldighet för tekniska regler, direktiv 98/34/EG För att motverka att nya nationella författningar som skapar handelshinder antas i medlemsländerna finns ett europeiskt remissförfarande för tekniska regler 19. Systemet innebär att myndigheter är skyldiga att anmäla alla förslag till nya föreskrifter som innehåller någon typ av krav på en produkts egenskaper. Anmälan görs till Europeiska kommissionen via Kommerskollegium, som är kontaktpunkt för proceduren i Sverige. Efter det att kommissionen översatt förslaget skickas det ut till alla medlemsländer som har tre månader på sig att lämna synpunkter. Under dessa tre månader får förslaget inte antas. Om kommissionen eller ett medlemsland skulle ha allvarliga anmärkningar på den anmälda författningen förlängs tiden till sex månader. Det anmälande landet ska meddela kommissionen vilka åtgärder det avser vidta med anledning av anmärkningarna. Det finns dock flera undantag från anmälningsplikten. Det viktigaste undantaget är att man inte behöver anmäla nationella åtgärder genom vilka man endast införlivar bindande gemenskapsrättsakter. Remissförfarandet, som skapades 1983, har lett till att en rad nationella regleringar anpassats innan de antagits. Detta därför att andra medlemsländer eller kommissionen påtalat att de riskerat skapa handelshinder i strid med EG-rätten. Enligt en dom från EG-domstolen 20 får en utebliven anmälan till följd att de delar av den nationella föreskriften som utgör tekniska föreskrifter saknar rättslig verkan. De kan därmed inte tillämpas gentemot enskild i nationell domstol. Det finns flera exempel på att svenska domstolar förklarat att tekniska regler inte kunnat tillämpas därför att de inte har anmälts enligt direktiv 98/34/ EG. Ändringar i den svenska lotterilagen borde ha anmälts till EU-kommissionen Genom en ändring av lotterilagen år 1996 förbjöds en viss typ av spelautomater. Med stöd av den ändrade lagen beslagtog och förverkade polisen flera automater och utställarna åtalades för dobbleri. Ändringarna hade dock inte anmälts enligt proceduren i direktiv 98/34/EG. Därför hävde flera hovrätter polisens beslag och frikände utställarna. I ett ärende överklagades ett hovrättsbeslut till Högsta domstolen som begärde ett förhandsavgörande från EGdomstolen. Som en följd av EG-domstolens dom 21, ansåg Högsta domstolen att de ändrade bestämmelserna inte kan tillämpas mot en enskild 22, eftersom de inte anmälts enligt direktivets föreskrifter. Åtalet för dobbleri och brott mot lotterilagen ogillades därför. 19 Direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. 20 EG-domstolens dom i mål C-194/94 CIA Security International. 21 EG-domstolens dom i mål C-267/03 Lindberg. 22 Högsta domstolens dom den 20 april 2006 i mål nr B 4461-00. 17
4.3 Fri rörlighet för tjänster EG-bestämmelserna om fri rörlighet för tjänster ska beaktas till exempel i de fall då ett EU-land kräver tillstånd för tjänsteleverantörer från andra EUländer, då marknadsföringen av tjänster regleras eller då krav ställs på utländska tjänsteutövares kvalifikationer. Bestämmelserna finns på olika ställen i EGfördraget, bland annat i artiklarna 46, 49 och 55 (se bilaga). De innebär att alla inskränkningar av den fria rörligheten för tjänster är förbjudna, om de inte kan motiveras på objektiva grunder och är proportionerliga. Vilka åtgärder kan vara förbjudna? Som framgått ovan (sidan 12) innebär principen om fri rörlighet såväl ett diskrimineringsförbud som ett restriktionsförbud 23. En myndighet får till exempel inte ställa krav på att en utländsk tjänsteleverantör ska vara etablerad eller registrerad i Sverige inskränka en utländsk tjänsteleverantörs rätt att marknadsföra tjänster i Sverige ställa krav på värdlandets yrkeskvalifikationer för att tillhandahålla gränsöverskridande tjänster ställa krav på viss juridisk form (till exempel aktiebolag) för en tjänsteleverantör begränsa en utländsk tjänsteleverantörs rätt att bedriva sidoverksamhet. 