Systematiskt arbetsmiljöarbete

2004:13 Systematiskt arbetsmiljöarbete En utvärdering av Arbetsmiljöverkets insatser

MISSIV DATUM DIARIENR 2004-04-27 2003/364-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2003-06-26 N2003/4876/ARM Regeringen Näringsdepartementet 103 33 Stockholm Uppdrag att utvärdera Arbetsmiljöverkets insatser rörande systematiskt arbetsmiljöarbete Regeringen gav den 26 juni 2003 Statskontoret i uppdrag att utvärdera Arbetsmiljöverkets insatser rörande systematiskt arbetsmiljöarbete. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Systematiskt arbetsmiljöarbete en utvärdering av Arbetsmiljöverkets insatser (2004:13). Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Anna Karlgren, chef för Enheten för utvärderingsfrågor, avdelningsdirektör Charlotte Andersson, avdelningsdirektör Gunnar Gustafsson, avdelningsdirektör Maria Lundberg, avdelningsdirektör Enar Lundgren, föredragande, och avdelningsdirektör Jenny Soukkan, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Enar Lundgren POSTADRESS: Box 2280, 103 17 Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: 08-454 46 00. FAX: 08-791 89 72. statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehåll Sammanfattning 7 1 Inledning 9 1.1 Vad är SAM? 9 1.2 Statskontorets uppdrag 10 1.3 Är SAM implementerat? 11 1.4 Metodbeskrivning och tillvägagångssätt 12 1.5 Läsanvisning och disposition 13 2 SAM i Arbetsmiljöverket 17 2.1 Statsmakternas mål och styrning rörande SAM 17 2.2 Arbetsmiljöverkets organisering av insatser rörande SAM 18 2.3 Sammanfattande iakttagelser och bedömningar 23 3 Tillsyn av SAM 25 3.1 Kort historik 25 3.2 SAM-tillsynens roll och funktion 27 3.3 Konsekvenser av förändrade verksamhetsförutsättningar 35 3.4 Personalens roll 42 3.5 Sammanfattande iakttagelser och bedömningar 44 4 Mötet med arbetsgivarna 47 4.1 Kännedom 47 4.2 Inställning 50 4.3 Klarhet och komplexitet 53 4.4 Kontinuitet 63 4.5 Sammanfattande iakttagelser och bedömningar 65 5 Rättsliga medel 69 5.1 Möjligheter att använda rättsliga medel 69 5.2 Tillämpning 72 5.3 Problembeskrivning 73 5.4 Sammanfattande iakttagelser och bedömningar 79 6 Andra intressenter 83 6.1 Skyddsombud och skyddskommittéer 83 6.2 Företagshälsovården 85 6.3 Arbetstagarorganisationerna 86 6.4 Arbetsgivarorganisationerna 87 6.5 Övriga intressenter 88 6.6 Sammanfattande iakttagelser och bedömningar 89 5

7 Ytterligare aspekter på urval och prioriteringar 91 7.1 Urval av arbetsställen som blir föremål för SAM- tillsyn 91 7.2 Prioritering av SAM-tillsyn i förhållande till annan tillsyn 92 8 Slutsatser 95 8.1 Faktorer som påverkat implementeringen av SAM i företagen 95 8.2 Några iakttagelser och synpunkter angående Arbetsmiljöverkets insatser 97 8.3 Krav och ambitioner i samband med SAM 98 8.4 Rekommendationer 101 Bilagor 1 Regeringsuppdraget 103 2 Metoddiskussion 107 3 Implementering av SAM 109 4 Källor 113 Underbilagor 1 Enkätfrågor 119 2 Teknisk rapport från SCB 123 6

Sammanfattning I syfte att bidra till en bättre arbetsmiljö på landets arbetsplatser meddelar Arbetsmiljöverket föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete (SAM). Med föreskrifterna tydliggörs arbetsgivarnas eget ansvar att systematiskt planera, leda och kontrollera sina verksamheter på ett sådant sätt att risker för ohälsa och olycksfall undviks. I föreliggande rapport utvärderas Arbetsmiljöverkets insatser för att implementera SAM-föreskrifterna i företag och organisationer. Statskontoret konstaterar att det finns flera aspekter som försvårar en sådan implementering. Ett stort problem är att Arbetsmiljöverket inte har lyckats göra SAM känt hos en stor andel arbetsgivare. Ett annat stort problem är att det är svårt för många arbetsgivare att genomföra egna insatser på ett sådant sätt att kraven i föreskrifterna tillgodoses. Statskontoret anser att antingen bör SAM-föreskrifterna kompletteras med andra åtgärder som stödjer en implementering av SAM i enlighet med de högt ställda krav och ambitioner som gäller idag, eller kraven sänkas. Det är inte rimligt att förvänta sig att en genomsnittlig arbetsgivare förmår att införa SAM utan att det tydligare än idag framgår vad kraven innebär och/ eller vilken kompetens som krävs. När det gäller Arbetsmiljöverkets insatser rörande SAM i övrigt kan Statskontoret konstatera att förutsättningarna på många sätt har förbättrats de senaste åren. Tack vare höjda anslag har ett stort antal nya Arbetsmiljöinspektörer kunnat anställas. Detta har bidragit till såväl en breddning, som en höjning av kompetensen. Vidare kan nämnas att relativt stora insatser har ägnats åt att utveckla de metoder som används för tillsyn av SAM. Arbetsmiljöverket har även genomfört andra insatser relaterade till SAM. Det gäller till exempel olika former av informationsinsatser och en allmän prioritering av SAM i tillsynen. De senaste årens ökade intresse för arbetsmiljöfrågor och ombildningen till ett sammanhållet Arbetsmiljöverk år 2001 har enligt Statskontorets bedömning i olika omfattning bidragit till en ökad implementering av SAM. En annan aspekt som troligen bidragit till en positiv utveckling är bytet av namn på föreskrifterna från Internkontroll av arbetsmiljön till Systematiskt arbetsmiljöarbete år 2001. Emellertid är det Statskontorets mening att Arbetsmiljöverkets tillsynsverksamhet inte bör ges huvudansvaret för implementeringen av SAM. Detta av flera skäl, främst att tillsynsverksamheten endast når en mycket begränsad del av alla arbetsställen. År 2002 nådde Arbetsmiljöverket exempelvis så få som fyra procent av landets arbetsställen. Med en sådan räckvidd blir en 7

