Sid 1(1) 2005-04-06 Regeringen Försvarsdepartementet 103 33 Stockholm Utökad användarkrets för RAKEL-systemet Krisberedskapsmyndigheten överlämnar härmed hemställan om en utökad användarkrets för RAKEL-systemet. Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Ann-Louise Eksborg. Enhetschefen Nils Svartz har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har dessutom överdirektören Lars Hedström, verksjuristen Per Sundberg och utredaren Leif Zetterberg deltagit. Box 599 101 31 Stockholm Tel 08-593 710 00 Fax 08-593 710 01 kbm@krisberedskaps myndigheten.se www.krisberedskaps myndigheten.se Besöksadresser Kungsgatan 53, Stockholm Hågesta, Sollefteå Ann-Louise Eksborg Nils Svartz Kopia till: Registrator Näringsdepartementet Post- och Telestyrelsen
Sid 1(12) 2005-04-06 Regeringen Försvarsdepartementet Hemställan om en utökad användarkrets för RAKEL-systemet Krisberedskapsmyndigheten hemställer att regeringen: 1. Justerar uppdraget till Krisberedskapsmyndigheten på det sättet att användarkretsen för RAKEL-systemet utvidgas till att omfatta flertalet aktörer i krishanteringssystemet. 2. Tar initiativ till att lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ändras så att Krisberedskapsmyndigheten enkelt kan få rätt att använda radiofrekvenser för en utökad användarkrets. Bakgrund RAKEL-kommittén framförde i sitt betänkande Tryggare medborgare säker kommunikation (SOU 2003:10, s. 62) att skydds- och säkerhetsmyndigheterna samt alarmeringsföretag som bistår dessa skulle vara användare av RAKELsystemet på permanent basis. Även andra aktörer som verkar för att upprätthålla samhällets skydd och säkerhet, bl.a. elbolagen och den statliga räddningstjänsten, skulle enligt kommittén kunna få tillgång till systemet vid särskilda händelser. Kommittén skulle arbeta vidare med en beskrivning av hur dessa aktörer tillfälligt skulle kunna vara med i RAKEL-systemet vid särskilda händelser. Någon sådan redovisning gjordes aldrig innan kommitténs verksamhet övertogs av Krisberedskapsmyndigheten (KBM). Regeringen och riksdagen har under sin behandling av ärendet inte gett uttryck för någon annan uppfattning i frågan om användarkretsen än vad kommittén gjorde (prop. 2003/04:1 UO22, bet. 2003/04:TU01). KBM utgår därför från att regeringen och riksdagen godtagit kommitténs bedömning i den delen. KBM redogör nu för sin uppfattning i frågan om hur andra aktörer än skydds- och säkerhetsmyndigheterna skall kunna delta i RAKEL-systemet och redovisar samtidigt behovet av att ur ett krisledningsperspektiv utöka användarkretsen samt de regelförändringar som behöver göras för att möjliggöra detta. Uppdraget till KBM Regeringen har uppdragit till KBM att införa, förvalta och utveckla radiokommunikationssystemet för skydd och säkerhet (RAKEL-systemet) och att verka för en så
Sid 2(12) stor anslutning som möjligt till systemet, se 7 a förordningen (2002:518) med instruktion för Krisberedskapsmyndigheten. KBM:s tolkning av uppdraget KBM tolkar uppdraget så att det är polis, tull, kustbevakning, kommunal räddningstjänst, landstingens och regionernas akutsjukvård, Försvarsmakten samt den alarmeringstjänst som anlitas av dessa skydds- och säkerhetsmyndigheter som skall få tillgång till systemet. Vid störningar i viktiga samhällsfunktioner kan det dessutom finnas behov av samverkan med personal och enheter från andra samhällsaktörer, såsom statlig räddningstjänst och el-distributörer. Dessa skall då tillfälligt kunna ingå i systemet. KBM uppfattar uppdraget att verka för en så stor anslutning som möjligt till systemet så att så många som möjligt av dem som har rätt att få tillgång till systemet skall ansluta sig till det. Stöd för denna tolkning finns i RAKEL-kommitténs betänkande samt i regeringens och riksdagens beslut i anledning av betänkandet (prop. 2003/04:1 UO22 och bet. 2003/04:TU01). Statlig räddningstjänst Den statliga räddningstjänsten består av sex grenar: fjällräddningstjänst, flygräddningstjänst, sjöräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer i andra fall, miljöräddningstjänst till sjöss och räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. Fjällräddningstjänst innefattar att i fjällområden efterforska och rädda personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det finns fara för den försvunnes liv eller allvarlig risk för hans eller hennes hälsa. I fjällräddningstjänsten ingår också att i fjällområden rädda personer som har råkat ut för en olycka eller drabbats av en sjukdom och som snabbt behöver få vård eller annan hjälp, 4 kap. 1 lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. För fjällräddningstjänsten ansvarar polismyndigheterna i Dalarna, Jämtlands län, Västerbottens län och Norrbotten, 4 kap. 1 förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. I flygräddningstjänst ingår att ansvara för räddningstjänst vid flyghaverier inom Sveriges sjöterritorium eller Sveriges ekonomiska zon, att ansvara för de insatser mot skador som behövs när ett luftfartyg är nödställt eller när fara hotar lufttrafiken samt att ansvara för efterforskning av luftfartyg som saknas, 4 kap. 2 lagen om skydd mot olyckor. Luftfartsstyrelsen ansvarar för flygräddningstjänsten och det skall finnas en räddningscentral för denna, 4 kap 2 3 förordningen om skydd mot olyckor. Sjöräddningstjänst innebär att inom Sveriges sjöterritorium och Sveriges ekonomiska zon ansvara för efterforskning och räddning av människor som är eller kan befaras vara i sjönöd samt för sjuktransporter från fartyg, 4 kap. 3 lagen om skydd mot olyckor. Sjöfartsverket ansvarar för sjöräddningstjänsten och för sjöräddningstjänsten skall det finnas en sjöräddningscentral, 4 kap. 8 9 förordningen om skydd mot olyckor.
