Revisionsrapport 2014 Genomförd på uppdrag av revisorerna Januari/februari 2015 Granskning hantering av leasing Landstinget Västernorrland
Innehåll 1. Sammanfattning...3 2. Inledning...5 2.1. Bakgrund... 5 2.2. Syfte och avgränsning... 5 2.3. Revisionsfrågor... 6 2.4. Revisionskriterier... 6 2.5. Ansvarig nämnd... 6 2.6. Genomförande och avgränsningar... 6 3. Granskningens resultat...8 3.1. Granskningens omfattning... 8 3.2. Iakttagelser... 8 3.3. Ansvarsfördelning, rutiner och beslut i leasingfrågor... 9 3.4. Våra bedömningar... 11 3.5. Rekommendationer/förbättringsförslag... 12 4. Sammanfattande bedömning och rekommendationer...15 4.1. Sammanfattande bedömning... 15 4.2. Svar på revisionsfrågor... 15 4.3. Rekommendationer/förslag till förbättringar... 17 Bilagor: Bilaga 1 Källförteckning 2
1. Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Landstinget Västernorrland genomfört en granskning av nyttjandet av leasing inom landstinget. Syftet med granskningen har varit att analysera och bedöma landstingets nyttjande av leasing och liknande finansiella former. I granskningen ingår att bedöma landstingets regelverk, organisation, ansvarsfördelning, uppföljning, rapportering, eventuella avvikelser från landstingets regelverk samt att bedöma landstingets efterlevnad till utgiven rekommendation från Rådet för kommunal redovisning. I granskningen ingår att bedöma om den interna kontrollen är tillfredsställande. Utifrån syftet med granskningen är vår bedömning att I syfte att säkerställa en redovisning av Hyres- /leasingavtal i enlighet med RKR 13.2 Redovisning av hyres- /leasingavtal behöver Landstingets interna rutiner och riktlinjer utvecklas. Styrelsen bör bereda frågan om ändring av policyn inför fullmäktige kring våra noteringar att policyn inte är tillräckligt tydlig gällande ansvar och beslut. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Fråga 1 Hur hanteras leasing inom landstinget och hur ser organisationen för detta ut? Hur ser organisationen för leasing ut? Organisatoriskt i tjänstemannaorganisationen handhar ekonomidirektör och redovisningschef frågor kring leasing i landstinget. Följer ansvarsfördelningen vad fullmäktige föreskriver om leasing i landstingets Finanspolicy? Vår bedömning är att ansvarsfördelningen följer vad fullmäktige föreskriver om leasing i landstingets Finansiella policy. Hur genomförs uppföljning och rapportering? Av vem? Följer detta vad policyn föreskriver? Vår granskning visar att den rapportering som görs, genomförs i delårsrapport och årsredovisning. Av policyn framgår inga föreskrifter för rapportering. Vi bedömer att det är svårt att utläsa om Finansutskottet och landstingsstyrelsen särskilt diskuterat och bedömt vissa frågor i rapporteringen mot bakgrund av den knapphändiga informationen i protokollen. Till hur stor del nyttjas leasing kontra annan lånefinansiering? Enligt senaste fastställda årsredovisning uppgår utbetalningar för leasing för 2013 till 57 mkr. Enligt uppgift finns ingen annan lånefinansiering än den landstinget har gentemot LÖF. Fråga 2 Har landstingets regelverk för leasing utformats på ett tillfredsställande sätt? I syfte att säkerställa en redovisning av Hyres- /leasingavtal i enlighet med RKR 13.2 Redovisning av hyres- /leasingavtal är vår bedömning att Landstingets interna rutiner och riktlinjer behöver utvecklas. Vad gäller föreskrifter i policyn gör vi bedömningen att policyn inte är tillräckligt tydlig. Fråga 3 Följer landstingsstyrelsen god redovisningssed vad gäller redovisning av hyres- /leasingkontrakt? I syfte att säkerställa en redovisning av Hyres- /leasingavtal i enlighet med RKR 13.2 Redovisning av hyres- /leasingavtal är vår bedömning att Landstingets interna rutiner och riktlinjer behöver utvecklas. Fråga 4 Följer beslut om åtaganden gällande hyror och leasing landstingets reglementen, delegations-/beslutsordningar och landstingets regelverk? 3
Landstinget har inget redovisningsreglemente för leasing och finansiell policy innehåller fåtalet föreskrifter kring leasing, vilket bör förbättras. Vid vår granskning har vi fått indikationer på att i vissa fall fattas beslut inte enligt gällande delegationsordning. Ett arbete med att åtgärda detta pågår enligt uppgift. Fråga 5 Hur säkerställer landstingsstyrelsen att alla leasing-/hyresavtal identifieras och fångas upp centralt? I arbetet använder sig landstinget av en extern leverantör, förutom vad avser lokalhyror, där fastighetsavdelningen arbetar med att säkerställa detta. Några ytterligare kontroller genomförs inte. Fråga 6 Hur säkerställer landstingsstyrelsen kontroll över leasingavtal och att redovisning av dessa sker i enlighet med god redovisningssed i landstinget? Se svar på frågan ovan samt att landstinget inte har något redovisningsreglemente för leasing och finansiell policy innehåller fåtalet föreskrifter kring leasing. Detta bör förbättras. Fråga 7 Hur säkerställer landstingsstyrelsen att reglementen och delegationsordningar följs vad gäller tecknande av hyres-/leasingkontrakt Landstinget har inget redovisningsreglemente för leasing och finansiell policy innehåller fåtalet föreskrifter kring leasing, vilket bör förbättras. Vid vår granskning har vi fått indikationer på att i vissa fall fattas beslut inte enligt gällande delegationsordning. Ett arbete med att åtgärda detta pågår enligt uppgift. I vår granskning har vi lämnat rekommendationer till förbättringar, vilka framgår under avsnitt 4.3. 4
