Rapport Prognosutvärdering 2008 2009:19
ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som tillgänglig PDF och beställas från www.esv.se. Word-formatet kan tillhandahållas via Publikationsservice. Datum: 2009-04-29 Dnr: 49-486/2009 ESV-nr: 2009:19 Copyright: ESV Rapportansvarig: Håkan Jönsson, Kristina Ström Olsson
Förord Förord Ekonomistyrningsverkets (ESV:s) budgetprognoser ska ha hög precision och risker för budgetavvikelser ska identifieras i ett tidigt skede. Enligt regleringsbrevet ska ESV senast den 30 april 2009 redovisa och kommentera prognosprecisionen och analysera prognosavvikelser. Dessutom ska det redovisas hur prognoserna görs tillgängliga, hur prognosmetoderna dokumenteras samt redovisas insatser och resultat när det gäller att fördjupa analysen. I detta ärende har generaldirektören Hans Lindberg beslutat. Funktionsansvariga Håkan Jönsson och Kristina Ström Olsson har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också avdelningschef Kristina Lundqvist deltagit. I ärendets tidigare handläggning har flertalet av medarbetarna på avdelningen Analys och prognoser medverkat. 3
Innehåll Innehåll Förord...3 Sammanfattning... 5 Inledning... 7 ESV:s bedömning av prognosprecisionen 2008... 8 Varför är bedömningen olika för utgifter och inkomster?... 9 Takbegränsade utgifter... 10 Inkomster... 12 Systematiska fel... 14 Takbegränsade utgifter... 14 Inkomster... 16 Prognosavvikelser i absoluta tal... 18 Takbegränsade utgifter... 18 Inkomster... 19 Fördjupad avvikelseanalys 2008... 21 Kommentar till enskilda utgiftsområden... 21 Kommentar till enskilda inkomsttitlar... 27 Skatteintäkter 2008... 31 Kompletterande uppföljning av skatteintäkterna 2007... 34 Metod för prognosuppföljning... 36 Vilken typ av avvikelser ska utvärderas?... 36 Differensanalysen utgör underlag... 36 Mått på avvikelserna... 37 Detaljeringsgrad vid beräkning av absoluta avvikelser... 37 Beräkningarna formaliserade... 38 APPENDIX... 40 Bilaga... 44 Hur görs ESV:s prognoser tillgängliga?... 44 Hur dokumenteras prognosmetoderna?... 44 Hur arbetar ESV med att fördjupa analysen?... 44 4
Sammanfattning Sammanfattning ESV:s prognosprecision utvärderas denna gång för prognosåret 2008 och mäts efter justering för makro- och beslutsberoende avvikelser. För skatteintäkterna görs därtill en utvärdering av prognoserna för 2008 samt en kompletterande uppföljning av 2007. Enligt den bedömningsskala som ESV tagit fram är målet om hög precision helt uppfyllt för inkomstprognoserna och delvis uppfyllt för utgiftsprognoserna. De fem prognostillfällena resulterade i ett medelfel om 0,86 procent av omslutningen för de takbegränsade utgifterna och 0,84 procent för statsbudgetens inkomster. Om utgiftssidan rensas för avvikelsen för arbetsmarknadsområdet skulle medelfelet i stället bli 0,41. Prognosavvikelsen skulle således halveras. Tabell 1. Prognosprecisionen, övriga genomsnittliga avvikelser i miljarder kronor och procent 1999 2008 Prognosavvikelser 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Snitt* Takbegränsade utgifter, mdkr -0,7 3,6 4,4 3,6 2,0 2,1 6,5 6,2 7,7 8,2 4,5 procent av utfall -0,09 0,47 0,56 0,44 0,24 0,25 0,75 0,69 0,85 0,86 0,52 Inkomster, mdkr -14,7-20,7-6,9-0,8 12,1-4,1-23,1-15,7-1,4 7,6 10,7 procent av utfall -2,03-2,59-0,91-0,11 1,83-0,58-3,10-1,93-0,16 0,84 1,41 *Avser genomsnitt av prognosavvikelser i absoluta tal 1999 2008. Träffsäkerheten i inkomstprognoserna 2008 var bättre än genomsnittet för perioden 1999 2008. Träffsäkerheten för de takbegränsade utgifterna var något sämre än genomsnittet. Rensat för arbetsmarknadsområdet 2007 och 2008 blev dock precisionen betydligt bättre än förra året. Många poster både på statsbudgetens inkomst- och utgiftssida har påverkats av konjunkturen utan att avvikelsen mot utfall varit möjlig att klassificera som makroberoende. I prognosarbetet är det många gånger omöjligt att bedöma hur de makroekonomiska sambanden ser ut för en specifik inkomsttitel eller ett specifikt anslag. Detta har negativ påverkan på ESV:s prognosprecision som mäts genom avvikelsen under kategorin Övrigt. ESV:s genomsnittliga prognosavvikelse för de takbegränsade utgifterna uppgick till 8,2 miljarder kronor. Detta var något sämre än genomsnittet under perioden 1999 2008, då utgifterna i genomsnitt avvek med 4,5 miljarder kronor från det faktiska utfallet. Detta motsvarar 0,5 procent av de takbegränsade utgifterna för 2008. Bland de takbegränsade utgifterna uppstod större avvikelser på fyra utgiftsområden: Arbetsmarknad, Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, Hälsovård, sjukvård och social omsorg, Försvar samt beredskap mot sårbarhet, samt på utgifterna för ålderspensionssystemet. På alla dessa områden överskattades utgifterna, i synnerhet på arbetsmarknadsområdet. För resterande utgiftsområden är 5
