del 1 Vägledning inför kriser del 1. att planera inför kriser kbm rekommenderar 2008:1
kbm rekommenderar 2008:1 Vägledning inför kriser del 1. att planera inför kriser
Titel: Vägledning inför kriser Del 1. Att planera inför kriser Utgiven av Krisberedskapsmyndigheten (KBM) Omslagsbild: Scanpix Foton inlaga: Scanpix ISBN: 978-91-85797-11-0 KBM:s dnr: 0176/2007 Grafisk form: AB Typoform kbm rekommenderar 2008:1
Innehåll Att planera inför kriser 5 Ansvar och roller i krishanteringssystemet 7 Vad är en kris? 10 Verksamhetsansvarigas planering 12 Geografiskt områdesansvarigas planering 19 Information och kommunikation 29 Typhändelser att planera inför 32
Att planera inför kriser Extrema natur- och väderhändelser, terrorism, tekniska kollapser, omfattande utbrott av smittsamma sjukdomar och organiserad brottslighet är exempel på hot som kan orsaka större kriser. För att samhället ska kunna hantera sådana extraordinära händelser krävs en bra samverkan mellan olika aktörer som kan bidra till att mildra konsekvenserna och se till att samhället återgår till det normala. Samhällets krisberedskap bygger på att alla myndigheter, kommuner, landsting, företag och organisationer tar sitt ansvar och arbetar för en god krisberedskap inom sin verksamhet. Inför större kriser är också behovet av samverkan och samordning stort. Länsstyrelser och kommuner har ett särskilt geografiskt områdesansvar för att en sådan samverkan och samordning på lokal och regional nivå kommer till stånd. De har därmed en central roll när det gäller att förbereda samhället inför och hantera extraordinära händelser på lokal och regional nivå. Sektorsansvariga myndigheter bör stödja de geografiskt områdesansvariga i deras krisberedskapsarbete. Vårt lands krishanteringssystem består av alla dem som inom ramen för sitt verksamhetsansvar ska agera i krissituationer. Myndigheter har, genom lagar och förordningar, ett särskilt ansvar för att stödja och samordna verksamheterna inför och under extraordinära händelser. att planera inför kriser 5
För verksamhets- och områdesansvariga Den här vägledningen har två syften att vara ett stöd för alla verksamhetsansvariga aktörer i deras arbete med att bygga upp sin beredskap inför större kriser. att vara ett stöd till kommuner och länsstyrelser i deras arbete med att utveckla beredskapen och samverkan inom sina geografiska områden. Vägledningen tar upp några av de processer som är av särskilt stor betydelse för arbetet med krisberedskapen: Verksamhetsansvariga planering för att säkerställa den egna organisationens verksamhet informationsinsatser. Geografiskt områdesansvariga på lokal och regional nivå risk- och sårbarhetsanalyser identifiering av extraordinära händelser identifiering av samhällsviktig verksamhet informations- och kommunikationsaktiviteter. 6 kbm rekommenderar 2008:1
Ansvar och roller i krishanteringssystemet Regeringen slår i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (2001/02:158) fast att krishanteringsstrukturen bör bygga på sektorsansvar och geografiskt områdesansvar. Vi har dessutom valt att ur sektorsansvaret bryta ut och beskriva verksamhetsansvaret som ett särskilt viktigt ansvarsområde inom krishanteringssystemet. Sektorsansvar Sektorsansvar är myndigheternas uppgifter inom olika sektorer. Sektorsansvaret inom krishanteringssystemet bärs i stor utsträckning av de myndigheter som enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap getts ett särskilt ansvar för krisberedskapen. Deras uppgift är att samordna och stödja de aktörer som finns inom de olika sektorerna. De sektorer som avses är de som har särskilt stor betydelse vid extraordinära händelser eller andra allvarliga störningar. Sektorsansvaret upphör aldrig att gälla, så områdesansvaret ska ses som ett stöd till sektorsansvaret när påfrestningar berör flera sektorer eller stora geografiska områden. De flesta sektorer representeras endast på central nivå, då bara ett fåtal sektorsmyndigheter har representation på regional och lokal nivå. Ett exempel på det sistnämnda är polisen. Sektorerna ser olika ut, med olika uppbyggnad och representation på statlig, kommunal, landstings- och näringslivsnivå. Varje sektorsansvarig aktör ansvarar för att ta fram en lägesuppfattning, det vill säga att vid en kris skapa en uppfattning ansvar och roller 7
om krisens påverkan och konsekvenser för respektive sektors ansvarsområde. Aktören ansvarar också för att vid behov informera om detta. Verksamhetsansvar Samhällets krisberedskap bygger på att alla inom de olika sektorerna myndigheter, företag, kommuner och organisationer har och tar ansvar för sin del av verksamheten. Den som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden har samma ansvar inför och vid en kris. Det finns ingen annan organisation som vid en kris kan gå in och ta över ansvaret för en verksamhet inom vare sig offentlig eller privat verksamhet. Verksamhetsansvaret gäller alltid och i alla situationer. Det innebär att verksamhetsansvarigas förmåga att hantera kriser utgör grundstenarna i vårt krishanteringssystem. Myndigheter, kommuner och landsting är dessutom skyldiga att ha en sådan förmåga. Geografiskt områdesansvar Kommuner, länsstyrelser och regeringen har utöver sitt eget verksamhetsansvar ett geografiskt områdesansvar. Detta innebär att de ska säkerställa att samordningen fungerar mellan aktörerna inom det egna geografiska området. Detta gäller såväl i det förberedande arbetet som under och efter en kris. De ska även samordna informationen till allmänheten och media för att på så sätt skapa en samlad och enhetlig bild av det som har inträffat. Att aktörer med ett geografiskt områdesansvar arbetar med samordning inför och under en kris innebär inte att de tar över ansvaret från någon annan. De har inte heller några tvingande befogenheter. Den som äger verksamheten har fortfarande det fulla ansvaret 8 kbm rekommenderar 2008:1
