www.pwc.se Revisionsrapport Bert Hedberg Cert. kommunal revisor Granskning av anställdas bisysslor Katrineholms kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Inledning och bakgrund... 3 2.1. Revisionsmetod... 3 2.2. Avgränsning... 4 3. Regelverk kring anställdas bisysslor... 5 3.1. Skatteverkets bedömning... 6 4. Resultat av granskningen... 7 4.1. Regler, rutiner och riktlinjer för bisysslor inom kommunen... 7 4.2. Förekomsten av bisysslor i strid med gällande regler (LOA och AB 12)... 7 4.3. Bedömning... 8 Katrineholms kommun
1. Sammanfattning De förtroendevalda revisorerna i Katrineholms kommun har gett i uppdrag att granska de kommunanställdas bisysslor. Granskningen har syftat till att bedöma ändamålsenligheten i hanteringen av anställdas bisysslor och säkerställa att det inte förekommer bisysslor som inte är i enlighet med gällande regler och/eller som kan skada allmänhetens förtroende för kommunens personal och verksamhet. Granskningen har besvarat revisionsfrågan om kommunen har rutiner för hantering av bisysslor i enlighet med reglerna för tillräcklig intern kontroll: Har kommunen ändamålsenliga system och rutiner för att följa upp anställdas bisysslor? Efterlevs regelverken för anställdas bisysslor? Förekommer bisysslor som kan bedömas vara olämpliga? Har kommunen ändamålsenliga system och rutiner för att följa upp anställdas bisysslor? Katrineholms kommun har mycket väl utvecklade dokumenterade regler och rutiner som reglerar bisysslor. I kommunens personalhandbok finns ett avsnitt om bisyssla. Den redogör för de tre kategorier av bisysslor som är otillåtna, riktlinjer om informationsskyldighet, riktlinjer inför utredningar, riktlinjer om förbud av bisyssla och checklistor till hjälp för att bedöma bisysslan. Kommunen har även upprättat en blankett för anmälan om bisyssla. I avsnittet om rekrytering finns en checklista med frågor, som kan ställas i samband med en anställningsintervju. Vi bedömer att dokumentation är mycket bra. För att underlätta för arbetsgivare/chefer kan kommunen upprätta en lathund vid medarbetarsamtal. Efterlevs regelverken för anställdas bisysslor? De regelverk, som finns avseende anställdas bisysslor är LOA, Lagen om offentlig anställning och kollektivavtalet AB 12. Regelverken är synliggjorda i personalhandboken. Vi har dock noterat vissa övertramp eller tangering av gränsen för vad som kan bedömas såsom olämplig eller i vart fall tveksam bisyssla. Vi bedömer att kommunen i huvudsak följer regelverken, men att där förekommer bisysslor som är tveksamma. De tveksamma bisysslorna strider eventuell mot annan lagstiftning, tex skattelagstiftning eller LOU 1. Förekommer bisysslor som kan bedömas vara olämpliga? Vid granskningen har påträffats endast ett fåtal anställda i kommunen med bisysslor där försäljning har gjorts till kommunen. Vi bedömer dock att försäljningen inte är olämplig i dessa fall, men som angetts ovan kan bedömas vara tveksamma. 1 Lag (2007:1091) om offentlig upphandling Katrineholms kommun 1 av 9
Det förekommer dock bisysslor, som påverkar annan lagstiftning än LOA och kollektivavtalet AB12. I två fall förekommer bisysslor så omfattande att kommunen borde ha upphandlat tjänsten. Vidare förekommer bisysslor, som troligen är att jämställa med lön. Kommunen borde kanske, i stället för att den anställde fakturerar kommunen, ha ersatt den anställde med ett lönetillägg under en begränsad period. Gör Skatteverket en annan bedömning än kommunen om att fakturan avser fristående verksamhet, kan kommunen bli tvungen att betala arbetsgivaravgifter på fakturans totala belopp. Katrineholms kommun 2 av 9
