NATIONALEKONOMISKA INSTITUTIONEN Uppsala universitet Examensarbete C Författare: Johan Wikström Handledare: Bengt Assarsson Vårterminen 2008 Utländska studenter - Vilka samhällsekonomiska effekter kan motivera att deras utbildning i Sverige subventioneras?
Sammanfattning De senaste åren har det förts en debatt i Sverige om utländska studenter vid svenska universitet och högskolor och om studieavgifter ska införas för denna grupp studenter. Genom att försöka koppla de ofta förekommande argumenten i den diskussionen till den ekonomiska teorin om externa effekter syftar denna uppsats till att svara på vilka effekter av utländska studenter som, ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, skulle kunna berättiga att det svenska samhället subventionerar deras utbildning. Det finns flera effekter, varav de flesta är externa, som gynnar svenska samhället och därmed skulle kunna berättiga subventioner. Den viktigaste är att kvalificerad arbetskraft lockas till Sverige. Nyckelord: externa effekter, subvention, utbildning, utländska studenter, studieavgifter 1
Innehållsförteckning 1) Inledning...3 2) Ekonomisk teori...5 2.1) Externa effekter...5 2.2) Subventioner...8 2.3) Externa effekter av utbildning av inhemska studenter...10 2.4) Subventioner av utbildning...14 3) Situationen idag...17 3.1) Ökning av utländska studenter i världen och Sverige...17 3.2) Subventioner av högre utbildning i Sverige...20 3.3) Förslag om studieavgifter...21 3.4) Studieavgifter i Danmark...23 4) Diskussion om externa effekter av utländska studenter i Sverige...25 5) Slutsatser och avslutande kommentarer...33 6) Litteraturförteckning...36 2
1) Inledning Antalet studenter i världen som genomgår en högre utbildning i ett annat land än sitt hemland har ökat kraftigt de senaste decennierna och antalet uppgick 2007 till 2,7 miljoner enligt OECD. Även i Sverige har antalet utländska studenter ökat kraftigt med ett idag tredubbelt så stort antal vid högskolor och universitet jämfört med mitten av nittiotalet. Främst är det bland studenter som inte läser i Sverige inom ramen för något utbytesprogram, det vill säga så kallade freemovers, från länder utanför Europa som ökningen har varit som kraftigast de senaste åren. I de flesta länder, inklusive Sverige, subventioneras utbildning av staten. En stor anledning till varför staten subventionerar utbildning är de positiva externa effekter som gynnar samhället då medborgarna studerar. Subvention av utbildning sker i störst grad genom dels att staten betalar kostnader för utbildningen, dels genom studiebidrag och studielån till studenterna. I Sverige, liksom i de övriga nordiska länderna, har vi lång tradition av att ge avgiftsfri utbildning till alla medborgare men även till utländska medborgare. I Danmark infördes studieavgifter 2006 för studenter från länder utanför det Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet, EES, och i Sverige har det diskuterats om ett införande av liknande avgifter. Till hösten ska en proposition presenteras i riksdagen som föreslår studieavgifter för freemovers från länder utanför EES. Att studieavgifter införs för utländska studenter innebär att den statliga subventionen för deras utbildning avskaffas, om inte helt så delvis. De externa effekter som uppstår då ett lands medborgare utbildar sig behöver inte nödvändigtvis vara samma effekter som uppstår i ett land då utländska studenter kommer dit för att utbilda sig. Syftet med denna uppsats är att undersöka vilka effekter som inverkar på det svenska samhället då utländska studenter väljer att studera i Sverige. Vidare ska dessa effekter diskuteras utifrån ekonomiska teorier om externa effekter. Det kan vara av intresse att undersöka detta för att se vilka effekter av utländska studenters deltagande i svensk utbildning det finns som kan berättiga att deras utbildning subventioneras. Jag ämnar inte försöka svara på frågan om de externa effekter som uppstår av utländska studenters deltagande i svenska utbildningar är tillräckligt stora för att motivera att dessa studenters utbildning subventioneras. Inte heller ska jag försöka svara på vilka effekter som 3
uppstår vid ett eventuellt införande av studieavgifter för utländska studenter. Därmed tar jag inte hänsyn till om antalet och sammansättningen av studenter från andra länder förändras vid en minskning av subventioneringen av deras utbildning. Jag ska inte heller fästa någon större vikt vid de privata positiva effekter som enbart påverkar personen som genomgått utbildningen, eftersom dessa effekter i sig inte ger anledning till statlig subvention. När jag i uppsatsen syftar på studenter från länder utanför EES utomeuropeiska studenter kommer jag ibland förenkla genom att skriva utomeuropeiska studenter, vilket egentligen inte är samma sak. Det finns mycket litteratur om de ekonomiska teorierna om externa effekter och även en hel del artiklar om de externa effekterna av att ett lands medborgare genomgår högre utbildning. Däremot finns det relativt lite ekonomisk litteratur skriven om de externa effekterna som påverkar ett land då det utbildar utländska studenter. Kapitel 2 börjar med en kort genomgång av den ekonomiska