Bastionsgatan 3, 302 43 Halmstad www.m-ark.se Ökad konkurrens på det uppdragsarkeologiska området Ds 2011:6 Remissvar från Museiarkeologiska branschorganisationen (MARK) Sammanfattning Enligt Museiarkeologiska branschorganisationens (MARK) uppfattning måste en ökad konkurrens inom det uppdragsarkeologiska området genomföras utan att intentionerna i Kulturminneslagen (KML) går förlorade. På den punkten är vi starkt kritiska till lagförslaget i sin nuvarande form. Någon grundlig utredning av förslagets konsekvenser för kulturarvet, forskningen och överföringen av de arkeologiska resultaten till allmänheten är inte gjord. Det finns en rad internationella utvärderingar som visar att den typ av konkurrensutsättning som föreslås får negativa effekter för kulturarvet och för överföringen av kunskap till samhället. Vår kritik riktar sig inte mot konkurrensutsättningen i sig utan mot den marknadsekonomiska modell som föreslås. En ordentlig utvärdering av andra konkurrensformer som är bättre anpassade till uppdragsarkeologins ändamål måste tas fram innan något eventuellt lagförslag kan överlämnas till Riksdagen. Exempel på andra modeller som skulle kunna utvärderas redovisas på sidan 3 i remissvaret. Vi ställer oss också frågande till om det finns ekonomiska förutsättningar för fler aktörer på den svenska arkeologimarknaden och anser därför att detta bör utredas. En annan viktig aspekt av uppdragsarkeologin är demokratifrågan. Genom uppdragsarkeologin görs det kvalificerade forskningsinriktade undersökningar överallt i landet. En uppgift som är omöjlig för universiteten och andra forskningsinstitutioner att uppfylla. Detta gör uppdragsarkeologin unik och demokratiskt viktig. För Museiarkeologiska branschorganisationen är det självklart att alla skall ha rätt till sitt eget kulturarv oavsett var man bor. De regionala och primärkommunala museerna svarar idag för en stor del av den kunskapsöverföring som sker från undersökningarna till myndigheter, skolor, lokalhistoriskt intresserade, hembygdsföreningar och alla andra som bor i fornlämningsområdena. Genom sin uppdragsarkeologiska verksamhet är våra museers personal inte bara uppdaterade på undersökningsresultaten i närområdet utan också på det aktuella nationella forskningsläget. All information som finns på museerna är offentlig handling och därför tillgänglig för alla. Så länge det finns kvalificerade regionala och lokala arkeologer på offentliga institutionerna är en långsiktig kunskapsöverföring till de största lokala kunderna, d.v.s. medborgarna och den fysiska planeringen, tryggad långt efter att undersökningen är avslutad. Men med en marknadsekonomisk lösning är det ekonomin styr var kunskapen befinner sig och om den finns tillgänglig eller ej. Även i regioner med lägre tillväxt måste medborgarnas rättighet till sitt kulturarv vara lika stor som i
tillväxtområdena. Möjligheten att säkerställa lokala kompetenser försvinner om LOU införs vilket leder till ett orättvist och därmed odemokratiskt system. Vårt svar på remissen sammanfattas i följande punkter: Det finns väldokumenterade erfarenheter från EU-området att kostnadseffektiviteten inom uppdragsarkeologin drastiskt försämras vid en marknadsanpassad upphandling. Vi förslår (se ovan) därför att alternativa konkurrensutsättningsmetoder utvärderas. Den uppdragsarkeologiska volymen är liten och redan idag finns det många undersökare i förhållande till landets storlek. I Sverige finns enligt promemorian omkring 40 undersökare vilket kan jämföras med Frankrikes 80 (2010). Studier från bl.a. Nederländerna och England visar att en överetablering inom uppdragsarkeologin leder till en oacceptabel sänkning av kvaliteten på den efterfrågade slutprodukten. En konkurrensutsättning som leder till ett ökat antal aktörer är ett hot mot det svenska kulturarvet och skall därför undvikas. I det framlagda förslaget tilldelas exploatören en roll som denne inte är bekväm i. Staten överlåter ansvaret för en betydande del av den svenska kulturmiljövården och den arkeologiska forskningen till företagare som bedriver en helt väsenskild verksamhet. Enligt Joakim Goldhahn (Linné universitetet)disponerar den uppdragsarkeologiska verksamheten fem till tio gånger större resurser än de som svensk akademisk forskning har tillgång till (Goldhahn 2010). Det är ett stort ansvar att lägga dessa resurser i knäet på företagarna. Efter att det nuvarande systemet infördes har det visat sig att länsstyrelserna, som besitter avsevärd kompetens och erfarenhet på området, många gånger har svårt att utvärdera anbudens vetenskapliga och arkeologiska kvalitet och ställa denna i relation till kostnaden. Exploatörerna som förväntas kunna svara upp mot dessa krav försätts i en oacceptabel och omöjlig situation. Förslaget är på denna punkt orimlig. Införandet av LOU kommer att innebära att det inte går att säkerställa att det finns regional eller lokal kvalificerad arkeologisk kompetens, som långsiktigt kan överföra kunskap från uppdragsarkeologin till medborgarna. Detta är ett demokratiproblem. Rimligen bör medborgarna i områden med lägre tillväxt ha samma rättighet till sitt kulturarv som medborgarna i tillväxtområdena har till sitt. Om LOU eller andra upphandlingssystem införs är det endast staten genom länsstyrelserna som ensam kan tillvarata företagarens, medborgarnas och forskningens intressen på ett tillfredställande sätt. Därför är det endast länsstyrelsen som kan vara upphandlande part.