2. Inledning och bakgrund Katrineholms kommuns revisorer har i sin revisionsplan för 2013 givit i uppdrag att granska rutiner för hantering av anställdas bisysslor. Regler om offentliganställdas bisysslor finns i allmänna bestämmelser (AB 12), Lagen om offentlig anställning (LOA) och Katrineholms kommuns egna riktlinjer. Av ovanstående regelverk framgår att kommunens verksamhet måste utövas på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för kommunen och dess anställdas oberoende och integritet inte kan ifrågasättas. Arbetsgivaren kan förbjuda arbetstagaren att utöva bisyssla om denna anses vara ett hinder för arbetsuppgifterna, kan påverka arbetstagarens handläggning av ärenden eller konkurrerar med arbetsgivarens verksamhet. Som grundprincip gäller att bisyssla är tillåten. Medarbetare ska på begäran anmäla bisyssla och lämna uppgifter som arbetsgivaren anser behövs för bedömning av bisysslan. Uppgiftsskyldigheten omfattar alla slags bisysslor. Ett verksamhetsområde som i förarbetet till regelverken särskilt utpekas som riskfyllt när det gäller förtroendeskadliga bisysslor är upphandling av varor och tjänster. Revisionsfråga Granskningen syftar till att bedöma om kommunen har rutiner för hantering av bisysslor i enlighet med reglerna för tillräcklig intern kontroll? Granskningen ska besvara följande granskningsmål: Har kommunen ändamålsenliga system och rutiner för att följa upp anställdas bisysslor? Efterlevs regelverken för anställdas bisysslor? Förekommer bisysslor som kan bedömas vara olämpliga? 2.1. Revisionsmetod Insamling av styrande dokument har gjorts. Dokumentens innehåll har granskats och jämförts med kollektivavtal och LOA. För att få en bild av anställdas engagemang i företag har uppgifter om ett urval av anställda i Katrineholms kommun lämnats till Bolagsverkets näringslivsregister. Urvalet omfattar 1514 kommunanställda. Urvalet är styrt mot personer, som har behörighet att beställa varor eller som har behörighet att attestera handlingar. Urvalet är dock mycket större än de personer, som de facto har dessa behörigheter. Från näringslivsregistret har vi fått följande uppgifter: Katrineholms kommun 3 av 9
Firma (registrerat företagsnamn) Företagsform (enskild firma, handelsbolag, kommanditbolag, aktiebolag, etc.) Uppdrag eller anknytning till företag (innehavare, delägare, ledamot, suppleant etc.) Materialet har manuellt bearbetats genom matchning av företagens namn mot namn i kommunens leverantörsregister. Följande uppgifter har hämtats från kommunens personalregister: Namn Personnummer Befattningsbenämning och organisatorisk enhet/motsvarande Ett avgränsat urval av intervjuer har gjorts utifrån resultatet av Bolagsverkets uppgifter. 2.2. Avgränsning Projektet avgränsas till att följa upp anställda inom kommunen som har ett engagemang i företag som är registrerade i Bolagsverkets handels- och föreningsregister samt aktiebolagsregister. Detta innebär att samtliga begränsningar av bisysslor inom AB 12 och LOA inte är möjliga att pröva inom den offentliga revisionen. Det är enbart de bisysslor där fakturering sker mot den egna arbetsgivaren, som är möjlig att granska. Detta innebär att det kan finnas ett stort mörkertal över bisysslor som kan innebära att den anställde konkurrerar med arbetsgivaren eller har den omfattningen att den inverkar menligt på anställningen. Olämplighetskriteriet enligt LOA kan endast bedömas vid fakturering mot den egna arbetsgivaren. Vi har ingen möjlighet att få tillgång till annan fakturering än den som sker mot kommunen. Katrineholms kommun 4 av 9