SAMMANFATTNING den sammanlagda avvikelsen marginell och det systematiska felet för dessa områden har minskat sedan föregående år. ESV:s genomsnittliga avvikelse för inkomsterna uppgick till 7,6 miljarder kronor, vilket motsvarar 0,84 procent. Detta var bättre än genomsnittet under perioden 1999 2008. Då avvek dessa prognoser med i genomsnitt 10,7 miljarder kronor eller 1,4 procent av inkomsternas omslutning. När det gäller inkomsterna uppstod större avvikelser klassificerade som Övrigt - på tre områden: Fysiska personers och juridiska personers inkomstskatt samt betalningsdifferenser. Skatten från fysiska personer underskattades medan överskattning skedde av inkomsterna från juridiska personer samt betalningsdifferenser. Såväl utgifter som inkomster har under året påverkats kraftigt av tillkommande beslut. För utgifterna handlar det om beslutade infrastruktursatsningar och för inkomsterna är det beslut om försäljning av statligt aktieinnehav som påverkat. Detta påverkar emellertid inte det prognosfel som ESV:s prognosutvärdering utgår ifrån då avvikelser som beror på tillkommande beslut frånräknas. I rapporten analyseras också prognosavvikelserna för skatteintäkterna 2008. I den analysen framkommer att ett betydande prognosfel är kopplat till att de makroekonomiska förutsättningarna blev betydligt svagare än vad som antagits i budgetprognoserna under året. Utvärderingsmått Prognosprecisionen utvärderas utifrån den genomsnittliga avvikelsen rensad för de effekter som beror på nya politiska beslut eller ändrade makroekonomiska förutsättningar. Ju lägre avvikelse, desto bättre är precisionen. Det finns dock inte alltid någon exakt eller tydlig koppling mellan å ena sidan de makroekonomiska nyckeltal som prognoserna bygger på och å andra sidan vissa specifika poster på budgeten. Det gäller främst skatt på kapital- och företagsvinster. Detta medför att avvikelser som indirekt hänför sig till makroekonomiska förändringar i många fall klassificeras till kategorin Övriga avvikelser. Avvikelser mellan respektive prognos och utfallet kan således hänföras till tre olika kategorier: Makro: Makroekonomiska förutsättningar, som för ESV är exogent givna. Beslut: Nya beslut som regering och riksdag fattar efter aktuellt prognostillfälle. Övrigt: Prognosprecisionen enligt ESV:s definition, alltså den variabel som ESV:s prognoser utvärderas efter. 6
INLEDNING Inledning ESV ska enligt sin instruktion göra prognoser och analyser av den statsfinansiella utvecklingen. Budgetprognoserna ska ha hög precision och risker för budgetavvikelser ska identifieras i ett tidigt skede. De bakomliggande analyserna ska vara tolkningsbara och dokumenteras tydligt. I syfte att mäta måluppfyllelsen gör ESV varje år en uppföljning av precisionen i de kortfristiga budgetprognoserna. Denna rapport är en genomgång av de fem prognoser för 2008 som gjorts mellan december 2007 och december 2008. Rapporten innehåller en redovisning och kommentar av träffsäkerheten samt en analys av större avvikelser på enskilda områden. Informationen är en viktig utgångspunkt för ESV:s arbete med att utveckla prognosmetoderna och därmed förbättra precisionen på de områden där det behövs. De områden som ingår i utvärderingen är på utgiftssidan de takbegränsade utgifterna och på inkomstsidan statens inkomster och intäkter. I bilaga redovisas hur ESV gör prognoserna tillgängliga, hur prognosmetoderna dokumenteras samt insatser och resultat när det gäller att fördjupa analysen. Denna information är i stora delar densamma som i ESV:s senaste årsredovisning. Huvuddelen av rapporten ägnas åt utvärdering av prognosprecisionen, det vill säga en utvärdering utifrån avvikelserna mellan prognos och utfall för olika typer av inkomster och utgifter. Dessa avvikelser kan hänföras till tre kategorier, nämligen makroekonomiska