Har insatserna någon effekt på arbete eller studier?

2007:7 Har insatserna någon effekt på arbete eller studier? En utvärdering av folkhögskoleinsatserna för arbetslösa

Statskontoret, 2007 URN:NBN:se:statskontoret-2007-200707-pdf

MISSIV DATUM DIARIENR 2007-05-14 2006/125-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2006-05-04 N2006/3673/A Regeringen Arbetsmarknadsdepartementet 103 33 Stockholm Uppdrag till Statskontoret att utvärdera de särskilda folkhögskolesatsningarna för arbetslösa Regeringen gav den 4 maj 2006 Statskontoret i uppdrag att utvärdera de särskilda folkhögskolesatsningarna för arbetslösa. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Har insatserna någon effekt på arbete eller studier? En utvärdering av folkhögskoleinsatserna för arbetslösa (2007:7). Generaldirektör Anders L. Johansson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Maria Wikhall, avdelningsdirektör Margareta Axén Andersson och avdelningsdirektör Monica Rupprecht Hjort, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Monica Rupprecht Hjort POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. FAX: 08-791 89 72 statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehåll Sammanfattning 7 1 Inledning 23 1.1 Bakgrund 23 1.2 Uppdraget 23 1.3 Våra utredningsmetoder 24 2 Ansvaret för insatser för arbetslösa 29 2.1 Styrning av kommunernas vuxenutbildning och folkbildningen 29 2.2 Folkhögskolor 31 2.3 Folkbildningsrådet och folkbildningens historik över insatser för arbetslösa 32 2.4 Kommunernas kontra statens ansvar för vuxna personer med låg utbildning 33 2.5 Statskontorets kommentarer 35 3 Den särskilda folkhögskolesatsningen för arbetslösa 37 3.1 Mål med den särskilda folkhögskolesatsningen 37 3.2 Riktlinjer och gemensamma utgångspunkter 39 3.3 Aktörernas tolkning av målet och uppdraget 40 3.4 Ams årliga uppföljning av resultatet 42 3.5 Finansiering och omfattning av insatsen 43 3.6 Statskontorets kommentarer 44 4 Arbetsförmedlingens roll i och uppfattning om insatserna 47 4.1 Arbetsfördelning mellan arbetsförmedlingen och folkhögskolan 47 4.2 Arbetsförmedlingens anvisningstid av deltagare till folkhögskolesatsningarna 50 4.3 Arbetsförmedlingens kontakter med deltagare och inblandade aktörer 52 4.4 Arbetsförmedlingens värdering av folkhögskolan och insatserna 59 4.5 Alternativ till folkhögskolan och dess utbildning 61 4.6 Statskontorets kommentarer 64 5 Utbildningens innehåll och studieform 67 5.1 Tidigare forskning om folkhögskolans studieform 67 5.2 Folkhögskolans utformning av insatsen för arbetslösa 71 5.3 En jämförelse av folkhögskolans studieform med den kommunala vuxenutbildningen 83 5.4 Kompetensintyg, studieomdömen och behörighetsintyg 86 5

5.5 Folkhögskolans krav på lärarna 90 5.6 Statskontorets kommentarer 91 6 Deltagarna och deras uppfattning om utbildningen 95 6.1 Deltagarna i SAGA och Ams Ungdomsplatser 95 6.2 Skäl till att delta i utbildningen 97 6.3 Belåtenhet med utbildningen och arbetsförmedlingens insats 100 6.4 Skäl till att hoppa av studierna 104 6.5 Deltagarnas jämförelse med andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder 105 6.6 Hur utbildningen har motiverat till att söka arbete eller studera vidare 106 6.7 Statskontorets kommentarer 108 7 Insatsernas inverkan på arbete och studier samt kostnaderna för dem 111 7.1 Sysselsättningsstatus för deltagare i folkhögskoleinsatserna jämfört med andra arbetslösa 111 7.2 Hur det gick för de arbetslösa som anvisats till folkhögskolesatsningen 114 7.3 Deltagarnas bedömning av utbildningens betydelse för nuvarande arbete och möjligheterna till fortsatt anställning 119 7.4 Deltagarnas inriktning på fortsatta studier 120 7.5 Kostnader för folkhögskoleutbildningen för arbetslösa i jämförelse med andra alternativ 121 7.6 Statskontorets kommentarer 125 8 Statskontorets bedömningar och förslag 127 8.1 Observerade problem 127 8.2 Generella erfarenheter av undersökningen 134 8.3 Förslag 139 Bilagor 1 Regeringsuppdraget 141 2 Litteraturförteckning 143 3 Enkät till folkhögskolor 4 Enkät till arbetsförmedlingen 5 Deltagarenkät 6 Teknisk rapport (deltagarenkätundersökningen) 7 Effektstudie Bilagorna 3 7 finns att hämta på www.statskontoret.se 6

Sammanfattning Bakgrund Sedan maj 2002 har det varit möjligt att anvisa arbetslösa personer inskrivna i aktivitetsgarantin till studier på folkhögskola. Dessa personer har i normalfallet varit utan arbete under långa perioder och har ofta en kort grundutbildning. För att dessa personer ska känna sig motiverade till nya studier har regeringen ansett det väsentligt att studieformen är anpassad till deras behov och förutsättningar. Regeringen har bedömt folkhögskolan som en bra skolform för denna kategori av arbetslösa. I juli 2005 fattade regeringen beslut om att även arbetslösa ungdomar i åldern 20 24 år som inte fullföljt sina gymnasiestudier kan anvisas till studier på folkhögskola. Ungdomsinsatsen har pågått till och med december 2006. Uppdraget Statskontoret fick i maj 2006 ett regeringsuppdrag att utvärdera de särskilda folkhögskolesatsningarna för arbetslösa inskrivna i aktivitetsgarantin (SAGA) och för arbetslösa ungdomar mellan 20-24 år (Ams Ungdomsplatser). Metod Inom ramen för detta uppdrag har Statskontoret genomfört en utvärdering av hur folkhögskoleinsatserna för arbetslösa har genomförts och fungerat. Vi har även studerat vilken effekt de har haft på deltagarnas möjlighet att ta sig ut på arbetsmarknaden eller att studera vidare för att förvärva den kompetens som arbetsmarknaden alltmer kräver. Som underlag till rapporten har vi använt oss av enkäter till arbetsförmedlingar, folkhögskolor och deltagare samt registerdata om deltagarna. Vidare har vi genomfört intervjuer med företrädare från några arbetsförmedlingar och folkhögskolor. Vi har även tagit del av relevant forskning om utbildningen på folkhögskola och inom den kommunala vuxenutbildningen. I utvärderingen besvarar vi uppdragets frågeställningar utifrån fyra övergripande frågor. 7