2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommuner och landsting ska enligt kommunallagen förvalta sina medel så att lagens krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Fullmäktige ansvarar för att meddela föreskrifter. Styrelsens uppgift är att leda och samordna förvaltningen av landstingets angelägenheter och ha hand om den ekonomiska förvaltningen. Landstinget Västernorrland utbetalade under 2013 57 miljoner avseende operationell leasing och enligt årsredovisning för 2013 uppgår framtida åtaganden för operationella leasingavtal sammanlagt till 315 mkr i framtida förfallobelopp. Landstingsfullmäktige har i Finansiell policy (oktober 2004) uttalat att leasing och liknande finansiella former ska jämställas med upplåning. Rådet för kommunal redovisning har i september 2013 publicerat en uppdaterad rekommendation avseende redovisning av hyres/leasingavtal gällande från och med år 2014 (RKR 13.2). Rekommendationen ställer högre krav än tidigare på upplysningar kring leasing och i den omfattning denna rekommendation innebär att leasingavtal kommer att klassificeras om, ska detta betraktas som byte av redovisningsprincip. Utifrån ovanstående är det viktigt att hanteringen av leasingkontrakt är ändamålsenlig och säkerställer en korrekt återrapportering i de legala finansiella rapporterna Ansvaret för landstingets hantering av leasing åvilar Landstingsstyrelsen. Revisorerna har i sin riskanalys beslutat genomföra denna granskning. 2.2. Syfte och avgränsning Syftet med granskningen är att analysera och bedöma landstingets nyttjande av leasing och liknande finansiella former. I granskningen ingår att bedöma landstingets regelverk, organisation, ansvarsfördelning, uppföljning, rapportering, eventuella avvikelser från landstingets regelverk samt att bedöma landstingets efterlevnad till utgiven rekommendation från Rådet för kommunal redovisning. I granskningen ingår att bedöma om den interna kontrollen är tillfredsställande. 5
2.3. Revisionsfrågor Utifrån syftet med granskningen besvaras följande revisionsfrågor: 1) Hur hanteras leasing inom landstinget och hur ser organisationen för detta ut? Hur ser organisationen för leasing ut? Följer ansvarsfördelningen vad fullmäktige föreskriver om leasing i landstingets Finanspolicy? Hur genomförs uppföljning och rapportering? Av vem? Följer detta vad policyn föreskriver? Till hur stor del nyttjas leasing kontra annan lånefinansiering? 2) Har landstingets regelverk för leasing utformats på ett tillfredsställande sätt 3) Följer landstingsstyrelsen god redovisningssed vad gäller redovisning av hyres- /leasingkontrakt? 4) Följer beslut om åtaganden gällande hyror och leasing landstingets reglementen, delegations- /beslutsordningar och landstingets regelverk? 5) Hur säkerställer landstingsstyrelsen att alla leasing-/hyresavtal identifieras och fångas upp centralt? 6) Hur säkerställer landstingsstyrelsen kontroll över leasingavtal och att redovisning av dessa sker i enlighet med god revisionssed? 7) Hur säkerställer landstingsstyrelsen att reglementen och delegationsordningar följs vad gäller tecknande av hyres-/leasingkontrakt. 8) Hur säkerställer landstingsstyrelsen att reglementen och delegationsordningar följs vad gäller tecknande av hyres-/leasingkontrakt 2.4. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterier kan ofta hämtas från lagar och förarbeten, föreskrifter och interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut. I denna granskning utgörs revisionskriterierna av: Kommunallagen, främst 3, 6 och 8 kapitlet Rådet för kommunal redovisnings rekommendation RKR 13.2 Redovisning av hyres- /leasingavtal Landstingets delegationsordning Av landstingsfullmäktige beslutade riktlinjer för leasing; Finansiell policy 2.5. Ansvarig nämnd Granskningen avser landstingsstyrelsen. 2.6. Genomförande och avgränsningar Vår granskning har genomförts genom intervjuer och dokumentstudier. Intervjuer har genomförts med redovisningschef, ekonomidirektör och fastighetschef. Granskningen har genomförts i enlighet med SKYREVS vägledning för verksamhetsrevision och avrapporteras i enlighet med SKYREVS rekommendation för den sakkunniges granskningsrapport. 6