Sid 3(12) Efterforskning av försvunna personer i andra fall består i att efterforska personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det finns fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa, 4 kap. 4 lagen om skydd mot olyckor. För denna gren av den statliga räddningstjänsten svarar polismyndigheterna, 4 kap. 11 förordningen om skydd mot olyckor. Miljöräddningstjänst till sjöss avser räddningstjänst, när olja eller andra skadliga ämnen har kommit ut i vattnet eller det finns en överhängande fara för detta, 4 kap. 5 lagen om skydd mot olyckor. Kustbevakningen ansvarar för denna räddningstjänst och för denna skall det finnas en eller flera ledningscentraler, 4 kap. 12 13 förordningen om skydd mot olyckor. Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen avser räddningstjänst när det har skett ett utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning i sådan omfattning att det krävs särskilda åtgärder för att skydda allmänheten eller om det finns en överhängande fara för ett sådant utsläpp, 4 kap. 6 lagen om skydd mot olyckor. Länsstyrelserna ansvarar för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och för sanering efter sådana utsläpp, 4 kap. 15 förordningen om skydd mot olyckor. KBM anser att uppdraget till KBM bör omfatta även den statliga räddningstjänsten och det finns inget i det gällande regelverket som utgör något hinder mot att den statliga räddningstjänsten deltar i RAKEL-systemet. Elbolagens möjlighet att vara med i RAKEL-systemet vid kriser m.m. I RAKEL-kommitténs betänkande utgick kommittén från att elbolagen och en del andra aktörer som verkar för att upprätthålla samhällets skydd skulle kunna vara med i systemet vid särskilda händelser (SOU 2003:10, s. 67 ff). Tillgången till systemet skulle då enligt kommittén i normalfallet ges av räddningsledaren. Hur det praktiskt skulle gå till att förse tillfälliga aktörer med mobila terminaler eller hur dessa administrativt skulle få tillgång till systemet beskrivs inte. Kommittén avsåg att återkomma i den frågan. Svensk Energi framhöll i sitt remissyttrande över betänkandet att en tillfällig anslutning på sätt som beskrivits i kommitténs betänkande inte var realistisk. KBM delar Svensk Energis uppfattning i frågan och konstaterar att det finns rent administrativa svårigheter med att tillfälligt släppa in aktörer i systemet. Även om dessa skulle kunna lösas, så kvarstår svårigheten att vid särskilda händelser distribuera terminaler till dem som behöver dessa. De som skall använda terminalerna måste också vara utbildade i och ha vana vid systemet. Detta gör att det knappast är realistiskt att ha terminaler på lager för att kunna användas vid en kris av personer som normalt inte använder systemet. Det bör istället vara så att de som har behov att delta vid särskilda händelser även tillåts använda systemet i sin dagliga gärning, dvs. på permanent basis. Detta för att säkerställa att de har kunskap om systemets alla funktioner och för att undvika praktiska besvär med att förse personalen med terminaler vid en inträffad krissituation. KBM:s uppfattning är att bl.a. elbolagen bör kunna vara med i RAKEL-systemet på permanent basis, se vidare nedan.