Hur fungerar styrningen? Hur är insatserna utformade? Hur bedömer deltagarna insatserna? Hur påverkar insatserna möjligheten till arbete eller studier? Hur fungerar styrningen? Omfattning, finansiering, regelverk och mål med insatserna SAGA och Ams Ungdomsplatser utgör en relativt liten del av Ams arbetsmarknadsprogram. Totalt har under åren 2002 till 2006 drygt 30 000 arbetslösa deltagit i SAGA vilket motsvarar ca 12 procent av totala antalet personer som någon gång under denna period var inskrivna i aktivitetsgarantin. Deltagare i Ungdomsplatserna åren 2005 och 2006 uppgick till knappt 1 400 vilket utgjorde mindre än en procent av antalet arbetslösa ungdomar. Folkhögskoleinsatserna, som genomförs inom ramen för programmet förberedande utbildning, regleras i avtal mellan Ams och Folkbildningsrådet. Statsbidrag för både SAGA och Ams Ungdomsplatser har av regeringen avsatts inom ramen för Ams anslag för köp av arbetsmarknadsutbildning. Ams kostnader för de båda insatserna har uppgått till sammanlagt ca 675 miljoner kronor. Arbetsförmedlingen finansierar därutöver deltagarnas aktivitetsstöd. Regeringens syfte med utbildningarna är att komplettera arbetslösas kunskaper på grundskole- eller gymnasienivå med tyngdpunkt i kärnämnen. Detta för att kunna påbörja yrkesinriktade studier eller kunna återgå till arbetslivet. Jobbsökaraktiviteter ska anordnas under utbildningstiden. Detta har dock inte explicit uttalats för Ungdomsplatserna i regleringsbreven. En vidareutveckling av målen från Ams och Folkbildningsrådets sida är att deltagarna inom Ams Ungdomsplatser ska få kunskaper och behörighet motsvarande gymnasiekompetens. Ett kvantitativt mål för ungdomarna innebär att 70 procent ska ha arbete 90 dagar efter avslutad utbildning alternativt ha börjat i reguljär utbildning eller arbetsmarknadsutbildning. Något motsvarande mål finns inte för SAGAinsatsen. 8

De två avtalsparterna har även utarbetat gemensamma utgångspunkter för bl.a. utbildningarnas inriktning. Folkhögskolorna ska enligt de gemensamma utgångspunkterna ansvara för att informera arbetsförmedlingen och deltagarna om utbildningen och folkhögskolan samt bedriva utbildningsinsatser. Arbetsförmedlingen ska rekrytera deltagare, hålla i jobbsökaraktiviteter och samarbeta med folkhögskolorna om insatserna. Behovet av insatsen ska identifieras i deltagarens individuella handlingsplan, som upprättas vid arbetsförmedlingen. Hur Folkbildningsrådet, folkhögskolorna och arbetsförmedlingen uppfattar uppdraget om folkhögskoleutbildningen Folkbildningsrådet uppfattar att den huvudsakliga inriktningen på insatserna är att personer med kort och ofullständig grundskole- eller gymnasieutbildning ska kunna komplettera sina kunskaper i de vanligaste kärnämnena. Ett annat syfte är att höja självförtroendet hos dem som varit arbetslösa länge. Vid enkätstudien framkommer att såväl folkhögskolor som arbetsförmedlingar anser att det viktigaste motivet i både SAGA och Ungdomsplatserna är att höja deltagarnas självförtroende. Komplettering av kunskaper och i förlängningen fortsatta studier bedöms som det näst viktigaste syftet med folkhögskolekursen för deltagarna i Ungdomsplatserna. För SAGA-deltagarna är arbetsmålet mer uttalat än för ungdomarna. Det är särskilt arbetsförmedlingarna som betonar detta. Vidare bedömer i synnerhet folkhögskolan att bättre struktur och rutin i vardagen är viktiga motiv för folkhögskoledeltagarna, särskilt för ungdomarna. Flera folkhögskolor betonar i intervjuerna att det är viktigare att deltagarna avslutar sina studier för att bli mer anställningsbara innan de söker arbete. Bland arbetsförmedlingarna anses dock att tillfälliga arbeten som dyker upp under studieperioden ska gå före avslutade studier. Här finns en målkonflikt mellan studier och arbete som avspeglas i arbetsförmedlingens och folkhögskolans handlande. En grundläggande konflikt i de båda folkhögskolesatsningarna för arbetslösa är att regeringens mål med insatsen är tudelat. Syftet är dels att vara kunskapshöjande och studiemotiverande, dels att stärka individens möjligheter att få ett arbete. Med regeringens övergripande och 9

allmänt hållna mål som underlag har, Ams och Folkbildningsrådet samt arbetsförmedlingar och folkhögskolor, utifrån sina olika roller och uppgifter tolkat målen på olika sätt och betonat olika delkomponenter i utformningen av insatserna. Ett otydligt mål har bl.a. lett till att folkhögskolan och arbetsförmedlingen vidgat syftet till att öka självförtroendet hos de långtidsarbetslösa. Detta syfte kan bli problematiskt att mäta på ett objektivt sätt och ger subjektiva och vida tolkningsmöjligheter. Vi bedömer att det bästa sättet att stötta arbetslösas självförtroende är att i ett tidigare skede sätta in arbetsmarknadspolitiska insatser. Erfarenheten från SAGA-insatsen och Ams Ungdomsplatser visar att om det finns ett mål med två olika innebörd, dvs. studier och arbete, riskerar insatsens utformning att bli mindre strategisk i förhållande till målet. Om målet är arbete på kort sikt blir de yrkes- och arbetsmarknadsinriktade inslagen viktigare. Om målet istället är vidare studier blir bl.a. studiemotiverande och behörighetsgivande insatser viktigare. Arbetsförmedlingens roll i insatserna och samarbetet med folkhögskolan Arbetsförmedlingarna förefaller ha haft en biroll i insatserna eftersom riktlinjerna för utformningen utgår från samarbetsavtalet och de gemensamma utgångspunkterna som AMS och Folkbildningsrådet har utarbetat. Det innebär att det inte finns något direkt avtalsförhållande mellan arbetsförmedlingen och folkhögskolan där villkor för utförandet av åtgärderna kan regleras. Vi bedömer att folkhögskolorna därigenom har fått en stor frihet att själva utforma insatserna. Vidare ska arbetsförmedlingen identifiera behovet av insatserna i den individuella handlingsplanen. I enkäterna framkommer dock att utbildningen inte ingick i den individuella handlingsplanen hos en relativt stor andel (mellan 30 och 40 %) av deltagarna i båda insatserna. Det finns därför en risk att anvisning till folkhögskoleinsatsen i en hel del fall har gjorts utan en närmare identifiering av behovet. En indikation på att åtgärden kan vara felriktad i förhållande till ursprungstanken med insatsen är att hälften av SAGA-deltagarna och drygt en fjärdedel av deltagarna i Ungdomsplatserna redan innan insat- 10