implementering av SAM på bred front inte möjlig utan kompletterande insatser. Dessutom bör inte tillsynsverksamheten av principiella skäl i alltför stor omfattning ägnas åt att förklara vad SAM är och hur det är tänkt att fungera. Samtidigt är det värt att nämna att flera av de stödstrukturer som finns inom arbetsmiljöområdet har försvagats under den senaste tioårsperioden. Av det följer att det finns ett tomrum beträffande råd och stöd i arbetsmiljöfrågor. Statskontorets rekommendationer Statskontoret anser att en renodling av reglerna i SAM till att endast omfatta entydiga processregler bör övervägas. I en sådan förändring bör inte ligga att överge nu gällande mål och ambitioner för arbetsmiljöområdet. Ett eventuellt övervägande om SAM-reglernas renodling bör även innefatta ett övervägande om möjligheter att överlåta till arbetsmarknadens parter att avtala om kravnivåer som går utöver dessa regler. Om en renodling av reglerna i SAM inte görs bör enligt vår mening kompletterande åtgärder sättas in. Exempel på sådana åtgärder är utbildningsinsatser, obligatoriskt anlitande av extern kompetens eller införande av obligatorisk certifiering. En av de bärande tankarna bakom SAM är ett antagande om att det finns kunskaper ute i företagen som, om de omsätts i åtgärder, leder till en bättre arbetsmiljö. Enligt vår mening är detta antagande rimligt. Vi anser dock att de eventuella effekter SAM ger i form av förbättrad arbetsmiljö bör bli föremål för noggrann utvärdering. För att föreskrifter av typen SAM ska vara motiverade bör det vara klarlagt att de ger entydiga effekter. I detta sammanhang anser vi att det är särskilt viktigt att klarlägga vilka effekter SAM ger i mindre verksamheter. Mot bakgrund av de iakttagelser som vi gjort anser vi inte att tillsyn på enskilda arbetsställen bör användas som huvudsakligt medel för att implementera SAM. 8

1 Inledning 1.1 Vad är SAM? SAM är ett verktyg i arbetsgivarnas arbetsmiljöarbete I enlighet med föreskrifter meddelade av Arbetsmiljöverket är samtliga arbetsgivare skyldiga att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete (SAM). 1 SAM bygger på att arbetsgivarna genomför insatser i sin arbetsmiljö enligt ett givet mönster. Enkelt uttryck ska arbetsgivarna ta reda på risker för ohälsa och olycksfall i den egna arbetsmiljön, åtgärda upptäckta risker samt följa upp åtgärderna. Insatserna ska genomföras på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall i arbetet förebyggs samt att en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås. Det finns liknande system inom andra områden som bygger på samma principer, dvs. att utifrån en egen analys planera och genomföra åtgärder som sedan följs upp, för att i nästa steg låta uppföljningen ligga till grund för en ny analys och nya åtgärder etc. Exempel på system som har likheter med SAM är kvalitets- och miljöledningssystem. SAM är en del av arbetsmiljölagstiftningen 2 Arbetsmiljöverket meddelar SAM-föreskrifterna med stöd i arbetsmiljöförordningen (1977:1166) och med utgångspunkt i arbetsmiljölagen (1977:1160). Enligt 3 kap. 2 a i arbetsmiljölagen ska arbetsgivaren systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Han skall utreda arbetsskador, fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta. Åtgärder som inte kan vidtas omedelbart skall tidsplaneras. SAM-föreskrifterna består av 12 paragrafer och omfattar alla arbetsgivare, även sådana som hyr in arbetskraft. Det centrala innehållet i reglerna är skyldigheten att undersöka arbetsförhållandena, bedöma risker samt genomföra och följa upp åtgärder i den egna arbetsmiljön. En annan viktig bestämmelse är att arbetsgivaren har skyldighet att fördela uppgifter på bland annat chefer och arbetsledare att verka för en god arbetsmiljö. Dessa personer ska också ha de befogenheter, resurser och kunskaper som behövs. 1 AFS:2001:1 2 SAM överför delar av EG:s direktiv om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (89/391/EEG). Det gäller exempelvis kraven på arbetsmiljöpolicy, uppgiftsfördelning, sakkunnig hjälp utifrån och skriftliga riskbedömningar. 9

SAM ska ingå som en naturlig del i den dagliga verksamheten. Bakom den bestämmelsen ligger förvissningen att arbetsmiljöarbetet måste vara integrerat i den övriga verksamheten för att fungera på ett bra sätt. Dessutom ställer SAM-föreskriften krav på skriftlig dokumentation av olika moment. Vissa av dessa krav gäller inte arbetsgivare som har färre än tio anställda. Om arbetsgivaren inte har tillräcklig kompetens för det systematiska arbetsmiljöarbetet är han skyldig att anlita företagshälsovård eller annan extern kompetens. SAM-föreskrifterna trädde i kraft den 1 januari 1993 och har sedan dess reviderats vid tre tillfällen, senast år 2003. 3 Syftet med den nya bestämmelsen i arbetsmiljölagen var att klargöra arbetsgivarnas eget ansvar för arbetsmiljön. Vidare ville regeringen åstadkomma en förskjutning av tyngdpunkten i arbetsmiljöarbetet från efterhjälpande till tidiga förebyggande insatser. En förutsättning för detta bedömdes vara att få arbetsgivarna att i större utsträckning behandla arbetsmiljöfrågorna tillsammans med övriga överväganden i verksamheten samt att få dem att planera, genomföra och följa upp åtgärder i arbetsmiljön på ett systematiskt sätt. SAM är ett verktyg för Arbetsmiljöverkets systemtillsyn Arbetsmiljöverkets mest centrala uppgift i fråga om SAM är att bedriva tillsyn över att reglerna följs. Tillsynen av SAM skiljer sig i principiell mening från övrig tillsyn genom att den inte i första hand går ut på att kontrollera den faktiska arbetsmiljön. Snarare är det hur arbetsgivaren organiserar sina egna kontroller och åtgärder som står i fokus. Det gör att SAM-tillsyn till stor del är tänkt att ske i sammanträdesform, där arbetsgivaren får svara på frågor, presentera dokument etc. Denna form av tillsyn benämns systemtillsyn och har tillämpats i Arbetsmiljöverket sedan slutet av 1980-talet. Förslaget att införa en ny bestämmelse i arbetsmiljölagen med tillhörande SAM-föreskrifter kom ursprungligen från dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen. Ett viktigt motiv var att sådana föreskrifter behövdes för att systemtillsynen skulle kunna renodlas tillräckligt. 1.2 Statskontorets uppdrag Uppdrag att utvärdera Arbetsmiljöverkets insatser rörande SAM I budgetpropositionen för år 2003 aviserade regeringen att man avsåg att initiera en utvärdering rörande den tillsyn som är inriktad på att införa SAM. 3 Föreskrifterna gick till en början under benämningen Internkontroll av arbetsmiljön. Benämningen Systematiskt arbetsmiljöarbete gäller fr.o.m. den revidering som gjordes år 2001. I rapporten används genomgående förkortningen SAM även i beskrivningar som gäller perioden före år 2001. 10

