www.pwc.se Revisionsrapport Anna Gröndahl Granskning av anställdas bisysslor Hammarö kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Inledning...2 2.1. Bakgrund...2 2.2. Revisionsfrågor...2 2.3. Metod och avgränsning...2 3. Regelverk kring anställdas bisysslor...4 4. Granskningsresultat...5 4.1. Förekomst av bisysslor...5 4.2. Regler, rutiner och riktlinjer för anställdas bisysslor inom kommunen...6 4.2.1. Bedömning...7 4.3. Förekommer jävsförhållanden vid upphandlingar?...7 4.3.1. Bedömning... 8 Hammarö kommun
1. Sammanfattning Revisorerna i Hammarö kommun har gett i uppdrag att granska anställdas bisysslor. Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Har kommunen ändamålsenliga system och rutiner för att följa upp anställdas bisysslor? Efterlevs regelverken för anställdas bisysslor? Förekommer jävsförhållanden vid upphandlingar? Vår samlade revisionella bedömning är att kommunen har ändamålsenliga system och rutiner för att följa upp anställdas bisysslor men att den interna kontrollen inte är tillräcklig då det saknas kontroll av efterlevnad av dessa system och rutiner. Det är positivt att kommunen har ett avsnitt i sin personalplan som behandlar bisysslor samt att de har utarbetat både en minneslista för medarbetarsamtal och blanketter för uppföljning av medarbetares bisysslor. Vi bedömer att det ges möjlighet att göra rätt, det görs dock ingen kontroll om cheferna och medarbetarna gör rätt eller inte, varken på nämndsnivå eller centralt i kommunen. Vi bedömer att det saknas kontroll av efterlevnad. Vi bedömer att det kan vara svårt att göra bedömningar på en likartad nivå om vilka bisysslor som godkänns och vilka bisysslor som kan vara otillåtna. Ett sätt att underlätta ytterligare för cheferna är att t ex uppmärksamma och diskutera olika typer av otillåtna bisysslor gemensamt på chefsträffar centralt alternativt på nämndsnivå. Vi bedömer att när en anställd får bedriva en bisyssla bör arbetsgivaren även dokumentera medgivandet till detta. Detta kan ske förslagsvis via blanketten för uppföljning av medarbetares bisysslor. Att från framtaget material bedöma om det förekommer jäv i upphandlingsprocessen är svårt och kräver stor kännedom om lokala och personliga förhållanden. Ansvaret läggs på den enskilde individen att informera sig om kommunens riktlinjer och gällande avtal samt att påkalla jäv i upphandlingar. Det finns tydliga riktlinjer för inköps- och upphandlingsprocessen där det framgår vad som skall dokumenteras vid olika typer av upphandling. Vår bedömning är att det saknas kontroll av efterlevnad av riktlinjerna. Hammarö kommun 1 av 9
2. Inledning 2.1. Bakgrund Regler om offentliganställdas bisysslor finns i allmänna bestämmelser (AB 12) och Lagen om offentlig anställning (LOA). Riksdagen beslöt 2001 att även kommunalt anställda skulle omfattas av regelverket. Det är viktigt att kommunen fastställer egna riktlinjer för hur anställda ska rapportera bisysslor. Av regelverket framgår att kommunens verksamhet måste utövas på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för kommunen och dess anställdas oberoende och integritet inte kan ifrågasättas. Arbetsgivaren kan förbjuda arbetstagaren att utöva bisyssla om denna anses vara ett hinder för arbetsuppgifterna, kan påverka arbetstagarens handläggning av ärenden eller konkurrerar med arbetsgivarens verksamhet. Som grundprincip gäller att bisyssla är tillåten. Medarbetare ska på begäran anmäla bisyssla och lämna uppgifter som arbetsgivaren anser behövs för bedömning av bisysslan. Uppgiftsskyldigheten omfattar alla slags bisysslor. Ett verksamhetsområde som i förarbeten till regelverken särskilt utpekas som riskfyllt när det gäller förtroendeskadliga bisysslor är upphandling av varor och tjänster. 2.2. Revisionsfrågor Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Har kommunen ändamålsenliga system och rutiner för att följa upp anställdas bisysslor? Efterlevs regelverken för anställdas bisysslor? Förekommer jävsförhållanden vid upphandlingar? 