sen hade treårig gymnasial eller eftergymnasial utbildning. 1 En förklaring kan vara att det för arbetsförmedlingarna har varit enkelt att anvisa till folkhögskoleinsatserna för att det funnits tillgängligt och att arbetsförmedlingen inte har något betalningsansvar och resultatansvar för utbildningsåtgärden utan enbart är skyldiga att finansiera aktivitetsstöd åt deltagarna. Studietiden på folkhögskolan ska i normalfallet omfatta högst sex månader. Vanligtvis är anvisningarna dock 4 6 månader men förlängs i varierande omfattning av majoriteten av arbetsförmedlingarna. En tredjedel av deltagarna har emellertid gått högst tre månader. Enligt samarbetsavtalet mellan Ams och Folkbildningsrådet skulle jobbsökaraktiviteter ingå i SAGA-kursen men inte i Ungdomsplatserna och arbetsförmedlingen skulle ha ansvaret för jobbsökaraktiviteterna. Arbetsförmedlingen har dock i stor utsträckning överlåtit ansvaret till folkhögskolorna. Det vanligaste är att folkhögskolan och arbetsförmedlingen har ett gemensamt ansvar eller att folkhögskolan har ansvaret. Deltagarna i Ungdomsplatserna har i mindre grad haft jobbsökaraktiviteter i utbildningen än SAGA-deltagarna. Samarbetet mellan arbetsförmedlingen och folkhögskolan rör främst områden som information till och rekrytering av deltagare samt uppföljning av deltagarnas studier i s.k. trepartssamtal. I trepartssamtalen tar arbetsförmedlingen hjälp av folkhögskolan i sina samtal med deltagarna. Enligt enkätmaterialet anser de flesta arbetsförmedlingar och folkhögskolor att samarbetet fungerar bra. I våra intervjuer framkommer dock att samarbetet ofta är personberoende och att fastställda rutiner skulle ha underlättat samarbetet. Vi noterar att arbetsförmedlingen och folkhögskolan inte varit direkta avtalsparter i folkhögskoleinsatserna vilket enligt vår bedömning har försvårat arbetsförmedlingens styrning av insatserna. 1 SCB:s Register över totalbefolkningen RTB 11

Hur är insatserna utformade? Insatsernas utformning för ungdomar och övriga deltagare Folkhögskolorna har i regel anpassat kurserna till deltagarnas behov och förutsättningar. En introduktionsdel har ofta inlett kursen där behoven av och motivationen till studier har identifierats. De flesta folkhögskolor har utformat kärnämneskurser integrerat med andra moment. Enligt enkäten till folkhögskolor har skolorna till övervägande del haft de klassiska folkbildningsämnena samhällskunskap och svenska som mycket vanliga inslag i kurserna. Engelska och särskilt matematik har varit relativt ovanliga inslag i SAGA-utbildningen medan de har varit mer frekventa i Ungdomsplatskursen. Exempel på inslag i kurserna som inte är kärnämnen är t.ex. estetiska ämnen (t.ex. bild, musik) och frisk- och hälsovård. Utmärkande för många skolor är också inslag av personlig utveckling i utbildningen. Syftet är att stärka individernas självkänsla, förmåga att hitta ett mål i tillvaron och ge struktur och rutiner i det dagliga livet. Enkäterna till deltagare och folkhögskolor visar att ungefär hälften av SAGA-deltagarna har praktikinslag i undervisningen trots att insatsen från början var tänkt att enbart innehålla teoretiska studier. Det har visat sig att särskilt äldre i SAGA-insatsen behöver mer arbetsstärkande inslag i utbildningen för att på nytt kunna knyta kontakter med arbetslivet. En stor del av deltagarna i Ungdomsplatserna har också praktik i sin utbildning även om fler folkhögskolor koncentrerar sig på att komplettera deras kunskaper i kärnämnen. Folkhögskolorna har i kursernas jobbsökaraktiviteter betonat träning i att skriva CV och ansökningar, intervjuträning och inslag för att lära sig hur arbetsmarknaden fungerar. Viss tid har skolorna också avsatt åt deltagarna att söka jobb. Flertalet intervjuade folkhögskolor anser dock att jobbsökandet är deltagarnas eget ansvar. Studieformens bidrag till deltagarnas möjlighet att fullfölja utbildningen Bakgrunden till att regeringen har bedömt folkhögskolorna som lämpliga utförare av aktuella insatser är att folkhögskolan av en del forskare bedöms ha en pedagogisk studieform/arbetssätt som är lämplig för 12

studieovana personer. För att kunna besvara uppdragsfrågan om vad som har bidragit till deltagarnas möjlighet att fullfölja utbildningen har vi dels studerat forskningen inom området, dels frågat deltagarna i insatserna. Efter att ha studerat ett antal forskningsstudier bedömer vi det svårt att urskilja folkbildningens särart. Forskningen är kluven där en falang menar att särarten består av en egen pedagogisk studieform medan en annan falang mer betonar den pedagogiska studiemiljön på folkhögskolan som det speciella. Folkhögskolan har enligt forskningen alltid anpassat sig till det omkringliggande samhället, individerna och deras behov. Det innebär ett variationsrikt innehåll och organisering av undervisningen. Eftersom folkhögskolan inte behöver följa läroplaner eller sätta betyg finns det större förutsättningar att anpassa undervisningen till den enskilde deltagaren än i andra skolformer. I vår undersökning framkommer att folkhögskolan och deltagarna delvis har olika uppfattning om folkhögskolans studieform. Folkhögskolan menar att grupparbete, studiebesök och problembaserade studier är vanliga undervisningsformer. SAGA deltagarna betonar däremot att traditionell föreläsning är den vanligaste formen men att även grupparbete och självstudier förekommer i relativt hög grad. Deltagarna i Ungdomsplatserna uppger självstudier som den vanligaste undervisningsformen, därefter föreläsning och grupparbete. Deltagarnas uppfattning om hur undervisningen utformats understödjer den gren i forskningen som säger att själva arbetssättet i folkhögskolan inte skiljer sig åt särskilt mycket från andra skolformer. Det finns även forskningsstudier som anger att den pedagogiska studieformen varierar mellan olika folkhögskolor och olika lärare på samma folkhögskola precis som det gör inom andra skolformer, t.ex. Komvux. Kraven på Komvux medför dock ett högre tempo och medger inte att lika mycket tid ägnas åt elevernas personlighetsutveckling som på folkhögskolan. De deltagare som har fullföljt folkhögskoleutbildningen i SAGA och i Ungdomsplatserna betonar att det främst är lärarnas engagemang och 13