för sin verksamhet. Det geografiska områdesansvaret ska enbart ses som ett stöd till verksamhetsansvaret och sektorsansvaret. Lagar och förordningar som styr krisberedskapen De lagar och regler som vi normalt har är de som också huvudsakligen kommer att gälla vid en extraordinär händelse. Det finns i fredstid ingen undantagslagstiftning för kriser. Ett stort antal lagar och förordningar reglerar arbetet med samhällets krisberedskap. Här är några av de viktigaste författningarna och länkar till dessa. Lagar Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap Säkerhetsskyddslag (1996:627) Sekretesslag (1980:100) Lag (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Hälso- och sjukvårdslag (1982:763) Lag (2003:778) om skydd mot olyckor Förordningar (utom myndighetsinstruktioner) Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap Förordning (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Säkerhetsskyddsförordning (1996:633) Sekretessförordning (1980:657) Förordning (1988:1215) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Förordning (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Förordning (2003:789) om skydd mot olyckor ansvar och roller 9
Vad är en kris? Med kriser menar vi händelser som stör samhällets funktion eller äventyrar befolkningens normala levnadsförhållanden. Hit hör allvarliga kriser i såväl fred som i krig. Krisen är alltså någon form av extraordinär händelse som kräver insatser utanför företagens och samhällets normala rutiner. Om förmågan att hantera kriser brister kan förtroendet för statsledning och myndigheter rubbas. Det kan i sin tur hota Sveriges nationella säkerhet och demokrati. Vad är en extraordinär händelse? I enlighet med lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, är definitionen på en extraordinär händelse något som: avviker från det normala innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga funktioner kräver skyndsamma insatser. Myndigheternas definition av kris För myndigheter definieras en kris i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap som en situation: som uppstår eller hotar att uppstå hastigt, oväntat och utan förvarning som kräver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer 10 kbm rekommenderar 2008:1
Utifrån denna definition på kris ska myndigheterna skapa förutsättningar för att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet det finns en förmåga att hantera mycket allvarliga situationer inom myndighetens ansvarsområde. vad är en kris? 11
Verksamhetsansvarigas planering Krisberedskap handlar om vår förmåga att före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera extraordinära händelser. Genom utbildning och övning samt risk- och sårbarhetsanalyser skapar vi den organisation och den förmåga som behövs för att även hantera även det otänkbara. Förmågan att kunna hantera vardagliga olyckor och störningar, med små konsekvenser för samhället, utgör grunden för samhällets krisberedskap. För att kunna hantera såväl störningar och vardags olyckor som extraordinära händelser krävs att de verksamhetsansvariga har en god kunskap om vilka risker och sårbarheter man är utsatt för. De måste också ha en planering som säkerställer att verk samheten kan drivas vidare, oavsett vad som inträffar. Det offentligas risk- och sårbarhetsanalyser Syftet med risk- och sårbarhetsanalyser är att minska sårbarheten i sam hället och öka förmågan att hantera kriser. Genom ett systematiskt arbets sätt ger analyserna myndigheter och organisationer ökad kunskap att både förebygga och förbereda sig inför kriser. Kommuner, landsting, ett antal särskilt utpekade myndigheter och företag, är enligt lag skyldiga att göra risk- och sårbarhetsanalyser. Verksamheter som anses bedriva samhällsviktig verksamhet bör också, trots att de inte är ålagda detta via lag, göra risk- och sårbarhetsanalyser. 12 kbm rekommenderar 2008:1
Företagens kontinuitetsplaner Inom näringslivet används begreppet kontinuitetsplanering, men syftet är detsamma som för de offentligas risk- och sårbarhetsanalysarbete. Det handlar om att skapa en robusthet som innebär att verksamheter bättre kan hantera bortfall av hela eller delar av vitala funktioner. Därmed minskar organisationen sin sårbarhet och ökar sin motståndskraft mot olika händelser som kan påverka dess kritiska verksamhet, funktioner och resurser. En god krisberedskap skyddar i förlängningen även organisationens eget varumärke och förtroende. Säkra den egna organisationens verksamhet I arbetet med att säkerställa den egna organisationen ingår tre faser: Verksamhetsansvarigas krisplanering SKAPA FÖRUTSÄTTNINGAR SKAPA KUNSKAP SKAPA FÖRMÅGA OCH IMPLEMENTERA Förberedelsefas Ledningens riktlinjer och direktiv Analysfas Verksamhetsanalys Beroendeanalys Risk-och sårbarhetsanalys Resultat och uppföljning Strategier Åtgärder Planer Utbildning och övning verksamhetsansvarigas planering 13
Förberedelsefas Ledningens riktlinjer och direktiv Dessa riktlinjer bör ange organisationens ambitionsnivå i form av: Acceptabla avbrottstider, hur länge får verksamheten vara utslagen? Uthållighet, hur länge ska verksamheten kunna bedrivas med reservlösningar? Befogenheter, vilka beslut kan krislednings- och krishanteringsorganisationen fatta? Ansvar, vem har ansvar för vad i processen? Analysfas I näringslivet talar man om affärskonsekvensanalys i stället för verksamhetsanalys. Verksamhetsanalys I verksamhetsanalysen kartläggs vilka huvud- och stödprocesser som finns inom organisationen. Därefter görs en bedömning av vilka processer som är att betrakta som särskilt verksamhetskritiska. Utgångspunkten för bedömningen bör vara de mål som organisationen har satt upp för sin verksamhet. Beroendeanalys Nästa steg är att kartlägga och säkerställa de interna och externa resurser som de verksamhetskritiska processerna är beroende av. Det kan handla om resurser i form av exempelvis personal, elektricitet, telefoni, IT-system, utrustning och leverantörer. Organisationen och dess samarbetsparter bör synkronisera de delar av kontinuitetsplanerna som berör bägge parter. Genom att ställa krav i avtal och genom att granska leverantörernas krisberedskap kan organisationen dessutom skapa förutsättningar som passar organisationen och minskar den egna sårbarheten. 14 kbm rekommenderar 2008:1