Sid 4(12) Behovet av en större användarkrets Den krets som KBM för närvarande har uppdraget att bygga RAKEL-systemet för är mer begränsad än den krets som enligt KBM:s mening har behov av ett mer robust system för hantering av fredstida kriser. Detta har nu senast visat sig vid stormen i södra Sverige i januari 2005, då stora delar av de befintliga kommunikationsnäten slogs ut temporärt, helt eller delvis. RAKEL-systemet bör enligt KBM:s uppfattning kunna användas av alla de aktörer som har väsentliga uppgifter i samhällets krishanteringssystem även om flera av dessa aktörer har andra huvuduppdrag i vardagen. Systemet bör således inte exklusivt förbehållas skydds- och säkerhetsmyndigheter, dvs. de som enbart bedriver sin verksamhet för att tillgodose allmän ordning och säkerhet. En ny struktur för samhällets krishantering, det så kallade krishanteringssystemet, gäller från och med den 1 juli 2002. Krishanteringssystemet har tre grundläggande principer för organisation och ledning. De tre principerna är ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden skall ha motsvarande ansvar under kris- och krigssituationer. Likhetsprincipen innebär att en verksamhets organisation och lokalisering så långt som möjligt skall överensstämma i fred, kris och krig. Närhetsprincipen slutligen innebär att kriser skall hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. I propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) anförde regeringen att den lokala krishanteringsförmågan är grunden för samhällets krishantering. Beredskapen och förmågan att hantera krissituationer skall byggas underifrån, vilket betyder att den skall ha sin grund i den vardagliga verksamhet som bedrivs i kommunerna. I en överenskommelse som ingicks den 17 juni 2004 mellan staten och Svenska Kommunförbundet, numera Sveriges Kommuner och Landsting, framgår kommunernas uppgifter i krishanteringssystemet och grunden för den ekonomiska ersättning från staten som är kopplad till dessa uppgifter. För att villkoren i överenskommelsen skall bli bindande för kommunerna måste uppgifterna och ersättningen regleras i lag. Ett förslag till lagreglering remissbehandlas för närvarande (SOU 2004:134) och en lagstiftning i denna fråga kan väntas träda i kraft under det första halvåret 2006. Lagförslaget berör även landstingen och dessa bör därför räknas som aktörer som behöver kunna använda sig av RAKEL-systemet för att kunna utöva krisledning och samverkan vid extraordinära händelser. Överenskommelsen innebär att kommunerna, utöver att ansvara för sin verksamhet vid extraordinära händelser, även får till uppgift att göra risk- och sårbarhetsanalyser, att ha ett geografiskt områdesansvar, att utbilda och öva den egna organisationen samt att rapportera till staten. Dessutom kvarstår vissa uppgifter när det gäller höjd beredskap. På den regionala nivån har länsstyrelserna ansvar för att hålla sig underrättad om händelseutvecklingen och att verka för att nödvändig samordning kan åstadkommas. Även länsstyrelserna har ett geografiskt områdesansvar som innebär att de skall vidta de planeringsförberedelser som krävs för att de skall kunna fullgöra
Sid 5(12) sin samordningsroll. Dessutom innebär områdesansvaret att kunna rapportera om förhållandena i länet i samband med en kris. Ett primärt syfte med RAKEL-systemet är att få ett tryggare samhälle genom en förbättrad samverkan. För att uppnå optimala samverkansmöjligheter bör alla verksamheter som har skydds- och säkerhetsuppgifter kunna få tillgång till RAKELsystemet. Från samverkanssynpunkt finns inga skäl att ställa någon utanför det gemensamma systemet. Möjligheter till samordning och samverkan inom och mellan kommunala funktioner och med myndigheter inom skydds- och säkerhetsområdet måste främjas. Effektiviteten i lednings- och krishanteringsförmågan hänger nära samman med de användare som nyttjar systemet. En bred användarkrets ger bättre förutsättningar för kommunikation och därmed uppnås en förbättrad krisledningsförmåga och förmåga till operativa insatser. Gemensamma krav på denna användarkrets är att den skall kunna reagera snabbt, göra en korrekt värdering av läget och genomföra lämpliga åtgärder. Det geografiska områdesansvaret ställer speciella krav på lokal och regional ledning. Kraven på samordning av verksamheter inför och under ett krisskede är särskilt uttalat från statsmakternas sida. Lokal och regional krisledning har ur samverkanssynpunkt behov av ett kommunikationssystem som ger möjlighet till förbättrad samordning och samverkan. Samverkan med andra aktörer i krishanteringssystemet och internt inom organisationen är en förutsättning för att en ledningsförmåga skall kunna upprätthållas. Man måste kunna utöva ledning även om ordinarie infrastruktur drabbas av störningar. Lokal och regional krisledning måste också ha ett kommunikationssystem som uppfyller höga krav på tillgänglighet och uthållighet. Kommunikationssystemet måste dessutom uppfylla höga krav på att skydda integritet och sekretess. RAKELsystemet uppfyller de nämnda kraven. Närmare om den kommunala och regionala krisledningens behov av kommunikation Kommunerna Flera utredningar har berört kommunal och regional krisledning och behovet av ett gemensamt kommunikationssystem. I utredningarna har företrädesvis behovet av kommunikation i vertikal ledd beskrivits. Till exempel redovisas i utredningarna behovet för den kommunala ledningen att nå myndigheter såsom tullen, polisen, statlig räddningstjänst, länsstyrelsen, landstingen etc. Den kommunala ledningen har dock främst behov av horisontell kommunikation. Hittills har regeringen angett att det är kommunal räddningstjänst som bör ha tillgång till RAKEL-systemet. För en kommunledning är det emellertid angeläget att internt kunna kommunicera med andra verksamheter än den kommunala räddningstjänsten utan att man inom kommunen skall behöva ha olika radiosystem för kommunal räddningstjänst och för övrig verksamhet. Kommunens geografiska områdesansvar ställer ytterligare krav på horisontell kommunikation. I överenskommelsen mellan Svenska kommunförbundet och staten har parterna beskrivit en målbild för kommunernas förmåga att kommunicera. Det har uttryckts som att kommunen ska ha god förmåga att