gemenskapen med studiekamrater som har bidragit till att de genomfört utbildningen. Enligt enkätstudien är också benägenheten att fullfölja studierna större om man har en individuellt utarbetad studieplan på folkhögskolan. Studiemiljön och gemenskapen med studiekamrater som en positiv faktor för vistelsen på folkhögskola bekräftas av en falang av forskningen. Det intensiva umgänget med andra deltagare på folkhögskolan förklarar till stora delar att studiemiljön i folkhögskolan upplevs annorlunda än i andra skolformer. Vi bedömer att den sammanhållna undervisningen och deltagare som följs åt under studietiden gör att folkhögskolan mer liknar ungdomsgymnasiet än den traditionella vuxenutbildningen. Eftersom lärarnas engagemang lyfts fram av deltagarna som en faktor till trivsel har vi översiktligt undersökt vilka krav som idag ställs på folkhögskoleläraren. Vi kan konstatera att det idag inte finns några behörighetskrav på folkhögskolläraren utöver ordinarie lärarbehörighet. Det finns inte några gemensamma krav på att en folkhögskolelärare ska ha en särskild folkhögskoleutbildning som passar målgruppen på folkhögskola och som skulle kunna garantera en viss undervisnings- eller lärstil i folkhögskoleutbildningen. Det tycks som att deltagarnas positiva bedömning av lärarnas engagemang inte klart framkommer i alla forskningsresultat. Vissa studier anger att pedagogiska samtal inte förekommer i särskild stor utsträckning på folkhögskolan. Engagemanget mellan lektionerna är dock svårt att observera i olika studier. Vi har inte heller i vår deltagarundersökning kunnat belägga hur lärarnas engagemang skiljer sig från övriga skolformer. Vi kan dock utifrån intervjuer och viss forskning konstatera att lärarstilen varierar mellan folkhögskolorna precis som inom andra skolformer. Sammanfattningsvis drar vi slutsatsen att det inte är studieformen eller arbetssättet som har bidragit till deltagarnas möjlighet att fullfölja utbildningen. Folkhögskolans studiemiljö i form av goda förutsättningar för gruppsamhörighet tycks däremot ha betydelse för trivseln på folkhögskola. Den stora skillnaden jämfört med andra skolformer är dock 14

den individuella anpassningen till aktuell målgrupp som möjliggörs av att folkhögskolan inte behöver följa läroplaner eller sätta betyg. Studieomdömen, behörighet och kompetensintyg Inom sin ordinarie utbildningsverksamhet utfärdar folkhögskolan främst studieomdömen och behörighetsintyg. I ett studieomdöme bedömer folkhögskolan elevernas studieförmåga och hur man kan tillgodogöra sig fortsatt utbildning. Eleverna får ett poängvärde på en fyrgradig skala som kan användas vid ansökan till universitet eller högskola. Eleverna utgör en egen urvalsgrupp vid antagningen. Studieomdöme kan de elever få som fullföljer minst 30 veckor av en allmän kurs. Behörighetsintyg till fortsatta studier på exempelvis högskola ges de som genom en allmän kurs har fullgjort en motsvarande treårig gymnasieutbildning. Behörighetsintyg för fortsatta studier kan också ges i ett enskilt ämne beroende på vilket utgångsläge den enskilde eleven hade vid starten på folkhögskola. För den vanlige SAGA- eller Ungdomsplatsdeltagaren är den tid denne maximalt kan delta i en folkhögskolekurs för kort tid (26 veckor) för att kunna få ett studieomdöme eller behörighetsintyg. Folkbildningsrådet har därför tagit fram ett s.k. kompetensintyg för deltagarna i folkhögskolesatsningarna. Av enkäterna framgår att kompetensintyget har ett begränsat värde både när deltagarna söker jobb och när vidare studier planeras. Intyget anger endast vad deltagarna har gjort under denna tidsperiod men inte hur de har tillgodogjort sig utbildningen. Hur bedömer deltagarna insatserna? Deltagarnas uppfattning om utbildningen I genomsnitt är ca 70 procent av deltagarna i SAGA och Ungdomsplatserna nöjda med utbildningen vid folkhögskolan. Den höga tillfredsställelsen hos deltagarna som konstateras i vår studie och i andra studier bedömer vi till stor del kan tillskrivas studiemiljön på folkhögskolan med sammanhållna studiedagar och studiegrupper. I jämförelse med den kommunala vuxenutbildningen vet vi att folkhögskolan också har annorlunda prestationskrav. Vidare visar enkätstudien att studietakten på vissa folkhögskolor är lägre i aktuella insatser än i folkhögskolans allmänna kurser. Vid intervjuer med folkhögskolor och från 15

viss forskning framkommer även att studietakten är lägre på folkhögskola jämfört med den kommunala vuxenutbildningen. Folkhögskolans flexibilitet och anpassning till individens önskemål kan betraktas som positiv ur individens synvinkel men kan också vara en risk för inlåsning i folkhögskolekursen eftersom kursen inte uppmuntrar till att aktivt söka jobb och självmant avbryta vistelsen på grund av t.ex. ett tidsbegränsat arbete. Av enkätstudien framgår att mellan 50 och 75 procent av deltagarna inte alls eller i liten utsträckning har ägnat tid åt att söka jobb. Å andra sidan visar Ams sökandeundersökning att arbetslösa i program tycks söka arbete i ungefär samma eller lägre omfattning jämfört med deltagarna i folkhögskolesatsningarna. Vi noterar att deltagarnas tillfredsställelse med folkhögskolekurserna inte generellt tycks ta sig uttryck i en ökad benägenhet att söka jobb efter avslutad insats. Bland både deltagare i SAGA och Ungdomsplatserna är det vanligaste svaret att motivationen att söka arbete är oförändrad. En orsak kan vara att insatsens effekt är kortvarig och snabbt avtar när folkhögskoleinsatsen är avslutad. Eftersom man inte heller kan styrka förvärvad ökad kompetens för potentiella arbetsgivare ökar inte heller motivationen till att söka jobb. I vår enkät frågade vi också de deltagare som fått en anställning vilken betydelse folkhögskolestudierna har haft för deras nuvarande anställning med eller utan stöd. För drygt 60 procent av deltagarna har folkhögskolestudierna i låg grad haft betydelse för att få nuvarande anställning. Folkhögskolestudiernas begränsade betydelse för att få en anställning kan bero på att folkhögskolans insatser till stor del är en stärkande insats som har betydelse för självkänslan och välbefinnandet. Detta kan ha inverkat vid anställningen utan att deltagaren är medveten om detta. Det har också framkommit vid insamlandet av enkäterna att vissa deltagare enbart ser åtgärden som en kort vägledande insats med få inslag av utbildning vilket inte ökar meriterna för en anställning. För en majoritet av SAGA-deltagarna har intresset att studera vidare inte ökat efter folkhögskolestudierna. Särskilt de äldre ser inte studier som en möjlighet att komma in på arbetsmarknaden. Intresset för fortsatta studier har däremot ökat hos en del i Ungdomsplatserna. Här har 16