teorin om privata och kollektiva varor. Sedan avhandlas de mest vedertagna teorierna om externa effekter och subventioner samt lite mer ingående på externaliteter av utbildning samt subventionering av utbildning. Dessa teorier är hämtade ur ekonomiska böcker och artiklar som jag funnit genom sökningar i databaser och sökmotorer på Internet. I kapitel 3 ges en bild av hur inflödet av utländska studenter ser ut i Sverige och andra länder samt hur dessa studenters utbildning subventioneras i Sverige och Danmark. Källorna till detta kapitel är nästan uteslutande rapporter och tidningsartiklar om högre utbildning i olika länder. I kapitel 4 tar jag upp de huvudsakliga effekter som uppstår då utländska studenter utbildas i Sverige och diskuterar dem med utgångspunkt ur de ekonomiska teorierna om externa effekter. De effekterna jag avhandlar där är de som ofta nämns i debatten om utländska studenters medverkan i svenska utbildningar och om deras utbildningar ska subventioneras. Förutom debattartiklar och andra texter skrivna av politiker och andra aktörer som Sveriges Förenades Studentkårer och fackföreningar hämtas effekterna som tas upp i denna del från två statliga utredningars betänkanden, SOU 2000:92 och SOU 2006:9. Sist i uppsatsen kommer slutsatser och avslutande kommentarer. 4
2) Ekonomisk teori I detta kapitel beskrivs först de ekonomiska teorierna om externa effekter och subventioner som ett sätt att justera för externa effekter. Sedan redogörs för vilka externa effekter som uppstår då folk i ett land utbildar sig samt hur utbildning subventioneras 2.1) Externa effekter Genom tiden har ekonomer haft olika synpunkter på vad externa effekter egentligen är och det finns lite olika definitioner men jag ska presentera den som jag uppfattar som den mest vedertagna. Då en ekonomisk aktörs agerande påverkar en annan aktörs nytta och denna påverkan inte sker via marknaden är det en extern effekt (även kallad externalitet) som har uppstått. När en aktörs agerande påverkar andra aktörer och denna påverkan går genom marknadens mekanismer rör det sig således inte om någon extern effekt. Rosen (2005) nämner följande exempel för att visa att det som spontant låter som en extern effekt inte alltid är det: Om folk som bor i en stads utkanter skulle få ändrade preferenser och vilja flytta in till stadens centrum skulle bostadspriserna i centrum öka, vilket gynnar hyresvärdar men går ut över de hyresgäster som bodde där sedan tidigare. Vidare skulle en förflyttning av folk medföra ökade affärer för näringsidkare i centrum medan motsvarande i stadens utkanter skulle få det bistrare. Alla dessa effekter av förändringen i folks preferenser sker via marknadspriserna när efterfrågan ökar respektive minskar i staden centrum och utkanter. Eftersom effekterna regleras via marknadens mekanismer rör det sig om interna effekter. 1 I ekonomiska teorier om externa effekter brukar luftföroreningar dyka upp som exempel. Om en person röker en cigarr i ett rum där det även vistas en annan person drabbas ickerökaren av förorenad luft genom cigarröken. Den ofrivilliga passiva rökningen är inte någon effekt som går via marknadspriser och därmed är den en externalitet. Om det i ett pappersbruk bildas dioxin som biprodukt och som släpps ut i naturen förgiftas djur och natur. Alla andra som drar nytta av naturen, genom att exempelvis jaga eller promenera där drabbas då av den skada pappersbrukets utsläpp åsamkat. Denna minskade nytta som pappersbruket orsakar för de andra regleras inte via marknadens mekanismer och är således en extern effekt. 1 Rosen (2005) sid. 81 5
På motsvarande sätt som föroreningar är negativa externa effekter finns det positiva externa effekter. När en person vaccinerar sig mot en smittsam sjukdom minskar självklart risken för att denne person ska drabbas av sjukdomen. Samtidigt minskar risken att smittas även för personer i den vaccinerades närhet då de inte lär få sjukdomen från personen som vaccinerat sig. Att även personer i den vaccinerades omgivning tjänar på att denne vaccinerat sig är inget som regleras via marknadens mekanismer och är därmed en extern effekt. 2 Ytterligare exempel på positiva externa effekter är de teknologiska framsteg som fler kunnat dra nytta av än de som utvecklade teknologin. De senaste 50 åren har den teknologiska utvecklingen skett väldigt snabbt och många av de framsteg som gjorts och som har kunnat användas i apparater som allmänheten använder idag kommer från den omfattande krigs- och rymdforskningen. Internet utvecklades som ett militärt projekt av den amerikanska krigsmakten under namnet Arpanet men används idag av många fler och till andra ändamål än vad nätverket först var avsett för. 3 Likaså är GPS (Global Positioning System) utvecklat av den amerikanska krigsmakten för militära ändamål medan det idag kan användas av alla och till andra användningsområden. 