förutsättningar som för ESV är exogent givna, nya politiska beslut som fattats efter aktuellt prognostillfälle och den tredje kategorin som består av övriga faktorer. ESV:s prognoser utvärderas mot den sistnämnda kategorin och därför är prognosavvikelser under Övrigt de som det ägnas störst utrymme för i rapporten. ESV:s metod för att särskilja de tre kategorierna innebär ett omfattande arbete på detaljerad nivå. Metoden beskrivs i slutet av rapporten. I ett inledande avsnitt fastställs och kommenteras ESV:s måluppfyllelse utifrån en fastställd bedömningsskala. En översiktlig beskrivning görs också av precisionen i ESV:s prognoser för dels utgifter, dels inkomster. Eftersom utvärderingen ska utgöra underlag för framtida förbättringar är det viktigt att identifiera avvikelser av systematisk karaktär. Ett särskilt avsnitt ägnas därför åt denna fråga, liksom åt frågan om avvikelser i absoluta tal, det vill säga oavsett om avvikelsen beror på över- eller underskattning. Rapporten innehåller också en fördjupad analys av de områden där avvikelserna är som störst. Där kommenteras enskilda utgiftsområden samt inkomsttyper och inkomsttitlar utifrån de tre kategorierna. I appendix finns tabeller med ytterligare detaljer. Skatter redovisas inte bara som inkomster på statsbudgeten utan redovisas också periodiserat, det vill säga som skatteintäkter. ESV:s precision i prognoserna för skatteintäkter följs upp i separata avsnitt. 7
ESV:S BEDÖMNING AV PROGNOSPRECISIONEN 2008 ESV:s bedömning av prognosprecisionen 2008 I detta avsnitt värderas ESV:s egentliga prognosfel, det vill säga då den totala prognosavvikelsen rensats för makro- och beslutsberoende avvikelser. Hur bedömer man om målen för prognosverksamheten är uppfyllda? Vad är en hög prognosprecision? En bedömning av precisionen kräver någon form av måttstock eller skala att jämföra med. ESV valde därför att för fyra år sedan konstruera en bedömningsskala med utgångspunkt från tidigare resultat. Eftersom erfarenheten är att ESV:s tidigare budgetprognoser har kunnat användas som ett viktigt beslutsunderlag för regeringen bör den historiska träffsäkerheten kunna användas som norm vid framtida utvärderingar. Tabell 2. Bedömningsskala och utfall för prognosprecisionen 2008, procent Mål Helt uppfyllt Bedömningsskala Utfall 2008 I huvudsak uppfyllt Delvis uppfyllt Knappast uppfyllt Precision Bedömning Hög precision, Utgifter ± 0,3 ± 0,31 ± 0,6 ± 0,61 ± 0,9 > ± 0,9 0,86 Delvis uppfyllt Hög precision, Inkomster ± 1,3 ± 1,31 ± 2,6 ± 2,61 ± 3,9 > ± 3,9 0,84 Helt uppfyllt Enligt denna skala uppfylldes målet hög precision helt för inkomsterna men endast delvis för utgifterna, se tabellen ovan. Jämfört med föregående år är det något sämre precision för inkomsterna (0,84 jämfört med fjolårets -0,16), men precisionen är ändå så god att den hamnar i kategorin helt uppfyllt enligt bedömningsskalan. När det gäller utgifterna var precisionen marginellt sämre (0,86 jämfört med 0,85) och betyget blev detsamma som föregående år. Om avvikelsen för arbetsmarknadsområdet för 2008 och 2007 rensas bort är precisionen bättre än 2007, närmare bestämt 0,41 jämfört med 0,63. Bedömningsskalan är så konstruerad att den avser det genomsnittliga resultatet. Detta innebär att över- och underskattningar på olika områden tillåts ta ut varandra. I absolutbelopp, då nettoeffekter räknas bort, är resultatet både för utgifterna och för inkomsterna ungefär som genomsnittet 1999 2007. Bedömningsskalans konstruktion Med hjälp av resultaten för perioden 1999 2004 konstruerades för fyra år sedan en skala i fyra steg - ju närmare 0 på skalan desto högre precision. För att målet om hög precision ska vara helt uppfyllt ska precisionen vara minst lika hög som det genomsnittliga värdet för de sex åren. Om precisionen är lägre än den dittills lägsta, så är målet som bäst endast delvis uppfyllt. Ett skalsteg sattes därefter mitt emellan Helt uppfyllt och Delvis uppfyllt. Gränsen för bedömningen Knappast uppfyllt sattes till den dittills lägsta precisionen plus ett steg lika stort som avståndet mellan Helt uppfyllt och I huvudsak uppfyllt. 8