ca 40 procent uppgett att intresset för studier har ökat medan ca 25 procent redan var intresserade innan de påbörjade utbildningen. Hur påverkar insatserna möjligheten till arbete eller studier? Insatsernas påverkan på deltagarnas möjlighet att få arbete eller benägenhet att studera vidare i förhållande till andra insatser En konsult har på Statskontorets uppdrag undersökt insatsernas påverkan på möjligheten att få ett arbete och benägenheten att studera vidare. Effekterna av folkhögskolesatsningarna har uppskattats genom att mäta om det finns någon skillnad i sysselsättning för deltagare i SAGA och Ams Ungdomsplatser och andra jämförbara personer i aktivitetsgarantin respektive jämförbara arbetslösa ungdomar och ungdomar i program som inte deltagit i insatserna. En genomgående tendens i mätningen av resultaten för SAGA-insatsen är att deltagarna har en något lägre andel i arbete utan arbetsmarknadspolitiskt stöd än sina jämförelsepersoner. Skillnaderna är relativt små och pendlar mellan 1 2,5 procent vid olika tidpunkter. Exempelvis har SAGA-deltagarna 24 månader efter att folkhögskoleinsatsen påbörjades en lägre andel i arbete utan arbetsmarknadspolitiskt stöd än jämförelsepersonerna (12,1 mot 13,3 %) men en något högre andel i arbete med stöd (29,4 mot 28,7 %). Jämförelsepersonerna synes i något större utsträckning ha funnit en lösning där man kunnat lämna aktivitetsgarantin och få arbete utan stöd medan SAGA-deltagarna oftare är kvar inom aktivitetsgarantin eller i arbete med stöd. Andelen som bedriver studier inom det reguljära utbildningsväsendet uppgår bara till några procent för både SAGA-deltagare och jämförelsepersoner (1,7 % mot 2,3 %). Deltagarna i Ungdomsplatserna har ett sämre utfall än andra arbetslösa ungdomar både när det gäller arbete utan stöd och med stöd. 26 procent av deltagarna i Ungdomsplatserna och 31 procent av jämförelsepersonerna har fått arbete utan stöd 12 månader efter kursstarten. Motsvarande siffror för arbete med stöd är 2,9 procent respektive 3,6 procent. Värt att notera är att jämförelsepersonerna har fått fler fasta hel- 17

tidsarbeten medan deltagarna i Ungdomsplatserna har fler tillfälliga arbeten eller deltidsarbeten. Framför allt noterar vi dock att en större andel av deltagarna i Ungdomsplatserna är engagerade i reguljära studier, 19 procent mot 8 procent för jämförelsepersonerna. Uppenbarligen har Ungdomsplatserna fungerat som en språngbräda mot vidare studier för ett antal deltagare. Detta kan tolkas som antingen en effekt av Ungdomsplatserna eller som att personer som var intresserade av studier har valt Ungdomsplatserna framför andra åtgärder eller att aktivt söka arbete. Av vår deltagarenkät framgår att ca 25 procent var intresserade av att studera vidare redan innan insatsen. Antingen kan deltagandet i Ungdomsplatserna ha hjälpt dem att realisera detta intresse eller så skulle de ha studerat vidare även utan Ams Ungdomsplatser. Detta kan innebära att effekten av folkhögskolestudierna överskattas. De deltagare i Ungdomsplatserna som har studerat vidare har främst fortsatt med gymnasiestudier, de allra flesta på folkhögskola. Av våra intervjuer med folkhögskolor har det framkommit en förklaring till att studiemotivationen inte ökat mer. Till viss del beror det på att ungdomar är en heterogen grupp som kräver olika insatser och att därför en del ungdomar i Ungdomsplatserna inte alls är intresserade av teoretiska studier utan strävar mer mot en praktisk yrkesinriktning. Det finns också ungdomar som har sociala problem och behöver andra insatser än utbildning i någon form. Låg studiemotivation kan också bero på att deltagarna oftast inte kunnat få något intyg om höjd kompetens som krävs för tillträde till andra studier än folkhögskolestudier. Det visar sig också av deltagarenkäten och intervjuerna med folkhögskolor och arbetsförmedlingar att deltagarna i folkhögskoleutbildningarna har en relativt låg benägenhet att ta studielån för att finansiera fortsatta studier på egen hand. Deltagarna kommer i flera fall från studieovana hem utan tradition att skuldsätta sig för utbildning. Granskar vi enkätresultatet inom SAGA-gruppen för att bedöma vilka inslag i utbildningen som har påverkat deltagarnas möjligheter att få jobb noterar vi att ju högre inslag av praktik eller yrkesorienterade inslag som ingick i utbildningen ju större var möjligheten till arbete. Det 18

förefaller som om en ökad arbetsmarknadsorientering i SAGA-insatsen var betydelsefull för att deltagarna skulle få ett arbete efter insatsen. Samma tendens återfinns i enkätunderlaget för Ungdomsplatserna men inte i lika hög grad. Däremot kan man här tydligare urskilja att jobbsökaraktiviteter i form av intervjuträning och skrivning av CV och personliga brev påverkat andelen ungdomar som har fått jobb positivt. Folkhögskolans bidrag och kostnader för insatserna och en jämförelse med kostnaderna för Komvuxutbildning Vid en värdering av folkhögskoleinsatserna bör även kostnaderna för insatserna bedömas. Folkhögskolornas ersättning för SAGA och Ungdomsplatserna baserar sig på samarbetsavtal som ingåtts mellan Ams och Folkbildningsrådet. Vi konstaterar att statsbidraget för en deltagare i folkhögskoleinsatsen i sex månader är 43 800 kronor vilket i genomsnitt väl täcker folkhögskolans kostnader för insatserna. Som en referens till statens kostnader för SAGA och Ungdomsplatserna har vi även gjort en översiktlig jämförelse med kostnaderna för den kommunala vuxenutbildningen. Den visar att statens kostnader för SAGA och Ungdomsplatserna blir ca 10 400 kronor högre per år och deltagare än kommunens kostnader för Komvuxdeltagaren per år. Vi har inom ramen för detta uppdrag inte kunnat jämföra kostnaderna i relation till utbildningens resultat eftersom vår studie inte omfattar en undersökning om utbildningen av Komvux. Däremot kan vi konstatera att eleverna i Komvux vanligtvis på egen hand söker sig till studier och därför torde vara mer angelägna om att få behörighet än deltagarna i folkhögskoleinsatserna. Detta talar för att en kostnadsjämförelse är till Komvux fördel. Beaktar man däremot deltagarnas olika studiemotivation och förkunskaper som torde kräva större lärarinsatser på folkhögskolan, bör kostnadsskillnaderna tolkas med försiktighet. Generella slutsatser och erfarenheter av undersökningen Ett entydigt mål påverkar insatsens utformning och förbättrar möjligheterna att uppfylla målen. Om det finns ett mål med två olika innebörd, dvs. studier och arbete, riskerar insatsens utformning att bli mindre strategisk i förhållande till målet. 19