4 Det kan ibland vara svårt att skilja på kollektiva varor och externa effekter. Då en extern effekt som uppstår av en ekonomisk aktörs agerande påverkar alla i ekonomin kan denna externa effekt ses som en kollektiv vara. Rosen (2005) nämner följande exempel: en person installerar en elektrisk myggdödare i sin trädgård som tar död på alla myggor i hela samhället. Eftersom alla som bor i samhället gynnas av att myggorna har försvunnit är det att betrakta som en kollektiv vara. Om det istället bara hade varit några av grannarna som hade blivit av med sina myggor hade det inte rört sig om en kollektiv vara utan bara varit en extern effekt. 5 De exempel på externa effekter som jag hittills nämnt är exempel som ofta förekommer i litteraturen och som är relativt rättframma och uppenbara. Det finns andra exempel på externa effekter som kanske inte är lika uppenbara. Tullock (2005) beskriver hur bland annat fattiga och rika i samhället kan orsaka externa effekter genom de känslor som uppstår hos folk som är medvetna om att de fattiga och rika existerar. De allra flesta människor tycker illa om att det finns andra människor som är fattiga eller lider på andra sätt. Om folk fick välja skulle de 2 Rosen (2005) sid. 83 3 http://cstjanster.idg.se/sprakwebben/ord.asp?ord=arpanet, 2008-05-08 4 http://cstjanster.idg.se/sprakwebben/ord.asp?ord=gps, 2008-05-08 5 Rosen (2005) sid. 83 6
föredra att det inte fanns människor som led på vår jord. Folk påverkas olika mycket av att se, höra om eller tänka på medmänniskor som lider. De allra flesta påverkas dock negativt och mår helt enkelt sämre av vetskapen om att det finns lidande människor. Denna effekt som lidande människor frambringar på andra är en extern effekt. Folk som påverkas negativt av andras lidande är i olika hög grad beredda att betala en viss del av sina resurser för att minska lidandet hos andra samt eventuellt lätta på sitt eget samvete och skuldkänslor. Vidare skriver Tullock att hur kraftig den externa effekten är, det vill säga hur mycket folk påverkas, av andras lidande inte bara beror på magnituden av lidandet utan även på hur mycket folk kan relatera till de lidande. Exempelvis skänker amerikaner pengar till välgörenhet som går till fattiga personer i USA trots att de flesta amerikaner är medvetna om att det finns många i Kongo som är undernärda och har det mycket sämre ställt än de fattigaste i USA. Tullock menar att de skänker mer pengar till fattiga amerikaner eftersom lidandet hos folk i ens närhet är lättare att relatera till och därmed, i form av medkänsla, orsakar en kraftigare externalitet. 6 På motsvarande sätt kan folks blotta vetskap om att det finns människor som har mycket mer pengar än de själva orsaka avundsjuka och en vilja att de rikare ska ge pengar till dem. Även dessa känslor är en extern effekt. 7 Problemet med externa effekter, är att dessa positiva/negativa effekter inte räknas med när aktören som genomför aktiviteten inte tar med de externa effekterna i kostnads- /intäktskalkylen. Exempelvis behöver inte pappersproducenterna betala något för den skada som deras utsläpp orsakar. Detta gör att de inte heller räknar den minskade nyttan som uppstår för andra aktörer till följd av pappersbrukets utsläpp som kostnader. När pappersproducenterna ska fatta beslut om sin produktion tas därmed inte alla kostnader som de orsakar med i beslutet. Att den totala samhällskostnaden som uppstår av produktionen inte är densamma som den kostnad producenterna möter är ett marknadsmisslyckande. I fall med negativa externa effekter underskattas kostnaderna av en ekonomisk handling då alla kostnader inte når den kostnadsgenererande aktören via marknaden. På samma sätt underskattas de positiva följderna av en handling när det finns positiva externa effekter, vilket kan resultera i att marknaden inte når upp till den optimala nivån av den aktuella varan eller aktiviteten. 8 6 Tullock (2005) sid. 39-47 7 Tullock (2005) sid. 66-74 8 Rosen (2005) sid. 82-86, 103 7
Det finns dock olika sätt för staten att intervenera för att justera för bristerna i marknaden. När det handlar om negativa externaliteter är pigouvianska skatter ett, i den ekonomiska litteraturen, vanligt förekommande förslag på åtgärder som kan sättas in för att påverka marknadens aktörer att nå den samhällsekonomiska jämvikten. På motsvarande sätt finns pigouvianska subventioner att tillgå som ett sätt att styra marknadsaktörerna att nå den samhällsekonomiska jämvikten då det rör sig om positiva externaliteter. 9 2.2) Subventioner I nästa avsnitt av denna uppsats kommer det att redogöras för de positiva externa effekter som uppstår i samband med att folk i ett samhälle utbildar sig. Eftersom utbildning ger upphov till positiva externaliteter kan man misstänka att den samhällsekonomiskt optimala nivån av utbildning inte skulle nås utan statlig intervention då marknaden tenderar att producera för liten mängd av en vara vid positiva externaliteter. För att illustrera hur en pigouviansk subvention kan användas för att justera för en sådan marknadsbrist följer nu ett exempel. Figur 1 visar en situation där en enskild students marginella privata nytta, MPN, av studier är mindre än marginalkostnaden, MK, av studier i samhällsoptimum. Marginalkostnaderna för studier är vad det kostar för ett lärosäte att producera utbildningen och denna subventioneras inte, utan studenten får istället själv betala alla utbildningskostnader. Förutom den enskilda studentens marginalnytta av studier förekommer även positiva externa effekter av utbildningen som resulterar i en marginell extern nytta, MEN. Summerar man studentens marginella privata nytta med den marginella externa nyttan fås marginella samhällsnyttan, MSN, av utbildning. 9 Rosen (2005) sid. 92-93, 103 8
