Tema: ESV:s prognosmetoder För att budgetprognoserna ska ha så hög trovärdighet som möjligt är det viktigt att prognosmetoderna dokumenteras. En initierad läsare ska kunna förstå varför utvecklingen väntas gå åt ett visst håll och kunna lita på att prognosen är rimlig givet de förutsättningar som finns. I ESV:s regleringsbrev ställs också krav på att man redovisar hur prognosmetoderna dokumenteras. I detta avsnitt presenteras de grundläggande prognosprinciperna samt metoder för några utvalda utgiftsområden och de viktigaste skatteberäkningsmodellerna. Dokumentationen är tänkt som ett levande dokument som ska kompletteras med fler beräkningsområden och uppdateras med ny information i takt med att metoderna utvecklas. Uppdaterade versioner kommer att publiceras på ESV:s webbplats. Grundläggande prognosprinciper ESV:s budgetprognoser är i första hand ett beslutsunderlag för regering och riksdag. Därför är den grundläggande principen att beräkningarna måste utgå från gällande regler. Beräkningarna ska också ta hänsyn till konkreta förslag i propositioner och utskottsbetänkanden, i annat fall skulle budgetprognoserna inte kunna fungera som beslutsunderlag i den ekonomiska politiken. För att kunna göra prognoser på statsfinanserna krävs en aktuell bedömning av den makroekonomiska utvecklingen. Sådana bedömningar görs inte av ESV. I stället används senast tillgängliga prognos från Konjunkturinstitutet, KI. Som ytterligare en viktig informationskälla samlar ESV in underlag, främst utgiftsprognoser, från ett stort antal myndigheter. Dessa prognoser ska inte förväxlas med de prognoser som myndigheterna rapporterar in till regeringskansliet 9. Budgetprognoserna publiceras fyra gånger per år med publiceringsdatum som valts för att passa in i den statliga budgetprocessen. Prognoser görs för innevarande år och tre år framåt, med en månadsfördelad prognos för innevarande år. I årets fjärde budgetprognos, som normalt publiceras i början av december, förlängs prognosen ett år. Även månadsfördelningen förlängs så att den även omfattar året efter innevarande år. Genom att löpande jämföra månatligt utfall med senaste prognos, uppmärksammas i ett tidigt skede risker för avvikelser från beslutade budgetramar. Den månatliga uppföljningen medför också att ESV ibland, främst mot slutet av året, frångår KI: s bedömning av viktiga skattebaser eller arbetslösheten för att prognosen ska vara konsistent med utfall under året. ESV gör prognoser på statsbudgetens alla anslag och inkomsttitlar samt på ålderspensionssystemet utanför statsbudgeten. I vissa fall görs även prognoser på anslagsposter och undertitlar. Detta innebär att prognosen på totalnivå byggs upp underifrån. Den helhetsbild som framträder analyseras och leder eventuellt till justeringar i prognoserna på lägre nivåer. En viktig metodansats görs redan då arbetstiden prioriteras mellan olika anslag och inkomsttitlar. För att prognosen på aggregerad nivå ska bli så bra som möjligt prioriteras arbetet mot anslag och inkomsttitlar som kan få stort genomslag på statsbudgeten som helhet. Det innebär att beloppsmässigt stora inkomster och utgifter och/eller variabler som varierar kraftigt över tiden får extra mycket uppmärksamhet. 9 Både förutsättningar och tidshorisont skiljer sig åt. 1
De metoder som används för att göra prognoser på olika typer av inkomster och utgifter varierar. Vissa områden kräver avancerade beräkningsmodeller, medan det i andra fall räcker med ganska enkla metoder för att göra en bra prognos. Hur prognoserna än är gjorda krävs emellertid alltid en helhetsbedömning av både enskilda områden och budgeten som helhet. Senare års forskning tyder på att denna kombination av expertbedömningar och modellberäkningar generellt ger bra prognosresultat 10. Även ESV:s årliga uppföljningar visar på att metoden är effektiv. I tabellen nedan visas de genomsnittliga prognosfelen för inkomster och takbegränsade utgifter åren 1999 2005. Tabell 19. Prognosavvikelse i miljarder kronor och procent 1999 2005 Prognosavvikelser 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Snitt* Takbegränsade utgifter, mdkr -0,7 3,6 4,4 3,6 2,0 2,1 6,5 3,3 procent av utfall -0,09 0,47 0,56 0,44 0,24 0,25 0,75 0,40 Inkomster, mdkr -14,7-20,7-6,9-0,8 12,1-4,1-23,1 11,8 procent av utfall -2,03-2,59-0,91-0,11 1,83-0,58-3,10 1,59 *Avser genomsnitt av prognosavvikelser i absoluta tal 1999 2005. Avvikelsen mellan utfall och prognos för de takbegränsade utgifterna var låg under den aktuella perioden. För inkomsterna var avvikelsen högre. Prognosavvikelsen har korrigerats för fel som beror på politiska beslut och fel i de makroekonomiska förutsättningarna. Utgiftsprognoser Utgiftsprognoserna baseras i de flesta fall på underlag som samlas in från ett stort antal myndigheter. Detta analyseras och revideras utifrån ESV:s prognosprinciper, aktuella