Sid 6(12) hantera en extraordinär händelse, dvs. att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa samhällsviktig verksamhet som måste upprätthållas och att ge invånare och media tillräcklig och korrekt information om händelsen. När det gäller samverkan och samordning så uttrycks målbilden så att kommunen verkar för samordning av all krishantering i det förberedande arbetet och i det akuta skedet som berörda aktörer svarar för. Kommunen kan vid behov och om så bedöms lämpligt samordna kontakter med t.ex. länsstyrelser, centrala myndigheter och andra kommuner. I betänkandet av Utredningen om extraordinära händelser i kommuner och landsting (SOU 2001:105, sid. 50) görs en beskrivning av de kommunala verksamheter, myndigheter och organisationer som var direkt inblandade i krishanteringen vid översvämningen i Västernorrland 2001. Aktörskretsen var betydligt fler än vad som i RAKEL-utredningen beskrivs som skydds- och säkerhetsmyndigheter. De kommunala och regionala verksamheter som ledningen hade behov att samverka med var omfattande. Den samverkan som behöver finnas mellan olika verksamheter inom en kommun för att utöva krisledning och därmed behovet av att få tillgång till RAKEL-systemet ser olika ut för olika kommuner. Dessutom påverkas behovet av krisens art och omfattning. Förutom kommunal räddningstjänst utgör exempelvis social vård och omsorg samt tekniska förvaltningars verksamhet ett minimikrav på kommunal verksamhet som bör räknas in i begreppet kommunal ledning men därutöver finns även annan kommunal verksamhet som bör räknas in i detta begrepp. För att avgränsa denna verksamhet bör man enligt KBM:s mening utgå från den målbild som beskrivs i överenskommelsen med Svenska kommunförbundet. Utifrån denna målbild skall kommun ha ett antal förmågor, vilka har beskrivits närmare i KBM:s underlag till regeringen inför 2004 års försvarsbeslut. Utifrån dessa förmågor kan sedan behovet av att delta i RAKEL-systemet bestämmas. Länsstyrelserna Länsstyrelserna har ett flertal uppgifter inom ramen för krishantering. Till en början kan nämnas länsstyrelsernas geografiska områdesansvar. Detta ställer i likhet med vad som gäller för kommunerna särskilda krav på samverkan och samordning. Att få tillgång till kvalificerade lägesbeskrivningar är nödvändigt för såväl samordning av olika aktörer i regionen som för stöd för att fatta beslut. Vidare gäller att länsstyrelserna vid omfattande räddningstjänstinsatser i kommunal räddningstjänst får ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna. Därutöver har länsstyrelserna ansvar för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen och skall även ansvara för sanering vid sådana utsläpp. Slutligen har länsstyrelserna vissa uppgifter vid höjd beredskap. Länsstyrelsernas behov av att delta i RAKEL-systemet får till följd av de uppgifter som länsstyrelserna har en annan karaktär är kommunernas. Främst uppstår behovet av information för att åstadkomma samordning. En bedömning från länsstyrelserna själva är att behovet av direktkontakt med skadeplatser är större i län med stora städer. De större städerna har nämligen fler
Sid 7(12) aktörer och en komplexare hotbild. Från länsstyrelsernas ledningsplatser är radiokommunikation nödvändig. Andra uttalade behov från några av länsstyrelserna är att de från ledningsplatsen skall ha möjlighet till radiokommunikation med ambulansdirigering, polis, landsting, räddningstjänst m.fl. Dessa sinsemellan separata radiokommunikationssystem bör ersättas av RAKEL-systemet. Kärnkraftslänen har ett ännu mer uttalat behov av att ingå i RAKEL-systemet. Här kan länsstyrelsernas behov beskrivas tydligare än för övriga län. För att kommunicera med kärnkraftsanläggningarnas ledningscentraler används i dag bland annat radiokommunikation. Dessutom finns behov av radiokommunikation vid strålskyddsmätning. Hinder för att enkelt få frekvenstillstånd vid en utökad användarkrets RAKEL-kommittén gjorde i sitt betänkande ett antal begränsningar i användarkretsen jämfört med tidigare utredningar i ämnet. Begränsningarna medför att man undviker de svårigheter med frekvenstilldelning som en vidare krets kan medföra. Vidare innebär den trängre användarkretsen att RAKEL-systemet inte kan anses vara ett allmänt tillgängligt kommunikationsnät. Detta innebär att framtida avgifter till Post- och telestyrelsen (PTS) begränsas. PTS föreskriftsrätt blir också något mer avgränsad när nätet inte anses vara ett allmänt tillgängligt nät. Det finns vissa hinder för att enkelt få frekvenstillstånd till en vidare användarkrets i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Lagen om elektronisk kommunikation Lagen om elektronisk kommunikation syftar till att erbjuda enskilda och myndigheter säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationer samt avseende pris och