ESV:s bedömning av prognosprecisionen 2008 Skalan låstes vid dessa gränser. Motivet var att framtida resultat inte skulle påverka uppfyllelsegraden. Det vore orimligt om ett dåligt resultat ett år automatiskt skulle göra att målet lättare kan uppfyllas de kommande åren och vice versa. Stabiliteten i precisionen för utgifterna har gjort att kravet för Helt uppfyllt är förhållandevis högt (±0,3 procent) och att spannet är ganska kort till Knappast uppfyllt (±0,9 procent). Inkomsterna, som av naturliga skäl har större avvikelser, har en skala som ligger avsevärt högre och med större spann. ( Helt uppfyllt = ±1,3 procent och Knappast uppfyllt = ±3,9 procent.) Varför är bedömningen olika för utgifter och inkomster? Att prognosavvikelserna på inkomstsidan i genomsnitt är större än på utgiftssidan är inte oväntat, eftersom utgifterna dels omfattas av ett tak för hur höga de totalt får bli, dels omfattas av en mängd regler och villkor kring hur de får användas. På större delen av inkomstsidan finns inga motsvarande restriktioner eller regler. Skatteinkomsterna varierar i stället fullt ut med skattebasernas utveckling som i sin tur i stor utsträckning beror på den allmänna konjunkturutvecklingen. Därtill kommer, som tidigare nämnts, det faktum att vissa relativt stora prognosavvikelser hänförs till kategorin Övrigt, trots att det i grund och botten är fråga om avvikelser som beror på ändrade makroekonomiska förutsättningar. Detta gäller såväl utgiftssom inkomstsidan. På utgiftssidan är arbetsmarknadsutgifterna särskilt framträdande, och på inkomstsidan skatterna på kapital- och företagsvinster. 9
Takbegränsade utgifter Takbegränsade utgifter De takbegränsade utgifterna underskattades på totalnivå i de fyra första prognoserna för 2008, med 23 miljarder kronor i genomsnitt. Underskattningen beror framför allt på beslut som regering och riksdag fattat efter aktuellt prognostillfälle. Den makroekonomiska avvikelsen är -1,5 miljarder kronor i genomsnitt. ESV:s egentliga prognosfel som redovisas under kategorin Övrigt uppgick i genomsnitt till 8,2 miljarder kronor, vilket motsvarar knappt 0,9 procent av de takbegränsade utgifterna 1. Tabell 3. Avvikelser från utfall, takbegränsade utgifter år 2008, miljarder kronor Prognosavvikelser Prognosavvikelse i absolutbelopp 1 Takbegränsade utgifter Utfall 08:0 08:1 08:2 08:3 08:4 Snitt 08:0 08:1 08:2 08:3 08:4 Snitt 2008 7/12 14/3 30/5 3/9 19/12 7/12 14/3 30/5 3/9 19/12 Totalt 943,4-23,9-26,4-31,9-35,4 0,6-23,4 52,2 50,2 44,4 44,4 4,8 39,2 Makro -3,0-2,7-1,0-1,0-0,1-1,5 3,3 2,7 1,0 1,0 0,1 1,6 Beslut -36,3-37,9-37,6-38,2 0,0-30,0 36,4 37,9 37,8 38,2 0,0 30,1 Övrigt 15,4 14,1 6,7 3,9 0,7 8,2 21,9 19,8 12,4 9,8 4,8 13,8 Anm. Avvikelse=Prognos minus utfall, dvs. positiv avvikelse=lägre utfall än prognos och negativ avvikelse=högre utfall än prognos 1 Avvikelserna i de olika kategorierna går ej att summera eftersom de är absolutbelopp. Till följd av makroekonomiska förutsättningar underskattades utgifterna, främst på arbetsmarknadsområdet. Bedömningen av nivån på arbetslösheten reviderades upp under året, vilket bidrog till en underskattning av prognosen för de takbegränsade utgifterna. Även till följd av beslut underskattades de takbegränsade utgifterna, med i genomsnitt 30 miljarder kronor. Föregående år uppgick underskattningarna på grund av beslut till 8,4 miljarder kronor. Störst påverkan för 2008 hade riksdagens beslut att anvisa 25,3 miljarder kronor för att finansiera extra amorteringar av lån som tagits i Riksgälden för infrastrukturinvesteringar. ESV kunde inte ta hänsyn till detta förrän i årets sista prognos. Andra beslut som fattades under året var EU-beslut i form av ändringsbudgetar, vilket ledde till underskattning av EU-avgiften. Vidare fattades beslut om kapitaltillskott till Svensk Exportkredit och Almi Företagspartner AB med sammanlagt 5 miljarder kronor samt beslut om kapitaltillskott till ett bolag för forsknings- och utvecklingsinsatser inom fordonsindustrin med 3 miljarder kronor. Dessa beslut medförde underskattning av prognosen vid de fyra första prognostillfällena. Den genomsnittliga prognosavvikelsen under kategorin Övrigt blev 8,2 miljarder kronor vilket är något större än föregående år då överskattningen uppgick till 1 Utgiftsområde 26 omfattas inte av utgiftstaket och ingår alltså inte i det precisionsmått (statsbudgetens takbegränsade utgifter) som betygssätts i denna rapport. 10
