SKI-PM 04:02 Datum 2004-02-19 Vår referens Fastställd Judith Melin GD Författare Annika Ovegård RI SKI:s risk- och sårbarhetsanalys enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för 1 Inledning Allmänt Enligt 3 i Förordning (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap skall alla myndigheter genomföra en risk- och sårbarhetsanalys som skall lämnas till Regeringskansliet vid samma tidpunkt som gäller för inlämnandet av årsredovisningen Enligt 4 och 8 i samma förordning läggs ett särskilt ansvar för fredstida krishantering och inför och vid höjd beredskap på ett antal myndigheter, däribland Statens kärnkraftinspektion, SKI I föreliggande rapport lämnas SKI:s redovisning enligt beredskapsförordningens krav Statens kärnkraftinspektion, SKI, är den myndighet som kontrollerar att de som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet uppfyller de krav som ställs på säkerhet vid drift av anläggningarna, på kontrollen av kärnämnen samt på hantering och slutförvaring av kärnkraftens avfall SKI har även till uppgift att ha ständig beredskap för att kunna ge andra myndigheter tekniska råd vid en kärnteknisk olycka SKI ingår i samverkansområdena "Skydd mot farliga ämnen" och "Teknisk infrastruktur" SKI har ständig beredskap genom en vakthavande beslutsfattare, VB, som är i tjänst dygnet runt Funktionen är dygnet runt SKI:s kontaktpunkt för information om ovanliga och/eller allvarliga situationer och händelser inom eller utom landet VB tar kontakt med den eller de experter inom SKI som behövs för att hantera situationen och kan kalla in SKI:s beredskapsorganisation VB har ett nära samarbete med SKI:s tjänstgörande informationschef och med sin motsvarighet inom SSI, tjänstgörande strålskyddsinspektör, TSI VB bär personsökare och mobiltelefon och skall svara på anrop inom 15 minuter För kärnkraftolyckor har SOS Alarm en särskild larmrutin som aktiverar den svenska kärnenergiberedskapen, inklusive SKI SKI:s tillsynsuppgifter Säkerhetsansvaret för de kärntekniska anläggningarna inom landet ligger på respektive tillståndshavare och säkerhetskraven ändras inte om landet skulle utsättas för ett angrepp Vid en ändrad hotbild är det troligt att information om detta kommer från
2 (7) Rikspolisstyrelsen eller Försvarsmakten till SKI, som i sin tur informerar tillståndshavarna och kan ställa krav på ökat fysiskt skydd vid anläggningarna Det är också möjligt att Polismyndigheten i ett län direkt kontaktar en kärnteknisk anläggning för att informera om ändrad hotbild SKI bedriver löpande tillsyn över driften av de kärntekniska anläggningarna Det kan i vissa situationer innebära att det krävs ett beslut om godkännande av SKI innan driften får återupptas efter en avställning SKI har också möjlighet att bevilja dispens från vissa säkerhetskrav för att anläggningarna under vissa omständigheter skall kunna fortsätta driften Om hotet mot en kärnteknisk anläggning är allvarligt kan SKI kräva att den skall gå till säkert läge, vilket betyder att ett kärnkraftverk inte producerar el SKI har också, i händelse av en olycka, kvar sin roll som tillsynsmyndighet mot den drabbade anläggningen och mot övriga kärntekniska anläggningar inom landet Detta kan innebära att krav och förelägganden som motiveras av olyckan läggs såväl på den drabbade anläggningen som på andra anläggningar SKI:s uppgifter vid kärntekniska olyckor SKI:s uppgifter vid kärntekniska och radiologiska olyckor som berör Sverige är att lämna råd och expertbedömning till räddningsledningen, SSI och andra myndigheter (t ex regeringskansliet och polisen) rörande den tekniska situationen SKI:s rådgivande roll är viktigast i det inledande skedet av en händelse fram till dess att det finns radiologiska mätdata att tillgå vid beslut om beredskaps- och räddningsåtgärder De myndigheter som har ansvar för räddningstjänsten behöver ha svar på frågor som rör till exempel aktuellt tekniskt läge på anläggningen, trolig händelseutveckling och hotbild För att dessa uppgifter skall bli meningsfulla för räddningstjänsten behöver SKI:s tekniska lägesbild oftast kompletteras med beräkningar och bedömningar från SSI som kan komma med råd om vilka åtgärder som behöver vidtas SKI:s uppgifter inom elberedskap Svenska Kraftnät ska samråda med SKI i ärenden som rör kärnkraftverken Sådana frågor kan gälla om kärnkraftverkens eltillförsel av säkerhetsskäl skall prioriteras framför andra samhällsbehov Det är viktigt att observera att det finns ett dubbelriktat beroende mellan reaktorsäkerheten och kraftnätets status: kärnkraftverken är viktiga elproducenter, men vid bortfall av yttre nät minskar säkerhetsmarginalerna vid verket För att kunna återstarta kärnkraftverket och för att kunna producera el behövs tillgång till nätet Det finns analyser rörande säkerhetspåverkan av elbortfall för kärnkraftverken Dessa analyser är inte gjorda med tanke på angrepp på infrastrukturen, men gäller även för sådana situationer