kvalitet. Syftet skall främst nås genom att främja konkurrensen och den internationella harmoniseringen på området. Lagen gäller elektroniska kommunikationsnät och tjänster och annan radioanvändning. Lagen har således tillkommit för andra syften än att främja samhällets möjligheter att skydda sig mot påfrestningar och hot. Inte heller har man i lagen, som KBM ser det, tagit tillräcklig hänsyn till dessa krav när det gäller de undantag från krav på tillstånd eller anmälan som finns. Genom lagen genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektivet), Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektivet), Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektivet), Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktivet om samhällsomfattande tjänster) samt Europaparlamentets och rådets beslut nr 676/2002/EG om ett regelverk för radiospektrumpolitiken i Europeiska gemenskapen (radiospektrumbeslut). Dessa rättsakter ersatte ett tjugotal tidigare gällande direktiv. Lagens bestämmelser innebär bl.a. följande: Om man har ett allmänt tillgängligt kommunikationsnät eller tillgängliga tjänster får de tillhandahållas först efter
Sid 8(12) anmälan till PTS, 2 kap. 1 lagen om elektronisk kommunikation. PTS har möjlighet att meddela föreskrifter för användandet samt har rätt att ta ut avgift. Regeringen eller PTS får också meddela föreskrifter om undantag från anmälningsplikten, 2 kap. 2 andra stycket. Om man skall använda radiosändare måste man ha tillstånd av PTS, 3 kap. 1. Ett av skälen för tillståndsgivningen är att få till en effektiv användning av det tillgängliga frekvensutrymmet. Kan det antas att flera vill använda frekvensutrymmet skall PTS som regel pröva vem som skall få utrymmet efter ett allmänt inbjudningsförfarande, 3 kap. 8. Det finns undantag från tillståndskravet. Tillståndskravet gäller inte för Polisen, Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt och Försvarets materielverk när det gäller verksamhet som materielverket bedriver på uppdrag av Försvarsmakten utan de skall tilldelas frekvenser av PTS, 3 kap. 3. Regeringen eller PTS kan vidare meddela föreskrifter om ytterligare undantag från tillståndskravet, 3 kap. 4. Detta undantag har tillämpats på en viss typ av radiosändare som utnyttjar särskilda bestämda gemensamma frekvenser, t.ex. mobila terminaler för GSMnäten. Om det uppkommer fråga om att meddela tillstånd att använda radiosändare för nya eller väsentligt ändrade radioanvändningar och det kan antas att det frekvensutrymme som skall avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att tillhandahålla utrymme till samtliga intressenter skall en prövning göras efter allmän inbjudan om inte särskilda skäl föranleder annat, 3 kap. 8. I förarbetena nämns som exempel på särskilda skäl att kostnaderna för allmän inbjudan till ansökan inte skulle vara försvarlig med hänsyn till den aktuella radioanvändningen (prop. 2002/03:110 s. 140). Från regeln om allmänt inbjudningsförfarande finns ytterligare ett par undantag. Ett av dessa undantag är för sådan radioanvändning som uteslutande avser verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning och säkerhet, 3 kap. 8 andra stycket 3. Den krets som regeringen har sagt skall delta i RAKEL-systemet - skydds- och säkerhetsmyndigheterna omfattas av detta undantag. Det innebär att KBM har rätt till tillstånd och därmed frekvenstilldelning för RAKEL-systemet utan något inbjudningsförfarande. Den kretsen är också så begränsad att systemet inte kan anses vara ett allmänt tillgängligt kommunikationsnät. Någon anmälan enligt 2 kap. 1 behöver därför inte göras. En utökad användarkrets som omfattar flera aktörer i krishanteringssystemet medför emellertid att frågan uppkommer om undantaget från inbjudningsförfarandet är tillämpligt. Många av dessa aktörer har ju inte en verksamhet som kan sägas uteslutande tillgodose allmän ordning och säkerhet. Systemet kan också till följd av utvidgningen av kretsen tänkas bli ett allmänt tillgängligt kommunikationsnät, vilket innebär att PTS i så fall har möjlighet att meddela föreskrifter för användandet och har rätt att ta ut avgifter för användandet, 2 kap. 2 och 8 kap. 17. Konkurrens och statssubventionerad verksamhet Om man vill utöka användarkretsen utanför myndighetsvärlden till verksamhetsområden som vid normala förhållanden arbetar i konkurrensutsatta sektorer, kan frågan om otillbörligt gynnande och snedvriden konkurrens uppkomma. RAKEL-
Sid 9(12) systemet är till viss del subventionerat och en sådan subvention kan om den kommer konkurrensutsatt verksamhet till del, vara en otillåten statssubvention enligt EG-rätten. I Finland och Belgien, där man bl.a. har med el-distributörerna i systemen, har man löst frågan på det viset att de användare som inte ingår i den inre kretsen har en högre avgift, dvs. dessa användare får inte del av subventionen. Tänkbara förändringar i lagen om elektronisk kommunikation Alternativa lagändringar Om man vill uppnå målet att anpassa lagen om elektronisk kommunikation så att KBM på ett enkelt sätt får rätt att använda RAKEL-systemets frekvensutrymme för en större användarkrets kan man välja två principiellt olika vägar. Den första vägen är att göra ytterligare undantag från tillståndskravet för den utvidgade användarkretsen i 3 kap. 3. Den andra är att göra undantag från inbjudningsförfarandet i 3 kap. 8 andra stycket för den verksamhet eller större användarkrets som RAKELsystemet skall stödja. KBM anser att i första hand vägen att göra ytterligare undantag från