Risk- och sårbarhetsanalys Genom en risk- och sårbarhetsanalys skapas kunskap om de risker organisationen kan komma att utsättas för. Analysen görs med fokus på de verksamheter som har bedömts som särskilt kritiska. Riskerna kan vara av intern eller extern karaktär, såsom elavbrott, sjukdom, tekniska eller mänskliga fel, sabotage eller naturkatastrofer. Utvärderingen av en risk sker i regel utifrån en händelses sannolikhet och konsekvens. Risk- och sårbarhetsanalysen bör ge en uppfattning om följande frågeställningar: Vilka risker kan påverka verksamhetens kontinuitet? Vilken blir konsekvensen om risken faller ut och hur stor är sannolikheten att den kommer att inträffa? Vilka av de identifierade riskerna är oacceptabla? Det finns ett antal olika modeller för att genomföra risk- och sårbarhetsanalyser och organisationen måste själv välja en metod som passar den egna verksamheten. Resultat och uppföljning Strategier Kunskapen om organisationens verksamhetskritiska processer och de risker och sårbarheter som dessa kan komma att utsättas för kan nu omsättas i lämpliga strategier, åtgärder och planer. Här gäller det att göra en avvägning mellan kostnaden för att skydda sig och de kostnader som en risk kan medföra. Sannolikhetsbedömningarna i risk- och sårbarhetsanalysen ger en god vägledning. Det är dock viktigt att komma ihåg att det oftast är de mest osannolika händelserna som får de mest förödande konsekvenserna. verksamhetsansvarigas planering 15
Åtgärder Skyddsåtgärderna är av två slag: Förebyggande åtgärder, det vill säga sådana som förhindrar eller försvårar att ett hot eller en risk utlöses. Skadereducerande åtgärder, det vill säga sådana som minimerar skadeverkningarna och förhindrar att en inträffad skada förvärras. I resultat och uppföljningsfasen förbereder man även för efterarbete. Erfarenheter från en inträffad händelse är dyrköpt kunskap som bör användas i arbetet med förbättringsåtgärder. Det är därför viktigt att dokumentera åtgärder och deras konsekvenser under krisen. Genomförande Alla i en organisation bör veta vad de ska göra när den egna verksamheten drabbas av en kris. Utbildning och övning är en första förutsättning för att klara genomförandet. Övningar kan vara alltifrån storskaliga sådana till enklare rundabordsövningar (så kallade table top-övningar). En värdefull följdeffekt av övningar är att de oftast visar på behovet av förbättringsåtgärder. Krisberedskapsmyndigheten har gett ut ett antal skrifter om övningar. Dessa är publicerade på Krisberedskapsmyndighetens webbplats. Planer Identifierings- och analysarbetets alla åtgärder sammanställs i en eller flera planer. Det går dock inte att göra en generell beskrivning av dessa planer som passar alla. När det gäller kommuner och landsting finns ett lagstadgat 1 krav att de med utgångspunkt från sitt risk- och sårbarhetsanalysarbete ska ta fram en plan för extraordinära händelser. 1. Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 16 kbm rekommenderar 2008:1
Planerna bör innehålla reserv- och återgångsrutiner som aktiveras när kritisk verksamhet behöver upprätthållas, eller för att möjliggöra en snabb återgång till normal verksamhet vid ett avbrott. Planerna kan exempelvis innehålla information om organisationens krisledning, krishanteringsorganisation, mandat och ansvar, krisstödsrutiner samt personalhantering. All den information som en ledningsorganisation finner nödvändig för att snabbt och effektivt kunna verka i en verklig eller möjlig krissituation bör dokumenteras i planerna. En organisations eller ett företags varumärke och marknadsvärde kan påverkas av hur väl en kris hanteras. Bristande krishantering kan leda till ett avsevärt försämrat börsvärde för ett företag och för offentlig verksamhet kan den leda till bristande förtroende från allmänheten. Är min verksamhet samhällsviktig? Kommuner och länsstyrelser bör peka ut vilken verksamhet som är samhällsviktig. I det arbetet bör de ha kontakter med de aktuella verksamheterna, centrala myndigheter eller organisationer. Läs mer om detta på sidan 23. Ärlig, konsekvent och förankrad information Ett viktigt verktyg vid krishantering är intern och extern krisinformation. Se till att den uppfyller tre grundregler: Samordna all information för att undvika att olika budskap förmedlas. Låt informationen präglas av öppenhet och ärlighet, för att undvika förtroendekriser. Förankra och stäm av informationen, dels med källan och dels inom organisationen, för att undvika vilseledande budskap. De som berörs av händelsen behöver få rätt information i rätt tid, vilket underlättas av om det finns förberedda listor över tänkbara intressenter och målgrupper. verksamhetsansvarigas planering 17
Glöm inte den interna informationen. Personalen är den betydelsefulla resursen i de flesta organisationer och har en särskild vikt för krishanteringen. Om personalen inte hålls informerad finns det bland annat stor risk att osäkerhet och oklara budskap uppstår. Att bevara eller till och med stärka personalens förtroende för organisationen kan vara helt avgörande för personalens krishanteringsmoral och för hur väl man lyckas hantera krisen. Vidare läsning Krisberedskapsmyndigheten: Risk- och sårbarhetsanalyser. Vägledning för statliga myndigheter (KBM:s temaserie 2006:4). Krisberedskapsmyndigheten: Risk- och sårbarhetsanalyser. Vägledning för kommuner och landsting (KBM:s utbildningsserie (2006:2). Krisberedskapsmyndigheten: Kontinuitetsplanering en introduktion, 2007. 18 kbm rekommenderar 2008:1