2.3. Metod och avgränsning Insamling av styrande dokument har gjorts. Dokumentens innehåll har granskats och jämförts med kollektivavtal och LOA. För att få en bild av anställdas engagemang i företag har en förfrågan gjorts hos Bolagsverket om anställda i kommunens personalregister finns registrerade som funktionärer i företag enligt handels- och föreningsregistret och aktiebolagsregistret. Urvalet omfattar 1107 kommunanställda. Från näringslivsregistret har vi fått uppgifter om firma (registrerat företagsnamn) samt uppdrag eller anknytning till företag (innehavare, delägare, ledamot, suppleant etc.) Uppgifter från Bolagsverkets register analyseras mot kommunens leverantörsreskontra. Intervjuer har genomförts med kommunens personalchef, skolchef, socialchef samt inköpssamordnare. Hammarö kommun 2 av 9
Bedömningen görs mot de regler om bisysslor som finns i Allmänna bestämmelser (AB 12) och Lagen om offentlig anställning (LOA) samt eventuellt mot kommunens egna riktlinjer om anställdas bisysslor. De intervjuade har getts möjlighet att sakgranska rapporten. Hammarö kommun 3 av 9
3. Regelverk kring anställdas bisysslor Granskningen utgår i grunden från de regler som finns om offentlighetsanställdas bisysslor. I regelverken beskrivs vad som är bisysslor och anger i huvudsak tre olika typer av bisysslor som kan innebära negativa konsekvenser i anställningen; förtroendeskadliga, arbetshindrande och konkurrerande bisysslor. Med bisyssla menas varje syssla, tillfällig eller stadigvarande som utövas vid sidan av anställningen och som inte är hänförlig till privatlivet. Det kan också konstateras att ett generellt bisyssleförbud inte är arbetsrättsligt hållbart utan varje arbetstagares bisyssla måste prövas för sig. Lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) och Allmänna bestämmelser (AB 12) Bestämmelserna i LOA angående offentliganställdas bisysslor gäller sedan 2002 från att tidigare endast gällt för statligt anställd personal till att också omfatta anställda inom kommuner och landsting. LOA reglerar först och främst de förtroendeskadliga bisysslorna. Förtroendeskadliga bisysslor Det är förbjudet för arbetstagare att ha en förtroendeskadlig bisyssla Arbetsgivaren är skyldig att informera de anställda om vilka omständigheter som kan göra en bisyssla förtroendeskadlig Arbetstagare är, på arbetsgivarens begäran, skyldig att upplysa arbetsgivaren om de bisysslor som arbetstagaren har Om arbetsgivaren bedömer att arbetstagaren har en förtroendeskadlig bisyssla, ska arbetsgivaren förbjuda bisysslan. Ett sådant beslut ska vara skriftligt och innehålla en motivering. Av AB 12 framgår att arbetsgivaren också kan förbjuda arbetstagare att inneha bisyssla som inverkar hindrande på arbetet eller som innebär att arbetstagaren konkurrerar med arbetsgivaren. Hammarö kommun 4 av 9
4. Granskningsresultat 4.1. Förekomst av bisysslor Förfrågningen som gjordes hos Bolagsverket om anställda i kommunens personalregister finns registrerade som funktionärer i företag enligt handels- och föreningsregistret och aktiebolagsregistret visade 145 träffar på 129 personer. Urvalet omfattar 1107 kommunanställda och av dessa var det 12 procent som hade uppdrag eller anknytning till företag/förening (innehavare, delägare, ledamot, suppleant etc.). Fördelning på respektive nämnd visas nedan. Antal anställda Antal personer Antal träffar Andel anställda som kommer upp i BV register Kommunstyrelsen 53 3 4 6% Bildningsnämnden 465 62 72 13% Miljö- och byggnämnden 6 1 1 17% Servicenämnden 134 18 20 13% Socialnämnden 449 45 48 10% 1 107 129 145 12% Av intervjuerna framkom att förekomsten av bisysslor i kommunen är större än vad de initialt trodde. Av dessa 145 träffar är: 26 st ledamöter/suppleanter/revisor i bostadsrättsföreningar 63 st ledamöter/suppleanter i aktiebolag 10 st ledamöter/suppleanter i ekonomiska föreningar 9 st bolagsmän i handelsbolag 1 st kommanditdelägare 1 st prokurist 35 st ägare för en enskild firma Enligt kommentarerna till AB (12) definieras bisyssla med varje syssla, tillfällig eller stadigvarande som utövas vid sidan av anställningen och som inte är hänförlig till privatlivet. Grundtanken är att en bisyssla inte är något negativt. Hammarö kommun 5 av 9