Remissvar Lagen om offentlig upphandling (kapitel 5.1) Styrkan i LOU är att det finns ett tydligt regelverk att följa. Nackdelen är att den inte är särskilt väl ägnad att upphandla arkeologi som innehåller ett betydande inslag av forskning. Det är därför ett feltänk när utredaren jämställer upphandlingen av arkeologi med upphandlingen av ett byggprojekt. Just inom forskningsfältet har svensk uppdragsarkeologi varit särskilt framgångsrik även internationellt sett (se exempelvis: Goldhahn 2010, Kristiansen 2009) och det skulle vara olyckligt om vi tappade denna framskjutna position på grund av att ett upphandlingsförfarande införs. Forskning är inte utan anledning undantagen från LOU och LUF. Europa kommissionen fastslog 2 april 2003 att det är fritt för varje medlemsland att organisera sin uppdragsarkeologi efter eget huvud (Demoule 2010). Utredaren borde därför även utvärderat alternativ till LOU och LUF som är bättre anpassade till uppdragsarkeologins förutsättningar. Lämpliga studieobjekt kan t.ex. forskningsfondernas arbete, arkitekttävlingarna, inköp av andra kreativa uppdrag inom kulturområdet, upphandling mot fast pris eller den franska modellen för uppdragsarkeologi. Det viktiga i sammanhanget är att systemet kan dra nytta av undersökarens kreativitet och kompetens. Myndighetens uppgift blir att vaska fram den mest kreativa och kostnadseffektiva undersökningsplanen. Idéerna skall komma från undersökaren. Beslutar Riksdagen att LOU och LUF skall tillämpas även inom uppdragsarkeologin måste upphandlingen även fortsättningsvis utföras av länsstyrelsen. Med länsstyrelsen som upphandlare ökar rättssäkerheten för undersökarna och systemet blir transparent inte minst på grund av att offentlighetsprincipen gäller (detta påpekas för övrigt också i remissen s. 39). Det senare är även viktigt ur demokratisk synpunkt, det är vårt gemensamma kulturarv som står på spel och medborgarna bör därför ha full insikt i processen. En annan viktig anledning till att länsstyrelsen bör sköta upphandlingen är att företagaren/exploatören som vi sett ovan inte är lämpad att göra detta. Rimligen finansieras upphandlingen med en avgift som företagaren/exploatören betalar. Upphandling på marknadsekonomiska villkor (kapitel 5.2.1) Upphandling enligt LOU eller av privata företag på marknadsmässiga grunder förutsätter att det finns eller kan finnas en fungerande marknad med en mångfald aktörer. Detta kan ifrågasättas. Den uppdragsarkeologiska verksamheten karaktäriseras av kraftiga årliga fluktuationer (figur 1)och stora regionala variationer. Även inom regioner med låg tillväxt måste kompetens och resurser finnas att genomföra arkeologiska undersökningar och att inte minst att överföra resultaten till lokalsamhället. Möjligheten att säkerställa lokala kompetenser försvinner om LOU införs. Vi befarar att antalet resursstarka aktörer kommer att minska om lagförslaget genomförs. Den totala nationella omsättningen varierade 2003-2008 mellan 180-320 miljoner kronor per år (genomsnitt 233 miljoner) men det finns län där volymen underskrider en miljon kronor per år. Enligt senast tillgängliga statistik, som avser 2008, var uppdragsvolymen i sex län mindre än en miljon kronor och i nio län mindre än tre miljoner kronor. Under perioden 2003-2008 fanns det 66 undersökare men bara 38 av dessa var aktiva samtliga år. Siffrorna visar svårigheterna med att bedriva