FIGUR 1 Värde d c a MK MPN + ab b MSN = MPN + MEN a MPN b MEN 0 Kv P Kv S Kvantitet utbildning I det exempel som figur 1 ska illustrera betalar studenten själv alla kostnader för sin utbildning. Studenten kommer då välja den kvantitet utbildning så att MK = MPN för att maximera sin egen nytta. Studenten tar inte hänsyn till de externa positiva effekterna av sin utbildning och väljer därmed utbildningsmängden Kv P. Räknar man däremot med nyttan som uppstår av de externa effekterna ser man att den samhällsekonomiska jämvikten är i skärningen av MK och MSN. Den för samhället optimala kvantiteten utbildning är den då samhällsnyttan maximeras, vilket den alltså gör då utbildningsnivån är Kv S. I detta exempel ses att om staten inte subventionerar utbildningen kan underutbildning uppstå, vilket innebär att samhällets befolkning utbildar sig i mindre utsträckning än vad som är optimalt ur samhällsekonomisk synvinkel. Staten skulle dock kunna se till att den optimala utbildningsnivån nås genom en subvention av utbildningen. Att använda sig av en så kallad pigouviansk subvention skulle i det här exemplet innebära att staten betalar ut en viss summa pengar per enhet utbildning, motsvarande avståndet ab i figuren. Avståndet ab är samma som a b vilket är marginalvärdet av de externa effekterna i den samhällsekonomiska jämvikten. Studenten kommer då att istället för marginalnyttan MPN möta marginalnyttan MPN + ab. MPN + ab möter MK i samma punkt som där MSN möter MK, vilket medför att den för studenten optimala utbildningsnivån är den samma som den för samhället optimala utbildningsnivån. Därför väljer studenten den mängd utbildning som är optimal för samhället. 9
Skillnaden mellan MSN och MPN visar den marginella externa nyttan, vilket medför att skillnaden mellan MSN och MPN + ab visar den marginella externa nyttan minus subventionen. Triangeln acd visar vad som är kvar av nyttan av de externa effekterna efter det att kostnaden för subventionen dragits av. Den marginella externa nyttan, MEN, är avtagande vilket får till följd att MEN i jämviktsläget, ab, är mindre än MEN vid studentens tidigare enheter utbildning. Det, tillsammans med faktumet att subventionen är på konstant nivå (ab) för varje enhet utbildning, betyder att lutningen av MPN + ab är flackare än lutningen av MSN, marginella samhällsnyttan. Följden av detta blir att ytan acd är positiv. Den externa nyttan av utbildningen är större än kostnaderna för subventionen, vilket betyder att staten kan subventionera utbildningen och ändå vinna på att personen utbildar sig. 10 Bara för att en viss aktivitet medför positiva externa effekter innebär inte det per automatik att subventioner bör sättas in för att uppmuntra att aktiviteten genomförs i större utsträckning. När en aktivitet i samhället subventioneras innebär det att pengar omfördelas från samhällets alla skattebetalare till de aktörer som är mottagare av subventionen. Även om subventionen får en positiv verkan för samhällets totala nytta genom vissa externa effekter är det inte säkert att subventionen är i enlighet med de mål man har för resursomfördelning. Exempelvis är subventioner som enbart gynnar de allra rikaste i ett visst samhälle inte förenligt med hur det är bestämt att skattepengarna ska användas till att omfördela resurser mellan samhällets medborgare, även om den totala nettonyttan av subventionen är positiv. En sådan subvention kan motiveras med att den totala nyttan i samhället ökar medan man kan ha invändningar mot densamma eftersom det bara är en liten grupp som redan har det gott ställt som får det ännu bättre på bekostnad av de i samhället som inte har det lika gott ställt. 11 2.3) Externa effekter av utbildning av inhemska studenter Det finns ett flertal ekonomiska artiklar skrivna om nyttan av utbildning, både studentens privata nytta och externa effekter. Haveman och Wolfe (1984), Haveman och Wolfe (2001) samt Behrman och Stacey (1997) är exempel på artiklar som avhandlar dessa effekter av utbildning. 12 10 Rosen (2005) sid. 103-104 11 Rosen (2005) sid. 103-104 12 Haveman och Wolfe (2001) sid. 2 10
Haveman & Wolfe (1984 & 2001) presenterar de olika effekterna av utbildning och beskriver om de är positiva, privata, externalitetgenererande, kollektiva, exkluderbara, om de går via marknaden eller inte samt om effekterna resulterar i konsumtion eller investeringar. Då kollektiva varor kan ses som en slags extern effekt är det framför allt de interna och privata effekterna som skiljer sig från de externa och kollektiva effekterna. Eftersom denna uppsats främst avses behandla externa effekter av utbildning ska jag inte fördjupa mig i de interna privata effekterna utan bara nämna ett par av de viktigare. Privata interna effekter av utbildning De effekter som direkt påverkar studentens nytta är sannolikt orsakerna till att denne väljer att studera. Exempel på en sådan