3. Regelverk kring anställdas bisysslor Granskningen utgår i grunden från de regler som finns om offentlighetsanställdas bisysslor. I regelverken definieras vad som är bisysslor och anger i huvudsak tre olika typer av bisysslor som kan innebära negativa konsekvenser i anställningen; förtroendeskadliga, arbetshindrande och konkurrerande bisysslor. Med bisyssla förstås varje syssla, tillfällig eller stadigvarande som utövas vid sidan av anställningen och som inte är hänförlig till privatlivet. Det är möjligt att förbjuda en bisyssla som aldrig utövas, där det finns anledning att anta att en arbetstagare står i begrepp att inleda en sådan. Inledningsvis kan också konstateras att ett generellt bisyssleförbud inte är arbetsrättsligt hållbart utan varje arbetstagares bisyssla måste prövas för sig. Lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) och Allmänna bestämmelser (AB 12) Bestämmelserna i LOA angående offentliganställdas bisysslor gäller sedan 2002 från att tidigare endast gällt för statligt anställd personal till att också omfatta anställda inom kommuner och landsting. LOA reglerar först och främst de förtroendeskadliga bisysslorna. Bestämmelsen i LOA innehåller en föreskrift om att arbetsgivaren på ett lämpligt sätt ska informera de anställda om vilka förhållanden som kan göra en bisyssla otilllåten ur förtroendeskadlig aspekt. Förtroendeskadliga bisysslor Det är förbjudet för arbetstagare att ha en förtroendeskadlig bisyssla Arbetsgivaren är skyldig att informera de anställda om vilka omständigheter som kan göra en bisyssla förtroendeskadlig Arbetstagare är, på arbetsgivarens begäran, skyldig att upplysa arbetsgivaren om de bisysslor som arbetstagaren har Om arbetsgivaren bedömer att arbetstagaren har en förtroendeskadlig bisyssla, ska arbetsgivaren förbjuda bisysslan. Ett sådant beslut är inte en förhandlingsfråga enligt medbestämmandelagen. Av AB 12 framgår att arbetsgivaren också kan förbjuda arbetstagare att inneha bisyssla som inverkar hindrande på arbetet eller som innebär att arbetstagaren konkurrerar med arbetsgivaren. Katrineholms kommun 5 av 9
Ett synsätt vid bedömningen av dessa bisysslor är att arbetstagaren i första hand ska samla sina personliga resurser hos sin huvudarbetsgivare. Enligt bestämmelsen har arbetstagaren en skyldighet att på begäran lämna uppgifter som arbetsgivaren behöver för att bedöma bisysslan. Riktlinjer angående bisysslor inom Katrineholms kommun I kommunens personalhandbok finns ett avsnitt om bisyssla. Den anger och förklarar de tre kategorier av bisysslor som är otillåtna. Den innehåller även riktlinjer för informationsskyldighet, riktlinjer om utredning av bisyssla, riktlinjer för förbud av bisyssla och checklistor för bedömning av otillåtna bisysslor. Vi bedömer att dokumentationen är mycket väl utformad och mycket informativ. För att underlätta för arbetsgivaren/cheferna förslår vi att kommunen upprättar en lathund vid medarbetarsamtal. Lathunden ska innehålla uppgifter om vad som bör diskuteras vid medarbetarsamtalet. Bisyssla bör vara en punkt vid samtalet. Vid medarbetarsamtalet saknas dock en fråga om bisysslor. Enligt uppgift ska personalkontoret lägga till en sådan fråga. 3.1. Skatteverkets bedömning Enligt Skatteverket ska en verksamhet, för att bedömas såsom yrkesmässigt, ha följande kriterier. Verksamheten ska utövas: Självständigt Varaktigt och med Vinstsyfte Med detta menas att verksamheten ska ha högre intäkter än kostnader, ska fortgå över en period och ska vara skilt från en anställning. Exempel på det senaste är antalet uppdragsgivare. Likaså har det betydelse för möjligheten för uppdragstagaren att sätta någon annan i ens ställe, vem som håller i arbetsredskap, hur fakturering sker, vem som tar den ekonomiska risken etc. Kontanta utbetalningar från en arbetsgivare till en anställd är normalt att betrakta såsom lön. Skatteverket ser hela Katrineholms kommun som en arbetsgivare. Underindelningar i olika förvaltningar saknar betydelse i detta sammanhang. Den juridiska personen Katrineholms kommun är arbetsgivare för de personer, som ingår i vår granskning. Katrineholms kommun 6 av 9