makroekonomiska förutsättningar och egna bedömningar. Eftersom prognoserna används som ett av beslutsunderlagen i den ekonomiska politiken måste de baseras på gällande regler och konkreta förslag från regering och riksdag. Utgifterna i statsbudgeten är av olika slag. Prognosprinciperna måste naturligtvis anpassas efter typ av utgift i första hand efter vilka faktorer som styr utgifterna. En betydande del av transfereringsutgifterna är regelstyrda. Regelverket innebär för dessa utgifter i många fall en automatisk indexering, till exempel räknas garantipensioner upp med hänsyn till prisbasbeloppet. De regelstyrda bidragen prognostiseras utifrån den bedömda volymutvecklingen av utgiftsbaserna och aktuell makroutveckling, med hänsyn till gällande regelverk och med beaktande av eventuella regeländringar. Exempelvis beaktas, utöver förändringarna i befolkningssammansättningen också effekten av löneökningar vid beräkningen av sjuk- och föräldraförsäkring. Andra anslag är budgetstyrda men följer ändå i varierande grad pris- och löneutvecklingen. En sådan grupp av anslag är myndigheternas förvaltningsanslag som i budgeten årligen räknas upp med en så kallad pris- och löneomräkning. Myndigheterna kompenseras dock ej fullt ut för pris- och löneutvecklingen; avdrag görs för viss produktivitetsutveckling. Därtill kan tillägg eller avdrag göras av andra skäl. Denna typ av anslag prognostiseras med hänsyn dels till budgeten, dels till myndighetsprognoser och annan information såsom anslagssparande/kredit och 10 Lawrence, M. Goodwin, P. O Connor, M. och Önkal, D. (2006). Judgmental forecasting: A review of progress over the last 25 years. International Journal of Forecasting. 2
eventuella begränsningsbelopp. Därtill kan pris- och löneutvecklingen bedömas bli en annan än budgeterat. Det finns också budgetstyrda utgifter för vilka det inte görs någon speciell prisoch löneuppräkning utan anslagen budgeteras till ett bestämt belopp. Här finns en mängd olika typer av utgifter. Vissa avser åtaganden som löper på, medan andra avser speciella tidsbegränsade satsningar, till exempel program som löper under en bestämd tid. För en del utgifter budgeteras anslagen till samma belopp för flera år framåt i tiden, medan beloppen för andra anslag förändras något eller några av åren. ESV:s prognosmetod för dessa anslag innebär att det inte tas hänsyn till några höjningar av exempelvis bidragens storlek utöver de som föreslås i budgeten. Detta bör vara rimligt på medelfristig sikt, eftersom det i första hand är ett bra beslutsunderlag som eftersträvas. Om man gör prognoser på lång sikt vore det däremot orimligt att inte indexera åtminstone vissa av dessa utgifter. Annars skulle de bli allt lägre realt sett. Ett exempel på en sådan utgift är barnbidragen. Vid budgetstyrda utgifter görs i varje enskilt fall en bedömning av huruvida de föreslagna beloppen i budgetpropositionen verkligen kommer att utnyttjas i samma takt som de har budgeterats. Det är till exempel inte ovanligt att det vid nya satsningar finns trögheter i systemen som gör att det kan ta tid att komma upp i en tänkt utgiftsnivå. För pågående verksamhet förekommer det i undantagsfall att vi prognostiserar utgifter även om budgetmedel saknas kommande år. ESV ser det alltid som sin uppgift att utifrån erfarenhet göra realistiska bedömningar så att inte prognosresultatet blir orimligt. En viktig metodansats när det gäller framför allt utgiftsprognoser är att medvetet arbeta iterativt med analys och syntes. Inledningsvis används ett syntetiskt angreppssätt, det vill säga varje anslag och ibland även anslagspost analyseras och prognostiseras. Därefter summeras anslagen för respektive utgiftsområde och ett analytiskt angreppssätt används för att studera effekterna på aggregerad nivå. Om prognosen på aggregerad nivå inte verkar rimlig återvänder prognosmakaren till den lägre nivån. Angreppssättet leder till ökad förståelse och kunskap om områdets ingående delar och hur dessa påverkar helheten, vilket ökar kvaliteten i prognosarbetet. För att kunna göra välgrundade prognoser måste prognosmakaren ha goda kunskaper om området som prognostiseras. I många fall kan tidsserier över utfall, myndighetsprognoser och fattade beslut räcka som grund för prognoserna. Metoden kan då sägas vara i huvudsak kvantitativ, den görs med hjälp av data och någon statistiskmetod som grund. I andra fall kan en utökad och mer aktiv kunskapsuppbyggnad vara en form av prognosmetod eller åtminstone en viktig del i prognosmetoden. När tidigare utfall inte räcker till för att beskriva den framtida utvecklingen tas kontakter med myndigheter eller andra experter inom området. I dessa sammanhang kan metoderna ha stora kvalitativa inslag. Olika myndigheters expertkunskaper är ofta till ovärderlig hjälp i prognosarbetet. 11 Beskrivningen utgår från att ESV baserar den aktuella prognosen på makroförutsättningar i en KI-prognos som tas fram parallellt och publiceras strax innan ESV:s. I annat fall beställer ESV en särskild prognos från RGK baserad på tidigare KI-prognos. 12 Primärt lånebehov = Lånebehov (netto) minus statsskuldsräntor. Med lånebehov (netto) menas det lånebehov som genereras från statsbudgetens saldo. Utöver detta finansierar RGK förstås också de utestående lån som förfaller under prognosperioden. 3