Statskontoret fick i juni 2003 regeringens uppdrag att utvärdera Arbetsmiljöverkets insatser rörande SAM (se bilaga 1). Uppdraget avser i första hand tillsynen av SAM, men även verkets insatser rörande SAM i övrigt. Såväl interna arbetsprocesser som Arbetsmiljöverkets externa arbete i fråga om att främja införandet av SAM ska belysas. Statskontoret ska dessutom analysera regeringens och riksdagens styrning inom området. En processutvärdering Vår tolkning är att uppdraget är att genomföra en processutvärdering. Vi har därvid tagit fasta på att uppdraget är att utvärdera Arbetsmiljöverkets insatser rörande SAM. Det faktum att riksdagens och regeringens styrning omfattas av uppdraget understryker att hela processen från lagstiftning till verkets kontakter med omvärlden är av intresse. med fokus på Arbetsmiljöverkets tillsyn av SAM Eftersom uppdragets fokus ska vara den tillsyn som är inriktad på införandet av SAM har vi valt att ägna stort utrymme åt hur Arbetsmiljöverkets avdelning för arbetsmiljöinspektion (AI) med dess tio regionala distrikt bedriver sin verksamhet. Samtidigt omfattar vårt arbete även Arbetsmiljöverkets övriga insatser rörande SAM. Värt att notera är att Arbetsmiljöverket i vissa sammanhang använder en vid definition av begreppet tillsyn. Denna vidare definition omfattar även utfärdande av föreskrifter och informationsverksamhet. Om inte annat nämns används dock begreppet tillsyn i denna rapport som en benämning på Arbetsmiljöverkets inspektionsverksamhet. Förklara implementering I uppdraget ingår att belysa hur ett antal specificerade faktorer har påverkat implementeringen av SAM. Det gäller dels förhållanden som Arbetsmiljöverket själva rår över, som till exempel hur reglerna om SAM är utformade och verkets insatser i fråga om metodutveckling, dels ramar som man haft att hålla sig inom, till exempel gällande resurser. Vår tolkning är att en väsentlig del i uppdraget är att identifiera förklaringar till hur implementeringen av SAM hittills har fallit ut. men inte utvärdera effekter Däremot ingår det inte i uppdraget att utvärdera eventuella effekter av SAM. Med andra ord sträcker sig vårt intresse fram till och med arbetsgivarnas införande av SAM medan den eventuella inverkan ett införande ger, till exempel i form av en förbättrad arbetsmiljö, faller utanför vårt uppdrag. 1.3 Är SAM implementerat? Även om vår metod (se nästa avsnitt) inte förutsätter kunskap om hur långt implementeringen nått är detta givetvis en intressant fråga. Det ingår dessutom i uppdraget beakta i vilken utsträckning arbetsgivarna har implemente- 11

rat ett systematiskt arbetsmiljöarbete. För att besvara denna fråga (vars svar är det utfall vi genomgående försöker identifiera förklaringar till) har vi sammanställt och analyserat ett antal genomförda studier. 4 Studierna ger ingen entydig bild, men tyder på att omkring 30 procent av alla företag överhuvudtaget inte påbörjat ett införande av SAM. Ungefär en lika stor andel har kommit en bit, och i visa fall mycket långt, på vägen mot ett införande av SAM. Omkring 40 procent har påbörjat införandet men har relativt långt kvar. En tolkning av dessa studier skulle kunna vara att 30 procent av landets arbetsgivare har implementerat SAM medan 70 procent inte har gjort det. Det bör emellertid framhållas att införandet av SAM är vanligare hos större arbetsgivare än hos mindre. Detta innebär att fler än 30 procent av landets yrkesverksamma personer arbetar i företag som har infört SAM. I SCB:s arbetskraftsundersökning uppgav omkring hälften av de svarande att det pågick ett systematiskt arbetsmiljöarbete på deras arbetsplats. Det är viktigt att framhålla att det inte är entydigt vad implementering av SAM innebär. Det kan vara svårt att tolka bestämmelserna och därmed avgöra om dessa följs. Dessutom kan det råda delade meningar om i vilken utsträckning bestämmelserna bör följas för att SAM ska anses vara implementerat. 1.4 Metodbeskrivning och tillvägagångssätt En metod för förklarande processutvärdering Vedung (1995) har utformat en metod för vad han kallar förklarande processutvärdering som passar uppdragets inriktning. Hans utgångspunkt är att ställa frågan varför insatser fungerar på det sätt de gör. Till stora delar har vi utgått från Vedungs metod i vårt arbete. Utifrån de teorier om implementering av statliga insatser han diskuterar har vi försökt identifiera och värdera de hinder och framgångsfaktorer som är, eller har varit, förknippade med Arbetsmiljöverkets insatser för att få fler arbetsgivare att tillämpa SAM. Vedung påvisar utifrån egen och andras forskning ett antal faktorer som kan ha betydelse för hur väl en reform lyckas. Exempel på sådana faktorer är den ansvariga myndighetens resurser och kompetens, om det aktuella beslutet är svårt att förstå samt vilket stöd beslutet har bland berörda parter. En närmare beskrivning av metodens uppbyggnad och av hur vi har gått tillväga finns i bilaga 2. Sammanfattningsvis bör det framhållas att flertalet av 4 För en närmare beskrivning av aktuella studier se bilaga 3. 12

de frågeställningar vi försöker besvara rymmer tillräckligt mycket komplexitet för att var och en för sig räcka som underlag för omfattande vetenskapliga studier. Vår ambition är att försöka ge en intressant och i väsentliga delar korrekt bild av helheten. Datainsamling och genomförande Som underlag har vi i huvudsak använt tre olika typer av källor. För det första har vi genomfört intervjuer. Förutom Arbetsmiljöverkets ledning och annan personal på huvudkontoret har vi intervjuat två inspektörer och en chef på verkets samtliga tio distrikt. Därutöver har vi genomfört intervjuer med företrädare för arbetstagare, arbetsgivare och andra intressenter inom arbetsmiljöområdet. För det andra har Statistiska centralbyrån (SCB) på vårt uppdrag genomfört en postenkät riktad till arbetsgivare och skyddsombud på ett urval av arbetsställen som blev föremål för arbetsmiljöinspektion under 2002. Enkäten har genomförts i samverkan med Riksrevisionen som under 2003 och 2004 genomför en granskning av Arbetsmiljöverkets tillsynsverksamhet. 5 För det tredje har vi använt tryckt material i form av tidigare undersökningar och utvärderingar med direkt eller indirekt anknytning till ämnet, offentligt tryck samt interna styrdokument, verksamhetsstatistik och informationsmaterial från Arbetsmiljöverket. Arbetet har bedrivits av en projektgrupp i Statskontoret bestående av Enar Lundgren (projektledare), Charlotte Andersson, Gunnar Gustafsson, Maria Lundberg och Jenny Soukkan. Intervjuerna med Arbetsmiljöverkets distrikt har genomförts i samarbete med Anna Blomqvist och Helene Johnsson på Inregia Performance AB. Evert Vedung, professor vid Institutet för bostads- och urbanforskning vid Uppsala universitet, har följt och lämnat vissa synpunkter på projektarbetets genomförande. 1.5 Läsanvisning och disposition Den genomgående frågeställningen är om de faktorer som analyseras har bidragit till, alternativ utgjort ett hinder för implementeringen av SAM. I kapitel 2 beskrivs hur ansvaret för insatserna rörande SAM är fördelat i Arbetsmiljöverkets organisation. Vidare beskrivs och analyseras formerna för den verksexterna och verksinterna styrning som rör SAM. 5 Det bör framhållas att enkäten hade ett stort svarsbortfall. Se bilaga 4 för en redogörelse för hur detta har hanterats. 13