uppdragsarkeologisk verksamhet (Rapport från Riksantikvarieämbetet 2010, Statistik gällande 2008). Vi ställer oss därför tveksamma till om det finns utrymme för fler undersökare i Sverige. Som en jämförelse kan nämnas att det i hela Frankrike 2010 inte fanns fler än 80 licensierade undersökare (Schlanger & Salas Rossenbach 2010). Trots att de flesta uppdragen är små måste det finnas plats för ett antal större aktörer som uppfyller alla de krav som kan ställas på stora komplicerade undersökningar. Risken att dessa på en hårdare marknad kommer att bli färre är uppenbar. I Nederländerna, liksom Sverige ett litet land, har det införts ett system som i stor utsträckning är jämförbart med lagförslaget. Resultatet av en liten konkurrensutsatt marknad med många aktörer är att undersökarna tvingas lägga anbud långt under vad som är företagsekonomisk försvarbart. Konsekvenser är dåligt genomförda fältarbeten, många gånger undermåliga eller helt uteblivna rapporter, ingen dialog med forskarvärden och begränsad kunskapsöverföring till allmänheten. Trots seriösa undersökare, ett omfattande regelverk och övervakningssystem har konkurrensutsättningen fått katastrofala följder för kulturarvet och forskningen (se bl.a.: Van den Dries & Willems 2007 och Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen Verkenningen, deel 10. 2007). Liknande erfarenheter finns också att inhämta från andra håll i Europa, t.ex. England (se bl.a. Everill 2009). Anpassningen till ett marknadsekonomiskt system kan sänka kostnaderna för exploatörerna, men kvaliteten på undersökningarna har påverkats negativt och återföringen av ny kunskap till forskningen och allmänheten har avsevärt försämrats. Det finns således väldokumenterade europeiska belägg för att kostnadseffektiviteten inom uppdragsarkeologin drastiskt försämras. Figur 1. Riksantikvarieämbetets UV är Sveriges största aktör och bedriver verksamhet i hela landet. Trots att UV inte är lika känsligt för lokala konjunktursvängningar som mindre aktörer drabbas verksamheten av dramatiska förändringar i uppdragsvolymen (diagrammet är hämtat från Ersgård 2009). Exploatören som upphandlare (5.2.1)
I det framlagda förslaget tilldelas exploatören en roll som denne inte är bekväm i. Staten överlåter ansvaret för en betydande del av den svenska kulturmiljövården och den arkeologisk forskning till företagare som bedriver en helt väsenskild verksamhet. Enligt Joakim Goldhahn disponerar den uppdragsarkeologiska verksamheten fem till tio gånger större resurser än de som svensk akademisk forskning har tillgång till genom nationella och internationella forskningsfonder (Goldhahn 2010). Det är ett stort ansvar att lägga i knäet på företagarna. I det nuvarande systemet har det visat sig att länsstyrelserna, som besitter avsevärd kompetens och erfarenhet på området, många gånger har svårt att utvärdera anbudens vetenskapliga och arkeologiska kvalitet och ställa denna i relation till kostnaden. Systemet har därför kritiserats från arkeologiskt håll (se t.ex. Brorsson 2010, Goldhahn 2010, Petersson & Ytterberg 2009). Ett välfungerande marknadsekonomiskt system förutsätter för det första att den upphandlande parten är kunnig och väl insatt i den vara eller tjänst som inhandlas. För det andra måste upphandlaren vara intresserad av tjänstens slutprodukt, det vill säga ett fortsatt skydd av fornlämningen och/eller en väl genomförd dokumentation, hög vetenskaplig kvalitet, ny kunskap och överföring av kunskapen till forskning och allmänheten. Problemet är att exploatören inte besitter nödvändiga kunskaper för att utvärdera ett arkeologsikt projekt och att dennes primära målsättning är att undanröja ett servitut och maximera sin vinst genom att minimera kostnaden för arkeologin. Det Nederländska exemplet visar föga förvånande att de ekonomiska incitamenten på den öppna marknaden är mycket starkare än viljan att vårda och ta tillvara kulturarvet till medborgarnas fromma (Van den Dries, M, & Willems, W. 2007). Den enda upphandlare som har ingående kunskaper om den efterfrågade tjänsten och som primärt är intresserad av slutproduktens kvalitet är länsstyrelsen. Regionala museer och demokrati(5.2.1 och 5.2.4) Enligt