tillståndskravet bör väljas. Ändring i 3 kap. 3 lagen om elektronisk kommunikation Något hinder mot ytterligare ett undantag från tillståndskravet finns inte i de EGrättsakter som ligger till grund för lagen om elektronisk kommunikation. Direktiven ställer över huvud taget inte upp något krav på tillstånd för att få använda radiosändare utan anger tvärtom att medlemsstaterna i första hand bör undvika att ställa krav på tillstånd (individuella nyttjanderätter), särskilt om risken för skadlig störning är försumbar (artikel 5 i auktorisationsdirektivet). Vid tillkomsten av lagen om elektronisk kommunikation ansåg dock regeringen att det som hittills, bl.a. beroende på den svenska frekvensplanens rättsliga status skall krävas särskilt tillstånd (prop. 2002/03:110 s. 132). Med den svenska frekvensplanens rättsliga status avses att dynamiken inom radioområdet talar starkt mot att lagstifta på en sådan detaljeringsgrad som frekvensplanen innebär. I stället har tanken varit att skilja ut endast de grundläggande faktorerna och att ta med dem i lagen medan man ansett att detaljregleringen skall göras som ett icke bindande allmänt råd (prop. 2002/03:110 s. 131). Idag är Polisen, Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt och Försvarets materielverk (till viss del) undantagna från tillståndskrav, se 3 kap. 3 lagen om elektronisk kommunikation. Undantagen för Polisen och Försvarsmakten gäller underförstått för den verksamhet som de bedriver. Ett undantag för KBM skulle omfatta verksamhet som användarna av RAKEL-systemet bedriver. I den användarkretsen ingår aktörerna i det fredstida krishanteringssystemet. På samma sätt som för Polisens och Försvarsmaktens verksamhet bör ett undantag kunna göras för verksamhet som är av väsentlig betydelse för hantering av fredstida krissituationer. Undantaget från kravet på tillstånd för att få använda en radiosändare för Polisen, Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt och till viss del Försvarets materielverk har överförts från 6 i den tidigare gällande lagen (1993:599) om radiokommunikation. I de ursprungliga förarbetena till denna lag angavs att det inte borde gälla
Sid 10(12) något undantag från tillståndskravet för de verksamheter som statliga myndigheter bedriver utom för Försvarsmakten. När det gällde statens behov av frekvensutrymme för Försvarsmakten angavs att förutsättningarna skiljer sig från övrig statlig verksamhet och att det är ett gemensamt och övergripande samhälleligt intresse att försvaret får tillgång till frekvenser i den utsträckning som behövs. Det borde därför inte komma ifråga att tilldela frekvenser så att det inkräktar på det frekvensutrymme som behövs för Försvarsmakten (prop. 1992/93:200 s. 233-234). Vid en senare ändring i lagen om radiokommunikation undantogs även Polisen från tillståndskravet. Motiven för detta anges i propositionen Lag om radiooch teleterminalutrustning m.m. (prop. 1999/2000:51): Före den 1 juli 1994 uppställdes inte något krav på tillstånd för en statlig myndighet att använda radiosändare. Införandet av lagen om radiokommunikation medförde dock att enbart Försvaret undantogs från tillståndskravet och således att bl.a. Polisen inte längre var befriade från detta. Radiokommunikation har i dag en mycket stor betydelse för Polisens arbete. En betydelse som kan förväntas öka ytterligare framöver i takt med den tekniska utvecklingen. Det har visat sig att kravet på tillstånd har försvårat Polisens möjligheter att bedriva sin verksamhet. Tillståndskravet har berett Polisen problem med att fullgöra sina åligganden och med att följa teknikutvecklingen. Precis som när det gäller Försvaret är det ett gemensamt och övergripande samhälleligt intresse att Polisen får tillgång till frekvenser i den utsträckning som behövs. Enligt regeringens bedömning finns det inte några bärande skäl för att behandla Försvaret och Polisen olika när det gäller tillståndskrav för att använda radiosändare. Ändringar bör därför göras i 6 och 9 lagen om radiokommunikation, så att samma bestämmelser tillämpas för Polisen som i dag gäller för Försvaret. KBM anser att de skäl som har åberopats för att undanta Polisen och Försvarsmakten från tillståndskravet, nämligen det gemensamma och övergripande samhälleliga intresset att få tillgång till frekvenser i den utsträckning som behövs, är lika giltigt för de aktörer inom samhällets krishanteringssystem som ingår i en utökad användarkrets för RAKEL-systemet. Även dessa borde således undantas från tillståndskravet. KBM har upprättat ett förslag till ändrad lydelse av 3 kap. 3, se bilaga 1. Ändring i 3 kap. 8 lagen om elektronisk kommunikation I andra hand förordar KBM att det görs ytterligare ett undantag från det inbjudningsförfarande som skall tillämpas enligt 3 kap. 8 lagen om elektronisk kommunikation om det råder brist på frekvensutrymme för nya radioanvändningar m.m. Ett sådant ytterligare undantag bör gälla för verksamhet som är av väsentlig betydelse för hantering av fredstida krissituationer, dvs. för den utökade användarkretsen för RAKEL-systemet. Det vore givetvis inte rimligt om KBM i ett inbjudningsförfarande skulle behöva konkurrera med andra aktörer om det frekvensutrymme som behövs för det gemensamma och övergripande samhälleliga intresset att kunna hantera fredstida krissituationer. Ett inbjudningsförfarande i detta fall skulle innebära en risk att frekvensutrymmet tilldelades någon annan aktör än samhällets krishanteringssystem som därigenom skulle riskera att stå utan möjlighet till radiokommunikation.