I kapitel 3 beskrivs och analyseras Arbetsmiljöverkets tillsyn av SAM utifrån olika utgångspunkter. Analysen omfattar bland annat hur de senaste årens anslagsförändringar påverkat Arbetsmiljöverkets förutsättningar att arbeta med SAM. I kapitel 4 analyseras SAM ur arbetsgivarnas perspektiv. Detta dels mot bakgrund av arbetsgivarnas kunskaper och attityder, dels utifrån faktorer som har med SAM-föreskrifterna som sådana att göra (är de lätta att förstå?, svåra att tillämpa? etc.). Dessutom analyseras Arbetsmiljöverkets insatser med dessa perspektiv som utgångspunkt. I kapitel 5 beskrivs och analyseras de rättsliga medel Arbetsmiljöverket förfogar över med anknytning till SAM-föreskrifterna och hur man använder sig av dessa. Motsvarande beskrivning och analys görs beträffande aktuella rättsvårdande myndigheter. I kapitel 6 behandlas arbetsmarknadens parter och ett par andra organisationer som verkar inom arbetsmiljöområdet. Tre frågor tas upp: Arbetsmiljöverkets nyttjande av dessa organisationer som stöd och hjälp i implementeringen av SAM, organisationernas egna insatser i anknytning till SAM samt organisationernas syn på SAM-föreskrifterna ur ett principiellt perspektiv. I kapitel 7 behandlas vissa frågor i uppdraget rörande urval av arbetsgivare och prioriteringar av SAM-tillsyn. I kapitel 8 presenteras våra slutsatser. I figuren nedan visas hur vi har uppfattat implementeringskedjan för statsmakternas mål inom arbetsmiljöområdet och SAM:s roll som ett styrmedel i denna kedja. Av figuren framgår också var i rapporten de olika delarna kedjan behandlas. 14

Figur 1.1 SAM ett medel i implementeringen av politiken inom arbetsmiljöområdet Riksdagens mål En arbetsmiljö som förebygger ohälsa och olycksfall, är anpassad till människors fysiska och psykiska förutsättningar samt är utvecklande för individen. (kap 2) Riksdagens åtgärder Arbetsmiljölagen 3 kap. 2 a, ombildad myndighet, ökade och minskade anslag etc. (kap 2 och kap 3) Regering Propositioner, regleringsbrev, arbetsmiljöförordning. (kap 2 och kap 3) Arbetsmiljöverket Intern styrning, prioriteringar, personal (kap 2 och kap 7) Samverkan kring SAM (kap 6 ) Regler om SAM (kap 4) Inspektion av SAM (kap 3 o 4) Information om SAM (kap 4) Arbetsgivarna Kunskaper, förutsättningar och attityder (kap 4) Åtgärder enl. SAM (kap 1) Andra intressenter Omvärldsfaktorer Resultat Inställning, insatser (kap 6) Konjunktur etc. (kap 4) Bättre arbetsmiljö 15

16

2 SAM i Arbetsmiljöverket I detta kapitel behandlas ett antal frågor som på olika sätt rör Arbetsmiljöverkets insatser rörande systematiskt arbetsmiljöarbete (SAM) ur ett organisations- och styrningsperspektiv. I avsnitt 2.1 ges en kort beskrivning av riksdagens och regeringens mål och styrning rörande SAM. I avsnitt 2.2 beskrivs Arbetsmiljöverkets interna organisation och styrning med avseende på SAM. 2.1 Statsmakternas mål och styrning rörande SAM Arbetsmiljöverkets verksamhet utgår från arbetsmiljölagstiftningen Arbetsmiljöverkets verksamhet utgår till stora delar från arbetsmiljölagen (1977:1160) och arbetsmiljöförordningen (1977:1166). Utgångspunkten för SAM är 3 kap. 2 a i arbetsmiljölagen. Arbetsgivaren skall systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Han skall utreda arbetsskador, fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta. Åtgärder som inte kan vidtas omedelbart skall tidsplaneras. Arbetsmiljöverket sorterar under Näringsdepartementet och dess verksamhet ingår i politikområdet Arbetslivspolitik och berör verksamhetsområdena Arbetsmiljö och Arbetsrätt. Det övergripande målet år 2004 för verksamhetsområdet Arbetsmiljö (dit SAM hör) är en arbetsmiljö som förebygger ohälsa och olycksfall, är anpassad till människors fysiska och psykiska förutsättningar samt är utvecklande för individen. Regeringen formulerar särskilda krav och mål rörande SAM i Arbetsmiljöverkets regleringsbrev Sedan år 1993 då SAM infördes har regeringen ställt olika former av krav på insatser med anknytning till SAM i flertalet regleringsbrev. De flesta år har regeringen även formulerat särskilda verksamhetsmål avseende SAM. Verksamhetsmålet för år 2001 var att verka för ett förbättrat arbete med SAM i offentlig sektor. För år 2002 var målet att antalet arbetsgivare som infört SAM skulle öka. För år 2003 sattes inget särskilt SAM-mål, däremot ställdes relativt ingående återrapporteringskrav beträffande Arbetsmiljöverkets tillsyn av SAM. För åren 2001 2003 har regeringen vidare ställt särskilda återrapporteringskrav på redovisning av utvecklingen av SAM i offentlig respektive privat sektor. 17