En beskrivning av ESV:s prognosmetoder för några av de större utgiftsområdena följer nedan: Prognosmetoder för några utgiftsområden Arbetsmarknad Arbetslöshetsersättningen Prognoser om framtida utbetalningar av arbetslöshetsersättning görs med hjälp av en modell som innehåller tre huvudvariabler: antal öppet arbetslösa enligt den definition som gäller i Arbetskraftsundersökningen (AKU), andelen ersättningstagare av det öppet arbetslösa och genomsnittlig ersättningsnivå. Den sistnämnda variabeln beror i sin tur på hur de två ersättningsformerna dagpenning och grundbelopp utvecklas samt hur ersättningstagarna fördelar sig mellan dessa ersättningsformer. Prognosen baseras på beräkningsförutsättningar avseende antalet öppet arbetslösa från KI. För övriga variabler gör ESV egna bedömningar som baseras på utfall från tidigare år och eventuella nya regeländringar. Inspektionen för arbetslöshetsersättningen (IAF) rapporterar löpande statistik över ersättningsnivåer och fördelningar mellan olika ersättningsformer. Jämförelser görs även med en myndighetsprognos från Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) som beräknats utifrån samma förutsättningar. Med hjälp av modellen kan ESV göra känslighetsberäkningar där andelen ersättningstagare, mixen av ersättningsformer och ersättningsnivåer kan varieras. En viktig förutsättning för att kunna göra en god analys är att prognosmakaren följer utvecklingen på arbetsmarknaden. Det finns flera källor till kunskap, AKU, AMS rapportering om arbetsmarkandsläget och rapporter från Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering. Aktivitetsstödet och andra konjunkturberoende arbetsmarknadsåtgärder Aktivitetsstödet är ett samlingsbegrepp för en rad olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder så som exempelvis arbetspraktik, lärlingsplatser och ungdomsgaranti. ESV: s prognosmodell är uppbyggd på två variabler: antal deltagare i åtgärder och genomsnittskostnaden per deltagare. KI:s prognos över arbetsmarknadsläget är en central utgångspunkt även för denna prognos. Beräkningsförutsättningarna innehåller en beskrivning av hur många personer som bedöms befinna sig i konjunkturberoende arbetsmarknadsåtgärder. ESV gör sedan en bedömning av hur många av dessa individer som förväntas ingå i aktivitetsstöd respektive i andra program, så som anställningsstöd, plusjobb och utbildningsvikariat. Bedömningen görs utifrån information från ett antal olika källor. Ett exempel är de arbetsmarknadspolitiska målen som beskrivs i propositioner och i regleringsbreven. En annan är myndighetsprognoser från, och kontakter med, Arbetsmarknadsstyrelsen. Även tidigare års utfall används i analysen. För att beräkna genomsnittskostnaden per deltagare används i huvudsak information från Arbetsmarknadsstyrelsen, som kontinuerligt följer upp åtgärdernas kostnader. Det är däremot viktigt att ständigt följa utvecklingen då mixen av åtgärder kan variera över tiden och därmed förändra genomsnittkostnaden. Liknande prognosmetoder används även för andra typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som exempelvis anställningsstöd och plusjobb. Metoden är relativt robust då arbetsmarknadsåtgärden är etablerad och har en stabil volym över tiden. När åtgärdsprogram är under införande blir det svårare att prognostisera antalet deltagare. Svårigheten ligger i att bedöma hur snabbt antalet deltagare växer. Ofta 4
går detta betydligt trögare än vad experter och prognosmakare tror. När det gäller genomsnittskostnader är även de svåra att prognostisera i början av ett år, men då de första månadsutfallen kommit kan detta problem lösas. En annan svårighet är att det under faser med uppbyggnad eller avveckling blir förskjutningar av utbetalningar till deltagarna, vilket är en viktig faktor att ta hänsyn till. Räntor på statsskulden Riksgäldskontoret (RGK) gör en grundprognos och förser ESV med verktyg för marginaljustering av denna grundprognos. Med hjälp av dessa verktyg justeras prognosen så att den baseras på ESV:s prognostiserade lånebehov och de definitiva makroförutsättningarna från KI vad gäller räntenivåer och växelkurser. Faktorer som påverkar Anslaget för statsskuldsräntor påverkas av flera faktorer, bland annat statsskuldens storlek och det årliga lånebehovet. Andra viktiga faktorer är inhemska och utländska räntenivåer samt växelkurser. Dessutom påverkas anslaget enskilda