Granskningen omfattar endast den del av landstingets finansiella policy som avser leasing. Granskningen avser inte heller upphandling vid beslut om leasingåtagande. En del av granskningen innefattar att bedöma Landstingets rutiner för klassificering av hyresleasingavtal som finansiella eller operationella. Ett leasingavtal ska klassificeras och redovisas som finansiellt när avtalet innebär att de ekonominska fördelar och ekonomiska risker som förknippas med ägandet av det leasade objektet i allt väsentligt överförs från leasinggivaren till leasingtagaren. Leasingavtal som klassificeras som finansiella ska redovisas som om den leasade tillgången förvärvats och finansierats genom ett lån från leasegivaren. Hyres- /leasingavtal ska således redovisas baserat på den ekonomiska innebörden av avtalet som kan skilja sig från den rent legala innebörden. RKR 13.2 Redovisning av hyres- /leasingavtal anger ett antal kriterier som indikerar när ett leasingavtal är finansiellt. 7
3. Granskningens resultat I detta avsnitt besvaras uppställda revisionsfrågor. 3.1. Granskningens omfattning Granskningen innefattar intervju med redovisningsansvarig, genomläsning av interna dokument som reglerar redovisning och rapportering av leasing, redovisningsprinciper i årsredovisningen samt genomläsning av utvalda leasingavtal. 3.2. Iakttagelser Av dokumentet Finansiell policy Landstinget Västernorrland framgår att Med leasingfinansiering jämställs hyra av utrustning. Utöver detta finns enligt uppgift inga interna policys eller regler för anskaffning av leasing eller som beskriver hur redovisning och rapportering av leasing ska ske. Av årsredovisningen framgår att Redovisningen har skett enligt god kommunal redovisningssed med vilket menas i överensstämmelse med lagen (1997:614) om kommunal redovisning samt Rådet för kommunal redovisnings rekommendationer. Administrativt hanteras lokalhyresavtal internt av fastighetsavdelningen medan övriga leasingavtal administreras av Leaseright 1. 3.2.1. Lokalhyresavtal Lokalhyresavtal administreras av fastighetsavdelningen som också sammanställer information om framtida hyror som lämnas som notupplysning i årsredovisningarna. Samtliga lokalhyresavtal är klassificerade som operationella leasingavtal och kostnadsförda hyror motsvarar vid varje tidpunkt betald hyra. Enligt uppgift finns inga hyresrabatter eller liknande att beakta vid redovisning av lokalkostnader. 3.2.2. Övriga leasingavtal Övriga leasingavtal administreras av Leaseright. Leaseright begär in engagemangsinformation från Landstingets leasegivare och sammanställer bland annat information om framtida leasing som lämnas som notupplysning i årsredovisningarna. Enligt uppgift bedömer Leaseright om leasingavtalen ska klassificeras som operationella eller finansiella. Vi har dock inte fått någon information om utifrån vilka kriterier denna bedömning sker. Samtliga övriga leasingsavtal är klassificerade som operationella. Bland övriga leasingavtal ingår leasing av 164 personbilar. Vi har som ett led i vår granskning tagit del av leasingvillkoren för leasing av personbilar. Enligt villkoren står leasetagaren hela restvärdesrisken för personbilarna, d v s alla avvikelser mellan marknadsvärde och restvärde ska regleras mellan parterna när leasingavtalet avslutas. Detta villkor tillsammas med övriga villkor innebär enligt vår bedömning att de ekonomiska fördelar och risker som förknippas med ägandet av objektet i allt väsentligt överförts från leasegivaren till leasetagaren och att leasingen av personbilar således borde betraktas som finansella. I vår bedömning har vi även beaktat avtal med leverantörer (T3.1 Särskilda villkor Fordon 2013), som bl. a behandlar villkor i samband med återlämning av fordon. Detta avtal ändrar inte vår bedömning. 1 Leaseright är ett företag som administrerar leasingavtal 8
Leasingavtal som klassificeras som finansiella ska redovisas som om den leasade tillgången förvärvats och finansierats genom ett lån från leasegivaren. Detta innebär att värdet av tillgången redovisas som anläggningstillgång och att motsvarande skuld redovisas. Anläggningstillgången skall skrivas av på motsvarande sätt som om tillgången förvärvats. Leasingavgifterna ska delas upp på en räntekomponent och en amorteringskomponent. I resultaträkningen kommer således leasingavgifterna att ersättas av avskrivningar och räntekostnader. RKR 13.2 Redovisning av hyres- /leasingavtal innehåller följande lättnadsregel beträffande finansiella leasingavtal. "Förutsatt att leasingobjektets nyttjandeperiod inte väsentligt överstiger leasingkontraktets avtalstid samt att det sammantana beloppet för flera avtal inom samma