2.2 Arbetsmiljöverkets organisering av insatser rörande SAM 2.2.1 Den interna organisationen rörande SAM Arbetsmiljöverket består av ett huvudkontor i Solna och tio inspektionsdistrikt runt om i landet. Sammanlagt har verket drygt 800 anställda. Verket leds av en generaldirektör och har en styrelse med begränsat ansvar. Dessutom finns en överdirektör som är generaldirektörens ställföreträdare. Verksamheten är organiserad i fem avdelningar. Nedan beskrivs de delar av Arbetsmiljöverkets organisation som har ett direkt ansvar för verkets insatser rörande SAM. Utgångspunkten i denna beskrivning är de tre huvuduppgifterna regelutformning, inspektion och information. Avdelningen för central tillsyn ansvarar för regelutformning Ansvaret för att utforma Arbetsmiljöverkets föreskrifter ligger på Avdelningen för central tillsyn (CT). Av avdelningens ca 120 anställda är flertalet experter inom olika sakområden som till exempel byggteknik, ergonomi eller processäkerhet. Ansvaret för föreskrifterna om SAM är fördelat till Organisatoriska och medicinska enheten (CTO) som utgör en del av CT. Inom CTO utförs största delen av arbetet med SAM av den handläggare som har huvudansvar för frågan, sammanlagt arbetar ca 1,25 årsarbetskrafter med SAM. CTO håller i den s.k. SAM-gruppen som består av representanter från flera olika delar av organisationen. CT:s enheter har till uppgift att se till att de krav på undersökning, riskbedömning, åtgärder och handlingsplaner som ställs i SAM-föreskrifterna vid behov förtydligas i Arbetsmiljöverkets övriga föreskrifter. Bland annat i syfte att öka intresse och kunskaper om SAM inom CT finns en kontaktperson för SAM på CT:s övriga enheter. I CT:s uppgifter ingår, förutom författningsarbete, att ge stöd och information till inspektionsdistrikten samt att samordna centrala projekt och kampanjer. För att underlätta samarbetet med inspektörerna har CTO kontaktpersoner för SAM i samtliga inspektionsdistrikt. Det finns ett nätverk inom Arbetsmiljöverket för frågor om SAM bestående av sammanlagt ca 20 personer som hålls samman av CTO. Andra viktiga uppgifter för CTO när det gäller SAM är att svara på frågor om tolkning och tillämpning av SAM, att ta initiativ till eventuella revideringar, att göra bedömningar i överklagningsärenden och att ta fram externt informationsmaterial. En annan viktig uppgift är att försöka åstadkomma 18

enhetlighet i synen på och tillämpningen av SAM inom verket. I detta syfte tas olika former av vägledande material fram. Tillsynen av SAM sköts av den regionala organisationen Ansvaret för tillsyn av SAM och den övriga arbetsmiljölagstiftningen ligger på Avdelningen för arbetsmiljöinspektion (AI). 6 AI består av en mindre stab med placering på huvudkontoret i Solna och tio inspektionsdistrikt som svarar för tillsyn enligt arbetsmiljölagstiftningen ute i landet. Sammanlagt har avdelningen ca 540 anställda. AI:s ledningsgrupp består av avdelningens chef, dennes ställföreträdare samt de tio distriktens chefer. I AI:s uppgifter ingår även att verka för enhetlighet i tillsynen samt för effektiv användning av kompetens och resurser. Staben ska initiera utveckling av arbetsmetoder, rutiner och stöd för arbetsmiljöinspektionens tillsyn. Varje inspektionsdistrikt leds av en tillsynsdirektör som har en eller flera biträdande chefer till sin hjälp. Med distriktens lokalkontor inräknade finns den regionala organisationen representerad på totalt 19 platser i landet. Antalet anställda i distrikten varierar mellan 20 och 100 personer. Omkring fyra av fem anställda i den regionala organisationen är inspektörer. Den organisatoriska strukturen varierar mellan distrikten. I vissa fall är tillsynsansvaret över distriktens arbetsställen fördelat på enheter indelade efter bransch. Andra distrikt är i stället organiserade utifrån en geografisk indelning av arbetsställen. En annan variant som förekommer är en helt projektstyrd organisation. SAM är en prioriterad fråga för informationsenheten Avdelningen för administration och information (AD) ansvarar för frågor som gäller personaladministration och ekonomi samt interna och externa informationsinsatser. Avdelningen består av sex enheter och har ca 100 anställda. Uppgiften att sprida extern information ligger i huvudsak på Informationsenheten (ADI) som utgör en del av AD. ADI har 22 anställda. Men även distrikten och Avdelningen för central tillsyn (CT) har informationsuppgifter. SAM är ett av ADI:s prioriterade informationsområden. ADI:s verksamhet finansieras till största delen av intäkter från försäljning av olika former av tryckt material. I figuren nedan framgår de delar av Arbetsmiljöverket som ansvarar för frågor som rör SAM. 6 Avdelningen för central tillsyn (CT) utför vissa inspektioner. 19

Figur 2.1 Organisationsplan över Arbetsmiljöverket Styrelsen Generaldirektör Överdirektör Avdelningen för verksamhetsutveckling och samordning (VUS) Avd. för arbetsmiljöinspektion (AI) Den regionala organisationen Falun Göteborg Härnösand Linköping Luleå Malmö Stockholm Umeå Växjö Örebro Avdelningen för juridiska frågor (J) Avdelningen för central tillsyn (CT) Avdelningen för administration och information (AD) Org. o med. (CTO) Information (ADI) Figuren ovan visar Arbetsmiljöverkets organisation. De delar av organisationen som har direkt ansvar för verkets inspektions-, regelutformnings- och informationsinsatser rörande SAM är markerade. 2.2.2 Den interna styrningen rörande SAM Arbetsmiljöverkets verksamhetsplanering består av två delar. För det första finns det en övergripande treårig planering som är gemensam för verket, för det andra finns det en årlig planering som sker avdelningsvis. Den årliga planeringen styrs av planeringsdirektiv som fastställs av generaldirektören. Därutöver finns en rad andra dokument och vägar för intern styrning och kommunikation. Övergripande prioriteringar görs i treåriga verksamhetsprogram Arbetsmiljöverkets övergripande prioriteringar läggs fast i treåriga verksamhetsprogram. I verksamhetsprogrammet för 2004 2006 prioriteras de sex branscherna hälso- och sjukvård, omsorg och sociala tjänster, skola, bygg och anläggning, transport samt trävaruindustri. Branscherna har valts mot 20