TAKBEGRÄNSADE UTGIFTER 7,7 miljarder kronor. Om man rensar avvikelsen för ålderspensionsutgifterna utanför statsbudgeten, vilka dock ingår i takbegränsade utgifter, blir avvikelsen avsevärt lägre. Avvikelsen blir då 7,2 miljarder kronor i stället för 8,2 miljarder kronor, det vill säga en klar förbättring jämfört med 2007. Förra året avvek prognosen för ålderspensionsutgifterna marginellt från utfallet. Större prognosavvikelser under kategorin Övrigt förekom på fyra utgiftsområden: Arbetsmarknad, Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, Hälsovård, sjukvård och social omsorg samt Försvar samt beredskap mot sårbarhet. I samtliga fall överskattades utgifterna. Utgifterna för arbetsmarknad överskattades till följd av att andelen av de öppet arbetslösa som fick ersättning från arbetslöshetsförsäkringen blev lägre än beräknat. En förklaring var att antalet deltidsarbetslösa personer, vilka i statistiken räknas som sysselsatta men får ersättning för den tid de är arbetslösa, minskade. Detta innebar att kostnaden per öppet arbetslös sjönk. Andelen av de öppet arbetslösa som fick ersättning sjönk också som en effekt av de striktare villkor för berättigande till ersättning som infördes 2007. Den sjunkande andelen ersatta kan till viss del ses som en effekt av tidigare års regeländring, men också som en effekt av högkonjunkturen även om överskattningarna inte kan klassas som makroberoende. Nedgången av antalet sjukpenningdagar fortsatte under 2008 och blev kraftigare än beräknat, vilket gjorde att utgifterna för sjukpenning överskattades i de fyra första prognoserna. Vidare ledde de nya tandvårdsförmånerna till en svagare utgiftsökning under 2008 än väntat. Försvarets utgifter för förband och materiel överskattades vid samtliga prognostillfällen. Det är svårt att göra en rimlig bedömning av anslagsprognoserna eftersom de inte följer några direkta utbetalningsmönster. För resterande utgiftsområden förekommer ungefär lika många överskattningar som underskattningar och avvikelserna är relativt små. Årsgenomsnittet blev något sämre än för 2007. Resultatet tyngs även i år av större avvikelser i de två första prognoserna för att sedan ha en hög träffsäkerhet senare under året. Till stor del är det prognoserna för arbetsmarknadsutgifterna som förklarar detta mönster. Om årets avvikelse på 8,2 miljarder kronor rensas för avvikelsen för arbetsmarknadsområdet, blir avvikelsen i stället 3,8 miljarder kronor. Målet skulle utan avvikelsen för detta område vara i huvudsak uppfyllt. ESV vill framhålla att det i prognosarbetet många gånger är omöjligt att bedöma hur de makroekonomiska sambanden ser ut för en viss utgift. Därför kan inte samtliga prognoser göras utifrån någon eller några speciella makrovariabler. Avvikelser mot utfall har därigenom kommit att klassificeras under kategorin Övrigt. 11
INKOMSTER Inkomster Statsbudgetens inkomster underskattades 2008 med i genomsnitt 14 miljarder kronor. Underskattningen berodde på beslut som inte var kända vid prognostillfällena. Den makroekonomiska utvecklingen samt övriga faktorer dämpade den totala underskattningen genom att istället bidra till att statsbudgetens inkomster överskattades. Endast beslutade försäljningar medräknas i ESV:s prognoser. Under året sålde staten aktier för sammanlagt 76,5 miljarder kronor. I februari såldes aktier i OMX för 2,1 miljarder kronor, i juli såldes Vin & Sprit för 49,8 miljarder kronor och i september såldes Vasakronan för 24,6 miljarder kronor. ESV:s prognospolicy innebar därmed stora underskattningar i årets tre första prognoser. De makroekonomiska beräkningsförutsättningarna bidrog till en överskattning av inkomstprognoserna. Såväl lönesumma som privat konsumtion skulle i slutändan visa sig bli lägre än vad som förutsatts i budgetprognoserna. Tabell 4. Avvikelser från utfall, inkomster 2008, miljarder kronor Prognosavvikelser Prognosavvikelse i absolutbelopp 1 Inkomster Utfall 08:0 08:1 08:2 08:3 08:4 Snitt 08:0 08:1 08:2 08:3 08:4 Snitt 7/12 14/3 30/5 3/9 19/12 7/12 14/3 30/5 3/9 19/12 Totalt 901,3-56,3-48,8 10,3 20,4 3,2-14,2 108,4 117,8 65,5 23,0 11,9 65,3 Makro 27,6 20,4 18,4 7,0 3,5 15,4 27,6 20,4 18,4 7,0 3,5 15,4 Beslut -84,2-79,0-25,5 3,2-0,6-37,2 84,2 79,0 25,5 4,4 0,6 38,7 Övrigt 0,3 9,8 17,3 10,1 0,3 7,6 41,9 45,1 48,3 19,8 13,5 33,7 Anm. Avvikelse=prognos minus utfall. 