år i hög grad av olika tekniska faktorer som beror på upplåningstekniken, det vill säga faktorer som har att göra med vilka låneinstrument RGK använder. Detta beror på att statsbudgetens anslag för räntor redovisas utgiftsmässigt, vilket i stort sett innebär en kassamässig redovisning. Ett alternativ till den utgiftsmässiga redovisningen är kostnadsmässig redovisning, som bland annat innebär att utgifter och inkomster periodiseras över lånens löptid. Den avspeglar därför bättre den underliggande utvecklingen av de faktorer som påverkar räntebelastningen, exempelvis räntenivån. ESV gör i första hand prognoser för anslaget, det vill säga en utgiftsmässig prognos. Den kompletteras emellertid med en kostnadsmässig prognos vilken lämpar sig bättre vid analyser av räntebelastningen över tiden. RGK gör en grundberäkning och känslighetsmatriser RGK är expertmyndigheten inom området. De gör ränteprognoser till övriga myndigheter som har behov av sådana: Finansdepartementet, KI och ESV. Utifrån kunskap om den utestående lånestocken och kännedom om låneplanerna för framtiden är RGK bäst rustade att göra beräkningarna. Sedan år 2000 tillämpas en metod för prognosberäkningar som innebär att RGK gör en grundberäkning, vilken baseras på KI:s preliminära makroförutsättningar och ett ungefärligt primärt lånebehov (vanligtvis enligt föregående prognos). RGK tar också fram känslighetsmatriser som används av ESV och KI för beräkning av de justeringar som behövs för att anpassa grundberäkningen till våra respektive prognoser. De variabler som RGK behöver från KI för att göra ränteprognoserna, det vill säga de som ingår i makropaketet är; svenska 5-årsräntor och 3-månadersräntor samt motsvarande räntor i EU, USA och Japan. Vidare ingår de korresponderande valutakurserna (EURO, USD, JPY). 5
Det finns fyra olika känslighetsmatriser; två för ränteförändringar (kassamässig/ kostnadsmässig), en för valutakursförändringar och en för lånebehovsförändringar. Matriserna för ränteförändringar visar hur mycket prognosen ska förändras respektive år (uttryckt i miljarder kronor) vid en ränteförändring på en procent något av prognosåren, uppdelat på långa och korta SEK-räntor samt långa och korta utländska räntor. Valutakursmatrisen visar den prognosförändring som behövs om någon av de tre valutorna blir en procent dyrare. Lånebehovsmatrisen visar hur mycket ränteprognosen ska förändras respektive år om lånebehovet i prognosen är 20 miljarder kronor större något av prognosåren jämfört med grundberäkningens lånebehov. Mot slutet av prognosprocessen justerar ESV grundberäkningen med justeringsposter framtagna med hjälp av matriserna så att prognosen baseras på de definitiva makroförutsättningarna från KI och ESV:s slutliga lånebehov. Den slutliga lånebehovsjusteringen bör göras ett par gånger för att beräkningen ska bli tillräckligt exakt. Ränteprognosen påverkar ju lånebehovet som påverkar ränteprognosen. Erfarenheterna av denna metod är goda. Inom rimliga intervall ger metoden bra kvalitet på prognosen. Matriserna är även användbara till annat än själva prognosberäkningen. De används för de generella känslighetsberäkningarna i budgetprognosen, vilka visar hur statsbudgeten påverkas av viktiga makroekonomiska variabler såsom ränteläget i Sverige och utomlands. Vidare används matriserna för effektberäkningar av olika slag. Prognos på statsskulden ESV gör i varje budgetprognos även en prognos på statsskuldens utveckling. Den viktigaste faktorn för skuldens utveckling är budgetsaldot (lånebehovet). Skulden påverkas emellertid också av olika skulddispositioner, såsom orealiserade valutakursdifferenser, eftersom lånen i utländsk valuta värderas till aktuella valutakurser, medan ränteutgifterna endast påverkas av realiserade valutadifferenser. RGK förser ESV med en modell för beräkning av de orealiserade valutadifferenserna. Beräkningen uppdateras av ESV med definitiva valutakursprognoser från KI. Övriga skulddispositioner prognostiseras av RGK. På detta sätt erhålls en prognos på den okonsoliderade statsskulden, det vill säga RGK:s totala utestående lån, vilket är det begrepp som är mest relevant för beräkning av statsskuldsräntorna. Begreppet konsoliderad statsskuld, det vill säga skulden efter det att statliga myndigheters innehav av statspapper räknats bort, är emellertid lämpligare att använda som generellt mått på den statliga skuldsättningen. Det är detta begrepp som brukar sättas i relation till BNP för beräkning av skuldkvoten. Det statliga innehavet av statspapper är för närvarande knappt 50 miljarder kronor, och det har varit ganska stabilt sedan 2002, då några myndigheter omvandlade inlåning i RGK till statspapper. Prognosen för det statliga innehavet görs av ESV genom en försiktig uppräkning av föregående års innehav. Efter avdrag för de statsinterna pappren erhålls en prognos på den konsoliderade statsskulden. Avgiften till Europeiska gemenskapen Medlemsländernas EU-avgift består av fem delar: En BNI-relaterad avgift, en momsbasrelaterad avgift, en avgift för att finansiera den brittiska rabatten, 75 procent av tullinkomsterna och 75 procent av inkomsterna från jordbrukstullar och sockeravgifter. Från 2007 ingår även en avgift för att finansiera en tillfällig fond för omstrukturering av EU:s sockersektor. 6