Geografiskt områdes- ansvarigas planering Kommuner och länsstyrelser har av regeringen getts ett geografiskt områdesansvar, med särskilt fokus på att skapa samverkan och samordning mellan de ansvariga för olika verksamheter. Här beskrivs de olika processer som är särskilt viktiga för de geografiskt områdesansvariga på lokal och regional nivå. De områdesansvariga ska verka för att samordningen fungerar mellan aktörer inom det egna geografiska området, såväl i det förberedande arbetet som under en kris. Kommuner och länsstyrelser måste även ha en uppfattning om vilka risker och sårbarheter som finns inom det egna geografiska området. För att uppnå en bra samordning behöver de områdesansvariga ha en uppfattning om vilka aktörer som är särskilt viktiga att samverka med. Processen som används för att skapa en god krisberedskap i det geografiska området beskrivs i detta kapitel. Risk- och sårbarhetsanalyser Kommunen och länsstyrelsen ansvarar enligt lagar och förordningar 2 för att olika aktörer inom deras geografiska område samordnar planerings- och förberedelsearbetet. För att skapa sig en uppfattning om de risker och sårbarheter som finns ska kommuner och länsstyrelser göra risk- och sårbarhetsanalyser såväl för egen verksamhet som ur ett tvärsektoriellt perspektiv. I det föregående 2. Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Länsstyrelsens områdesansvar slås fast i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. geografiskt områdesansvarigas planering 19
kapitlet beskrevs det arbete som bör bedrivas för egen verksamhet. Den tvärsektoriella analysen kräver att kommunen och länsstyrelsen inkluderar andra viktiga aktörer i sitt analysarbete, såsom centrala myndigheter, landsting och näringsliv. Risk- och sårbarhetsanalysarbetet hos olika aktörer görs vanligen med utgångspunkt från händelser som inträffar ofta och får små konsekvenser för samhället. Intentionen är nu att fler aktörer i samhället ska analysera händelser som inträffar sällan men som får stora konsekvenser på samhället, det vill säga identifiera risker och sårbarheter som kan leda till extraordinära händelser. För att skapa sig en uppfattning om de risker och sårbarheter som kan leda till extraordinära händelser krävs att länsstyrelser och kommuner bedriver ett aktivt tvärsektoriellt arbete med risk- och sårbarhetsanalyser, vilket grovt kan indelas i följande faser. SKAPA FÖRUTSÄTTNINGAR SKAPA KUNSKAP SKAPA FÖRMÅGA OCH IMPLEMENTERA Förberedelsefas Analysfas Resultat och uppföljning Förankra och skapa en organisation för genomförande. Påbörja inventeringen av samhällsviktig verksamhet Analysera samhällsviktig verksamhet, identifiera risker och sårbarheter, samt bedöma tänkbara extraordinära händelser Strategier, åtgärder, planer, utbildningar och övning 20 kbm rekommenderar 2008:1
Skillnaden mellan denna process och den process som tidigare beskrivits beträffande verksamhetsansvaret är storleken på de risker som identifieras, liksom komplexiteten i detta identifieringsarbete. Förberedelsefas Förberedelsefasen syftar till att skapa så bra förutsättningar som möjligt för själva analysarbetet. Viktiga aspekter att ta hänsyn till i denna fas är till exempel att: utse en processledare för analysarbetet förankra arbetet hos ledningen engagera de olika verksamheterna i arbetet genom att skapa ett krishanteringsråd, regionala krishanteringsråd eller motsvarande ringa in verksamheter som är viktiga att analysera på grund av att de alltid måste upprätthållas eller ställer särskilda krav på funktionalitet. Analysfasen I analysfasen tar man reda på vad som kan hända. Man måste också ha en uppfattning om hur det kommer att drabba den egna verksamheten och andra delar av samhället om det händer. Därefter bedöms förmågan att hantera den inträffade händelsen. När det gäller att identifiera och analysera händelser som inträffar sällan finns väldigt lite eller inget statistiskt underlag att luta sig mot. Här får man mer lita till den kunskap som medlemmarna i krishanteringsrådet, regionala rådet eller motsvarande har i fråga om vilka risker och sårbarheter som känns särskilt angelägna att analysera vidare. I analyserandet av risker som inträffar sällan bör fokus ligga på konsekvens snarare än på sannolikhet. geografiskt områdesansvarigas planering 21
Scenarion är bra att använda för att göra en bedömning vilka konsekvenser en händelse får på både egen verksamhet och samhället i övrigt samt vilken förmåga som finns att hantera dem. De risker som har identifierats kan utgöra underlag för de scenarion som ska skapas för att analysera krishanteringsförmågan. Identifiera tänkbara extraordinära händelser Intentionen är att samhällets aktörer ska analysera händelser som inträffar sällan men som får stora konsekvenser för samhället, det vill säga identifiera risker och sårbarheter som kan leda till extraordinära händelser. Kriterierna för en extraordinär händelse är att de: avviker från det normala innebär allvarliga störningar eller överhängande risk för allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner kräver skyndsamma insatser av samhället. I analysarbetet har identifierats ett antal händelser som kan få stora konsekvenser för samhället. Är då dessa att betrakta som extraordinära händelser? För att kunna avgöra detta måste den samlade bilden av de konsekvenser som händelsen förorsakar samhället bedömas utifrån och uppfylla de villkor som har angivits ovan. Här kan avvikelser mellan kommuner och län förekomma främst på grund av att antalet risker och kombinationen av olika risker ser olika ut. En kommun kan ha stor hamnverksamhet, som samtidigt är kopplad till petrokemisk verksamhet. En annan kommun kan istället ha endast en av dessa verksamheter. Förutsättningarna för att kunna hantera händelsen kan också se olika ut på grund av att man gjort olika värderingar och haft olika resurser för att vidta åtgärder. Identifiera samhällsviktig verksamhet Att identifiera samhällsviktig verksamhet hör också till analysfasen. Eftersom detta arbete är relativt komplext har vi dock valt att beskriva det i ett eget avsnitt lite längre fram. 22 kbm rekommenderar 2008:1