1 Avvikelserna i de olika kategorierna går ej att summera eftersom de är absolutbelopp. Efter justering för makro- och beslutsberoende avvikelser erhålls avvikelse som klassificeras som Övrigt ESV:s egentliga prognosfel. Denna avvikelse uppgick i genomsnitt till 7,6 miljarder kronor (0,8 procent), vilket är litet om man jämför hur stora avvikelserna har varit årligen 1999 2007. I förhållande till 2007 är felet däremot något större. Avvikelsen som hänförs till kategorin Övrigt är för 2008 liksom för många tidigare år kopplad till svårigheterna att göra prognoser på företagsskatterna. Dessa skatteinkomster är i stor utsträckning beroende av konjunkturutvecklingen. Emellertid klassificeras dessa avvikelser som Övrigt i denna rapport då ESV:s prognosmodell inte formellt varit kopplad till de makroekonomiska beräkningsförutsättningarna. Vinstutsikterna i företagssektorn försämrades dramatiskt och hastigt kring halvårsskiftet/hösten 2008. De debiterade preliminärskatterna sjönk hastigt vilket också föranledde nedrevideringar av 12
Inkomster årsprognosen. I årets tre första prognoser överskattades skatteinkomsterna från juridiska personer kraftigt. Också prognosen på betalningsdifferensen överskattades under året. Hushållens kompletteringsbetalningar och företagens inbetalningar av kvarskatt blev lägre än beräknat. Det betalades även ut mer överskjutande skatt än vad som ursprungligen prognostiserades. Inkomsterna från fysiska personers inkomstskatt underskattades däremot och motverkade överskattningen i kategorin Övrigt något. Hushållens kapitalvinstskatt avseende 2007, vilken debiterades 2008, blev högre än förväntat. 13
SYSTEMATISKA FEL Systematiska fel Genomgången nedan avser de genomsnittliga avvikelserna mellan prognos och utfall, vilket innebär att en överskattning av utgifter eller inkomster på ett område kan motverkas av underskattningar på andra områden. Takbegränsade utgifter De takbegränsade utgifterna har sedan 1997 överskattats oftare än de underskattats. Överskattningarna har vanligtvis minskat under loppet av prognosåret. Under perioden 1997 2008 överskattade ESV dessa utgifter, rensat för avvikelser på grund av nya beslut och ändrade makroekonomiska förutsättningar, med i genomsnitt drygt 0,4 procent. Det motsvarar cirka 4 miljarder kronor av 2008 års takbegränsade utgifter 2. Denna siffra är alltså det genomsnittliga felet för alla de prognoser som ingår i bedömningen, det vill säga alla fem prognostillfällen under de tolv åren. I respektive års sista prognos, när i regel två utfallsmånader återstår, har utgifterna under kategorin Övrigt i genomsnitt underskattats med 0,06 procent under perioden 1997 2008. Det motsvarar drygt 0,5 miljarder kronor. Endast vid ett fåtal av de 59 prognoserna som lämnats sedan utgiftstaket infördes har övrigt-avvikelsen mot det slutliga utfallet för året överstigit 1 procent. Figur 1. Övriga avvikelser, takbegränsade utgifter 1997 2008, procent 5,0 5,0 3,0 3,0 1,0 1,0-1,0-1,0-3,0-3,0-5,0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008-5,0 Sedan utgiftstaket infördes har de takbegränsade utgifterna överskattats alla år utom 1998. Den genomsnittliga prognosavvikelsen (bias) för perioden 1997 2008 uppgår till 0,4 procent. 2 I detta avsnitt analyseras en något längre tidsserie (1997-2008) än vad som gäller i övriga avsnitt (1999-2008). Syftet är att förbättra möjligheterna att utvärdera förekomsten av systematiska fel över tiden och i viss mån konjunktursvängningarnas effekter på prognosavvikelserna. 14
Systematiska fel Mönstret har ändrats något sedan 2007, då vi de två senaste åren har överskattat utgifterna mer i de två första prognoserna än i de tre följande prognoserna. Orsaken till detta går för 2008 främst att finna under arbetsmarknadsområdet. Tillkommande information som påverkat andelen ersatta av de arbetslösa förbättrade precisionen avsevärt. ESV vill peka på ett par förklaringar till de systematiska överskattningarna. En förklaring är att effekten av beslutade neddragningar och besparingar med mera ofta underskattas, vilket leder till för höga prognoser. Exempelvis har de omfattande regeländringar som genomförts på arbetsmarknadsområdet gett större effekter än väntat 2008, vilket är den viktigaste förklaringen till de överskattade utgifterna. Ett annat exempel är området Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp. Effekten av en striktare sjukskrivningsprocess har varit