För innevarande år används den gällande EU-budgeten inklusive eventuella tillläggsbudgetar där det framgår vad Sverige ska betala under året. För de olika tullavgifterna görs dock en egen prognos, liksom för korrigeringsbetalningar i december avseende tidigare budgetår. Årsbudgeten månadsfördelas utifrån senast kända kassaflödesschema från kommissionen. Varje månad skickar kommissionen även ut en rekvisition med exakta belopp för nästkommande månadsbetalning. För kommande år används EU:s fastställda budgetplan för 2007 2013, det så kallade finansiella perspektivet. Budgeten för totala betalningar måste dock justeras ned till en rimlig betalningsprofil för de nya programmen i det finansiella perspektivet. Det är rimligt att anta en viss eftersläpning av utbetalningar samt en viss marginal för överbudgetering. Detta antagande utgör av naturliga skäl en osäkerhetsfaktor i prognosen. När nedjusteringen är gjord återstår att beräkna de olika avgifterna för samtliga medlemsländer, det vill säga de medel som ska finansiera betalningarna. Den momsbaserade avgiften och avgiften för den brittiska rabatten beräknas utifrån senast kända regelverk med undantag för att Sveriges momsbas skrivs upp enligt ESV:s momsprognos istället för de 4 procent i årlig utvecklingstakt som kommissionen använder som schablon. På totalnivå används även kommissionens tullprognos för hela EU. Skillnaden mellan prognosen för betalningar och avgifterna ovan utgör det som ska täckas med återstående egna medel, det vill säga BNI-avgifterna. Sveriges betalningsandel för denna avgift motsvarar den svenska andelen av EU:s totala BNI. Som utgångspunkt antas Sveriges BNI växa i samma takt som övriga länders. Avvikelser från detta antagande resulterar endast i marginella skillnader i avgift. Vid varje halvårsskifte presenterar kommissionen ett preliminärt förslag till budget för nästkommande år som då ersätter långtidsbudgeten som underlag för ESV:s beräkningar av EU-avgiften. Därefter läser rådet och parlamentet förslaget en första gång. Kommissionen gör sedan eventuellt vissa omarbetningar. Den definitiva budgeten blir inte klar förrän i mitten av december, efter en förlikning mellan rådet och parlamentet. För att kunna göra bra prognoser på EU-avgiften är det viktigt att följa med i budgetprocessen och hålla sig à jour med tilläggsbudgetar och andra dokument som kommer under året. Inkomstprognoser ESV:s inkomstprognoser styrs av naturliga skäl inte alls av statsbudgetvärden på samma sätt som utgiftsprognoserna. I stället spelar skatteregler och makroekonomiska förutsättningar en avgörande roll för prognosernas utformning. För alla de stora skatteslagen använder ESV beräkningsmodeller som inför varje ny budgetprognos uppdateras med ändrade regler, makroekonomiska förutsättningar och senast tillgängliga taxeringsutfall och månadsutfall från Skatteverket och Tullverket. Prognoser från myndigheter hämtas inte in i samma utsträckning som i fallet med utgiftsprognoserna. Bland annat därför att Skatteverket i allmänhet inte gör några egna skatteprognoser. Däremot används myndigheternas prognoser som underlag när det gäller vissa punktskatter och statens övriga inkomster. En beskrivning av de viktigaste skatteberäkningsmodellerna följer nedan: 7
Prognosmetoder för vissa skatter Fysiska personers inkomstskatt Prognosarbetet för fysiska personers inkomstskatt består av två större delar. Den första delen är en mikrosimuleringsprocess där utvecklingen av olika inkomster och avdrag beräknas för ett antal år framåt. Detta görs med hänsyn till prognostiserade makrovariabler och förslag i propositioner. Den andra delen är en makroprocess där utvecklingstal från mikrosimuleringen används för att skriva fram det senast tillgängliga taxeringsutfallet på olika aggregerade skattenivåer. I den senare delen sammanflätas den periodiserade prognosen med kassamässiga och löpande skattedata. De viktigaste leverantörerna av dataunderlag till prognosmodellen för fysiska personers inkomstskatter är Skatteverket, KI och Statistiska centralbyrån. Precis som på alla områden av budgeten är det viktigt att bedöma skatteinkomsterna som en del av en helhet. För inkomstskatterna tillkommer dock även en annan dimension att de ska vara konsistenta även över tid. Mikromodellen Beräkningsunderlaget för fysiska personers inkomstskatt är SCB:s Storurval, som är ett poststratifierat urval av Sveriges