privat effekt är att en person får högre ersättning av arbete då dennes produktivitet ökar av utbildning. Då utbildade är mer produktiva ger de högre avkastning till arbetsgivaren som i sin tur ger den utbildade högre lön än vad en outbildad person skulle ha fått. Denna effekt går via marknaden då den utbildade får en högre lön på grund av den högre produktivitet som denne erhållit genom studierna och är därmed en intern effekt. Andra privata effekter som en utbildad person möter på sitt arbete kan vara ickemonetära, som bättre arbetsförhållanden eller intressantare arbetsuppgifter. Det har också visats att välutbildade har bättre hälsa. Effekterna behöver dock inte bara vara positiva. Haveman och Wolfe (1984) tror till exempel att högutbildade personer i högre grad får stressiga arbeten. De flesta privata interna effekter av utbildning som går via marknaden är relativt rättframma och lätta att beräkna värdet för trots att det ändå finns svårigheter med att mäta många av dem. 13 Humankapital respektive screening i samband med utbildning Det kan även vara bra att här nämna skillnaden mellan humankapitalteorin och screeningteorin som är två olika teorier angående utbildning och avkastning av utbildning. Humankapitalteorin bygger på att en persons produktivitet höjs av utbildning. Teorin om screening å andra sidan går ut på att det finns ett samband mellan välutbildade personer och hög produktivitet men att högre utbildningen inte är orsaken till den högre produktiviteten. Istället menar screeningreorin att högproduktiva personer är de som klarar av en mer 13 Haveman och Wolfe (1984) sid. 380 11
avancerad utbildning och att de genomgår en sådan för att omgivningen ska förstå att de är högproduktiva. Ett argument som talar för tesen om humankapital och emot den om screening är att många utbildningar faktiskt ger kunskaper som är helt nödvändiga för ett yrke. För en del effekter av högre utbildning gäller att om tesen om screening är sann leder utbildningen till effekten men utbildningen orsakar den inte. Som ovan nämndes är en effekt av högre utbildning att den utbildade får högre lön. I detta fall har utbildningen lett till den högre lönen men inte orsakat den då produktiviteten inte har höjts av utbildningen. För andra av de effekter av högre utbildning som tas upp i denna uppsats är humankapitalteorin en förutsättning så i fortsättningen antas att det är tesen om humankapital istället för den om screening som råder. 14 Externa samhälleliga effekter av utbildning De, för den här uppsatsen, mer intressanta effekterna är de som påverkar andra än bara den utbildade personen och dennes arbetsgivare. Jag ska redogöra för de externa samhälleliga effekterna som nämns i litteraturen 15 : Ekonomisk tillväxt: Att utbildning ger ökad produktivitet i enlighet med humankapitalteorin nämndes ovan, då detta delvis är en intern effekt som bland annat ger ökad inkomst till den utbildade. Höjd produktivitet genom utbildning ger även upphov till externa effekter då mycket pekar på att den utbildades höjda produktivitet inte till fullo avspeglas i den utbildades inkomst. Den, ur samhällsekonomisk synvinkel, viktigaste externa effekten av utbildning kommer av att utbildning leder till högre produktivitet. Det är inte bara produktiviteten hos den person som genomgått en utbildning som ökar. En utbildad persons kunskap sprids till personer som denne interagerar med. En person som genom sin utbildning lärt sig olika sätt att effektivisera ett företags verksamhet kan sedan applicera dessa kunskaper på sin arbetsplats. Då hela arbetsplatsen blir effektivare höjs även produktiviteten hos den utbildades medarbetare. Med stor säkerhet leder höjd produktivitet till ökad ekonomisk utveckling i ett samhälle. Höjd produktivitet av utbildning kan i teorin ske även utan förekomst av externa effekter om den utbildades avkastning motsvarar produktivitetshöjningen, vilket dock inte är särskilt troligt. Det är 14 Barr (2004) sid. 295-298 15 Haveman och Wolfe (1984) sid. 381-390, Haveman och Wolfe (2001) sid. 7-11, Barr (2004) sid. 297-299, Rosen (2005) sid. 105-107 12
inte fullständigt bevisat att utbildning leder till ekonomisk utveckling i ett samhälle. Självklart spelar utbildningens innehåll roll då den måste vara relevant och svara på de behov som finns för att öka produktiviteten hos studenterna. Vidare finns det andra faktorer som påverkar ekonomisk tillväxt så enbart satsningar på utbildning är långtifrån någon garanti för ekonomisk tillväxt i ett samhälle. Trots detta har det visats att utbildning har varit en av nyckelfaktorerna bakom tillväxten i alla OECD-länder de senaste decennierna och att inget land har nått någon betydande ekonomisk utveckling utan att först nå grundläggande läs- och skrivkunnighet för landets befolkning. Nedan följer fler mindre effekter som helt eller delvis är externa och därmed i olika grad påverkar samhället i stort. Det rör sig i samtliga fall om samband som visats i olika undersökningar men i vissa av fallen är inte kausaliteten helt tillfredsställande bevisad. Flera av dessa effekter kan bero på att utbildning förutom kunskap även förmedlar vissa värderingar och ståndpunkter