4.2. Regler, rutiner och riktlinjer för anställdas bisysslor inom kommunen I kommunens personalplan 2012-2014 finns ett avsnitt om bisysslor. Där står följande: Hammarö kommun tillåter inte bisysslor som kan rubba förtroendet för medarbetarens opartiskhet i arbetet eller som kan skada kommunens anseende. Bisysslor som har en arbetshindrande inverkan eller som konkurrerar med kommunens verksamhet är inte heller tillåtna. Förekomsten av bisysslor hos medarbetarna inventeras regelbundet. Det sker vid medarbetarsamtal, anställningsintervjuer samt vid behov. Personalplanen är antagen av kommunfullmäktige och följs upp i delårsrapport och årsredovisning, främst genom måluppföljning. Några gånger om året anordnas en introduktion för nyanställda och vid dessa introduktionstillfällen nämns bisysslor. Enligt personalchefen lägger man vikt vid att tala om vart informationen finns snarare än ger ut en mängd broschyrer. All information finns på intranätet, där kan de anställda söka fram information själva. Enligt intervjuerna behandlas frågan om bisysslor vid nyanställning, oftast på anställningsintervjun. För att underlätta för cheferna har personalkontoret utarbetat en minneslista för medarbetarsamtal. I minneslistan finns bisysslor som ett samtalsområde. Det finns även två blanketter för uppföljning av medarbetares bisysslor steg 1 och steg 2. Bildningsförvaltningen har en egen utarbetad mall för medarbetarsamtal, även här finns bisysslor med som rubrik. Enligt de intervjuade är minneslistan och blanketten om bisysslor endast som guide/stöd för cheferna och det finns inget krav, varken från centralt i kommunen eller centralt på förvaltningarna, på att använda den vid medarbetarsamtal eller vid annat tillfälle. I vilken omfattning minneslistan och blanketten används är osäkert. Enligt personalchefen kommer frågan om bisysslor sällan upp till diskussion. Det är nämnderna som har ansvaret att göra inventering av bisysslor. Det är närmaste chef som gör den första bedömningen om en bisyssla är förtroendeskadlig eller inte. Är man osäker går frågan vidare i organisationen. Personalkontoret är ett självklart stöd i frågan för alla chefer i organisationen och hjälper till vid behov och efterfrågan. Enligt de intervjuade förvaltningscheferna görs ingen förvaltningsövergripande inventering av bisysslor. Det är uttalat att bisysslor är något som ska tas upp på medarbetarsamtalen men det är osäkert om blanketten för uppföljning av medarbetares bisysslor används. Har man en bisyssla bör man enligt personalchefen använda blanketten eller göra en anteckning om detta i anteckningarna från medarbetarsamtalet. Hammarö kommun 6 av 9
Bisysslor upplevs inte som något problem generellt sett jämfört med andra frågor enligt någon av de intervjuade. Det förekommer sällan diskussioner om bisysslor även om förvaltningscheferna hade exempel på diskussioner de haft under det senaste året med medarbetare som hade bisyssla som var eller gränsade till att vara otillåten. Enligt intervjuerna förekommer förbud mot bisysslor väldigt sällan. Vid förbud av bisyssla ska förvaltningschefen göra ett skriftligt beslut med en bedömning varför bisysslan är otillåten. Detta beslut ska sedan arkiveras i personens akt. Det ska även göras en uppföljning att bisysslan är avvecklad. Enligt personalchefen har det inte gjorts någon intern kontroll från kommunstyrelsen om nämnderna följer personalplanen och gör inventering av bisysslor regelbundet. Enligt förvaltningscheferna har förvaltningarna själva inte heller gjorts någon sådan kontroll. 