befolkning. Denna representation av Sverige på mikronivå aggregeras sedan för att uppnå totala resultat för landet som helhet. Vid mikrosimuleringen används flera program. Det mest centrala programmet hanterar gällande skattelagstiftning och kan med enkelhet anpassas till lagändringar. Framskrivningsvariablerna i simuleringsprocessen utgörs av olika prognoser för makroekonomiska variabler. Vissa av dessa hämtas från KI:s aktuella prognos, medan andra beräknas internt eller med hjälp av statistik från SCB. Den viktigaste framskrivningsvariabeln är lönesumman. Denna bestämmer storleken på skatteuttaget av inkomst från tjänst. En annan viktig variabel är konsumentprisindex som bestämmer nivån på de skiktgränser som avgör om personen ska betala statlig inkomstskatt. De flesta människor betalar endast kommunalskatt på arbetsinkomster. De förändringsstal som mikromodellen ger används som ingående variabler i en makromodell. Dessa utvecklingstal innehåller således information om makroekonomin samt eventuella förändringar i skattelagstiftningen. Ett traditionellt problem med mikromodeller är att enstaka utvalda individer får representera hela befolkningen, vilket gör det svårt att hantera olika dynamiska förändringar. En ökning av arbetslösheten eller olika stora löneökningar i olika inkomstskikt är exempel på detta. Resultaten av mikrosimuleringar måste därför bedömas noggrant och sättas i relation till den makroekonomiska utvecklingen. Makromodellen I makromodellen finns de olika taxeringsvariablerna i aggregerad form för Sverige som helhet. De i mikromodellen framräknade utvecklingstalen uppdaterar de aggregerade taxeringsnivåerna i makromodellen. Eftersom nationalräkenskaperna (NR) och KI:s NR-prognoser likväl som det poststratifierade urvalet är periodiserade, så är det de periodiserade variablerna som skrivs fram i makromodellen. Makromodellen tar dock hänsyn till omprövningar och anstånd som beslutas löpande. För inkomst av kapital används huvudsakligen ränteutvecklingen som prediktor. För reavinstskatter används en aggregerad modell som bygger på aktieutvecklingen och på fastighetsmarknaden. 8
En viktig effekt som uppstår är avvikelser mellan preliminära och slutliga skattebetalningar till kommuner, landsting och kyrkosamfund. Eftersom de preliminära betalningarna bygger på prognoser sker en slutavräkning när taxeringsutfallet färdigställts. Som en service till kommuner och kommunförbund gör ESV prognoser på de kommunala uppräkningsfaktorerna för att kunna uppskatta den procentuella förändringen av skatteunderlaget i riket. Uppräkningsfaktorerna används av kommunerna vid beräkningen av preliminära kommunalskattemedel. Förändringar i lagstiftningen hanteras huvudsakligen i mikromodellen medan beteendeförändringar hanteras i makromodellen. Individers rationalitet vid kompletteringsbetalning avseende reavinster eller egenföretagares benägenhet att jämka är två exempel där beteendeförändringar kan påverka kopplingen mellan periodiserad, kassamässig och inbetalad skatt. För att identifiera beteendeförändringar och för att kontinuerligt kontrollera de periodiserade prognosernas tillförlitlighet jämförs de härledda kritiska variablerna mot Skatteverkets löpande debiteringsstatistik. Juridiska personers inkomstskatt Företagens skatter de juridiska personernas inkomstskatt är en av budgetens mest svårbedömda poster. För att prognostisera skatt på företagsvinster antas vinstnivån följa olika makroekonomiska variabler där utvecklingen för värdet av produktionen i näringslivet (minskat för arbetskostnaderna) och räntenettot utgör två viktiga exempel. Prognosen bygger på vinstutvecklingen i företag uppdelade på 26 branscher efter storlek och näringsverksamhet. Kortsiktigt visar dock erfarenheten att variationer i vinstnivån över en konjunkturcykel är betydligt större än vad som fångas i de makroekonomiska prognoserna. I närtid bygger därför prognosen på bland annat utvecklingen av företagens preliminärskatteinbetalningar och större företags publicerade vinstutveckling. Juridiska personers inkomstskatt beräknas på olika sätt för olika skatter. Till exempel beräknas kommande inkomster från artistskatt, företagens förmögenhetskatt och tjänstegruppliv uppgå till approximativt samma nivå som senast kända utfall, medan juridiska personers moms även räknas upp med utvecklingstakten för privat konsumtion i löpande priser. Företagens avkastningsskatt beräknas med hjälp av en bedömning av förändringen av livbolagens tillgångar. För att erhålla det beskattningsbara underlaget multipliceras tillgångarna med prognosen för statslåneräntan år t-1. För anstånd, övriga skatter, omprövningar aktuellt- och äldre taxeringsår och individuellt pensionssparande gäller att prognosen är lika med det genomsnittliga utfallet de senaste åren. Då prognosen för skatterna är fastställd återstår att bedöma hur och när dessa skatter betalas in. Detta sker i huvudsak efter tidigare års betalningsmönster, men hänsyn tas även till exceptionella händelser eller förändringar i betalningsbeteendet. 9