till de som studerar. Familjens välstånd: det har gjorts undersökningar som visat samband mellan högre studier och en rad förhållanden i den utbildades familj. Bland annat har det påvisats samband mellan ett barns hälsa, utbildningsnivå samt kognitiv utveckling och föräldrarnas utbildningsnivå. Det finns även bevisade samband mellan en mans utbildningsnivå och hans frus lön. Detta är externa effekter som inte når längre än till personer i den utbildades absoluta närhet. Det finns dock externa effekter som inte bara påverkar den utbildades egen familj utan även samhället i stort. Mindre bidragsberoende: det är mindre sannolikhet att högutbildade är beroende av socialbidrag, arbetslöshetsersättning eller sjukersättning under deras arbetsföra ålder. Mer välgörenhet: välutbildade tenderar att lägga mer pengar och arbete på välgörenhet, även om man justerar för att deras inkomst generellt sett är högre. Mindre brottslighet: samband finns mellan högre utbildningsnivå och lägre brottslighet vilket påverkar alla i ett område. Bättre hälsa: att välutbildades hälsa är bättre får förutom de uppenbara privata effekterna även positiva samhällseffekter då det är mindre risk att smittor sprids och då mindre samhällsresurser går åt till vård. Effektivitet i konsumentval: undersökningar har visat att högutbildade använder sin inkomst mer effektivt till konsumtion, vilket i viss mån även påverkar andra. 13
Effektivitet i arbetssökande: det finns även belägg för att högutbildade har lägre kostnader för arbetssökande samt att de är mer mobila geografiskt och mellan olika anställningar. Denna högre effektivitet påverkar också andra än den utbildade personen själv. Teknologisk utveckling: det har gjorts undersökningar som tyder på att högutbildade i större utsträckning än andra är öppna för ny teknologi och att ökad utbildning i ett samhälle även ger mer forskning samt utveckling och spridning av ny teknik. Observeras bör dock att om värdet av de ovan nämnda effekterna motsvaras av värdet av den avkastning som en person får av sin utbildning så är effekterna inga externaliteter. Genom de undersökningar som gjorts finns det dock goda belägg för att den ersättning en person får på grund av genomgången utbildning inte speglar värdet av alla de effekter som uppstår. Med andra ord har dessa undersökningar visat att externa effekter förekommer. 2.4) Subventioner av utbildning Det är förknippat med väldigt stora svårigheter att beräkna storleken på de olika effekterna av utbildning. Den effekt som dock torde vara den största är att produktiviteten höjs genom utbildning. Den höjda ersättningen (monetära och ickemonetära) av arbete som en utbildad person får på grund av sin ökade produktivitet är sannolikt den största anledning till att denne har valt att genomgå en utbildning. Samtidigt är den ökade produktiviteten sannolikt den största samhällseffekten av utbildning. Då man kan anta att samhällsvinsten av att samhällets medborgare utbildar sig är stor ger detta upphov till anledningar för staten att subventionera utbildningar. Då högproduktiva personer bidrar till ökad ekonomisk tillväxt leder detta till att även statens skatteintäkter ökar, genom exempelvis företags och anställdas högre intäkter. Om man fortsätter det resonemanget förstår man att då statens skatteintäkter ökar av ökad utbildningsnivå i samhället behöver staten inte förlora på att satsa pengar på att subventionera medborgarnas utbildning. Detta, menar bland andra Barr (2004), är en viktig anledning till att staten bör subventionera utbildning. Barr menar dock att staten inte ensam ska finansiera medborgarnas hela högre utbildning då det faktiskt inte bara är samhället i stort som tjänar på att folk studerar utan även den enskilda individen som har utbildat sig. Den avkastning som en person erhåller av att ha utbildat sig skiljer sig från land till land. Beroende på hur stor avkastningen av högre utbildning är bör finansieringen av studierna delas mellan staten och den enskilda individen som mottager utbildningen. Det finns belägg för att konsumtionen av 14
utbildning blir större än den optimala nivån då staten finansierar för stor del av utbildningskostnaderna. 16 Att staten står för alla de utgifter som det kostar att ge en utbildning vid ett lärosäte betyder inte att staten betalar alla utbildningskostnader som uppstår då en person studerar. En individ som väljer att studera möter vissa alternativkostnader då hon samtidigt väljer att inte arbeta. Hade individen valt att inte studera hade hon istället kunnat lägga sin tid på att arbeta och tjänat pengar. Om statens subventioner av högre studier är för stora kan det leda till en överutbildning i samhället, det vill säga att folk utbildar sig mer än den optimala mängden. Att utbildningsnivån inte ligger på den optimala nivån innebär att samhällets ekonomi skulle kunna vara bättre än vad den är. Om statens subventioner av högre studier istället är för små kan det få till följd att allt för få utbildar sig för att det ska vara optimalt för samhället. Eftersom högre studier, förutom de privata positiva effekterna som gör att den utbildade får det bättre, även medför externa effekter