23 Se EG-domstolens dom i mål C-76/90 Säger. Begränsade möjligheter till förnyad kontroll av vågar Sveriges Tekniska Forskningsinstitut (ett svenskt ackrediterat organ) får inte utföra periodisk omverifiering av vågar i Danmark. Vågarna som är avsedda för vägning av avfall är monterade på fordon. Omverifiering får endast utföras av organ som är bemyndigade av Den Danske Akkrediterings- og Metrologifond. Bemyndigande kan endast ges till företag som har verksamhet i Danmark. Kravet är föremål för en utredning om handelshindret kan motiveras på objektiva grunder. Vilka är undantagen från huvudregeln om fri rörlighet? Även på tjänsteområdet får myndigheter i vissa undantagsfall åberopa objektiva skyddsintressen för att motivera inskränkning i den fria rörligheten. Myndigheten måste dock kunna visa att den handelshindrande åtgärden är nödvändig för att uppnå ett visst skyddsintresse och att den är proportionerlig. Kan krav på viss bolagsform motiveras av konsumentskyddsskäl? Ett svenskt företag ville bedriva sin begravningsentreprenörsverksamhet, innefattande juridisk rådgivning, genom en ekonomisk förening i Danmark. Danmark ställde emellertid kravet att endast advokater vid ett advokatkontor tilläts ge juridisk rådgivning. Argumentet 18
var att konsumenter ska kunna lita på den rådgivning som ges. Kvaliteten, menade man, garanteras genom att verksamheten bedrevs i form av en advokatbyrå. Danmark har beslutat sig för att avskaffa kravet på att juridisk rådgivning måste ges genom en advokatbyrå. Principen om ömsesidigt erkännande på tjänsteområdet Principen om ömsesidigt erkännande gäller även på tjänsteområdet. För att särskilt kunna underlätta tillfällig tjänsteutövning har domstolen i flera avgöranden tagit hänsyn till att gästande tjänsteföretag redan har erforderliga kvalifikationer med sig från sitt hemland. Det är alltså inte utan vidare tillåtet att kräva ytterligare kontroller, godkännanden etc. av gästande företag utöver de krav som redan finns. Ett exempel från praxis rör belgiska myndigheter som inte kunde kräva att ett gästande tjänsteföretag, utöver de identitetshandlingar företaget hade från sitt hemland, även skulle ansöka om ett identitetskort som utfärdades av det belgiska inrikesdepartementet. 24 Ömsesidigt erkännande av kvalifikationskrav för tyska installatörer En tysk installatör av byggställningar arbetade tillfälligt på Irland. Den irländska myndigheten krävde en kompletterande teoretisk vidareutbildning och två års irländsk yrkespraktik. Annars fick inte tjänsteutövaren bygga ställningar som var högre än sju meter. Den irländska myndigheten värderade inte de tyska kvalifikationer som tjänsteutövaren redan hade. När det gjorts klart för den irländska myndigheten att den hade en skyldighet att värdera den utbildning som installatören genomgått i Tyskland, gjordes bedömningen att de tyska kraven mer än väl uppfyllde kraven på Irland. Installatören fick därför tillstånd att utföra sitt arbete på Irland. För att liknande handelshinder ska undvikas i framtiden har den ansvariga irländska myndigheten upprättat en databas över olika länders kvalifikationskrav. Etableringsfriheten EG-fördraget förbjuder också nationella krav som innebär inskränkningar i möjligheterna för företag (inklusive personer som är egenföretagare) att fritt etablera sig i ett annat medlemsland än det egna. 24 Se EG-domstolens dom i mål C-355/98 Kommissionen mot Belgien. Förbudet