4.2.1. Bedömning Det är positivt att kommunen har ett avsnitt i ins personalplan som behandlar bisysslor samt att de har utarbetat både en minneslista för medarbetarsamtal och blanketter för uppföljning av medarbetares bisysslor. Vi bedömer att det ges möjlighet att göra rätt, det görs dock ingen kontroll om cheferna och medarbetarna gör rätt eller inte, varken på nämndsnivå eller centralt i kommunen. Vi bedömer att det saknas kontroll av efterlevnad. Vi bedömer att det kan vara svårt att göra bedömningar på en likartad nivå om vilka bisysslor som godkänns och vilka bisysslor som kan vara otillåtna. Ett sätt att underlätta ytterligare för cheferna är att t ex uppmärksamma och diskutera olika typer av otillåtna bisysslor gemensamt på chefsträffar centralt alternativt på nämndsnivå. Vi bedömer att när en anställd får bedriva en bisyssla bör arbetsgivaren även dokumentera medgivandet till detta. Detta kan ske förslagsvis via blanketten för uppföljning av medarbetares bisysslor. 4.3. Förekommer jävsförhållanden vid upphandlingar? Kommunfullmäktige har antagit riktlinjer för inköps- och upphandlingsprocessen i koncernen Hammarö kommun, senast reviderade 2011-03-07. Här framgår att inköp av en vara/tjänst ska i första hand ske via ramavtal eller genom specifik upphandling. Finns ramavtal ska de användas. I riktlinjerna står att all inköps- och upphandlingsverksamhet ska bygga på objektivitet, affärsmässighet och konkurrens. Inköp och upphandling av varor, tjänster och entreprenader inom kommunen och dess bolag ska präglas av effektivitet, kompetens och samverkan. I riktlinjerna framgår även att alla anställda som hanterar och kommer i kontakt med inköps- och upphandlingsfrågor har ett Hammarö kommun 7 av 9
ansvar att informera sig om kommunens riktlinjer och förekomsten av anvisningar samt känna till och nyttja tecknade avtal. Det finns ett avsnitt om förhållningssätt gentemot kontakter vid inköp. Här står bland annat att om en jävssituation kan befaras i ett upphandlingsärende ska alltid den aktuella personen uteslutas ur upphandlingen. Ansvaret att påkalla jäv ligger på den anställde som är med i upphandling. Det är oklart om det dokumenteras någonstans vid tillfällen då jäv uppstår. Respektive nämnd beslutar om delegeringsordning i inköps- och upphandlingsfrågor och det är förvaltningschef som är upphandlingsansvarig tjänsteman inom respektive förvaltning. När det gäller direktupphandlingar är kraven på dokumentation olika beroende på summan man handlar för. Direktupphandlingar upp till 5 000 kr (nivå 1) kräver ingen dokumentation förutom kvitto/faktura. Mellan 5 000 kr och ett prisbasbelopp (nivå 2) räcker det med att flera leverantörer kontaktas utan skriftlig kommunikation samt att blanketten Direktupphandling används och beslutet ska förvaras på lämpligplats där den lätt kan finnas. Vid direktupphandlingar mellan ett prisbasbelopp och upphandlingsgränsen enligt lag (2007:1091) om offentlig upphandling (nivå 3) ska dokumentation genomföras och en upphandlingsakt skapas och diarieföras. Det är oklart om nämnderna gör någon kontroll av efterlevnaden av riktlinjerna. Någon kontroll av efterlevnaden av riktlinjerna görs inte på central nivå i kommunen. Av de 145 träffar som kom upp i vår förfrågning hos Bolagsverket har 12 st företag/föreningar fakturerat Hammarö kommun under perioden maj-oktober 2013. Anknytningen till dessa företag består främst av ledamöter/suppleanter i styrelser för bolag och föreningar men även ägare av enskild firma. Vi har granskat 70 st fakturor från dessa företag/föreningar. Av dessa granskade fakturor har ingen attesterats av de berörda personerna. 4.3.1. Bedömning Att från framtaget material bedöma om det förekommer jäv i upphandlingsprocessen är svårt och kräver stor kännedom om lokala och personliga förhållanden. Det finns tydliga riktlinjer för inköps- och upphandlingsprocessen där det framgår vad som skall dokumenteras vid olika typer av upphandling. Ansvaret läggs på den enskilde individen att informera sig om kommunens riktlinjer och gällande avtal samt att påkalla jäv i upphandlingar. Vår bedömning är att det saknas kontroll av efterlevnad av riktlinjerna. Hammarö kommun 8 av 9
2014-01-31 Anna Gröndahl Projektledare Maria Jäger Uppdragsledare Hammarö kommun 9 av 9