4. Resultat av granskningen 4.1. Regler, rutiner och riktlinjer för bisysslor inom kommunen Enligt LOA är arbetsgivaren skyldig att informera de anställda om vilka bisysslor, som inte är tillåtna att utöva. Vidare ska den anställde uppge vilka bisysslor denne har, på fråga från arbetsgivaren. Detta leder till att arbetsgivaren måste vara aktiv för att kunna uppfylla lagens krav. En arbetsgivare bör, redan vid anställningstillfället, förvissa sig om den blivande anställde kommer att bedriva verksamhet vid sidan om anställningen. Vidare bör arbetsgivaren löpande fråga de anställda om de har bisysslor. För att detta ska fungera bör arbetsgivaren upprätta regler, rutiner och riktlinjer samt lathundar för de chefer som brukar sköta anställningar. Vid vår granskning har vi noterat att kommunen har väl dokumenterade riktlinjer och rutiner i personalhandboken. Det finns även checklistor med frågor inför anställningsintervjuer. Vi brukar rekommendera att lathundar finns vid anställningsintervjuer och vid utvecklings/medarbetarsamtal. Kommunen har upprättat en blankett för anmälan om bisyssla. 4.2. Förekomsten av bisysslor i strid med gällande regler (LOA och AB 12) Av kommunens urval på 1 514 personer är 198 personer registrerade i bolagsstyrelser eller innehavare av enskild firma eller i styrelsen för andra associationer exkl. bostadsrättsföreningar. Anknytningen till dessa företag kan bestå av att de är ägare av en enskild firma, delägare i ett handelsbolag eller ledamot/suppleant i ett bolags styrelse (det finns inget ägarregister för aktiebolag) etc. Sju av dessa anställda har fakturerat Katrineholms kommun under 2012. Så här långt i granskningen har vi inte gjort/kan vi inte göra några bedömningar. För att kunna bedöma en eventuell olämplighet i denna fakturering har vi granskat alla dessa bolags fakturering till hela kommunen, totalt har 38 fakturor har granskats. Efter denna granskning har vi inte noterat någon olämplig fakturering till kommunen. Vi har dock noterat att två av företagens faktureringar till kommunen är av sådan omfattning att kommunen borde ha upphandlat tjänsten (det sammanlagda fakturerade beloppet från vart och ett av företagen överstiger 284 000 kr). Två anställda har fakturerat kommunen tjänster på ett sådant sätt att det kan ifrågasättas om verksamheten i företaget ska bedömas som en lön från kommunen eller som en ersättning till ett självständigt och fristående företag. Skulle Skatteverket göra en annan bedömning än kommunen, kan kommunen råka ut för att betala arbetsgivaravgifter på fakturans totala belopp. Katrineholms kommun 7 av 9
4.3. Bedömning Vi bedömer att Katrineholms kommun har väl dokumenterade regler och rutiner för bisysslor, däremot bedömer vi att kommunen bör upprätta lathundar för frågor inför anställningar och vid utvecklingssamtal. Vidare bedömer vi att det inte förekommer bisysslor i kommunen som kan betecknas såsom olämpliga. Vi vill påpeka att om anställds eget företag anlitas, som extern leverantör av varor eller tjänster, bör detta väl dokumenteras och godkännas av ansvarig chef eller nämnden. Katrineholms kommun 8 av 9
2013-09-02 Bert Hedberg Projektledare Kerstin Svensson Uppdragsledare Katrineholms kommun 9 av 9