Resultat och uppföljning När analysfasen har genomförts återstår att hantera resultatet. Här görs en bedömning av verksamheternas och samhällets förmåga att hantera händelserna. Likaså ges förslag till åtgärder för att minska risker och sårbarheter eller att förbättra förmågan att hantera händelserna. Identifiera samhällsviktig verksamhet Såväl i förebyggande och förberedande syfte som i krissituationer är det viktigt att kunna bedöma vilka verksamheter som är samhällsviktiga. Att definiera vad som är samhällsviktig verksamhet är dock en mycket komplex uppgift. Begreppet samhällsviktig verksamhet Till att börja med kan man göra en åtskillnad mellan vad som är samhällsviktigt ur ett mer allmänt perspektiv och vad som är samhällsviktigt ur ett krisberedskapsperspektiv. En stor mängd verksamheter i samhället kan anses vara samhällsviktiga ur ett allmänt perspektiv, exempelvis skolverksamhet. Detta gäller både offentliga och privata verksamheter. Det finns dock anledning att lyfta fram vissa verksamheter som särskilt viktiga för att upprätthålla samhällets funktionalitet. När begreppet samhällsviktigt används i denna text menas verksamhet som är samhällsviktigt ur ett krisberedskapsperspektiv. En gemensam definition Krisberedskapsmyndigheten föreslår att samhällsviktig verksamhet bör avse en verksamhet som uppfyller båda eller det ena av följande villkor: Ett bortfall av eller en svår störning i verksamheten kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamheter på kort tid leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället. Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad allvarlig kris i samhället ska kunna hanteras så att skadeverkningarna blir så små som möjligt. Tillägget ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamheter innebär att även förekomsten av kritiska beroendeförhållanden måste vägas in i bedömningen. geografiskt områdesansvarigas planering 23
Vilken verksamhet är samhällsviktig? Vad som kan ses som samhällsviktigt ur ett krisberedskapsperspektiv är situationsberoende. Det är därför inte möjligt att ta fram en lista över verksamheter som alltid ska ses som samhällsviktiga. Att ringa in de verksamheter som kan ses som samhällsviktiga är en omfattande process som bör bedrivas av berörda offentliga organ (centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner) på nationell, regional och lokal nivå. Det är dock väsentligt att privata aktörer företag och organisationer ges möjlighet att medverka i och påverka en sådan process. Kommuner och länsstyrelser samordnar Det åligger kommuner och länsstyrelser att ta initiativ till samarbete och samordning. Kommun och länsstyrelse bör därför inom sitt geografiska område samla berörda aktörer för att utifrån en dialog gemensamt bedöma vilka verksamheter som kan betraktas som samhällsviktiga ur ett krisberedskapsperspektiv. I avsnittet Verksamhetsansvarigas planering beskrivs det arbete som den verksamhetsansvarige bör göra. Resultatet av detta arbete utgör en grund för den dialog som bör föras om vad som inom de geografiska områdena kan bedömas som samhällsviktig verksamhet. Vid extraordinära händelser är det just dessa verksamheter som måste fungera. Samhällsviktigt ur ett nationellt perspektiv? Ett stort antal verksamheter som bedrivs av myndigheter och företag är av nationellt intresse. De kommuner och länsstyrelser som har sådana verksamheter inom sitt geografiska område behöver därför också samverka med berörda centrala myndigheter som har sektorsansvar. På så sätt får de underlag för att ta ställning till om och hur denna verksamhet är samhällsviktig i ett nationellt perspektiv. 24 kbm rekommenderar 2008:1
Länsstyrelserna samordnar kontakterna Låt gärna länsstyrelserna, utifrån sina kontakter med kommunledningar och beredskapssamordnare, samordna kommunens kontakter med statliga myndigheter och regionala aktörer. Lämpliga forum för detta kan vara exempelvis regionala råd för krisberedskap och skydd mot olyckor. I propositionen Samverkan vid kris (2005/06:133) pekas också länsstyrelsen ut som den aktör som vid extraordinära händelser efter regeringens beslut ska kunna prioritera tillförda statliga resurser. Myndigheter analyserar den egna verksamhetens och sektorns sårbarhet Alla statliga myndigheter har i enlighet med förordningen (2006: 942) om krisberedskap och höjd beredskap ett ansvar att genom sin verksamhet minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. De ska kunna hantera en kris inom sitt ansvarsområde, så att de mest nödvändiga funktionerna inom samhällsviktig verksamhet kan upprätthållas. Även de statliga myndigheterna måste alltså göra risk- och sårbarhetsanalyser. De ska även bedöma vad inom deras ansvarsområde som kan ses som samhällsviktig verksamhet. Myndigheter som enligt förordningens 11 har ett särskilt ansvar för krisberedskapen bör förmedla den kunskap de får genom sitt analysarbete och identifiering av samhällsviktig verksamhet till länsstyrelserna. Sektorsansvaret inom krishanteringssystemet ligger i stor utsträckning hos de myndigheter med särskilt ansvar enligt förordningen. Deras betydelse för att förebygga eller hantera extraordinära händelser eller andra allvarliga störningar är särskilt stor. geografiskt områdesansvarigas planering 25