tillgångskategori inte är väsentligt, får leasingavtal med en avtalstid om högst tre år redovisas som ett operationellt avtal, oavsett om det annars uppfyller kriterierna för ett finansiellt avtal. Utifrån ett antagande om ett genomsnittligt värde på 200 tkr per personbil skulle det sammanlagda värdet uppgå till 32,8 mkr. Vår bedömning baserat på ovan är att lättnadsregelen rimligen inte bör vara tillämplig i detta fall. 3.3. Ansvarsfördelning, rutiner och beslut i leasingfrågor I och med införandet av RKRs rekommendation 13.2 Redovisning av hyres- och leasingavtal har ett arbete med genomgång av vilka leasingavtal som finns i landstinget gjorts. Enligt uppgift undertecknade tidigare verksamhetschefer leasingavtal. I landstingets delegationsordning beslutad av landstingsstyrelsen 2012-12-10 har landstingsstyrelsen delegerat beslutsrätt till landstingsdirektören, som i sin tur vidaredelegerar beslut till ekonomi- och finansdirektören för bland annat: Leasingavtal med en årlig kostnad understigande en miljon kronor per objekt. Ekonomdirektör eller landstingsdirektör i förening med Landstingsstyrelsens ordförande eller annan i landstingsstyrelsen får teckna avtal. Personal vid landstinget får inte teckna leasingavtal utanför detta. Förfrågan om leasingavtal ska komma in till ekonomidirektör. Det kan förekomma att verksamhetschefer tecknar leasingavtal utan formell rätt vilket då uppmärksammas när Leaseright listar alla leasingavtal utifrån ingivna engagemangsspecifikationer. För leasing av lokaler begär redovisningschefen in en förteckning (från fastighetsavdelningen) av alla hyrda lokaler med angivandet av framtida hyror. Enligt uppgift från redovisningschef genomför ekonomiavdelningen ingen kontroll av att samtliga hyresavtal ingår i förteckningen och det genomförs ingen systematisk kontroll av att hyra enligt avtal, stämmer mot landstingets totala hyreskostnader. Landstingets fastighetschef får enligt vidaredelegation från landstingsdirektören teckna hyresavtal. Fastighetsavdelningen har två administratörer som hanterar och registrerar tecknade hyresavtal i hyressystemet Landlord. Hyresfakturor betalas enligt landstingets ordinarie fakturahanteringsrutin. Hyresadministratörerna mottagningsattesterar inkommande hyresfakturor. I detta moment kontrollerar administratörerna att hyresfakturan har ett motsvarande hyresavtal i hyressystemet. Administratörerna kontrollerar även att avtalen för de hyror landstinget betalar är tecknade korrekt. Enligt landstingets fastighetschef förekommer aldrig att hyresavtal tecknas av någon annan än fastighetschefen. Administratörerna mottagningsattesterar samtliga hyresfakturor, förutom hyror för personalbostäder. Dessa mottagningsattesteras av enhetscheferna vid städ och transport. 9
Samtliga tecknade avtal registreras i hyressystemet Landlord. Det är fastighetsavdelningens administratörer som hanterar registervård av hyresavtal och de registerar nya avtal samt avregistrerar avtal som inte längre gäller. Administratörerna överser att samtliga hyresavtal registreras i systemet. Det genomförs inga specifika kontroller av att samtliga avtal ingår i hyresförteckningen, men inkommer en faktura som inte går koppla mot ett avtal i hyresförteckningen godkänns inte betalningen och då kontrolleras orsaken till varför avtalet saknas. Detta genom att administratörerna mottagningsattesterar och kontrollerar att fakturan har ett tillhörande hyresavtal. Enligt fastighetschefen finns ingen annan betalningsrutin än betalning via landstingets fakturahanteringssystem. För bilar sker en speciell upphandling av leasing tillsammans med länets kommuner. Ekonomidirektör och redovisningschef uppger att ingen annan lånefinansiering än den landstinget har gentemot LÖF finns. Leasing uppgår enligt årsredovisning för 2013 till 57 mkr per år. Leasing nyttjas för finansiering av röntgenutrustning, fordon samt inventarier och utrustning. Dessutom ingår hyra av lokaler i leasingbegreppet i RKR 13.2 Redovisning av hyres- och leasingavtal. 3.3.1. Ansvarsfördelning enligt policy Landstingsfullmäktige fastställer den finansiella policyn för Landstinget Västernorrland och mindre ändringar i den får beslutas av landstingsstyrelsens arbetsutskott. Ekonomidirektören ansvarar för att policyn är uppdaterad och att den vid förändringar redovisas till landstingsstyrelsens arbetsutskott. Landstingsstyrelsen ska årligen informeras om förändringar som gjorts av policyn. Av policyn framgår följande kring beslut: I samtliga fall av upplåning eller likviditetsförvaltning skall ett internt beslutsunderlag som omfattar alla överenskomna villkor upprättas. Detta beslutsunderlag ska enligt policyn undertecknas av behörig person som beslutat och utfört affären samt ytterligare av en av nedan