innebär det att den totala nyttan av utbildning i samhället är större än den enskilda utbildade personens nytta. Ett exempel på hur marknadens misslyckande med att nå den samhällsekonomiskt optimala utbildningsnivån kunde korrigeras med hjälp av subventioner visades i avsnittet om subventioner på sida 8 i denna uppsats. Det finns flera anledningar till varför en stat bör subventionera medborgares utbildning. Dels finns de rent ekonomiska motiveringarna som nämndes ovan, att ett samhälles tillväxt och utveckling förbättras av att fler människor ökar sin produktivitet samt de olika externa effekter som uppstår genom att folk genomgår högre utbildning. Andra anledningar till att man kan tycka att staten bör subventionera högre utbildning grundar sig på ens värderingar och ideologier om rättvisa. När det talas om rättvisa och möjlighet att studera brukar ambitionen i vårt samhälle vara att det är en persons smak och kunskaper som avgör om den söker och blir antagen till en utbildning istället för personens familjs inkomster, socioekonomisk status, kön eller etnicitet. Subventioner av högre utbildning motiveras ofta med förklaringar om att alla individer ska ha lika möjlighet att utbilda sig, oavsett om man är 16 Barr (2004) sid. 321-322 15
rik eller fattig. Att alla ska ha samma möjlighet att utbilda sig kan man tycka dels på grund av ren sympati för medmänniskor som ej har tillräckliga egna tillgångar för att kunna betala för sina högre studier. Eftersom välutbildade tjänar mer pengar än lågutbildade skulle en situation där enbart de som redan har stora tillgångar har råd att studera innebära att de klyftor som finns mellan rika och fattiga i ett samhälle förstärks. Man kan även förespråka att fattiga personer ska ha samma möjlighet att utbilda sig då man vill uppnå heterogenitet bland studenterna vid högskolor och universitet. En snedfördelning bland studenter som innebär att bara personer med relativt stora egna tillgångar kan genomgå en högre utbildning skulle förmodligen vara negativt för både kvaliteten på undervisningen och produktiviteten bland samhällets arbetskraft. 17 Att personer som kommer från hem utan större ekonomiska tillgångar inte skulle kunna studera på grund av brist på finansiella tillgångar om inte utbildningen subventionerades är emellertid inte helt oomstritt. Cameron och Rosen (1999) hävdar att familjeinkomsten i sig inte påverkar om en person påbörjar högre utbildning. Istället menar de att familjeinkomsten avspeglar den miljö i vilken studenten har växt upp i och att det är en persons förmåga och inte ekonomi som avgör om han eller hon påbörjar en högre utbildning. 18 Barr (2004) menar att en individs ekonomiska tillgångar inte behöver spela någon roll när det gäller att genomgå en högre utbildning utan stora statliga subventioner. Istället för subventioner kan väl utformade studielån hjälpa studenterna att själva finansiera en större del av sina utbildningar. Barr förespråkar studielån som återbetalas genom en viss andel av den utbildades inkomst till dess att lån samt ränta är återbetalda. På så vis innebär studielånet ingen nämnvärd risk för den som tar lånet. Vidare bör lånet vara tillräckligt stort för att täcka studentens levnadsomkostnader och studieavgifter samt ha en ickesubventionerad ränta. Om lånet tillsätts en subventionerad ränta istället för en marknadsmässig sådan medför det flera olika problem. Dels kostar det staten väldigt mycket att låna ut pengar till en allt för låg ränta. Då det blir dyrt för staten att låna ut studielån finns risk att lånen som utdelas blir för små vilket kan få till följd att studenter inte har råd att utbilda sig eller att universiteten inte får tillräckligt mycket finansiering för att kunna tillhandahålla bra utbildning. Eftersom lånet och dess ränta återbetalas som en viss andel av den utbildades inkomst påverkar räntan ändå inte storleken på återbetalarens inbetalningar utan bara hur länge återbetalningen behöver fortgå. 19 17 Barr (2004) sid. 321-322 18 Rosen (2005) sid. 107 19 Barr (2004) sid. 324-331 16
3) Situationen idag I detta kapitel beskrivs hur inflödet av utländska studenter ser ut i Sverige och andra länder i världen. Det redogörs även kort för hur utbildning till utländska studenter subventioneras i Sverige och grannlandet Danmark. 3.1) Ökning av utländska studenter i världen och Sverige Världen Enligt OECD-rapporten Education at a Glance 2007 var antalet personer som genomgick högre studier i ett annat land än det där de var medborgare 2,73 miljoner år 2005, vilket innebar en ökning med 50 procent sedan 2000. I denna grupp ingår dock även många som sökt sig till ett annat land av andra anledningar än för att enbart studera där. Det finns många svårigheter med att få fram antalet personer som studerar i andra länder än sitt hemland men man kan anta att av de 2,73 miljoner studenterna har en majoritet haft studier som huvudsyfte med sin flytt. De allra flesta, 84 procent år 2005, som läser en högre utbildning i ett annat land än sitt hemland gör det i ett OECD-land. Vidare är fem länder, USA, Storbritannien, Kanada, Tyskland och Frankrike, värdar för 52 procent av alla som studerar i ett annat land än sitt hemland. 