innebär att medlemsländerna inte får ha regler som diskriminerar medborgare och företag från andra medlemsländer, eller regler som på annat sätt försvårar eller gör etableringen mindre attraktiv. på restriktioner som begränsar etableringsfriheten är: krav på viss bolagsform för att få rätt att bedriva verksamhet diskriminerande ekonomisk behovsprövning Behovsprövning av möbelföretag inskränker etableringsfriheten Rätten för möbelföretag att etablera sig i Tyskland var beroende av att företaget kan visa att det finns ett ekonomiskt utrymme eller efterfrågan på den lokala marknaden av ytterligare ett möbelföretag. Eftersom sådana bestämmelser försvårar för utländska möbelföretag att etablera sig i Tyskland strider de mot etableringsfriheten. Detta, bland andra hinder, ligger till grund för det s.k. tjänstedirektivet (Direktiv 2006/123/EG, artikel 14.5). Skillnad mellan etablering och tillfälligt tjänsteutövande Beroende på om ett företag har för avsikt att etablera sig i ett annat EU-land eller endast verka där tillfälligt, har medlemsländerna olika stora möjligheter att ingripa. Myndigheterna i värdlandet har inte rätt att ställa lika höga krav på tjänsteutövaren vid tillfällig tjänsteutövning som vid etablering. Bland de faktorer som myndigheter ska ta hänsyn till vid bedömningen av om ett företag är etablerat är hur länge och hur ofta företaget är verksamt i ett visst medlemsland. Hänsyn ska också tas till om företaget har en infrastruktur i värdlandet som gör det möjligt att kontakta potentiella kunder där. Tjänstedirektivet I december 2006 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv om tjänster på den inre marknaden. Det ska vara införlivat i medlemsstaterna senast den 28 december 2009. I Sverige förbereds en särskild horisontell lag om tjänster på den inre marknaden och ett antal sektorsspecifika regler för att införliva direktivet. Syftet med direktivet är att underlätta den fria rörligheten för tjänster. 19
Till de viktigaste delarna i tjänstedirektivet hör: En princip om frihet att tillhandahålla tjänster. Permanenta undantag från huvudprincipen och möjligheter att ingripa i enskilda undantagsfall. Kontaktpunkter för att underlätta marknadstillträde (se nedan om kontaktpunkten i Sverige). Ett elektroniskt system för administrativt samarbete i medlemsstaterna som främst ska underlätta tillfällig tjänsteutövning (se nedan om IMI-samarbete). Ökade krav på att nationella myndigheter, vid ingripanden mot tjänsteföretag från ett annat Kontaktpunkten för tjänstedirektivet För att underlätta den gränsöverskridande handeln med tjänster ska medlemsländerna upprätta nationella kontaktpunkter. Genom kontaktpunkten ska en tjänsteleverantör kunna få information om bland annat vilka krav som ställs för att få tillträde till marknaden, kontaktuppgifter till behöriga myndigheter och om möjligheter till rättslig prövning vid tvister. Via kontaktpunkten ska tjänsteleverantören också kunna fullgöra alla de förfaranden och formaliteter som krävs för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet. Informationen om tillstånd m.m. ska vara lättillgänglig och kunna nås på distans. På samma sätt ska förfaranden och formaliteter för tillstånd kunna fullgöras enkelt, på distans och på elektronisk väg. Tjänstedirektivet ger även tjänstemottagare rätt till information. Det gäller information om krav som ställs för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet, om möjligheterna till rättslig prövning vid tvist och om var de kan få praktisk hjälp. I Sverige har Regeringen bestämt att det inledningsvis ska finnas en kontaktpunkt i statlig regi. Dit ska både tjänsteleverantörer och tjänstemottagare kunna vända