Indirekta skatter på arbete Indirekta skatter på arbete delas i statsbudgeten in i arbetsgivaravgifter, egenavgifter, särskild löneskatt, nedsättningar och tjänstegruppliv. Prognosen för denna inkomstgrupp byagger på en modell där det primärt endast är arbetsgivaravgifterna som beräknas. Periodiserade prognoser för övriga inkomster i gruppen hämtas från beräkningsmodellerna för fysiska och juridiska personers inkomstskatt samt i viss mån från Försäkringskassans senaste prognos. Utgångspunkten för beräkningarna av arbetsgivaravgifterna är ett teoretiskt skatteunderlag för föregående år som anpassas så att beräkningsresultatet för de olika avgiftsinkomsterna stämmer med utfallet så väl som möjligt. Detta fiktiva skatteunderlag skrivs sedan fram med lönesummans utvecklingstakt enligt KI:s senaste prognos. Avgiftsintäkterna beräknas genom att skatteunderlaget multipliceras med aktuell avgiftssats. Samtliga avgifter tillfaller staten utom ålderspensionsavgiften som delas mellan staten och ålderspensionssystemet. Fördelningen mellan sektorerna antas för alla prognosår ske enligt senaste förordning om fastställande av andelar för fördelning av ålderspensionsavgifter och statliga ålderspensionsavgifter. Som prognos för ålderspensionsavgiftens slutreglering används beräkningar från Försäkringskassan. I statsbudgetens löpande redovisning sker ingen särredovisning av arbetsgivar- och egenavgifter. Arbetsgivardelen av varje avgift betalas i princip in med en månads eftersläpning medan egenavgiftsdelen som regel redovisas i februari år t+2. Den kassamässiga prognosen blir därför en fråga om att månadsfördela de periodiserade prognoserna enligt ovan. Därefter summeras avgifterna för årets månader till en kassamässig årsprognos. Allt eftersom nytt månadsutfall blir känt fördelas avvikelsen mellan utfall och prognos på årets återstående månader. 13 Fastighetsskatt Prognoser över fastighetsskatt beräknas i en modell där nuvarande taxeringsutfall räknas upp med aviserade höjningar av taxeringsvärden, begränsningar och förändringar av skatten för olika typer av fastigheter. För att beräkna andelen fastigheter som erhåller en skattereduktion beroende på nybyggnad eller ombyggnad används statistik från SCB som underlag. Andelen räknas sedan fram och prognostiseras för de kommande åren. Moms ESV:s prognoser över momsen beräknas med hjälp av konsumtions-, förbruknings-, investerings- samt prisprognoser från KI, makroekonomiskt utfall från SCB och tidigare års utfall. Prognosen består dels av en periodiserad prognos för momsen, dels av en kassamässig prognos fördelad på inkomstundertitlar. Föregående års kvartalsutfall för konsumtionen på 100 varugrupper räknas upp med respektive utvecklingsprognos för de tio varuhuvudgrupperna från KI. Detsamma sker med utvecklingen för investeringar och förbrukning i privat och offentlig sektor. Detta genererar en prognos för skatteunderlaget. 13 Mot slutet av året kan det finnas anledning att revidera KI:s prognos för lönesumman mot bakgrund av utfall under året. 10
Skatteunderlaget multipliceras sedan med de olika momsskattesatserna som gäller för respektive varugrupp och med momsandelar i investeringarna och förbrukningen. Resultatet av denna beräkning är en teoretiskt framräknad momsintäkt för året i fråga. Historiskt sett har denna teoretiska moms varit lägre än det faktiska utfallet. Därför viktas den teoretiska momsen upp med den genomsnittliga differensen under föregående år. Resultatet av beräkningen är således en periodiserad prognos för den totala momsen samt momsen i den statliga och kommunala sektorn. För att erhålla en kassamässig prognos dras en tolftedel av årsprognosen bort och ersätts av en tolftedel av föregående års momsutfall/prognos. Lejonparten av momsintäkterna inflyter till statskassan med en månads förskjutning. Denna kassamässiga prognos fördelas sedan på inkomstundertitlar på sätt som överensstämmer proportionellt med föregående års utfall. Punktskatter Energi- och koldioxidskatt Intäkterna från energi- och koldioxidskatter beräknas med ledning av Energimyndighetens löpande rapporter om energiförsörjningen i Sverige. De olika skattebaserna skrivs i huvudsak fram med Energimyndighetens prognoser på förbrukningen av olika bränslen. För innevarande år görs dock justeringar av dessa allt eftersom ny statistik om till exempel bensinleveranser eller temperaturavvikelser blir känd. Med hjälp av antagen förbrukningsutveckling och aktuella skattesatser 14 erhålls en teoretisk skatteintäkt för varje produktslag. De slutliga prognoserna kalibreras utifrån den genomsnittliga avvikelsen mellan beräkningsmodellens teoretiska