Mer noggrann identifiering av behov i den individuella handlingsplanen och tidigare insatser leder till bättre måluppfyllelse. Det är den lokala arbetsförmedlingen som bör upphandla de förberedande insatserna som planeras. Ett avtalsförhållande mellan arbetsförmedlingen och en uppdragstagare medför att krav på utförandet kan tydliggöras men också att en struktur för samarbete och uppföljning kan preciseras. En förberedande insats med mål att deltagarna ska få arbete bör för långtidsarbetslösa vara inriktad mot praktik och självstärkande inslag. Den förberedande insatsen bör snarast följas av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som står arbetsmarknaden närmare eller att deltagaren får hjälp med att lägga upp en detaljerad studieplan för teoretiska eller yrkesinriktade studier som efterfrågas på arbetsmarknaden. Problemen med att personer har en för låg teoretisk utbildningsnivå för att bli efterfrågade på arbetsmarknaden bedömer vi inte bör lösas med särskilda arbetsmarknadspolitiska utbildningsinsatser. Studiemotivationen är central för att lyckas i studier och därför bör studier på grundskole- och gymnasienivå bygga på eget val och syfta till att ge behörighet. En viktig uppgift för arbetsförmedlingen är att identifiera de arbetslösas faktiska utbildningsbehov och studieintresse för att utbildning ska bli till nytta för individen själv och samtidigt vara samhällsekonomiskt lönsam. Finns de rätta förutsättningarna bör arbetsförmedlingen vägleda de arbetslösa att hitta lämpliga utbildningsvägar och utbildningsanordnare inom utbildningsväsendet som kan tillgodose deras behov. Vi bedömer att särskilt för arbetslösa med låg utbildning kan folkhögskolans ordinarie kurser vara ett alternativ för arbetsförmedlingen att rekommendera. Det är en fråga för regeringen att värdera nyttan av att inom ramen för arbetsmarknadspolitiken ge ekonomiskt stöd till långtidsarbetslösa under en del av den planerade studietiden för att nå behörighet. Från samhällsekonomisk synvinkel är det viktigt att finansieringen ger incitament till vidare studier och på sikt leder till egen 20

försörjning och samtidigt kan betraktas som rättvis i förhållande till andra studerandekategorier. Förslag: Sammanfattningsvis kan vi notera att folkhögskolestudierna har gett ett mervärde för deltagarna eftersom 70 procent av deltagarna är nöjda med kurserna. Den höga tillfredsställelsen har dock inte gett någon effekt på möjligheten att få jobb. Vi bedömer att det arbetsmarknadspolitiska värdet av insatserna är ringa eftersom utbildningen är för kort för att ge behörighet, de förvärvade kunskaperna inte kan styrkas och insatsernas mål, organisering och utformning inte varit ändamålsenlig. Det är därför tveksamt om studierna ökar de arbetslösas anställningsbarhet på arbetsmarknaden. SAGA-deltagarnas benägenhet att övergå till yrkesinriktade studier eller studera vidare på gymnasienivå har inte heller ökat och varit begränsad för deltagarna i Ungdomsplatserna. En förklaring är att insatserna varken ger behörighet till högre studier eller intyg om högre uppnådd kompetens och att deltagarna har en relativt låg benägenhet att ta studielån. Därutöver bedömer vi att betydelsen av eget val och studiemotivation har underskattats i organiseringen av insatserna. Mot bakgrund av resultaten från utvärderingen finner Statskontoret att SAGA-insatsen inte ska förlängas i sin nuvarande utformning. Det är inte heller motiverat att föreslå en ny ungdomssatsning liknande Ams Ungdomsplatser. Folkhögskolans ordinarie verksamhet bör istället kunna vara ett av alternativen att rekommendera till långtidsarbetslösa som är intresserade av att studera. Vi bedömer att ordinarie kursverksamhet inom folkhögskolan ger mer incitament att fullfölja gymnasiestudier. 21

22

1 Inledning 1.1 Bakgrund Sedan maj 2002 har det varit möjligt att anvisa arbetslösa personer inskrivna i aktivitetsgarantin till studier på folkhögskola. Dessa personer har i normalfallet varit utan arbete under långa perioder. De har ofta en kort grundutbildning långt tillbaks i tiden och med varierande resultat. För att dessa personer ska känna sig motiverade till nya studier har regeringen ansett det väsentligt att studieformen är anpassad till deras behov och förutsättningar. Regeringen har bedömt folkhögskolan som en bra skolform för denna kategori av personer. Den s.k. SAGA-satsningen på folkhögskolan står för Särskild aktivitetsgarantiutbildning och genomförs inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska programmet Förberedande utbildning. Aktivitetsgarantin vänder sig till personer som är 20 år eller äldre, som söker arbete genom arbetsförmedlingen och är eller riskerar att bli långtidsinskrivna i minst 24 månader. I juli 2005 fattade regeringen beslut om att även arbetslösa ungdomar i åldern 20 24 år som inte fullföljt sina gymnasiestudier kan anvisas till studier på folkhögskola. Insatsen har pågått till och med december 2006. Syftet med utbildningarna är främst att ge arbetslösa baskunskaper som krävs för att kunna påbörja yrkesinriktade studier eller kunna återgå till arbetslivet. Tyngdpunkten i kurserna ska vara kärnämnen. Jobbsökaraktiviteter under utbildningstiden ska anordnas i skolorna i arbetsförmedlingarnas regi. 1.2 Uppdraget Regeringen gav i maj 2006 Statskontoret uppdrag att utvärdera den särskilda folkhögskolesatsningen för arbetslösa inskrivna i aktivitetsgarantin och för arbetslösa ungdomar mellan 20 24 år. Uppdraget återfinns i bilaga 1. 23