större än beräknat, vilket lett till en snabbare minskning av antalet sjukpenningdagar. En annan förklaring är att ESV utgår från prognosuppgifter från många myndigheter, vilka har en tendens att överskatta vissa utgifter, främst förvaltningsutgifter. Ett av momenten i ESV:s prognosarbete är att bedöma i vilken utsträckning detta förekommer och göra motsvarande neddragningar av prognosen. Under 2008 ökade det totala utgående överföringsbeloppet, det vill säga det som var kvar av myndigheternas tilldelade medel i slutet av året jämfört med vad som fanns att tillgå i ingående medel från 2007. Detta innebar att medel underutnyttjades, vilket inte till fullo förutsågs i prognoserna under året. Följden blev en mindre överskattning av prognosen för vissa områden. För att komma tillrätta med de systematiska överskattningarna tillämpar ESV sedan 2007 en realekonomisk analysmetod för att minimera denna typ av systematiska fel. Prognosavvikelserna förklaras främst av överskattade transfereringar på ett fåtal stora anslag, främst Arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. Om man rensar för det svårprognostiserade arbetsmarknadsområdet har de systematiska överskattningarna tydligt minskat 2008. Realekonomisk analysmetod för att minimera systematiska avvikelser Som framgår av detta avsnitt har det funnits en tendens till systematisk överskattning av utgifterna. Inför den tredje prognosen för 2007 (Budgetprognos 2007:2) indikerade utfallet för månaderna januari april att utgifterna för året var på väg att överskattas. Angreppssättet för att komma till rätta med detta problem var att utnyttja den realekonomiska fördelningen av anslagen. Varje månads avvikelse för respektive anslag fördelades enligt anslagets specifika realfördelning. Vid analysen exkluderades vissa större anslag som har särskilda analysmodeller och bevakning, de är dessutom ofta makroberoende. Detta visade sig vara en framkomlig väg eftersom avvikelserna realt inte fördelas på ett slumpmässigt sätt. 15
SYSTEMATISKA FEL Vi fann att överskattningarna framför allt var koncentrerade till den statliga konsumtionen. Därför nedjusterades främst utgiftsområden med stor andel förvaltningsutgifter. Detta innebar att nedrevideringar gjordes på många mindre och medelstora förvaltningsanslag. I efterhand kan konstateras att det var riktigt att revidera ner utgifterna på detta sätt. Avvikelsen minskade markant från och med den tredje prognosen. Snittet för de tre sista prognoserna blev därmed lägre än de två föregående åren, trots att genomsnittet för samtliga prognoser blev sämre. För ytterligare information om metoden för att komma åt de systematiska avvikelserna hänvisas till Budgetprognoserna 2007:2 och 2007:4. Den generella neddragningen har förbättrat precisionen även för 2008, då nivån inför det nya året blev mer rimlig på ett flertal anslag. Den realekonomiska analysmetoden används numera regelbundet i prognosarbetet i syfte att minimera systematiska avvikelser. Inkomster Under perioden 1997 2008 har inkomsterna underskattats oftare än de överskattats. Under 2008 överskattades dock inkomsterna. Figur 2. Övriga avvikelser, inkomster 1997 2008, procent 5,0 5,0 3,0 3,0 1,0 1,0-1,0-1,0-3,0-3,0-5,0-5,0-7,0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008-7,0 Det är tydligt att avvikelserna för inkomsterna är beroende av konjunkturen. I konjunkturuppgångar underskattas inkomsterna medan de överskattas i konjunkturnedgångar, såsom 2008. 16
Systematiska fel Detta är nära kopplat till konjunkturutvecklingen. I konjunkturuppgångar har inkomsterna en tendens att underskattas medan de överskattas i konjunkturnedgångar, såsom 2008. Rensningen för prognosfel som beror på ändrade makroekonomiska förutsättningar skulle, om rensningen vore perfekt, eliminera ovanstående fenomen vid betraktelse av mönstret för övrig-posten. Emellertid är det svårt att knyta prognosfelen för främst kapitalskatterna till utvecklingen för enskilda skattebaser varför avvikelserna hamnar som Övrigt - trots att de egentligen också borde ha tillskrivits den makroekonomiska utvecklingen. I själva verket så är det ofta fallet att intäkterna från kapitalskatter stiger/sjunker snabbare än ekonomin förändras. Det systematiska felet för inkomsterna påverkas i viss mån av att det är en tidslagg mellan å ena sidan utvecklingen för skattebaserna och å andra sidan skatteinkomsten. För skatteintäkterna uppstår inte samma problematik då intäkterna förs till det år de avser. 17