angiven behörig person. Beslut angående leasing fattas enligt nedan (utdrag ur policyn). Delegationen inkluderar att följa finanspolicyns regler. Ärende Beslut om ändringar i den finansiella policyn Beslut om övrig upplåning (kortfristiga lån och långfristiga lån samt leasing inom ramen för av landstingsstyrelsen/fullmäktige fattade beslut) Beslut om borgen, ansvarsförbindelser, ställda panter e.t Namn/titel LSAU Redovisningschef Ekonomidirektör Landstingsstyrelsen Ärenden av principiell art behandlas enligt landstingets finansiella policy av landstingsstyrelsen. Några föreskrifter för rapportering och uppföljning avseende leasing återfinns inte i policyn. Hur återrapportering till fullmäktige ska genomföras finns inte i den finansiella policyn. 10
Efter genomläsning av protokoll från finansutskottets sammanträden samt delårsrapport och årsredovisning kan vi se att den rapportering som gjorts under 2014 innefattas i dessa två dokument. 3.4. Våra bedömningar I syfte att säkerställa en redovisning av Hyres- /leasingavtal i enlighet med RKR 13.2 Redovisning av hyres- /leasingavtal är år bedömning att Landstingets interna rutiner och riktlinjer behöver utvecklas. Vad gäller föreskrifter i policyn gör vi följande bedömning: Av Kommunallagen framgår att Kommuner och landsting ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses (8 kap 2 ) Fullmäktige ska meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen (8 kap 3). I föreskrifterna ska det bland annat anges o hur medlen ska förvaltas och o hur uppföljning och kontroll av förvaltningen ska genomföras Föreskrifterna ska omprövas så snart det finns skäl för det Kommunallagen reglerar styrelsens uppgift att leda och samordna förvaltningen av landstingets angelägenheter (6 kapitlet 1 ). Styrelsen ska uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på landstingets utveckling och ekonomiska ställning (6 kapitlet 2 ). Av 6 kapitlet 4 Kommunallagen framgår att det särskilt åligger styrelsen att ta hand om landstingets eller kommunens ekonomiska förvaltning. Fullmäktige får besluta att en annan nämnd än styrelsen helt eller delvis skall sköta förvaltningen och verkställigheten i fråga om egendom samt verkställa fullmäktiges beslut. Fullmäktige får även besluta att en annan nämnd helt eller delvis tar hand om medelsförvaltningen (6 kapitlet 5 ). Av kommunallagens 3 kap 9 framgår att Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget, främst: 1. Mål och riktlinjer för verksamheten 2. Budget skatt och andra viktiga ekonomiska frågor Av Landstinget Västernorrlands Finansiella policy framgår att 1. policyn fastställes av fullmäktige. Mindre justeringar av policyn beslutas av landstingsstyrelsens arbetsutskott 2. ekonomidirektören ansvarar för att policyn är uppdaterad och vid förändringar redovisas till landstingsstyrelsens arbetsutskott. Landstingsstyrelsen informeras årligen om förändringar som skett av policyn. 3. rapportering angående landstingets finansiella läge ska kontinuerligt ske av ekonomioch finansavdelningen till landstingsstyrelsens arbetsutskott 4. beslut om ändringar i den finansiella policyn görs av Landstingsstyrelsens arbetsutskott 5. ärenden av principiell art behandlas av landstingsstyrelsen 11
Vi vill här uppmärksamma att: 1. ansvaret för förvaltningen av landstingets medel ligger enligt kommunallagen på landstingsstyrelsen och kommunallagen är tydlig på att det är fullmäktiges ansvar att meddela närmare respektive särskilda föreskrifter. Enligt SKLs jurister 2 ska föreskrifterna omprövas av fullmäktige och detta så snart det finns skäl för det. Att fullmäktige i avgörande delar överlåter till styrelsen att bestämma innehållet i föreskrifterna anses inte förenligt med kommunallagens föreskrifter i 8 kap 3 och 3a. 2. enligt kommunallagen (6 kap 3 ) kan varken fullmäktige eller styrelsen ge ett utskott uppgiften att ha ansvaret för medelsförvaltningen. Uppdraget kan fullmäktige endast lägga på landstingsstyrelsen eller annan ansvarig nämnd. 3. Om fullmäktige anser att landstingsstyrelsens Finansutskott ska ha till uppgift att bereda och fatta beslut inom ett visst område, kan fullmäktige i styrelsens reglemente ange detta. Av landstingsstyrelsens reglemente framgår att Finansutskottet bereder ärenden som rör landstingets medelsförvaltning, avgifter, upphandlingar, investeringar samt övriga finansiella frågor. Landstingsstyrelsen måste då i sin tur besluta om en delegation från styrelsen till arbetsutskottet för dessa områden. Kommunallagen anger att landstingsstyrelsen eller annan nämnd ska ha ansvaret för medelsförvaltningen. Med hjälp av delegationsbeslut, kan landstingsstyrelsen delegera frågor om beredning och operativa beslut. I Landstinget Västernorrland finns ett delegationsbeslut från landstingsstyrelsen till finansutskottet är beslut om certifikatprogram, sale-and-leaseback samt ränteswappar inom ramen för landstingets finansiella policy. 