Statskontoret ska belysa hur insatserna uppfattades av deltagarna, arbetsförmedlingens roll i insatserna och hur Folkbildningsrådet och folkhögskolorna har uppfattat uppdraget. Vidare ska vi beskriva insatsernas utformning och om det finns skillnader i upplägg mellan ungdomar och övriga deltagare. Vi ska även undersöka om och hur studieformen har bidragit till deltagarnas möjlighet att fullfölja utbildningen. En studie ska genomföras över hur studierna på folkhögskolan har påverkat deltagarnas möjligheter att få ett arbete eller benägenhet att övergå till yrkesinriktade studier. Slutligen ska Statskontoret utifrån denna studie och tidigare forskning inom området bedöma det arbetsmarknadspolitiska värdet av satsningen. I detta ingår att bedöma hur satsningen kan förbättras genom en annorlunda utformning eller om den bör riktas mot andra målgrupper och om satsningen bör förlängs eller ej. 1.3 Våra utredningsmetoder För att söka svar på frågorna i uppdraget har vi arbetat med flera metoder. Vi har skickat ut enkäter till folkhögskolor, arbetsförmedlingar och deltagare i såväl SAGA som Ams Ungdomsplatser. Vi har vidare genomfört intervjuer vid sju folkhögskolor och sju arbetsförmedlingar, ett par kommuner, Sveriges kommuner och landsting och forskare med erfarenhet av folkhögskolan. Vidare har vi tagit del av forskning som gjorts om och kring folkhögskoleverksamheten. Vi har i vårt analysarbete även använt oss av registerdata från Ams och SCB över deltagarna i SAGA och Ungdomsplatserna. Som underlag till utredningen har vi även tagit del av årsredovisningar, rapporter, samarbetsavtal och annat relevant underlag om folkhögskolesatsningarna. Rapporten har utarbetats av: Monica Rupprecht Hjort, projektledare Margareta Axén Andersson, Thomas Sandström (under perioden 1.5 31.12 2006) och Jenny Soukkan (under perioden 1.6 15.8 2006). En referensgrupp bestående av Claes Elmgren, Anna Karlgren och Ingrid Skare har lämnat synpunkter på utredningen. 24

Genomgång av forskningsmaterial och tidigare studier För att belysa folkhögskolans studieform och om och på vilket sätt den skiljer sig från annan utbildning har vi gått igenom tidigare forskning och studier kring folkhögskolan och dess insatser i både deras reguljära verksamhet och deras insatser för arbetslösa. Litteraturförteckning återfinns i bilaga 2. Enkät till folkhögskolor och arbetsförmedlingar Vi gick i oktober 2006 ut med en enkät till 99 folkhögskolor och 102 arbetsförmedlingar som enligt uppgift har varit engagerade i SAGA respektive Ams Ungdomsplatser och som under åren 2005 och 2006 haft minst 8 deltagare anvisade till sig. Arbetsförmedlingarna valdes ut utifrån kriteriet att de låg i närheten av de aktuella folkhögskolorna och hade anvisat någon eller några deltagare dit. Svarsfrekvensen är tillfredsställande. 85 folkhögskolor och 71 arbetsförmedlingar har svarat. Enkätfrågorna återfinns i bilaga 3 och 4. Resultatet av enkätundersökningen har arbetats in under de olika avsnitten i rapporten och kommenteras tillsammans med svar från deltagarenkät, intervjuer vid folkhögskolor och arbetsförmedlingar m.m. Intervjuer med företrädare för folkhögskolor och arbetsförmedlingar Vi har intervjuat företrädare för sju folkhögskolor, sex på plats och en telefonintervju. Lika många representanter för arbetsförmedlingarna intervjuades också och där genomfördes sex på plats och en via telefon. Representanterna på folkhögskolan bestod främst av rektorn och verksamhetsansvarig för SAGA och Ams Ungdomsplatser samt ibland någon lärare. På respektive arbetsförmedling intervjuade vi kontorschefen och några handläggare för SAGA och Ams Ungdomsplatser. Urvalet av skolor utgick ifrån att vi skulle få en spridning av folkhögskolor över landet samt få olika inriktning och upplägg på kurser. Vi har valt att främst besöka folkhögskolor som har haft många deltagare under åren då folkhögskoleinsatserna har pågått. De arbetsförmedlingar vi intervjuade var de som anvisade deltagare till de folkhögskolor vi hade kontakt med. Intervjuerna var semistrukturerade, dvs. de utgick från en i förväg fastställd frågeguide för att se till att samma frågeområden blev belysta med samtliga intervjuade personer. Därutöver gavs intervjupersonerna 25

tillfälle att fritt berätta om sina erfarenheter och synpunkter. De frågeområden som togs upp var utbildningens inriktning och utformning, de olika aktörernas roller och samarbetet mellan arbetsförmedling och folkhögskola. Övriga intervjuer För att få belyst hur kommunens ansvar ser ut för vuxenutbildning och samarbete i vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder har vi intervjuat dels företrädare för Sveriges kommuner och landsting samt en kommun. Syftet med dessa intervjuer var bl.a. att diskutera var gränserna bör gå mellan kommunernas och arbetsförmedlingens ansvar för vuxnas utbildning. Enkät till deltagare För att kunna svara på hur deltagarna uppfattar folkhögskolesatsningen, vad den omfattade för dem samt hur det har gått för dem efter studierna har vi låtit Statistiska Centralbyrån (SCB) genomföra en deltagarundersökning bland ett stratifierat urval av deltagare i SAGA och Ams Ungdomsplatser under 2005 och 2006 (t.o.m. 31 juli). Nästan 4 000 av de drygt 5 400 personer som deltagit i SAGA under denna period valdes ut till enkätundersökningen. Av de drygt 600 som deltagit i Ams Ungdomsplatser fick samtliga enkäten. Svarsfrekvensen uppgår till 55 procent (2410 personer) bland SAGA-deltagarna och 36 procent (236) av deltagarna i Ams Ungdomsplatser. I de tabeller som redovisas i rapporten har både urvalsfel och bortfallsfel reducerats genom att använda ett uppräkningsförfarande. Som hjälpvariabler i detta uppräkningsförvarande har ett antal variabler använts, bl.a. ålder, födelseland och kön. Enkäten och en kortfattad teknisk beskrivning av undersökningen finns i bilaga 5 och 6. Beroende på det stora bortfall som finns i enkätundersökningen, framför allt vad gäller ungdomsgruppen så bryts i allmänhet inte svaren ned på undergrupper som t.ex. kön, ålder och födelseland. I vissa fall när resultaten dock är samstämmiga för SAGA- och Ungdomsplatsgruppen eller där resultaten per undergrupp avviker mycket från resultatet för samtliga i undersökningen redovisar vi även undergrupper. 26