PROGNOSAVVIKELSER I ABSOLUTA TAL Prognosavvikelser i absoluta tal Medan den genomsnittliga prognosavvikelsen mest säger något om träffsäkerheten på totalnivå, tydliggörs alla prognosfel på enskilda områden om avvikelserna i stället anges i absoluta belopp 3. Detta oavsett om felet beror på över- eller underskattning. När de absoluta prognosfelen mäts framgår det tydligt att osäkerheten är som störst i den första prognosen för respektive år. Inför varje nytt prognostillfälle tillkommer ny information, exempelvis i form av ytterligare månadsutfall för statsbudgeten. Det innebär att ovissheten minskar och att prognoserna blir mer träffsäkra. När årets sista prognos tas fram finns vanligtvis utfall till och med oktober. För 2008 hann ESV även beakta november månads utfall då prognosen togs fram vid en senare tidpunkt än vanligt. Takbegränsade utgifter Rensat för effekterna av politiska beslut och en förändrad makroekonomisk utveckling blev den absoluta avvikelsen för utgifterna under taket 1,5 procent, vilket är något sämre än året innan då avvikelsen var 1,3 procent. De lägsta absoluta Figur 3. Prognosavvikelser avseende takbegränsade utgifter 1999 2008, absolutbelopp per avvikelsekategori Procent 7 Procent 7 6 6 5 5 4 4 3 3 2 2 1 1 0 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2/3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Övrigt Makro Beslut De absoluta Övrigt-avvikelserna för utgifterna under taket var 2008 något större än året innan. 3 Se metodavsnittet för en mer ingående beskrivning. 18
Prognosavvikelser i absoluta tal avvikelserna uppmättes åren 2003 och 2004, det vill säga de år då marginalen till utgiftstaket var som lägst. Utgifterna tenderar med andra ord att överskattas i större utsträckning vid högkonjunktur och när marginalen till utgiftstaket är stor. De fyra utgiftsområden som bidrar mest till de absoluta avvikelserna är desamma som avviker mest i genomsnitt, nämligen Arbetsmarknad, Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, Hälsovård, sjukvård och social omsorg samt Försvar. I den sista prognosen för året underskattades, om än marginellt, de två förstnämnda områdena. Detta medför att avvikelserna på dessa områden får en marginellt större avvikelse i absolutbelopp än när man mäter genomsnittlig avvikelse. Bortsett från dessa två undantag överskattades de fyra utgiftsområdena i samtliga prognoser. Den större avvikelsen i absoluta tal (1,5 procent) i förhållande till måttet på precisionen (0,86 procent) beror i huvudsak på mindre avvikelser åt olika håll på övriga områden, vilka således inte nettoredovisas i absoluta tal. Även i denna jämförelse skulle precisionen bli betydligt bättre än 2007 om båda åren rensas för arbetsmarknadsområdet. Inkomster Rensat för beslut och ändrade makroekonomiska förutsättningar var prognosfelet i absoluta termer 3,7 procent i genomsnitt 2008. Figur 4. Prognosavvikelser avseende inkomster 1999 2008, absolutbelopp per avvikelsekategori Procent 18 16 14 12 10 8 6 4 2 Procent 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2/3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 BP0 BP1 BP2 BP3 BP4 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Övrigt Makro Beslut De absoluta avvikelserna för inkomsterna var 2008 avseende kategorin Övrigt ungefär som genomsnittet 1999 2007. 19
PROGNOSAVVIKELSER I ABSOLUTA TAL Detta kan jämföras med absolutfelet förra året som uppgick till 3,4 procent. I absoluta termer är avvikelsen för kategorin Övrigt ungefär lika stor som genomsnittet 1999 2007. När man analyserar den absoluta avvikelsen framträder det tydligt att det är betydligt mindre skillnader i prognosprecision mellan åren än när man studerar den relativa avvikelsen där avvikelser åt olika håll tar ut varandra. Ser man till avvikelsens utveckling mellan prognoserna ett enskilt år är det tydligt att avvikelsen tenderar att minska. För 2008 är avvikelsen emellertid tilltagande mellan Budgetprognos 2008:0 och Budgetprognos 2008:2. Detta är till stor del en effekt av att prognosen för betalningsdifferensen justerades upp kraftigt i inledningen av året vilket i slutändan skulle visa sig vara nödvändigt att korrigera. 20