4. I Landstinget Västernorrland finns sedan flera år tillbaka ett Finansutskott och Landstingsstyrelsens arbetsutskott finns inte sedan flera år tillbaka. I policyn har Finansutskottets roll inte tydliggjorts. 5. Kommunallagen anger att landstingsstyrelsen eller annan nämnd ska ha ansvaret för medelsförvaltningen. Vår rekommendation är att beslut av sådan väsentlig art hanteras och beslutas av landstingsstyrelsen. 6. Ärenden av principiell art bedömer vi ligger inom fullmäktiges uppgifter utifrån den reglering som görs i kommunallagen. Mot bakgrund av vad som sagts ovan bedömer vi att policyn inte är tillräckligt tydlig och att ansvarsfördelningen behöver tydliggöras och till delar ändras. 3.5. Rekommendationer/förbättringsförslag I syfte att säkerställa en redovisning av Hyres- /leasingavtal i enlighet med RKR 13.2 Redovisning av hyres- /leasingavtal har vi följande rekommendationer/förbättringsförslag. Ett redovisningsreglemente 3 som innefattar redovisning och klassificering av leasing bör tas fram. Reglementet behöver täcka in och/eller knytas till RKR 13.2 Redovisning av hyres- /leasingavtal. Utöver redovisningsregler för leasing, bör reglementet enligt vår 2 Kommunallagen, Kommentarer och praxis (SKLs jurister kommenterar lagen) 3 Syfte med ett redovisningsreglemente är att sprida information om gällande redovisningsregler, så att redovisning av en specifik transaktion görs lika inom landstinget. 12
mening innefatta tillämpningsanvisningar specifikt för klassificering av finansiella och operationella leasingavtal. Av RKR 13.2 framgår bl. a att leasingavgiften enligt huvudregeln ska redovisas linjärt över leasingperioden. Detta innebär att om hyres- /leasingavtal t ex innehåller en hyresrabatt under en inledande period, ska denna rabatt periodiseras över avtalets löptid. Även om det enligt uppgift inte finns några villkor av denna karaktär i nuvarande avtal är det viktigt att sådana hanteras korrekt om det blir aktuellt i framtiden. Även om lokalhyresavtal vanligen är av operationell karaktär förekommer att även sådana är att betrakta som finansiella. Ett redovisningsreglemente med tillhörande rutiner bör således innefatta att lokalhyreskontrakt aktivt klassificeras som operationella eller finansiella. Rutiner som säkerställer att alla hyres- /leasingavtal redovisas enligt RKR 13.2 och interna riktlinjer bör införas Landstinget bör säkerställa vilka kriterier Leaseright använder sig av vid klassificering av leasingavtal och att dessa kriterier är i enlighet med RKR 13.2 Om Landstinget avser att tillämpa den lättnadsregel som finns i RKR 13.2 och som beskrivs ovan, behöver Landstinget fastställa när denna ska tillämpas och i detta sammanhang fastställa vad som är väsentligt. Styrelsen bör bereda frågan om ändring av policyn inför fullmäktige kring våra noteringar att policyn inte är tillräckligt tydlig gällande: 1. att ansvaret för förvaltningen av landstingets medel ligger enligt kommunallagen på landstingsstyrelsen och att kommunallagen är tydlig på att det är fullmäktiges ansvar att meddela närmare respektive särskilda föreskrifter. Enligt SKLs jurister 4 ska föreskrifterna omprövas av fullmäktige och detta så snart det finns skäl för det. Att fullmäktige i avgörande delar överlåter till styrelsen att bestämma innehållet i föreskrifterna anses inte förenligt med kommunallagens föreskrifter i 8 kap 3. 2. att enligt kommunallagen (6 kap 3 ) kan varken fullmäktige eller styrelsen ge ett utskott uppgiften att ha ansvaret för medelsförvaltningen. Uppdraget kan fullmäktige endast lägga på landstingsstyrelsen eller annan ansvarig nämnd. 3. att det i Landstinget Västernorrland sedan flera år tillbaka finns ett Finansutskott men att policyn inte har uppdaterats med detta och att Finansutskottets roll inte har tydliggjorts i policyn. 4. att om fullmäktige anser att landstingsstyrelsens Finansutskott ska ha till uppgift att bereda och fatta beslut inom ett visst område, kan fullmäktige i styrelsens reglemente ange detta. Av landstingsstyrelsens reglemente framgår att Finansutskottet bereder ärenden som rör landstingets medelsförvaltning, avgifter, upphandlingar, investeringar samt övriga finansiella frågor. Landstingsstyrelsen måste då i sin tur besluta om en delegation från styrelsen till arbetsutskottet för dessa områden. Kommunallagen anger att landstingsstyrelsen eller annan nämnd ska ha ansvaret för medelsförvaltningen. Med hjälp av delegationsbeslut, kan landstingsstyrelsen delegera frågor om beredning och operativa beslut. I Landstinget Västernorrland finns ett delegationsbeslut från landstingsstyrelsen till finansutskottet 4 Kommunallagen, Kommentarer och praxis (SKLs jurister kommenterar lagen) 13