sig. Kontaktpunkten ska bestå av en interaktiv webbportal som byggs av Tillväxtverket och en kompletterande manuell helpdesk byggd av Kommerskollegium. I en ny svensk lag om tjänster åläggs behöriga myndigheter att kommunicera med tjänsteleverantörer via kontaktpunkten i den mån denne vänt sig dit. EU- eller EES-land, motiverar skälen för ingripandet. Till exempel åläggs myndigheterna i medlemsstaterna, om ingripandet rör tjänsters säkerhet, att följa en ingripandeprocedur. Denna procedur inbegriper administrativt samarbete med myndigheterna i det gästande tjänsteföretagets etableringsland och en anmälningsplikt till kommissionen. Direktivet innehåller också skyldigheter för tjänsteföretagen att lämna information om innehållet i sina tjänster och om vilka krav de omfattas av i det land där företaget är etablerat. Samarbete mellan EU:s nationella myndigheter IMI-nätverket IMI (Internal Market Information) har utvecklats för att underlätta kommunikationen mellan EUländernas förvaltningar. Det är ett elektroniskt verktyg och ett system för informationsutbyte i samarbetet om tillämpningen av lagstiftningen för den inre marknaden. IMI är konstruerad för att övervinna konkreta hinder som skillnader i förvaltnings- och arbetskultur, olika språk och det faktum att man inte alltid vet vem man ska vända sig till i andra medlemsstater. Syftet är att minska den administrativa bördan och göra det dagliga samarbetet mellan medlemsstaterna effektivare. I varje medlemsstat finns det en nationell samordnare för IMI-samarbetet. Kommerskollegium är nationell samordnare för IMI i Sverige. För närvarande används IMI för att stödja den ömsesidiga hjälp som föreskrivs i direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer (2005/36/EG). Från och med december 2009 ska IMI dessutom användas för att stödja det administrativa samarbetet enligt tjänstedirektivet. För Sveriges del är för närvarande 13 myndigheter registrerade som behöriga myndigheter. Eftersom IMI är ett verktyg med allmän struktur lämpar det sig för olika områden inom lagstiftningen för den inre marknaden. Därför är det tänkt att systemet ska vidareutvecklas så att det i framtiden även kan användas inom andra lagstiftningsområden. 20
4.4 Fri rörlighet för personer Alla unionsmedborgare och personer som har uppehållstillstånd i ett EU-land har rätt att bosätta sig, studera och arbeta i vilket annat land som helst inom EU/EES-området. Bestämmelserna om personers fria rörlighet finns särskilt i EG-fördragets artiklar 18 och 39. För egenföretagare gäller reglerna om fri rörlighet för tjänster och etableringsrätten se ovan under avsnitt 4.3. Inom sekundärrätten finns mer detaljerade bestämmelser om exempelvis familjemedlemmars, pensionärers och studenters rättigheter. Vilka åtgärder kan vara förbjudna? Rätten att bosätta sig i ett annat medlemsland får inte inskränkas genom särskilda regler för flyttning eller bosättning. Medlemsländerna får inte heller tillämpa särskilda arbetsvillkor eller särskilda sociala och skattemässiga villkor för invandrade arbetstagare. Dessa arbetstagare ska ha samma rättigheter som medborgarna i värdlandet. Både studiestödslagen och skattelagstiftningen har tidigare innehållit otillåtna svenska bestämmelser. Studiestödslagen stred mot den fria rörligheten för personer Ett exempel på hinder för den fria rörligheten för personer var den svenska studiestödslagen som av Regeringsrätten bedömdes strida mot EG-reglerna om fri rörlighet för personer. En kvinna var tvungen att betala av sina studielån eftersom hon var bosatt utomlands. Om hon hade bott i Sverige hade en avgiftsgräns gällt som hade befriat henne från betalningsskyldigheten, eftersom hon inte nådde upp till den stadgade årsinkomsten. Regeringsrätten konstaterade att den aktuella bestämmelsen i studiestödslagen kan verka hindrande eller avskräckande för personer som vill utöva sin rätt till fri rörlighet. 