bakgrund av arbetsskadestatistik och SCB:s arbetsmiljöundersökning. Hänsyn har tagits till hur allvarliga problemen är och antalet yrkesverksamma. Programmet pekar dessutom ut tre prioriterade områden som inte är kopplade till någon särskild bransch. Dessa tre områden är SAM, belastningsergonomi samt organisatoriska och sociala förhållanden. Målet för området SAM är att antalet arbetsgivare som har ett fungerande systematiskt arbetsmiljöarbete ska öka. De två föregående verksamhetsprogrammen 1997 1999 och 2000 2002 (som förlängdes till att även gälla 2003) var indelade efter andra utgångspunkter än det nu gällande programmet. Verksamhetsprogrammet 1997 1999 utgick från 14 områden varav ett var SAM. Övriga områden utgick från flera olika dimensioner. Exempel på andra områden var Våra regler, Nya områden och metoder, Belastningsskador och Överkänslighet. I programmet 2000 2002 pekades ett antal prioriterade områden ut. Dessa områden var mer enhetliga till sin karaktär och gällde bland annat belastningsergonomi, organisatoriska förändringar samt psykologiska och sociala arbetsmiljörisker. SAM ingick som en av flera övergripande strategiska insatser. Den årliga planeringen läggs fast i resultatkontrakt Arbetsmiljöverkets budget och löpande verksamhet styrs av ett årligt planeringsdirektiv som är gemensamt för hela verket. Med utgångspunkt i direktivet och prioriteringarna i den treåriga verksamhetsplanen ingår respektive avdelningschef och generaldirektören ett s.k. resultatkontrakt (tidigare verksamhetsöverenskommelse). Avdelningen arbetsmiljöinspektion (AI) utfärdar ett eget planeringsdirektiv som ligger till grund för resultatkontrakt mellan avdelningschefen och distriktscheferna. I AI:s planeringsdirektiv för 2004 finns ett mål att utetiden, dvs. den andel av inspektörernas tid som ägnas åt inspektion på plats, ska uppgå till minst 35 procent. Resultatkontrakten inom AI styr det kommande årets verksamhet dels i form av planering av antal prestationer, dels i form av fördelning av tillgänglig tid. Både prestationer och tid är kopplade till ett antal fastställda områden. De sammanlagt nio prioriterade områdena och branscherna (enligt det treåriga verksamhetsprogrammet) utgör varsitt område. Med andra ord utgör SAM ett eget område i resultatkontrakten. 7 Sammanlagt planeras distriktens verksamhet utifrån 14 områden. 7 Till detta område räknas endast de insatser rörande SAM som ligger utanför de sex prioriterade branscherna. 21

Tabell 2.1 Planering av tid och prestationer inom AI 2004 Prioriterade branscher Område Antal prestationer Andel av tid Hälso- och sjukvård 1 550 3,7 % Omsorg och sociala tjänster 2 100 5,4 % Skola 2 300 5,9 % Bygg och anläggning 3 500 6,3 % Transport 2 500 5,1 % Prioriterade områden Trävaruindustri 1 850 3,5 % SAM 3 600 7,1 % Belastningsergonomiska frågor 2 700 4,6 % Övrigt Psykologiska och sociala frågor 2 250 3,8 % Obligatorisk tillsyn 4 750 13,4 % Övrig prioriterad tillsyn 7 900 18,0 % Information / råd / utbildning 560 1,5 % Övriga områden 40 0,8 % Intern tid - 20,8 % Summa 35 600 100 % Av tabellen ovan framgår att distrikten planerar att lägga drygt sju procent av sin tid på SAM år 2004 (vid sidan av de insatser som hör till de sex prioriterade branscherna). Drygt tio procent av antalet planerade prestationer avser SAM. Hur stora resurser som ska tas i anspråk för verksamhetsprogrammets prioriteringar och för distriktens övriga verksamhet är en fråga som förhandlas mellan AI:s ledning och distriktscheferna. I resultatkontrakten inom AI för år 2004 finns det stora variationer beträffande hur mycket tid respektive distrikt avsatt till olika områden. Inte minst gäller detta tiden för insatser rörande SAM som varierar från 0,4 procent till 18,3 procent. Skillnaderna i planerad tid är dock en missvisande indikator på hur distrikten kommer att prioritera SAM. En låg andel avsatt tid kan lika gärna vara ett tecken på att SAM är integrerad i övrig tillsynsverksamhet som på en låg prioritering. Inför 2004 har det rått vissa oklarheter beträffande hur insatserna rörande SAM ska planeras. Detta kan också antas ha bidragit till skillnaderna mellan distrikten. Det finns även andra former av intern styrning Utöver verksamhetsprogram och resultatkontrakt finns ytterligare ett antal interna dokument som i olika avseenden direkt eller indirekt styr Arbetsmiljöverkets insatser rörande SAM. Ett centralt styrdokument är verkets regler för inspektion som i en inledande del understryker att SAM ska ingå i 22

alla inspektioner. 8 Ett annat styrdokument är Arbetsmiljöverkets SAMpolicy som lägger vissa riktlinjer för Arbetsmiljöverkets insatser rörande SAM. 9 Det finns också flera interna vägledningar och annat informationsmaterial som beslutas av avdelningscheferna för AI och CT. Bland annat finns en vägledning om vilka krav som bör ställas på riskbedömningar i samband med verksamhetsförändringar. Uppföljning sker på olika sätt AI:s ledning genomför kvartalsuppföljningar på plats i distrikten. I dessa behandlas bland annat uppföljning av resultatkontrakten och verksamhetsplanen, planeringen av nästa verksamhetsplan, frågor inför årsredovisning samt uppföljning av budget- och resursfrågor. Erfarenheter från uppföljningarna diskuteras i AI:s ledningsgrupp. Återrapportering sker utifrån planerade prestationer. Arbetsmiljöverket införde ett heltäckande system för tidredovisning först 2004. För att göra uppföljningen av resultatkontrakten mer hanterlig har möjligheten att fullt ut följa upp resultatkontraktens tidplanering prioriterats bort. Distriktens ser positivt på den interna styrningen Vid våra intervjuer tillfrågades inspektörerna om hur de uppfattar styrningen inom verket, i synnerhet gällande SAM. Svaren ger en samstämmig bild av att prioriteringarna i det treåriga verksamhetsprogrammet sätter ramar som i realiteten har stor inverkan på verksamheten. Därutöver utöver upplever inspektörerna att de är fria att själva bestämma över hur de ska gå till väga. Inspektörerna tillfrågades om de uppfattar att de är hårt styrda, samtliga svarar att så inte är fallet. Flertalet inspektörer upplever att de har den information de behöver angående hur de ska arbeta med SAM. 2.3 Sammanfattande iakttagelser och bedömningar Arbetsmiljöverkets styrformer har tidigare mött kritik Dåvarande Riksrevisionsverket (RRV) har vid flera tillfällen kritiserat Arbetsmiljöverkets former för intern styrning och uppföljning. RRV framhöll i en granskning som genomfördes år 2000 att uppföljningssystemet innehöll flera brister. Bland annat påpekades att redovisningen av resultat inte konsekvent skedde i samma dimension som i verksamhetsplaneringen. Planeringen utgick helt ifrån tid (antal dagar och andelar av tid) medan 8 Tillsynsserien (4/2003). 9 Tillsynsserien (4/2002). 23

uppföljningen enbart gällde om olika prestationer hade genomförts eller inte. Arbetsmiljöverket har på senare år utvecklat sina interna styrsystem och numer sker planeringen både i prestationer och i tid. Vi kan emellertid konstatera att det fortfarande inte går att fullt ut följa upp resultatkontraktens fördelning av antal dagar inom inspektionsverksamheten. Svårt att styra och följa upp SAM-insatser Vår bild är att SAM i dag är en väl integrerad fråga i inspektionsverksamheten. Det grundar vi på de intervjuer vi genomfört, vår enkät och på Arbetsmiljöverkets verksamhetsstatistik. Men det är viktigt att understryka att detta inte är uppgifter som går att utläsa ur Arbetsmiljöverkets interna uppföljningssystem. Vi ser det som en brist ur ett styrningsperspektiv att möjligheterna att styra och följa upp insatser som rör SAM i den årliga planeringen är begränsade. 24