Sid 11(12) Ett undantag från inbjudningsförfarandet bör alltså göras för verksamhet som är av väsentlig betydelse för hantering av fredstida krissituationer, se KBM:s förslag till ändring i 3 kap. 8 andra stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation (bilaga 2). I den svenska lagstiftningen har hittills gjorts undantag från inbjudningsförfarandet för sådan radioanvändning som 1. huvudsakligen avser utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen, 2. är avsedd för privat bruk, eller 3. uteslutande avser verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning och säkerhet. Undantaget för utsändning till allmänheten m.m. har motiverats med att urvalsförfarandet för sådan radioanvändning bör ske enligt radio- och TV-lagen eller annan särskild medielagstiftning och undantaget för privat radioanvändning har motiverats med att det inte finns något behov av att låta inbjudningsförfarandet omfatta radioanvändning som är avsedd för privat bruk (prop. 1997/98:167 s. 11). Något närmare motiv för undantaget för sådan radioanvändning som uteslutande avser verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning och säkerhet har däremot inte redovisats i förarbetena till bestämmelsen. I prop. 2002/03:100 anges i fråga om detta undantag endast att inte heller bör sådan radioanvändning som skall användas uteslutande för verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning och säkerhet omfattas av inbjudningsförfarande. I övrigt hänvisades i dessa frågor till prop. 1997/98:167, som dock inte heller anger något motiv för undantaget beträffande verksamhet för allmän ordning och säkerhet. Enligt auktorisationsdirektivet gäller bl.a. att om en medlemsstat överväger att begränsa det antal nyttjanderätter som skall beviljas till radiofrekvenser skall medlemsstaten efter att ha fastställt förfarandet inbjuda till ansökningar om nyttjanderätter (art. 7.1 auktorisationsdirektivet). Direktivets bestämmelser hindrar dock inte medlemsstaterna från att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen, skydda allmän ordning och säkerhet samt tillåta utredning, upptäckt och lagföring av brott (ramdirektivet, beaktandepunkt 7). Detta betyder alltså att det är tillåtet för en medlemsstat att avvika från auktorisationsdirektivets bestämmelse om ett inbjudningsförfarande om det behövs för att bl.a. skydda väsentliga säkerhetsintressen eller allmän ordning och säkerhet. Det får antas att det är detta undantag som för svensk del utnyttjats i 3 kap. 8 andra stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation i dess nuvarande lydelse, även om någon hänvisning till den nämnda beaktandepunkten inte har gjorts i förarbetena. Det kan dock påpekas att direktivet inte kräver att den verksamhet för vilket undantag görs uteslutande skall bedrivas för att tillgodose allmän ordning och säkerhet. Som framgår ovan har dock undantag från inbjudningsförfarandet gjorts i den svenska lagstiftningen också för andra skäl än för de nu angivna, vilket får uppfattas som att de möjligheter att avvika från direktivet som anges i beaktandepunkt 7 inte är uttömmande. En medlemsstat är ju för övrigt inte förpliktad att tillämpa ett inbjudningsförfarande utan kan göra det i det fall att staten anser att det råder frekvensbrist. Enligt KBM:s mening är emellertid verksamhet av väsentlig betydelse för hantering av fredstida krissituationer att
Sid 12(12) anse som en nödvändig åtgärd för att skydda samhällets väsentliga säkerhetsintressen samt för att skydda allmän ordning och säkerhet. KBM anser att lagtexten bör förtydligas så att det för undvikande av missförstånd framgår klart att undantaget från inbjudningsförfarandet vid frekvensbrist även gäller för de aktörer inom samhällets krishanteringssystem som ingår i en utökad användarkrets för RAKELsystemet. Även om man skulle hävda att den aktuella verksamheten inte faller in i ramen för att skydda allmän ordning och säkerhet hindrar emellertid inte, som nämnts ovan, de tillämpliga EG-direktiven att undantag från inbjudningsförfarandet görs även av andra skäl än som anges i direktiven. En förutsättning bör dock vara att sådana undantag är utformade på objektivt, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella grunder (jfr art. 5.2 och 7.3 auktorisationsdirektivet). Konkurrens och statssubventionerad verksamhet Det finns också som nämnts regler till skydd för konkurrensen och om otillåten statssubvention som måste beaktas innan man väljer väg. Den frågan kan - som KBM ser det - lösas genom att göra en marknadsmässig prissättning på liknande sätt som