Så identifieras samhällsviktig verksamhet Det underlag som de verksamhetsansvariga tar fram genom sitt identifierings- och prioriteringsarbete utgör utgångspunkten för länsstyrelsernas och kommunernas analys av vad som är samhällsviktig verksamhet. Därför är det viktigt att genomföra detta arbete i dialog med de verksamhetsansvariga. På motsvarande sätt är sektorsmyndigheternas arbete ett viktigt underlag för kommuner och landsting, vilket ytterligare understryker behovet av dialog. Syftet med dialogerna bör vara att skapa förståelse, göra gemensam analys, göra avgränsningar, kartlägga beroendeförhållanden, överföra information och att identifiera behov och brister. En återkoppling bör också ske till dem som ansvarar för verksamheter som har utpekats som samhällsviktiga. Det är de verksamhetsansvariga som utifrån sitt ansvar och sin kunskap exakt kan analysera vilka funktioner som bör upprätthållas inom den utpekade verksamheten och vidta de åtgärder som är nödvändiga. De geografiskt områdesansvariga bör verka för att detta verkligen görs. Frågorna som startar processen Hur länsstyrelser och kommuner väljer att genomföra arbetet med att identifiera samhällsviktig verksamhet kan förmodligen se olika ut beroende på lokala och regionala förutsättningar. Följande frågor kan dock vara viktiga att gemensamt ta ställning till: Hur kan berörda aktörer inom området informeras om arbetet? Hur kan berörda aktörer inom området involveras i arbetet? Vilken ambitionsnivå ska man sträva efter? Vilken information önskar man från verksamhetsansvariga och i vilken omfattning? Finns etablerade nätverk som kan användas i arbetet, såsom näringslivsråd eller liknande? Vilka lokala och regionala analyser och planer finns att utgå ifrån? Finns andra analyser eller former för arbetsprocesser som kan vara till nytta i arbetet? 26 kbm rekommenderar 2008:1
Hur kan återkoppling ske till de verksamheter som har utpekats som samhällsviktiga? Hur kan de geografiskt områdesansvariga verka för att lämpliga åtgärder vidtas av den verksamhetsansvarige inom de verksamheter som har utpekats som samhällsviktiga? Vilket stöd kan de geografiskt områdesansvariga ge verksamhetsansvariga i detta arbete? Frågorna som identifierar vad som är samhällsviktigt För att analysera om en verksamhet är samhällsviktig i enlighet med den definition som finns behövs ett antal frågeställningar. Här redovisar vi ett antal frågor som kan användas som stöd. Krisberedskapsmyndigheten har även tagit fram faktabladet Samhällsviktigt!, som kan hämtas på myndighetens webbplats. Frågeställningar enligt det första villkoret: Vilka geografiska områden kan beröras av att denna verksamhet faller bort eller störs allvarligt? Hur stor är befolkningen som direkt berörs i dessa områden? Hur många drabbas? Vilka nivåer i samhället kan beröras (lokal, regional, nationell nivå)? Kan andra länder beröras? Kan personer avlida, skadas eller insjukna på grund av att denna verksamhet faller bort eller störs allvarligt? Om ja, går det att bedöma omfattningen? Kan stora ekonomiska värden gå förlorade? Om ja, går det att bedöma omfattningen? Kan kulturella värden gå förlorade? Om ja, går det att bedöma omfattningen? Kan skador uppstå på den yttre miljön? Om ja, går det att bedöma omfattningen? Kan det uppstå skadeverkningar på olika håll i samhället av den kris som uppstår på grund av att denna verksamhet faller bort eller störs allvarligt (beroendeförhållanden)? Om ja, hur och i vilken omfattning? Hur varaktiga skulle dessa skadeverkningar kunna bli? Påverkas konsekvensernas omfattning och karaktär av vilken tid på året som verksamheten faller bort eller störs allvarligt? geografiskt områdesansvarigas planering 27
Hur kan allmänhetens förtroende för politiska beslutsfattare och berörda myndigheter påverkas om denna verksamhet inte fungerar? Frågeställningar enligt det andra villkoret: Bidrar verksamheten till att samhällets åtgärder kan ledas och samordnas? Bidrar verksamheten till att allmänheten får tillräcklig information om situationen? Bidrar verksamheten till operativa åtgärder för att möta krisen? Bidrar verksamheten till att minska konsekvenser? Bidrar verksamheten till att återställa samhällsviktiga funktioner? Exempel på övriga frågeställningar: Är verksamheten utbytbar, det vill säga kan den ersättas genom att en annan verksamhet utför samma tjänster? Är verksamheten sårbar eller robust, det vill säga har man redan vidtagit särskilda åtgärder för att skydda sig mot störningar? Slutligen, hur prioriterar man? Om det finns ett behov av att fördela en begränsad resurs till samhällsviktig verksamhet kan det krävas en rangordning av de identifierade verksamheterna. Vilka av de utpekade verksamheterna som i förhållande till varandra är viktigare än andra utifrån en viss typ av händelse. När en rangordning av de samhällsviktiga verksamheterna behöver göras kan man utgå från kriterierna ovan. Genom att analysera konsekvenserna av bortfall eller störningar av verksamheter får man underlag för hur en prioritering bör göras. 28 kbm rekommenderar 2008:1
Information och kommunikation Vid allvarliga händelser och kriser växer alltid informationsbehovet explosionsartat. Det ställer krav på kommuners och myndigheters förmåga att kommunicera med allmänheten och media samt med andra kommuner och myndigheter. Fungerar inte kommunikationen är risken stor att förtroendet skadas. Fungerande kriskommunikation, såväl externt som internt, handlar om att tillvarata och använda kunskaper och erfarenheter som myndigheter och motsvarande aktörer har skaffat sig. Klarar kommunen och länsstyrelsen ett ökat informationstryck? Finns det en plan för hur informationsorganisationen ska fungera vid en kris? Använd nätverk Att arbeta med nätverk bestående av informatörer och dem som arbetar med information inom specifika områden, exempelvis inom smittskydd, är mycket viktigt. Genom samverkan i nätverk skapas möjlighet till mer enhetliga och samordnade informationsinsatser Lär känna målgruppen En planerad och kontinuerlig kommunikation med målgruppen gör att kunskaper kan spridas samtidigt som man kan identifiera mottagarnas informationsbehov. information och kommunikation 29