3 Tillsyn av SAM Uppdragets huvudsakliga fokus ska vara den tillsyn som är inriktad på att införa ett systematiskt arbetsmiljöarbete (SAM). I detta kapitel beskrivs och analyseras Arbetsmiljöverkets tillsyn av SAM. I avsnitt 3.1 ges en kort beskrivning av bakgrunden till SAM-föreskrifternas tillkomst. SAM-tillsynens roll och funktion behandlas i avsnitt 3.2. I avsnitt 3.3 beskrivs och analyseras hur SAM-tillsynen har påverkats av de förändringar som ägt rum i myndigheten under den senaste tioårsperioden. I avsnitt 3.4 behandlas Arbetsmiljöverkets personal och deras roll i tillsynen av SAM. 3.1 Kort historik Från arbetarskydd till hela arbetsmiljön I den tidigare gällande arbetarskyddslagstiftningen fanns en ambition att så fullständigt som möjligt räkna upp potentiella risker i arbetslivet och ange hur riskerna borde åtgärdas. Arbetsmiljöutredningen (SOU 1976:1) ansåg dock att denna ordning hade blivit omodern och föreslog därför en ny lagstiftning. Den nya arbetsmiljölagen (1977:1160) trädde i kraft den 1 juli 1978. Till sin karaktär är arbetsmiljölagen en utpräglad ramlag och fokuserar därmed inte detaljer på samma sätt som tidigare lagstiftning. En annan viktig skillnad är att det vid sidan av fysiska arbetsmiljörisker finns en tydligare betoning av psykologiska och sociala frågor. Arbetsmiljölagen omfattar i det närmaste alla kategorier anställda och understryker att ansvaret för de anställdas säkerhet och hälsa i arbetslivet ligger hos arbetsgivarna. Dessutom framhålls vikten av förebyggande åtgärder. Från detaljtillsyn till systemtillsyn I betänkandet Samlad tillsyn av arbetsmiljön (Ds A 1985:1) konstaterades att inspektionsverksamheten inte hade förändrats annat än marginellt, trots de genomgripande förändringarna i lagstiftningen några år tidigare. Dåvarande Yrkesinspektionens verksamhet hade inte i någon större utsträckning anpassats till arbetsgivarnas utökade ansvar och lagstiftningens bredare fokus. I stället utgick man fortfarande från att en enskild inspektör kunde upptäcka samtliga arbetsmiljörisker och ställa krav på arbetsgivaren att avhjälpa dessa. Utredningen framhöll att arbetsmiljölagens tillkomst innebar att tillsynsverksamhetens ansvar inte längre enbart omfattade att övervaka efterlevna- 25

den av enskilda riskmoment, utan även att se till att samhällets övergripande målsättningar för arbetsmiljöarbetet uppfylldes. Utredningen menade därför att Yrkesinspektionen borde övergå till att bedriva systemtillsyn. I stället för att inspektera detaljer borde inspektionens grundläggande uppgift vara att kontrollera att arbetsgivarna har den organisation, de resurser och de uppföljningssystem som krävs för att följa arbetsmiljölagen. men med fortsatta inslag av detaljtillsyn Värt att notera är att systemtillsynen inom arbetsmiljöområdet fortfarande rymmer inslag av detaljtillsyn. Vikten av detta framhölls av regeringen i samband med att systemtillsynen infördes. Regeringen menade att systemtillsynen i sin mest renodlade form inte skulle ersätta den mer traditionella inspektionsverksamheten, inte ens på de från arbetsmiljösynpunkt mest välorganiserade företagen. 10 Satsning på systemtillsyn Systemtillsyn började tillämpas i dåvarande Arbetarskyddsverket i slutet av 1980-talet. För att kunna hantera de nya krav som ställdes på verksamheten beviljades särskilda medel i statsbudgeten för 1988/89. Ett flerårigt program för utveckling av tillsynsverksamheten togs fram där systemtillsyn utgjorde ett tema för ett av flera delprogram. Övriga delprogram rörde organisatoriska och sociala tillsynsfrågor, belastningsergonomi och riskanalys. Under några år i slutet av 1980- och i början av 1990-talet genomfördes en antal olika utbildningsinsatser inom dessa områden. Dessutom gjordes medvetna satsningar på att bredda kompetensen bland inspektörerna i samband med nyrekryteringar. I en utvärdering av introduktionen av systemtillsyn år 1991 konstaterades att den nya tillsynsmetodiken, om än i varierande grad, var införd i samtliga distrikt. 11 Endast ett mindre antal inspektörer saknade erfarenhet av metoden. SAM införs efter ett tillägg i arbetsmiljölagen Efter förslag från Arbetarskyddsstyrelsen (1990 02 15) och Arbetsmiljökommissionen (SOU 1990:49) tillkom år 1991 en bestämmelse i arbetsmiljölagen som preciserar innebörden i arbetsgivarnas ansvar för arbetsmiljön. Som nämnts tidigare ska arbetsgivaren enligt detta tillägg (3 kap. 2 a ) systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Med denna lagparagraf som utgångspunkt meddelade Arbetarskyddsstyrelsen de första SAM-föreskrifterna, Internkontroll av arbetsmiljön (AFS 1992:6). Föreskrifterna trädde i kraft den 1 januari 1993. 10 prop. 1986/87:100, bil 12, s. 113. 11 Arbetarskyddsstyrelsen (1991:1). 26