25 Skattereglerna stred mot den fria rörligheten för arbetstagare En tysk medborgare som arbetade och bodde i Sverige kortare tid än sex månader hade enligt svenska skatteregler inte rätt till det svenska grundavdraget. Han hade inte heller någon skattepliktig inkomst i Tyskland. Efter- 25 Regeringsrättens dom i RÅ 2002 ref. 32. 26 EG-domstolens dom i mål C-169/03 Florian Wallentin mot Riksskatteverket. 27 EG-domstolens dom i mål C-482/01 Georgios Orfanopoulos m.fl. mot Land Baden-Württemberg. som arbetstagare som var bosatta i Sverige längre tid än sex månader beviljades grundavdraget stred de svenska reglerna mot artikel 39 i EG-fördraget. 26 Vilka är undantagen från huvudregeln om fri rörlighet? EG-fördraget ger medlemsländerna flera möjligheter att vägra medborgare från andra länder att resa in i eller bosätta sig i landet. Orsak till detta kan vara hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Ett exempel är den grekiske medborgare som utvisades från Tyskland (se nedan). På samma sätt som när det gäller den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital har medlemsländerna möjlighet att begränsa den fria rörligheten för personer med hänsyn till ett tvingande allmänintresse. En sådan åtgärd måste dock vara objektiv och proportionerlig. Undantag från den fria rörligheten för personer En grekisk medborgare utvisades från Tyskland, där han var bosatt, med hänvisning till allmän ordning och säkerhet. Orsaken var att han var narkotikamissbrukare, hade begått flera narkotika- och våldsbrott i Tyskland och dömts till fängelse. EG-domstolen uttalade att det var förenligt med EGrätten att utvisa den grekiska medborgaren under förutsättning att de tyska myndigheterna inte endast konstaterade att det förelåg tidigare domar mot honom utan även gjorde en helhetsbedömning av hans uppförande. Vidare måste en avvägning göras mellan hänsynen till ordning och säkerhet och det faktum att hans familj befann sig i Tyskland. 27 Erkännande av examina och yrkeskompetens Ett hinder för den fria rörligheten kan vara att ett yrke är reglerat och att det ställs krav på någon form av auktorisation eller legitimation. Yrken som ofta är reglerade är läkare och advokater. Enligt de sekundärrättsliga reglerna om erkännande av examina och yrkeskompetens ska en person som är kvalificerad att utöva ett yrke i sitt hemland i princip kunna utöva det även i andra medlemsländer. I vissa fall kan värdlandet emellertid kräva kompletteringar. Också här har EG-domstolen uttalat sig i flera domar. Se följande exempel om läkaren från Belgien som inte fick arbeta i Frankrike. 21
Erkännande av läkardiplom En läkare påbörjade sin utbildning i Algeriet och flyttade sedan till Belgien. De belgiska myndigheterna lät henne tillgodoräkna sig den algeriska utbildningen och hon avslutade sin läkarutbildning i Belgien. Läkaren flyttade sedan till Frankrike, men fick inte arbeta som läkare där. Orsaken var att hon hade gjort en del av sin utbildning i ett tredje land. EG-domstolen fastslog emellertid att de franska myndigheterna inte kunde neka henne arbete som läkare i Frankrike eftersom hon hade ett utbildningsbevis från ett EU-land. 28 Samordning av socialförsäkringsförmåner För att förhindra att en person som flyttar från en medlemsstat till en annan förlorar sina sociala förmåner finns det regler om samordning av medlemsländernas socialförsäkringssystem. Grundprincipen är att man omfattas av socialförsäkringen i det land där man arbetar. Därutöver finns andra allmänna principer som sammanläggningsprincipen och exportabilitetsprincipen. Sammanläggningsprincipen innebär att man ska få intjänade socialförsäkringsförmåner från ett medlemsland tillgodoräknade vid flyttning till ett annat medlemsland. Exportabilitetsprincipen innebär att förmåner från en medlemsstat ska kunna utbetalas i en annan. 