Det är viktigt att lära känna målgruppen och få en uppfattning om hur den ser ut. För att få dessa kunskaper bör olika formaliserade grupper av informatörer på lokal, regional och central nivå bildas. De bör komma överens om hur de ska arbeta och vem som ska sammankalla och leda gruppen. Erfarenheter och kunskaper kan då delas inför och under kriser. Detta ska även kunna göras på internationell nivå. Trovärdighet kräver kommunikation Förtroende och tillit är den grundläggande basen för ett krishanteringsarbete, som i sin tur är beroende av att allmänhet, berörda målgrupper och andra verksamheter kan informeras. Det handlar om att skapa ett förhållningssätt till hur man ska informera i vardagliga situationer, likväl som vid extraordinära händelser. Människors oro för hot och risker måste tas på allvar och bemötas med tydliga handlingar och informationsåtgärder. Eftersom stora delar av samhällets offentliga institutioner har fått ansvaret och förtroendet att agera vid kriser har befolkningen förväntningar på att det skall skötas och tas om hand av dessa. Mentalt har människor överlåtit ansvaret och förväntar sig att krishanteringsarbetet ska handhas av det offentliga. Om offentliga aktörer inte kan ge den information allmänheten förväntar sig finns det en risk för att oro sprider sig, vilket leder till ett explosionsartat informationsbehov. Myndigheterna måste i detta läge svara på de frågor som allmänheten och drabbade ställer. Vid tidigare kriser har erfarenheter visat att informationstrycket från allmänheten är mycket omfattande samt att medierna till stor del är informationsbärare vid krisen. Ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna måste redas ut på ett tidigt stadium! 30 kbm rekommenderar 2008:1
Vidare läsning Krisberedskapsmyndigheten: Risk- och sårbarhetsanalyser. Vägledning för statliga myndigheter (KBM:s temaserie 2006:4). Krisberedskapsmyndigheten: Risk- och sårbarhetsanalyser. Vägledning för kommuner och landsting (KBM:s utbildningsserie (2006:2). Krisberedskapsmyndigheten: Samhällsviktigt! Ett första förslag till definition av samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv (0253/2005). information och kommunikation 31
Typhändelser att planera inför I det här avsnittet pekar vi på elva situationer som kan leda till allvarliga konsekvenser. Det som utmärker situationerna är att de kan uppstå hastigt och oväntat samt att de kan kräva brådskande beslut och samverkan med andra aktörer. De situationer som beskrivs här ger ingen heltäckande bild av alla de händelser och förhållanden som kan leda till allvarliga konsekvenser. Syftet med urvalet är i stället att presentera många olika typer av händelser Materialet bygger på myndighetens kunskap och erfarenhet av allvarliga kriser. Denna kunskap finns dokumenterad i bland annat omvärldsexempel och planeringsinriktningar. Pandemisk influensa En pandemisk influensa är ett hot som har lyfts fram de senaste åren av bland annat Världshälsoorganisationen (WHO). Erfarenheter från pandemierna under 1900-talet talar för att en pandemi sannolikt skulle drabba alla samhällssektorer genom en omfattande sjukfrånvaro bland de anställda. Läs mer om pandemi i Vägledning inför kriser del 2, Att planera för en pandemi. Avbrott i elförsörjningen Ett långvarigt avbrott i elförsörjningen kan bland annat orsakas av tekniska fel i anläggningar och stödsystem, svåra naturhändelser (orkaner, isbeläggning, höga flöden) eller fientliga handlingar (angrepp på personal, förstörelse av anläggningar eller intrång i IT-system). 32 kbm rekommenderar 2008:1
Störningar i elektroniska kommunikationer Med elektroniska kommunikationer avses här elektroniska kommunikationsnät 3 och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning. Den troligaste orsaken till en nationell störning i de elektroniska kommunikationerna är fysiska skador på infrastrukturen, exempelvis till följd av en storm. Även andra händelser kan orsaka en sådan störning: tekniska fel och felaktig hantering av utrustningar, olyckor såsom brand, kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära incidenter (CBRN-händelser), fysisk åverkan eller skada, omfattande störningar i elförsörjningen, svåra naturkatastrofer, terroristattacker samt informationssäkerhetsrelaterade störningar. Störningar i kommunaltekniska system Med kommunaltekniska system avses här dricksvattenförsörjning, avloppssystem och fjärrvärme. Störningar i dricksvattenförsörjningen kan orsakas av föroreningar (olja, diesel, kemikalier, smittämnen eller avlopp), tekniska haverier, översvämningar, sabotage och terrorism. Störningar i distributionen av fjärrvärme kan orsakas av bland annat avbrott i elförsörjningen, bränslebränder, tekniska fel och sabotage. Olyckor eller attentat med kemiska ämnen Kemiska ämnen hanteras i stor omfattning och flera incidenter har de senaste åren inträffat i samband med transport av farligt gods. En olycka med kondenserad giftig gas kan i värsta fall skada många människor. Sannolikheten för en olycka med utsläpp av kemiska ämnen är med nuvarande hotbild större än sannolikheten för ett motsvarande avsiktligt utsläpp. Attentat där kemiska ämnen används kan dock inte uteslutas. 3. Elektroniska kommunikationsnät definieras i 7 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation som system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs. typhändelser att planera inför 33