3 (7) 2 Översikt av analyserade händelser och situationer Analyserade händelser och scenarion I egenskap av tillsynsmyndighet för säkerheten i kärnteknisk verksamhet har SKI, såväl i sin regulativa verksamhet som i anslutning till frågor om prövning av tillstånd för kärnteknisk verksamhet, uppställt krav på att de kärntekniska anläggningarna genomför säkerhetsanalyser som omfattar ett brett spektrum av händelser I detta ingår även analyser av sabotagehandlingar och olovlig befattning med kärnämne I SKI:s uppgifter ingår att granska dessa analyser SKI har att ta ställning till säkerheten hos såväl befintliga anläggningar och ändringar i dessa som föreslagna nya anläggningar Jämförelser av resultat från säkerhetsanalyser med kriterier och normer utgör därvid en viktig del av beslutsunderlaget Säkerhetsanalysen, liksom utformning av kriterier och normer, har därför en central funktion i SKI:s arbete inom flera olika områden, såsom säkerhet vid reaktorer, slutförvar för kärnavfall och transporter av radioaktivt material Dessa kriterier och normer grundas i sin tur i hög grad på riskanalyser och utgör en viktig grund för de regelverk som finns De olika områdena har utifrån sina förutsättningar och till stor del oberoende av varandra med tiden utvecklat sina egna metoder Utveckling och tillämpning av metoder har gjorts av experter med hög teknisk och vetenskaplig kompetens SKI anser att denna utveckling har varit ändamålsenlig genom att varje område har fokuserat på sina speciella frågeställningar Under årens lopp har ett mycket stort antal utredningar gjorts på kärnsäkerhetsområdet för att dra lärdomar av inträffade händelser och erfarenheter generellt, bla av reaktorsäkerheten och kärnenergiberedskapen Därutöver har SKI genomgått en internationell expertgranskning och Sverige har rapporterat sitt säkerhetsarbete enligt kärnsäkerhetskonventionen SKI:s uppfattning är att riskerna inom de kärntekniska anläggningarna är väl analyserade Denna uppfattning stöds också av AgNBC i sin slutrapport I en arbetsgrupp, "N-plattformen" inom samverkansområdet Skydd mot farliga ämnen har ett stort antal scenarion studerats SKI som myndighet berörs inte av alla dessa scenarion SKI har i ett forskningsprojekt tillsammans med FOI, med metoden morfologisk analys, studerat tio olika typhändelser som tillsammans utgör en breddad hotbild för SKI och ställer krav på beredskapsorganisationen De händelser som studerats är Snabbt svenskt kärnkrafthaveri Långsamt svenskt kärnkrafthaveri Kärnkrafthaveri i Sveriges närområde Kärnkrafthaveri utomlands utan direkt påverkan på Sverige Obehörigt intrång följt av terrorattack på kärnteknisk anläggning Kapning av Sigyn Smutsig bomb i tätort Stöld av klyvbart material i Sverige Allvarliga problem i den svenska elförsörjningen Vägtransportolycka bränsletransport
4 (7) I ett annat forskningsprojekt har SKI tillsammans med FOI även genomfört en särskild studie av antagonistiska handlingar Studien ligger till grund för den dimensionerande hotbilden Sannolikhetsförhållanden Sannolikheten för att en allvarlig olycka skulle inträffa vid en svensk kärnteknisk anläggning bedöms enligt genomförda analyser vara extremt låg Även allvarliga olyckor i närområdet bedöms som mycket osannolika Med en breddad hotbild tillkommer mer svårförutsägbara utlösande faktorer, så som sabotage, terrorverksamhet och annan brottslighet eller antagonistiska handlingar Risken för att något sådant ska inträffa bedöms i dagsläget också som liten Konsekvenser av en kärnteknisk olycka KBM anger i sin vägledning för risk- och sårbarhetsanalyser (KBM rekommenderar 2003:1) att statliga myndigheter ska dela upp de händelser man identifierat dels på sådana där grundhändelsen i sig leder till allvarliga konsekvenser för samhället, dels på sådana händelser där situationen utlöser flera följdhändelser som får allvarliga konsekvenser De direkta konsekvenserna av de händelser och scenarion som tagits upp inom N-plattformen har behandlats i andra sammanhang, bland