SAM ska fylla tre funktioner Motiven till lagändringen och införandet av SAM-föreskrifterna utgick liksom vid införandet av systemtillsyn från svårigheterna att implementera arbetsmiljölagens principer. I Arbetarskyddsstyrelsens underlagsrapport till Arbetsmiljökommissionen framfördes huvudsakligen tre behov som införandet av SAM-föreskrifter skulle bidra till att tillgodose. För det första behövde arbetsgivarnas eget ansvar att själva bedriva ett aktivt arbetsmiljöarbete preciseras och tydliggöras. För det andra ansågs det viktigt att få arbetsgivarna att integrera arbetsmiljöfrågorna i ordinarie verksamhet och inte hantera dem i separata funktioner. För det tredje behövdes föreskrifter om internkontroll för att systemtillsynen skulle kunna renodlas tillräckligt, dvs. för att konkretisera systemtillsynens utgångspunkter och innehåll. 3.2 SAM-tillsynens roll och funktion 3.2.1 Vilka är SAM-tillsynens mål? Enligt Arbetsmiljöverkets verksamhetsprogram för åren 2004 2006 är målet att antalet arbetsgivare som har ett fungerande systematiskt arbetsmiljöarbete ska öka. I den policy beträffande verkets insatser rörande SAM som beslutades 2002 finns mer specificerade mål angivna. 12 För arbetsgivare med färre än 20 anställda finns följande mål angivet. Arbetsgivare ska i första hand förknippa reglerna om SAM med undersökning riskbedömning åtgärder handlingsplaner Tillsynens roll för att nå målet för de mindre arbetsgivarna är att genomföra inspektioner kombinerade med information med fokus på undersökning, riskbedömning, åtgärder och handlingsplaner. Tillsynen ska läggas upp så att småföretagen uppfattar att dessa punkter är kärnan i SAM. Att notera är att det relativt tydligt framgår att de mindre arbetsgivarna förutsätts ha små eller obefintliga kunskaper om SAM. Dessutom är det intressant att målet är att de mindre arbetsgivarna ska förknippa reglerna om SAM med riskbedömningar etc. och inte att de ska följa reglerna. För arbetsgivare med 20 anställda eller fler finns följande mål angivna. Chefer och arbetsledare ska ha tillräckliga kunskaper om arbetsmiljön. Chefer och arbetsledare ska ha avsatt tid för uppföljning av medarbetarnas arbetsmiljö. 12 Tillsynsserien (4/2002). 27

Arbetsgivarna ska genomföra konsekvensbedömningar av arbetsmiljöpåverkan vid förändring av verksamheten. SAM ska vara inordnad i verksamhetens styrning och uppföljning. När det gäller större arbetsgivare framhålls kontrollfunktionen tydligare. Arbetsmiljöverket ska i det sammanhanget genomföra inspektioner som utmynnar i krav bland annat på kunskaper för chefer och arbetsledare, konsekvensbedömningar och inordnade av SAM som en naturlig del i verksamheten. 3.2.2 Hur bedrivs SAM-tillsyn? Inspektionsprocessen Arbetsmiljöinspektioner utförs antingen enligt på förhand bestämda prioriteringar eller i form av s.k. obligatorisk tillsyn, till exempel när ett skyddsombud stoppar verksamheten på en arbetsplats i enlighet med arbetsmiljölagen eller efter arbetsplatsolyckor. De flesta inspektioner som Arbetsmiljöverket självt tar initiativ till anmäls i förväg för att garantera att ansvarig chef och annan personal av betydelse finns på plats. Skyddsombud och andra arbetstagarrepresentanter ska även finnas med vid inspektionstillfället. En inspektion genomförs av en eller flera inspektörer beroende dels på vad som ska kontrolleras, dels på den inspekterade verksamhetens omfattning och komplexitet. Efter avslutad inspektion får arbetsgivaren en skriftlig redovisning av eventuella brister i ett inspektionsmeddelande. Vissa brister måste arbetsgivaren åtgärda direkt. Beträffande mer långtgående krav uppmanas arbetsgivaren att redogöra för hur de angivna bristerna ska åtgärdas. Ett inspektionsmeddelande är inte formellt bindande utan endast en bedömning från verket sida och kan därmed inte heller överklagas. Det innebär å ena sidan att arbetsgivaren inte är skyldig att följa krav ställda i ett inspektionsmeddelande, å andra sidan går beslutet inte att överklaga. Om arbetsgivarens svar anses godtagbart vidtar inte verket ytterligare åtgärder. Om arbetsgivaren däremot inte hörsammar kraven kan Arbetsmiljöverket välja att vidta rättsliga åtgärder (se vidare kapitel 5). Svar som är oklara följs upp. SAM ska alltid ingå vid inspektion Enligt interna föreskrifter ska SAM normalt alltid tas upp i samband med inspektion. Alla formalia i anslutning till inspektionerna är relativt utförligt reglerade. 13 Enligt vad som framkommit vid våra intervjuer följs i princip de interna föreskrifterna beträffande urval, förberedelser och handläggning etc. 13 Tillsynsserien (4/2003). 28

I vår enkät riktad till arbetsställen som blev föremål för inspektion 2002 ställdes frågan Vad inkluderade inspektionen?. SAM fanns med som ett av tio svarsalternativ. Knappt hälften av de svarande angav att SAM hade inkluderats i inspektionen. Att döma av enkätsvaren och statistiken över hur ofta SAM-krav finns med i inspektionsmeddelanden finns SAM med i omkring hälften av alla inspektioner. Det är dock som sagt viktigt att tolka dessa uppgifter med försiktighet (se även avsnitt 3.3). Inspektörerna styr själva över inspektionernas utformning När det gäller hur kontrollmomenten i sig ska utföras är inspektörerna betydligt friare. Vårt intryck är att inspektionsmetoderna varierar beroende på inspektionsobjekt och vem som genomför inspektionen. Det finns ett antal inspektionsmetoder utvecklade och dokumenterade som det står inspektörerna fritt att använda, vilket också görs i varierande omfattning. 14 Många inspektörer blandar framtagna metoder med egna tillvägagångssätt. Arbetsmiljöverkets arbete med att utveckla tillsynsmetoder beskrivs närmare i nästa avsnitt. På ett övergripande plan följer de flesta inspektörer ungefär samma mönster. Först hålls ett inledande möte, därefter görs en rundvandring och till sist sker en avslutande sittning där inspektören sammanfattar sina intryck och berättar vilka eventuella krav som kommer att ställas på arbetsgivaren. SAM används i mindre utsträckning som ett verktyg i systemtillsynen Vi har uppfattat att tillsynsinsatserna i stor utsträckning utgår från två av de tre motiv som diskuterades inför beslutet om att införa SAM-föreskrifter (se avsnittet ovan). SAM ses som ett sätt att tydliggöra och precisera arbetsmiljölagens intentioner angående arbetsgivarnas eget ansvar för arbetsmiljön samt som ett medel i arbetsgivarnas eget arbetsmiljöarbete. Arbetsmiljöverkets tillsynsinsatser är i stora delar inriktade på att arbetsgivarna ska införa alternativt förbättra SAM. Däremot är det vårt intryck att tillsynen i mindre utsträckning används för kontroll av arbetsgivarnas egna kontroller. Att det förhåller sig så kan ha sin förklaring i att det är många arbetsgivare som ännu inte har implementerat SAM (se avsnitt 1.3) och att tillsynen i första hand ska nå de arbetsgivare som har den sämsta arbetsmiljön (se nästa avsnitt). Förklaringen skulle med andra ord vara att det är svårt att bedriva kontroller utifrån SAM om det inte är infört eller fungerar dåligt. Stora inslag av rådgivning En diskussion som pågår sedan lång tid tillbaka inom Arbetsmiljöverket är den om förhållandet mellan kontrollerande och rådgivande insatser i sam- 14 För att kunna använda vissa metoder krävs en viss utbildning och/eller att inspektionerna genomförs av fler än en inspektör. 29