regeringens proposition Tid för kultur har museerna ett särskilt ansvar för att säkerställa allas tillgång till kulturarvet. Ett problem med upphandlingar på marknadsekonomisk grund är att små aktörer, länsmuseer och kommunala museer, i län med normal eller liten exploateringstakt, kommer att få ekonomiska problem med sina uppdragsverksamheter om konkurrensen ökar. Detta gäller speciellt om de har sin bas i närheten av de tre expansiva storstadsregionerna. Även om man tar bort de begränsningar som finns för verksamheterna i kommunallagstiftningen är länsmuseernas och de kommunala museernas huvuduppdrag att verka inom respektive län och kommun. Det är därför ingen självklarhet att det gynnar allmänheten att länsmuseer och kommunala museer konkurrerar med varandra över gränserna. De regionala och primärkommunala museerna svarar idag för en stor del av den kunskapsöverföring som sker från undersökningarna till myndigheter, skolor, lokalhistoriskt intresserade, hembygdsföreningar och alla andra som bor i fornlämningsområdena. Genom sin uppdragsarkeologiska verksamhet blir museernas personal inte bara uppdaterade på undersökningsresultaten i närområdet utan också på det aktuella nationella forskningsläget. Kvaliteten på den överförda kunskapen blir oerhört mycket bättre när en aktivt forskande arkeolog svarar för förmedlingen än när en påläst men passiv arkeolog gör det. All information som finns på museerna är offentlig handling och därför tillgänglig för alla. Så länge det finns kvalificerade regionala och lokala arkeologer på de offentliga museerna är en långsiktig kunskapsöverföring till de största lokala kunderna, d.v.s. medborgarna och den fysiska planeringen, tryggad långt efter att
undersökningen är avslutad. Men med en marknadsekonomisk lösning är det ekonomin styr var kunskapen befinner sig. Även i regioner med lägre tillväxt måste medborgarnas rättighet till sitt kulturarv vara lika stor som i tillväxtområdena. Möjligheten att säkerställa lokala kompetenser försvinner om LOU införs vilket leder till ett orättvist och därmed odemokratiskt system. Halmstad den 12 maj 2011 Barbro Mellander Ordförande Museiarkeologiska Branschorgansiationen, Bastionsgatan 3, 302 43 Halmstad. www.m-ark.se. Org.nr. 802445-2859. Referenser Brorsson, T. 2010. En ansvarsfull uppdragsarkeologi. Fornvännen 105, s.53-54. Demoule, J-P. 2010. The crises economic, ideological and archaeological. I: Sclanger N. & Aitchison K. (eds.) Archaeology and the global economic crisis. Multiple impacts, possible solutions. Brussels: ACE/Culture Lab.pp 13-18. Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen Verkenningen, deel 10. 2007.De toren van Pisa rechtgezet, Over de toekomst van de Nederlandse arheologie. Amsterdam. Ersgård, L.(red.) 2010. UV 50 år. Lund. Everill, P. 2009. The Invisible Diggers; A Study of British Commercial Archaeology. Oxford. Goldhahn, J. 2010. The key chain of Archaeology is not stronger than its weakest link. Current Swedish Archaeology Vol.18 2010,pp. 35-40. Kristiansen, K. 2009. Contract Archaeology in Europe: an experiment in diversity. World Archaeology, vol. 40/41,pp 641-648. Petersson, H. & Ytterberg, N. 2009. Att kvalitetssäkra den svenska uppdragsarkeologin. För en nationell centraliseraing av den vetenskapliga bedömningen. Fornvännen 104. Rapport från Riksantikvarieämbetet 2010. Tillämpning av 2 4 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Statistik gällande 2008. Stockholm. Schlanger, N.& Salas Rossenbach, K. 2010. `Quality advice from French preventive archaeology. Current Swedish Archaeology Vol.18 2010,pp. 41-46.
Van den Dries, M, & Willems, W. 2007. Quality Assurance in Archaeology, the Dutch Perspective. I: Willems,W & Van den Dries, M (eds.). Quality Management in Archaeology, pp 50-65- Oxford.