annat i SSI:s Risk- och sårbarhetsanalys 2003 (SSI:s referens 044/1003/03) Om en kärnteknisk olycka skulle inträffa, måste det utsläpp som olyckan leder till vara stort för att kunna leda till allvarliga radiologiska konsekvenser Ett kärnkrafthaveri i Sverige (långsamt eller snabbt) och möjligen i Sveriges närhet skulle kunna få sådana konsekvenser En terrorattack på ett svenskt kärnkraftverk eller ett verk i Sveriges närområde skulle kunna leda till en sådan allvarlig olycka Samtliga de typhändelser som SKI studerat inom ramen för det forskningsprojekt som nämns ovan, med undantag av stöld av klyvbart material och vägtrafikolycka, skulle däremot kunna utlösa följdhändelser som skulle kunna få allvarliga konsekvenser för samhället En eller flera "smutsiga" bomber med radiologiskt innehåll i en tätort kan också leda till följdhändelser som kan ge allvarliga konsekvenser Även andra olyckor än dessa, t ex vid anläggningarna i Studsvik eller bränslefabriken i Västerås skulle kunna utlösa följdhändelser av detta slag Avgörande för hur allvarliga konsekvenser för samhället en händelse får är, förutom utsläppets storlek, kemisk sammansättning och lokalisering, hur informationen om händelsen och rekommenderade åtgärder hanteras av inblandade parter och tas emot av media och allmänhet Det kan inte uteslutas att allmänhetens förtroende för informationen om säkerhetsläget vid den drabbade kärntekniska anläggningen och för samhällets förmåga att hantera situationen sjunker drastiskt En brist i förtroendet för myndigheternas agerande kan innebära att befolkningen inte rättar sig efter myndigheternas information och råd Det är alltså av största vikt att kommunikationen mellan berörda aktörer fungerar, och att informationen blir snabb, samstämmig och korrekt samt presenteras på ett lättförståeligt och förtroendeingivande sätt
5 (7) 3 Samlad värdering av aktuell förmåga och eventuella förbättringsmöjligheter Säkerhetsarbete vid de kärntekniska anläggningarna Säkerhetsarbetet inom kärnteknisk verksamhet fokuseras på att förebygga radiologiska olyckor I SKI:s föreskrifter (SKIFS 1998:1) uttrycks det på följande sätt: " Förebyggandet av radiologiska olyckor skall ske med hjälp av dels en till varje anläggning anpassad grundkonstruktion i vilken skall ingå flerfaldiga barriärer, dels ett till varje anläggning anpassat djupförsvar Djupförsvaret skall uppnås genom att konstruktionen, uppförandet, driften, övervakningen och underhållet av en anläggning är sådana att driftstörningar och haverier förebyggs, det finns flerfaldiga anordningar och förberedda åtgärder som skall skydda barriärerna mot genombrott, och om ett sådant genombrott skulle ske, begränsa konsekvenserna därav, utsläpp av radioaktiva ämnen, som ändå kan ske till följd av driftstärningar och haverier, förhindras eller, om detta inte är möjligt, kontrolleras och begränsas genom anordningar och förberedda åtgärder" För en närmare beskrivning av djupförsvaret se SKI:s allmänna råd om tillämpningen av 2 kap 1 i SKIFS 1998:1 Händelserna den 11 september 2001 har givit SKI anledning att göra kompletterande studier avseende flygkrascher och för säkerheten väsentliga byggnader Resultaten av dessa har inte föranlett SKI att ställa ytterligare krav på tillståndshavarna SKI har färdigställt ett första utkast till nya föreskrifter för fysiskt skydd och det är utsänt på en första remissomgång För att försäkra sig om polisens roll i det fysiska skyddet har möten hållits med Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna i kärnkraftlänen angående operativ insatsförmåga i samband med ett angrepp på en kärnteknisk anläggning SKI anser att säkerheten och beredskapen vid de svenska kärntekniska anläggningarna upprätthålls på en tillfredsställande nivå, men att fortsatt utveckling är nödvändig SKI driver för närvarande dessa frågor inom ramen för tillsynsverksamheten SKI:s förmåga att upprätthålla förmåga att motstå störningar och angrepp som riktar sig mot landets tekniska infrastruktur samt informationsangrepp SKI har lämnat svar på KBM:s hemställan avseende förmåga SKI har identifierat att ytterligare utredning behövs för att klargöra om åtgärder behöver genomföras för att höja myndighetens förmåga att motstå störningar i teknisk infrastruktur och motstå informationsangrepp Fortsatt arbete med risk- och sårbarhetsanalyser Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser pågår för närvarande inom respektive myndigheter och i samverkan mellan myndigheterna inom de samverkansområden SKI aktivt deltar i Därutöver samverkar myndigheterna i andra sammanhang för att identifiera risker, sårbarheter och åtgärdsbehov Under avsnittet 4 Åtgärder och samverkansbehov redogör SKI för delar av detta arbete Under innevarande år kommer arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser att alltmer samordnas inom samverkansområdena