Olyckor eller attentat med radiologiska eller nukleära ämnen Att myndigheter och företag tappar kontrollen över radioaktiva material händer inte ofta. I Sverige har det skett stölder och misstag som har medfört att individer omedvetet blivit utsatt för förhöjda stråldoser. Mer allvarliga olyckor eller ett attentat skulle ge upphov till stor oro hos människor och eventuellt behov av sanering av människor och miljö. Sannolikheten för en kärnteknisk olycka i Sverige eller i vår närhet är mycket liten. Trots detta behöver vi ha en beredskap för att kunna hantera situationen, eftersom konsekvenserna av en sådan olycka kan bli omfattande. Epizootier och zoonoser Det uppmärksammade fågelinfluensaviruset H5N1 nämns ofta i samband med pandemier, eftersom man befarar att det ska börja smitta mellan människor och ge upphov till en pandemi. Viruset är en form en zoonos, det vill säga en infektion med möjlighet att smitta från djur till människa. Det är ytterst smittsamt mellan fåglar och risken för en epidemisk spridning bland djuren, en epizooti, är därför överhängande där smittan påträffas. Mul- och klövsjuka, klassisk svinpest och Newcastlesjuka är andra exempel på epizootier med stor smittrisk. Djurhållare, livsmedelsindustri och gränskontroll med flera påverkas av smittutbrott i djurbesättningar. Terroristattacker Säkerhetspolisen bedömer att risken för terrorattacker riktade mot Sverige eller svenska intressen utomlands för närvarande är låg. Däremot finns det en förhöjd risk för attentat mot vissa andra länders intressen i Sverige. 4 Vid majoriteten av alla terrordåd används konventionella, explosiva ämnen. Väpnade attacker med skjutvapen är också vanliga. 5 4. Krisberedskapsmyndigheten: Hot- och riskrapport 2006 (KBM:s temaserie 2006:7) 5. Krisberedskapsmyndigheten: Hot- och riskrapport 2006 (KBM:s temaserie 2006:7) 34 kbm rekommenderar 2008:1
Störningar i samhällsviktiga transporter Störningar i samhällsviktiga transporter kan orsakas av exempelvis informationssäkerhetsrelaterade störningar, sabotage och terroristattacker. Ett annat potentiellt hot mot transportsektorn är drivmedelsbrist. Under hösten 2000 utsattes hamnar, oljedepåer och vägar i främst Storbritannien och Frankrike för framgångsrika blockader. Eftersom samhället är så starkt beroende av drivmedel kan även mindre aktioner mot depåer och raffinaderier få mycket stora konsekvenser. Sverige håller i enlighet med EU-överenskommelser ett lager som motsvarar 90 dagars förbrukning av drivmedel. Det krävs därför en mycket utdragen kris i drivmedelsförsörjningen för att samhällets funktion ska påverkas. Om däremot leveranserna inom landet skulle stoppas beräknas sektorn enbart ha förmåga att bedriva landsvägstransporter under cirka en veckas tid. Störningar relaterade till informationssäkerhet Med informationssäkerhetsrelaterade störningar menas här händelser som medför negativa effekter på säkerheten eller funktionaliteten hos olika informationssystem. Informationssäkerhet är inte enbart kopplat till tekniska företeelser, utan även till en verksamhets personal och organisation. Störningarna kan vara oavsiktliga i form av tekniska fel eller olyckor. Det kan också röra sig om avsiktliga aktioner, till exempel när personer skaffar tillgång till information som de saknar behörighet till eller genomför attacker med syfte att försvåra eller omöjliggöra användandet av systemen. 6 Katastrofer utomlands med många svenskar drabbade Händelser under de senaste åren har visat att vår krishantering även sträcker sig utanför våra geografiska gränser. Flodvågskatastrofen i Sydostasien julen 2004 och evakueringen av svenska 6. Krisberedskapsmyndigheten: IT och sårbarhet. Kritiska beroendeförhållanden i den nationella IT-infrastrukturen (KBM:s temaserie 2003:4). typhändelser att planera inför 35
medborgare från det krigsdrabbade Libanon sommaren 2006 är två exempel. När en händelse med många drabbade svenskar sker utomlands ökar behovet av att kunna informera de svenskar som befinner sig på platsen. Ofta finns även ett stort antal oroliga anhöriga hemma i Sverige som behöver information. Många svenskar har höga förväntningar på svenska myndigheters ansvar och möjligheter att stödja enskilda som vistas utomlands. Hot- och riskrapporter ger vägledning Krisberedskapsmyndigheten genomför kontinuerlig omvärldsbevakning och publicerar årligen särskilda hot- och riskrapporter. Rapporterna ger en översiktlig bild av tendenser och företeelser som skulle kunna utvecklas och eskalera till hot och risker som allvarligt kan skada samhällets säkerhet. I hot- och riskrapporterna finns också fördjupade resonemang kring de bakomliggande faktorer som kan orsaka allvarliga kriser och extraordinära händelser. 36 kbm rekommenderar 2008:1
kbm rekommenderar 2008:1 Vägledning inför kriser Del 1. Att planera inför kriser Del 2. Att planera för en pandemi 2007:3 Utbildning och övning inom krisberedskapsområdet Inriktning och modell för planering 2007:2 IT-säkerhetsstandarden Common Criteria (CC) en introduktion 2007:1 Kommunens geografiska områdesansvar Krishanteringsrådets samordnande roll 2006:3 Så vill vi utveckla övningsverksamheten En strategi för utveckling av generell krishanteringsförmåga i samhället 2006:2 Kommunens övningsverksamhet Tre enkla sätt att öva kommunledning och förvaltningar i krishantering 2006:1 Basnivå för informationssäkerhet (BITS) Utgåva 3 2004:1 Kommunens plan för hantering av extraordinära händelser Vägledning från Krisberedskapsmyndigheten 2003:2 Basnivå för IT-säkerhet (BITS) 2003:1 Risk- och sårbarhetsanalyser Vägledning för statliga myndigheter sema recommends 2003:2 Basic level for IT Security (BITS) kbm rekommenderar 37
Krisberedskapsmyndigheten Box 599 101 31 Stockholm Tel 08-593 710 00 Fax 08-593 710 01 kbm@kbm-sema.se www.krisberedskaps myndigheten.se