görs i Belgien och Finland. Slutsatser Elbolagen och den statliga räddningstjänsten kan inte som RAKEL-kommittén förutsatte vara med i RAKEL-systemet endast vid särskilda händelser, utan måste vara med kontinuerligt för att få en effektiv användning av systemet vid svåra påfrestningar. För att KBM skall utöka användarkretsen till andra aktörer än skydds- och säkerhetsmyndigheterna måste uppdraget till KBM vidgas. De som skall ingå är enligt KBM:s uppfattning aktörer som har viktiga uppgifter i krishanteringssystemet, däribland kommunala verksamheter utöver räddningstjänsten, verksamhet som bedrivs av länsstyrelserna och eldistributörerna. Lagen om elektronisk kommunikation har inte utformats för att ta tillvara det mer moderna synsättet på hur samhället skall skydda sig mot allvarliga kriser. I lagstiftningen har såväl Försvarsmakten som Polisen undantagits från kravet på tillstånd men inte verksamhet som är av väsentlig betydelse för hantering av fredstida kriser. Det speglar en traditionell syn på de undantag i lagstiftningar som brukar göras för samhällets rätt till försvar mot yttre och inre hot. Även det undantag från reglerna om inbjudningsförfarande vid frekvensbrist som gäller för verksamhet som uteslutande rör allmän ordning och säkerhet speglar en traditionell syn på frågan. En mer modern syn på hur samhällets krishantering ser ut kräver att undantagen i lagen om elektronisk kommunikation utformas på ett annat sätt.
Bilaga 1 Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation Härigenom föreskrivs att 3 kap. 3 lagen (2003:389) om elektronisk skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 3 Krav på tillstånd enligt 1 gäller inte för Polisen, Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt och Försvarets materielverk, vid verksamhet som verket bedriver på uppdrag av Försvarsmakten eller Försvarets radioanstalt. Efter hörande av Försvarsmakten beslutar den myndighet som regeringen bestämmer om tilldelning av radiofrekvenser för Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt och Försvarets materielverk samt om de ytterligare villkor som behövs. När det gäller Polisen beslutar den myndighet som regeringen bestämmer i sådana frågor efter hörande av Rikspolisstyrelsen. Krav på tillstånd enligt 1 gäller inte för Polisen, Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt och Försvarets materielverk, vid verksamhet som materielverket bedriver på uppdrag av Försvarsmakten eller Försvarets radioanstalt. Krav på tillstånd gäller inte heller för Krisberedskapsmyndigheten för verksamhet som är av väsentlig betydelse för hantering av fredstida krissituationer. Den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om tilldelning av radiofrekvenser och om de övriga villkor som behövs för 1. Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt och Försvarets materielverk, efter hörande av Försvarsmakten, 2. Polisen, efter hörande av Rikspolisstyrelsen, och 3. Krisberedskapsmyndigheten, efter hörande av Krisberedskapsmyndigheten. Denna lag träder i kraft den..
Bilaga 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation Härigenom föreskrivs att 3 kap. 8 lagen (2003:389) om elektronisk skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. När det uppkommer fråga om att meddela tillstånd att använda radiosändare för nya eller väsentligt ändrade radioanvändningar och det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd åt alla som vill och skulle kunna bedriva sådan verksamhet, skall prövning ske efter allmän inbjudan till ansökan, om inte särskilda skäl föranleder annat. Detsamma gäller när det frekvensutrymme som avsatts för en viss radioanvändning utökas eller på annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas. 8 Första stycket gäller inte sådan radioanvändning som 1. huvudsakligen avser utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen, 2. är avsedd för privat bruk, eller 3. uteslutande avser verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning och säkerhet. 3. avser verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning och säkerhet eller som är av väsentlig betydelse för hantering av fredstida krissituationer. Prövning enligt första stycket skall ske efter ett jämförande urvalsförfarande, efter ett anbudsförfarande där det pris sökanden är villig att betala för tillståndet skall vara utslagsgivande eller efter en kombination av dessa förfaranden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om innehållet i en allmän inbjudan enligt första stycket och om förfarande enligt tredje stycket. Denna lag träder i kraft den..