är beslut om certifikatprogram, sale-and-lease-back samt ränteswappar inom ramen för landstingets finansiella policy. 5. Kommunallagen anger att landstingsstyrelsen eller annan nämnd ska ha ansvaret för medelsförvaltningen. Vår rekommendation är att beslut av sådan väsentlig art hanteras och beslutas av landstingsstyrelsen. 6. att ärenden av principiell art bedömer vi ligga inom fullmäktiges uppgifter utifrån den reglering som görs i kommunallagen 14
4. Sammanfattande bedömning och rekommendationer 4.1. Sammanfattande bedömning Utifrån syftet med granskningen är vår bedömning att I syfte att säkerställa en redovisning av Hyres- /leasingavtal i enlighet med RKR 13.2 Redovisning av hyres- /leasingavtal är behöver Landstingets interna rutiner och riktlinjer utvecklas. Styrelsen bör bereda frågan om ändring av policyn inför fullmäktige kring våra noteringar att policyn inte är tillräckligt tydlig gällande ansvar och beslut. 4.2. Svar på revisionsfrågor För granskningen uppställda revisionsfrågor besvaras nedan: Hur hanteras leasing inom landstinget och hur ser organisationen för detta ut? Hur ser organisationen för leasing ut? Organisatoriskt i tjänstemannaorganisationen handhar ekonomidirektör och redovisningschef frågor kring leasing i landstinget. Följer ansvarsfördelningen vad fullmäktige föreskriver om leasing i landstingets Finanspolicy? Vår bedömning är att ansvarsfördelningen följer vad fullmäktige föreskriver om leasing i landstingets Finansiella policy. Hur genomförs uppföljning och rapportering? Av vem? Följer detta vad policyn föreskriver? Vår granskning visar att den rapportering som görs, genomförs i delårsrapport och årsredovisning. Av policyn framgår inga föreskrifter för rapportering. Vi bedömer att det är svårt att utläsa om Finansutskottet och landstingsstyrelsen särskilt diskuterat och bedömt vissa frågor i rapporteringen mot bakgrund av den knapphändiga informationen i protokollen. Till hur stor del nyttjas leasing kontra annan lånefinansiering? Enligt senaste fastställda årsredovisning uppgår utbetalningar för leasing för 2013 till 57 mkr. Enligt uppgift finns ingen annan lånefinansiering än den landstinget har gentemot LÖF. Har landstingets regelverk för leasing utformats på ett tillfredsställande sätt? I syfte att säkerställa en redovisning av Hyres- /leasingavtal i enlighet med RKR 13.2 Redovisning av hyres- /leasingavtal är år bedömning att Landstingets interna rutiner och riktlinjer behöver utvecklas. Vad gäller föreskrifter i policyn gör vi bedömningen att policyn inte är tillräckligt tydlig. Följer landstingsstyrelsen god redovisningssed vad gäller redovisning av hyres- /leasingkontrakt? 15
I syfte att säkerställa en redovisning av Hyres- /leasingavtal i enlighet med RKR 13.2 Redovisning av hyres- /leasingavtal är vår bedömning att Landstingets interna rutiner och riktlinjer behöver utvecklas. Följer beslut om åtaganden gällande hyror och leasing landstingets reglementen, delegations-/beslutsordningar och landstingets regelverk? Landstinget har inget redovisningsreglemente för leasing och finansiell policy innehåller fåtalet föreskrifter kring leasing, vilket bör förbättras. Vid vår granskning har vi fått indikationer på att i vissa fall fattas beslut inte enligt gällande delegationsordning. Ett arbete med att åtgärda detta pågår enligt uppgift. Hur säkerställer landstingsstyrelsen att alla leasing-/hyresavtal identifieras och fångas upp centralt? I arbetet använder sig landstinget av en extern leverantör, förutom vad avser lokalhyror, där fastighetsavdelningen arbetar med att säkerställa detta. Några ytterligare kontroller genomförs inte. Hur säkerställer landstingsstyrelsen kontroll över leasingavtal och att redovisning av dessa sker i enlighet med god redovisningssed i landstinget? Se svar på frågan ovan samt att landstinget inte har något redovisningsreglemente för leasing och finansiell policy innehåller fåtalet föreskrifter kring leasing. Detta bör förbättras. Hur säkerställer landstingsstyrelsen att reglementen och delegationsordningar följs vad gäller tecknande av hyres-/leasingkontrakt Landstinget har inget redovisningsreglemente för leasing och finansiell policy innehåller fåtalet föreskrifter kring leasing, vilket bör förbättras. Vid vår granskning har vi fått indikationer på att i vissa fall fattas beslut inte enligt gällande delegationsordning. Ett arbete med att åtgärda detta pågår enligt uppgift. 16