skatteintäkter och verkligt utfall för tidigare år. Energi- och koldioxidskatterna inflyter till statskassan med en månads förskjutning. För att erhålla en kassamässig prognos dras i princip en tolftedel av den periodiserade årsprognosen bort och ersätts av en tolftedel av utfallet/prognosen för föregående år. Skatt på alkohol och tobak För att prognostisera intäkterna från skatt på alkohol och tobak används en kassamässig prognos som månadsfördelas och görs om till periodiserade skatteintäkter för samtliga år i prognosperioden. Inkomsterna redovisas på statsbudgeten en månad efter att händelsen ägde rum. Intäkterna består därmed av beloppen som redovisas under perioden februari innevarande år till januari nästkommande år. Prognosen görs på följande inkomsttitlar; tobak, etylalkohol (sprit), vin, mellanklassprodukter, öl och privatinförsel av alkohol och tobak. För innevarande år används månadsutfallet som indikation, men hänsyn tas även till ändrade skatteregler, införselkvoter och grannländernas förändring av skattenivåerna. Planerade skattehöjningar kan även leda till hamstingseffekter vilket kan ge stora effekter vissa månader. För utvecklingen på lång sikt görs en samlad bedömning av hur dessa effekter påverkar konsumtion och försäljning av alkohol och tobak. Då används även statistik från bland annat skattekontoret i Ludvika, Systembolaget och SO- RAD (Centrum för socialvetenskaplig alkohol- och drogforskning vid Stockholms universitet). 14 För kommande år indexeras gällande skattesatser med KPI (juni-juni år t-1) enligt senaste prognos från KI. 11
Inkomster av statens verksamhet För att beräkna inkomster från statens verksamhet (som faller inom 2000-gruppen) hämtar ESV in myndighetsprognoser från ett antal berörda myndigheter. Dessa analyseras och bedöms sedan på liknande sätt som myndighetsprognoserna på utgiftssidan. Den slutliga prognosen blir således en kombination av analys baserad på tidsseriedata som ESV har i sin egen databas och myndighetsprognoser. 12
Expertbedömningar som prognosmetod I denna faktaruta presenteras en sammanfattning av artikeln Judgmental forecasting: A review of progress over the last 25 years (Lawrence et. al. 2006)*, som är en sammanställning av de senaste 25 årens forskningsresultat i ämnet. Man kan konstatera att expertbedömningar under 1980-talet dömdes ut som ovetenskapliga. Sedan dess har det dock visat sig att de i flera fall är mer effektiva än andra rent statistiska tekniker. För att uppnå ett så bra prognosresultat som möjligt bör man kombinera någon statistisk modell med expertbedömningar, men graden av effektivitet beror på under vilka omständigheter en metod används. Kontextuella kunskaper Studierna som under 1980-talet visade att expertkunskapsmetoden var förknippad med stora systematiska fel baserade sig på artificiella tidsserier. Många gånger finns det dock ytterligare information utanför en tidsserie som experter kan ha kunskap om. Det är i dessa fall som kombinationen expertkunskap och statistisk modell blir speciellt gynnsam. Experten tillför ju då extra information till modellen. På samma sätt kan man konstatera att grupper ofta ger bättre resultat än individuella bedömningar. Ju mer speciell kunskap som finns desto viktigare blir expertens bidrag till prognosen. Detta gäller i synnerhet tidsserier med stor variation. Problem Det har visat sig att man har en tendens att överskatta sannolikheten att en önskvärd händelse ska inträffa, och även sannolikheten att den ska hända snart i tiden. Det är därför bra om den som bidrar med expertkunskap i ett prognosarbete är neutral till prognosens utfall. Även konfidensintervall kan vara ett problem med expertkunskapsbaserade prognoser, då det finns starka tendenser att överskatta prognosens träffsäkerhet. Dekomposition Det finns ett visst stöd i forskningen för att expertbedömningar uppnår bättre resultat om man bryter upp en analys i mindre beståndsdelar som sedan analyseras separat. Expertjustering av statistiska resultat Ett sätt att kombinera statistiska metoder med expertkunskap är att låta en expert justera ett statistiskt uppnått resultat. Även här blir expertens bidrag större desto mer kontextuell kunskap han/hon besitter utanför själva tidsserien. Ett problem som visat sig är att människor har en tendens att tro sig se mönster där det egentligen bara är brus. En alternativ metod är att låta expertens bedömning utgöra grunden för prognosen och sedan justera denna med hjälp av tidsserieanalys. Man tar då fram det förväntade felet genom att göra regressionsanalys på tidigare resultat och justerar sedan ner eller upp prognosen med hjälp av modellen man får ut. En sådan korrigering förbättrar prognosresultaten speciellt i de fall då expertprognoserna är behäftad med systematisk bias. *International Journal of Forecasting, Vol. 22. Issue. 3. 2006. 13