För samtliga SAGA-deltagare ligger medelfelet 2 på ett eller ett par procentenheter. För Ams Ungdomsplatser ligger medelfelet på mellan två och fem procentenheter. För de frågor där endast en delpopulation av SAGA-deltagarna respektive deltagarna i Ungdomsplatserna har svarat (t.ex. de som har fått jobb alternativt de som påbörjat en utbildning) stiger medelfelet till omkring fyra procentenheter för SAGA-deltagarna och omkring åtta för Ungdomsplatserna. Det är alltså i synnerhet när Ungdomsplatserna redovisas för delpopulationer som det finns osäkerheter i svaren. Analys av registerdata Vi har undersökt insatsernas påverkan på möjligheten att få ett arbete och benägenheten att studera vidare. I effektstudien använder vi oss av de registerdata som finns tillgängligt över samtliga personer i aktivitetsgarantin och arbetslösa ungdomar med uppgift om bl.a. kön, ålder, födelseland, utbildningsbakgrund, tid i arbetslöshet, lokal arbetsmarknad och sysselsättning (6, 12, 24 och 32 månader efter påbörjad åtgärd). Vi har anlitat en konsult (Karl Martin Sjöstrand) för att matcha deltagarna i SAGA och Ams Ungdomsplatser med jämförbara arbetslösa personer som inte deltagit i dessa åtgärder. Matchningsstudien har skett med hjälp av s.k. regressionsanalyser. SAGA-deltagarna har således jämförts med andra personer i aktivitetsgarantin och deltagarna i Ungdomsplatserna har bedömts i förhållande till andra arbetslösa ungdomar och ungdomar i program i åldern 20 24 år. Om andelen i sysselsättning skiljer sig mellan deltagarna i folkhögskolesatsningarna och jämförelsepersonerna kan det bero på SAGAinsatsen respektive Ungdomsplatserna eller på att grupperna skiljer sig åt i andra viktiga avseenden, till exempel personliga karaktäristika, lokal arbetsmarknad och tid i arbetslöshet. För att kunna handskas med detta problem har vi matchat fram inskrivna i aktivitetsgarantin respektive andra arbetslösa ungdomar som inte deltagit i folkhögskoleinsatserna men som i övrigt är så lika deltagarna som möjligt. Utifrån befintlig statistik har vi sedan skapat en jämförelsegrupp som överensstämmer med SAGA- respektive Ungdomsplatsgruppen i en rad avseenden som kan påverka möjligheterna att få arbete. Eventuella skillnader i utfall mellan deltagarna i SAGA respektive Ungdomsplatserna 2 Det intervall inom vilket det sanna värdet med 95 procents sannolikhet har beräknats ligga utifrån en rad olika antaganden. 27

och jämförelsegrupperna kan då tolkas som en effekt av folkhögskoleinsatserna. Det finns dock karaktäristika som inte kan fångas in genom registerdata och som gör att de som anvisas till folkhögskoleinsatserna systematiskt kan skilja sig från dem som anvisas. Det kan t.ex. handla om motivation och studieförmåga. Närmare beskrivning av metod återfinns i bilaga 7. 28

2 Ansvaret för insatser för arbetslösa Ansvaret för vuxenutbildningen inom det reguljära utbildningsväsendet åvilar främst kommunerna. Staten ansvarar via Arbetsmarknadsverket (AMV) för de statliga arbetsmarknadspolitiska programmen som syftar till att göra arbetslösa personer mer anställningsbara, bl.a. genom att anvisa till den kommunala vuxenutbildningen eller köpa utbildningar på grundskole- och gymnasienivå. Den ena insatsen som vi har utvärderat vänder sig till långtidsarbetslösa personer i aktivitetsgarantin som har ofullständiga kunskaper på grundskole- eller gymnasienivå. Dessa har sedan 2002 kunnat komplettera sina kunskaper via insatsen Särskild aktivitetsgarantiutbildning, SAGA. Från hösten 2005 till sista december 2006 har arbetsförmedlingen även kunnat erbjuda arbetslösa ungdomar mellan 20 och 24 år en plats inom insatsen Ams Ungdomsplatser. Ungdomarna har en ofullständig gymnasieutbildning och ska inom insatsen komplettera sina kunskaper i kärnämnen på gymnasienivå. I detta kapitel sammanfattar vi kort hur styrningen skiljer sig mellan det reguljära utbildningsväsendet och folkhögskolan, folkhögskolans verksamhet och slutligen kommunernas kontra statens ansvar för vuxna personer med låg utbildning. Syftet är att ge en referensram till de två arbetsmarknadspolitiska insatserna. 2.1 Styrning av kommunernas vuxenutbildning och folkbildningen Folkbildningen i förhållande till det reguljära utbildningsväsendet Rent formellt skiljer sig styrningen av folkbildningen och folkhögskolorna från styrkedjan inom det reguljära utbildningsväsendet. Den reguljära skolan har frihet att välja innehåll och arbetssätt för att nå de mål som staten satt upp. Skolorna, kommunerna och staten följer på olika sätt upp och utvärderar verksamheten för att se att målen nås. För folkbildningen anger staten på ett övergripande plan syftet och bidrar med medel. Folkhögskolan är dock inte bunden till centralt fastställda läroplaner, utan anordnarna lägger själva fast målen för verksamheten. 29

Folkhögskolan beslutar själv om kursutbud och kursplaner och utgår i stora delar från deltagarnas nivå och erfarenheter vid kursupplägget. Statens stöd till folkbildningen har som syfte att: 3 stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin bidra till att göra det möjligt för människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället, och bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet Verksamheter som i särskilt hög grad utgör motiv för statens stöd är bl.a. den gemensamma värdegrunden, alla människors lika värde och jämställdhet mellan könen, det mångkulturella samhällets utmaningar, det livslånga lärandet, kulturen, tillgänglighet för funktionshindrade, folkhälsa, hållbar utveckling och global rättvisa. Vi kan konstatera att det i förordningen inte längre explicit framgår att arbetslösa och personer med utländsk bakgrund är en prioriterad grupp för statens stöd till folkbildningen. Folkbildningen ska själv genom uppföljning och utvärdering återrapportera sin verksamhet till regeringen. Statliga begränsade utvärderingar ska göras med täta mellanrum (oftare än vart femte år vilket gällde före 2006) kompletterat av djupare analyser vid behov. 4 Den senaste fristående utvärderingens slutbetänkande lämnades år 2004. 5 Folkbildningsrådet är en ideell förening med tre organisationer som medlemmar, Folkbildningsförbundet, Sveriges Kommuner och Landsting och Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation (RIO). Folkbildningsrådets roll är att besluta vilka studieförbund och folkhögskolor som ska få statsbidrag samt följa upp och utvärdera verksam- 3 SFS 1991:977, Förordning om statsbidrag till folkbildning, ändrat syfte from 1 feb 2007) 4 Prop 2005/06:192, Lära, växa, förändra. Regeringens proposition om folkbildningen 5 SOU 2004:30, Folkbildning i brytningstid en utvärdering av studieförbund och högskolor 30