4.3. Rekommendationer/förslag till förbättringar Våra förslag till förbättringsområden som identifierats vid granskningen är: I syfte att säkerställa en redovisning av Hyres- /leasingavtal i enlighet med RKR 13.2 Redovisning av hyres- /leasingavtal har vi följande rekommendationer/förbättringsförslag. Ett redovisningsreglemente som innefattar redovisning och klassificering av leasing bör tas fram. Reglementet behöver täcka in och/eller knytas till RKR 13.2 Redovisning av hyres- /leasingavtal. Utöver redovisningsregler för leasing, bör reglementet enligt vår mening innefatta tillämpningsanvisningar specifikt för klassificering av finansiella och operationella leasingavtal. Av RKR 13.2 framgår bl. a att leasingavgiften enligt huvudregeln ska redovisas linjärt över leasingperioden. Detta innebär att om hyres- /leasingavtal t ex innehåller en hyresrabatt under en inledande period, ska denna rabatt periodiseras över avtalets löptid. Även om det enligt uppgift inte finns några villkor av denna karaktär i nuvarande avtal är det viktigt att sådana hanteras korrekt om det blir aktuellt i framtiden. Även om lokalhyresavtal vanligen är av operationell karaktär förekommer att även sådana är att betrakta som finansiella. Ett redovisningsreglemente med tillhörande rutiner bör således innefatta att lokalhyreskontrakt aktivt klassificeras som operationella eller finansiella. Rutiner som säkerställer att alla hyres- /leasingavtal redovisas enligt RKR 13.2 och interna riktlinjer bör införas Landstinget bör säkerställa vilka kriterier Leaseright använder sig av vid klassificering av leasingavtal och att dessa kriterier är i enlighet med RKR 13.2 Om Landstinget avser att tillämpa den lättnadsregel som finns i RKR 13.2 och som beskrivs ovan, behöver Landstinget fastställa när denna ska tillämpas och i detta sammanhang fastställa vad som är väsentligt. Styrelsen bör bereda frågan om ändring av policyn inför fullmäktige kring våra noteringar att policyn inte är tillräckligt tydlig gällande: 1. att ansvaret för förvaltningen av landstingets medel ligger enligt kommunallagen på landstingsstyrelsen och att kommunallagen är tydlig på att det är fullmäktiges ansvar att meddela närmare respektive särskilda föreskrifter. Enligt SKLs jurister 5 ska föreskrifterna omprövas av fullmäktige och detta så snart det finns skäl för det. Att fullmäktige i avgörande delar överlåter till styrelsen att bestämma innehållet i föreskrifterna anses inte förenligt med kommunallagens föreskrifter i 8 kap 3. 2. att enligt kommunallagen (6 kap 3 ) kan varken fullmäktige eller styrelsen ge ett utskott uppgiften att ha ansvaret för medelsförvaltningen. Uppdraget kan fullmäktige endast lägga på landstingsstyrelsen eller annan ansvarig nämnd. 3. att det i Landstinget Västernorrland sedan flera år tillbaka finns ett Finansutskott men att policyn inte har uppdaterats med detta och att Finansutskottets roll inte har tydliggjorts i policyn. 5 Kommunallagen, Kommentarer och praxis (SKLs jurister kommenterar lagen) 17
4. att om fullmäktige anser att landstingsstyrelsens Finansutskott ska ha till uppgift att bereda och fatta beslut inom ett visst område, kan fullmäktige i styrelsens reglemente ange detta. Av landstingsstyrelsens reglemente framgår att Finansutskottet bereder ärenden som rör landstingets medelsförvaltning, avgifter, upphandlingar, investeringar samt övriga finansiella frågor. Landstingsstyrelsen måste då i sin tur besluta om en delegation från styrelsen till arbetsutskottet för dessa områden. Kommunallagen anger att landstingsstyrelsen eller annan nämnd ska ha ansvaret för medelsförvaltningen. Med hjälp av delegationsbeslut, kan landstingsstyrelsen delegera frågor om beredning och operativa beslut. I Landstinget Västernorrland finns ett delegationsbeslut från landstingsstyrelsen till finansutskottet är beslut om certifikatprogram, sale-and-lease-back samt ränteswappar inom ramen för landstingets finansiella policy. 5. Kommunallagen anger att landstingsstyrelsen eller annan nämnd ska ha ansvaret för medelsförvaltningen. Vår rekommendation är att beslut av sådan väsentlig art hanteras och beslutas av landstingsstyrelsen. 6. att ärenden av principiell art bedömer vi ligga inom fullmäktiges uppgifter utifrån den reglering som görs i kommunallagen Umeå den 25 februari 2015 Malin Westerberg Blom Certifierad kommunal revisor och Auktoriserad revisor Mats Andersson Specialist inom redovisning och finansiell rapportering 18
Källförteckning Kommunallag (1991:900), kapitel 3, 6 och 8 Finanspolicy Landstinget Västernorrland gällande från 2008-09-01 Landstingsstyrelsens protokoll 2014 Finansutskottets protokoll 2014 Finansrapport per 2013-12-31 Årsredovisning per 2013-12-31 Delårsrapport per 2014-08-31 inklusive presentation avseende delårsrapport januari-augusti 2014 Landstinget Västernorrland. Delegation av landstingsstyrelsens beslutsrätt gällande från 2015-02-10 Reglemente för landstingsstyrelsen (fastställt av landstingsfullmäktige 29-30 oktober 2014 138) 19