6 (7) 4 Åtgärder och samverkansbehov FN:s internationella atomenergiorgan, IAEA, fastställde under 2002 en ny standard för beredskap mot kärntekniska och radiologiska olyckor SKI och SSI har tillsammans utrett skillnaden mellan IAEA:s standard och svensk beredskapsplanering Utredningen ligger till grund för ett för SKI och SSI gemensam analys av möjliga förbättringar av den svenska beredskapsplaneringen och för ett utvidgat samarbete med berörda myndigheter, bland annat Räddningsverket, Krisberedskapsmyndigheten och länsstyrelserna De frågor som särskilt behandlats i utredningen gäller IAEA:s rekommendationer rörande: En nationellt samordnande myndighet som har det samlade ansvaret och tillsynen över att planeringen av den totala beredskapen mot radiologiska och kärntekniska händelser fungerar Klassificering av kärntekniska och radiologiska hot Hotbildsanalyser för samtliga anläggningar och verksamheter med som kan utgöra radiologiska hot Beredskapszoner och förplanerade åtgärder Larmnivåer och samhällets beredskapsnivå Snabb initiering av larm på de kärntekniska anläggningarna Åtgärder för förbättrad samverkan inom området fysiskt skydd Fysiskt skydd är en av flera åtgärder som krävs för att upprätthålla säkerheten vid kärnteknisk verksamhet SKI har färdigställt ett första utkast till nya föreskrifter för fysiskt skydd och det är utsänt på en första remissomgång Genom föreskrifterna, som baseras på en dimensionerande hotbild, styrs vad anläggningarna skall vara skyddade mot Tillståndshavarna skall vidta nödvändiga åtgärder för att möta den dimensionerande hotbilden och SKI måste försäkra sig om att kravbilden är anpassad till polisens insatsberedskap SKI kommer att ta initiativ till ett samarbetsprojekt, främst med polisen och berörda tillståndshavare, för att klargöra roller och ansvarsfördelning vid händelser som berör det fysiska skyddet av de kärntekniska anläggningarna 5 Sammanfattning av pågående och planerat arbete inom SKI Sammanfattningsvis pågår eller planerar SKI att genomföra följande åtgärder: fortsatt och fördjupat arbete med att ta fram lämpliga verktyg för att kunna använda nationella och internationella informationskällor rörande kärntekniska hot utanför landet närmare utreda och öva hur en omlokalisering till SKI:s reservberedskapsplats inom SSI:s lokaler skall ske, tekniskt, administrativt, personellt etc vid ett allvarlig läge utredning rörande tekniska larmkriterier vid kärnkraftverken med hänsyn till bland annat terrorverksamhet, sabotage, el-problem utöver totalt elbortfall, brand samt översvämning tillsammans med SSI och i samråd med SRV och länsstyrelserna utreda möjligheterna att införa åtgärder som innebär att samhällets beredskap vid kärntekniska och radiologiska olyckor kan starta tidigare under en händelse förtydligade föreskrifter och intensifierad tillsyn inom området information till SKI under den första timmen efter inträffad händelse
7 (7) mer i detalj utreda och klargöra SKI:s roll och ansvar i förhållande till övriga myndigheter vid händelser som berör det fysiska skyddet av de kärntekniska anläggningarna införande av kryptotelefon, -fax och -dator vidare utredning av SKI:s förmåga att motstå störningar i landets tekniska infrastruktur och informationsoperationer 6 Övergripande bedömning SKI:s anser att säkerheten och beredskapen vid de svenska kärntekniska anläggningarna upprätthålls på en godtagbar nivå, men att fortsatt utveckling är nödvändig SKI driver för närvarande dessa frågor inom ramen för tillsynsverksamheten Vidare har SKI identifierat att ytterligare utredning behövs för att klargöra om åtgärder behöver genomföras för att höja myndighetens förmåga att motstå störningar i teknisk infrastruktur och informationsangrepp SKI anser även att det är viktigt att fortsätta det påbörjade arbetet i samverkan med andra myndigheter gällande risk- och sårbarhetsanalyser samt förbättringar av beredskapen mot kärntekniska händelser Sändlista Miljödepartementet Krisberedskapsmyndigheten För kännedom SSI SO SFÄ SO TI Inom SKI: Styrgruppen för beredskap, KON, cn, ck