4.5 Fri rörlighet för kapital Frågorna om investeringar i andra länder och gränsöverskridande finansiella transaktioner faller under reglerna om fri rörlighet för kapital. Principen om kapitalets fria rörlighet slås fast i artikel 56 i fördraget. 28 EG-domstolens dom i mål C-110/01 Malika Tennah-Dunez mot Conseil national de l ordre des médecins. Vilka åtgärder kan vara förbjudna? Fri rörlighet för kapital innebär att alla begränsningar av kapitalrörelser och betalningar mellan EU:s medlemsländer och mellan dessa och tredjeland ska vara förbjudna. på åtgärder som kan vara förbjudna är krav på etablering när utländska företag eller privatpersoner avser investera i ett land lagstiftning som förbehåller staten en s.k. golden share (aktier med ägarmässig särställning) i samband med privatiseringar krav på att inteckningar i fastigheter sker i den nationella valutan inskränkningar i aktieägandet på grund av nationalitet. Vilka är undantagen från huvudregeln om fri rörlighet? I vissa fall kan nationell lagstiftning godtas trots att en handelshindrande effekt föreligger. Begränsningen måste i sådana fall vara motiverad utifrån ett tvingande samhällsintresse och inga andra, mindre restriktiva åtgärder vara möjliga. I EG-domstolens praxis har säkerställandet av kongruens i det nationella skattesystemet samt effektiv skattekontroll ansetts vara uttryck för det tvingande samhällsintresse som kan motivera godtagbara undantag. Sådana undantag har dock endast i ett fåtal fall accepterats av EG-domstolen. 22
4.6 Checklista De frågor som i tur och ordning bör ställas vid en EG-rättslig prövning har Kommerskollegium for- mulerat i följande checklista. Vi har medarbetare med god kompetens på EG-rättens område, som är tillgängliga för stöd och hjälp. Välkommen att kontakta oss! CHECKLISTA Är en myndighetsåtgärd förenlig med EG-rätten? NEJ Finns det ett harmoniseringsdirektiv på området? JA Är åtgärden förenlig med direktivet? JA* NEJ Är åtgärden diskriminerande? NEJ JA Begränsar åtgärden den fria rörligheten? NEJ JA Kan åtgärden motiveras på objektiva grunder? JA NEJ Är åtgärden proportionerlig? Åtgärden är förenlig med EG-rätten JA NEJ Åtgärden är inte förenlig med EG-rätten * Frågor som inte regleras på ett uttömmande sätt av direktivet ska prövas mot EG-fördraget 23
Bilaga: EG-fördragets bestämmelser Allmänna EG-rättsliga principer Artikel 10 EGF: lojalitetsplikten. Artikel 12 EGF: icke-diskrimineringsprincipen. Fri rörlighet för varor Artikel 25 EGF: förbud mot tullar och avgifter med motsvarande verkan. Artikel 28 EGF: förbud mot importrestriktioner Artikel 29 EGF: förbud mot exportrestriktioner. Artikel 30 EGF: undantag från förbuden mot import- och exportrestriktioner. Artikel 90 EGF: förbud mot diskriminerande skatter och avgifter på varor. Fri rörlighet för tjänster Artikel 43 EGF: förbud mot restriktioner vid etablering. Artikel 49 EGF: förbud mot restriktioner i samband med gränsöverskridande tjänster. Artiklarna 45, 46 och 55: undantagen från förbuden mot etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänster. Fri rörlighet för personer Artikel 18 EGF: Unionsmedborgarskapet Artikel 39 EGF: förbud mot restriktioner i samband fri rörlighet för arbetstagare. Fri rörlighet för kapital Artikel 56 EGF: förbud mot restriktioner i samband med fri rörlighet för kapital. 24