20 Kina är det land som flest personer lämnar för att läsa en högre utbildning. I några år har runt 130 000 kinesiska studenter åkt utomlands för att påbörja en högre utbildning men förra året ökade antalet till 150 000 och i år beräknas det överstiga 200 000. 21 I många länder har man förstått att det är en betydande mängd studenter som söker sig till andra länder för utbildning och konkurrensen om studenterna har blivit hårdare de senaste åren. Många länder och lärosäten satsar på marknadsföring i de länder i Asien, Afrika och Latinamerika som är stora avsändare av studenter för att locka till sig så många studenter som möjligt. Att länders stater vill locka till sig utländska studenter beror framför allt på de externa effekter som denna uppsats avhandlar. Ett viktigt motiv för många lärosäten att attrahera utländska studenter är att dessa studenter ofta ses som en betydande inkomstkälla genom de studieavgifter de betalar. Utbildning kan vara en intäktsgivande exportvara. I flera länder 20 OECD (2007) sid. 300-304 21 http://www.chinadaily.com.cn/china/2008-01/17/content_6399780.htm, 2008-05-15 17
uppgår exporten av utbildning till flera procent av landets totala exportintäkter. Studenter som kom från länder utanför EU beräknades 2004 tillföra den brittiska ekonomin 4 miljarder genom studieavgifter samt levnadsomkostnader. 22 Sverige Även i Sverige har antalet utländska studenter vid högskolor och universitet ökat kraftigt de senaste åren. Mellan läsåren 1997/98 och 2006/07 nästan tredubblades det totala antalet inresande utländska studenter vid svenska högskolor och universitet. Läsåret 2006/07 var det totala antalet utländska studenter vid svenska högre lärosäten drygt 27 900. Se figur 2. Av dem kom dock en majoritet, 18 700 studenter, från Norden och andra EU-länder. En grupp studenter som dock har ökat kraftigt är de asiatiska studenterna som läsåret 2006/07 var 5 900 personer, tolv gånger fler än under mitten av nittiotalet. En stor del av de asiatiska studenter som läser vid svenska högskolor och universitet kommer från länderna Kina, Pakistan och Iran. Läsåret 2006/07 hade antalet inresande studenter från dessa tre länder ökat med mellan 41 och 66 procent jämfört med det föregående läsåret. 23 FIGUR 2 (källa: http://www.hsv.se/download/18.47873ee11827f812de8000128722/inresande2008-2.pdf, 2008-05-10) 22 http://education.guardian.co.uk/students/overseasstudents/story/0,,1755476,00.html, 2008-05-15 23 http://www.hsv.se/download/18.47873ee11827f812de8000128722/inresande2008-2.pdf, 2008-05-10 18
Av de 18 700 europeiska studenterna som 2006/07 läste i Sverige gjorde ungefär hälften (8 954) det inom ramen för olika utbyten. Av de 9 220 utomeuropeiska studenterna var det däremot enbart en fjärdedel (2 270) som kom via ett utbytesprogram. Antalet freemovers, det vill säga de som ej studerade inom ramen för ett utbytesprogram från utomeuropeiska länder var under läsåret 6 950. Det totala antalet inresande studenter utgjorde över sju procent av de 380 147 studerande vid högskolor och universitet i Sverige under läsåret 2006/07. De utländska studenterna utgjorde störst andel vid Blekinge Tekniska Högskola där 19,7 procent av studenterna var från andra länder. Näst störst andel utländska studenter hade Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) där 18,9 procent var inresande från utlandet. KTH var även med sina 3 230 utländska studenter det lärosäte med störst antal. Enligt Högskoleverket har andelen utländska studenter som läser kurser inom naturvetenskap och teknik ökat kraftigt till 40 procent av de inresande 2006/07 och det sätts i samband med att lärosäten med tekniska utbildningar antar fler utländska studenter då de svenska studenterna i mindre utsträckning läser sådana utbildningar. 24 Högskoleverket genomförde en enkätundersökning bland freemovers från länder utanför EES våren 2007 där man ställde frågor bland annat om varför de valt att studera i Sverige. Enligt undersökningen var framtida karriärmöjligheter i stort sett den enda drivkraften till att läsa en högre utbildning i Sverige för studenter inom teknik och naturvetenskap från Asien och Afrika. Av undersökningen framgick även att en stor del av studenterna såg studierna i Sverige som en ett steg på vägen till arbete i EU. 25 Även om de utomeuropeiska studenterna idag inte betalar några studieavgifter kan de ändå vara viktiga för svenska lärosäten då enbart svenska studenter inte skulle fylla upp studieplatserna på vissa utbildningar som utan utländska studenter då skulle tvingas läggas ned. En trend de senaste åren har som sagt varit att antalet freemovers som söker sig till Sverige från framförallt vissa länder i Asien och Afrika ökat kraftigt för vart år. Den trenden verkar ha fortsatt även detta år, då exempelvis över 14 000 bara från Pakistan och 7000 från Kamerun har sökt till höstens utbildningar vid svenska universitet och högskolor. 26 Totalt har 24 http://www.hsv.se/download/18.47873ee11827f812de8000128722/inresande2008-2.pdf, 2008-05-10 25 Högskoleverket (2008) sid. 18-21 26 http://www.sr.se/cgi-bin/p3/nyhetssidor/artikel.asp?programid=1646&artikel=2042164, 2008-05-16 19