HEIKKI KOSKI Den europeiska integrationen och den finska alkoholpolitiken I Finland har man bedrivit en ratt synlig alkoholpolitik med syfte att bekampa de skador alkoholbruket fororsakar. Vi har i snart 60 år haft ett statligt alkoholmonopol, grundat efter forbudslagstiden år 1932. Det finns olika slag av alkoholmonopol också på andra håll i varlden: exempelvis i de nordiska landerna (med undantag av Danmark) och flera av delstaterna i USA och Kanada. Monopolens existens bygger på uppfattningen att de utgor ett effektivt satt att reglera alkoholkonsumtionen, samtidigt som man kan forhindra att alkoholen utnyttjas i profitsyfte. Det ar inte heller utan bet ydelse, att monopolsystemet ar ett effektivt satt att ombesorja statens alkoholintakter. Det har betyder mycket i Finland, eftersom statens alkoholinkomster 1990 steg till nastan 12 miljarder mark. For narvarande ar alkoholpolitiken, och monopolsystemet som en del darav, foremål for en omfattande diskussion. Den internationella ekonomiska integrationen tvingar oss att omvardera många av de nationella sarlosningarna, till vilka också alkoholsystemen hor. Den europeiska gemenskapen stravar till en enhetlig skattepraxis, vilket kommer att leda till att lander som beskattningsvagen uppratthållit en hag prisnivå blir tvungna att sanka sina alkoholpriser. Man antar att detta sankningstryck kommer att sprida sig också till lander utanfor gemenskapen, i samband med att de forhandlar om sina handelsrelationer med gemenskapen. En lagre prisnivå kommer i sin tur troligen att leda till okad konsumtion, och den vagen till flera alkoholproblem. På halso- och socialpolitikens område kan man emellertid skonja en helt motsatt tendens. SpecielIt Varldshalsoorganisationen WHO har i sitt program "Haisa for aila år 2000" starkt betonat vikten av en minskad alkoholkonsumtion. Hos oss betonade regeringen i sin halsopolitiska redogorelse till riksdagen i mediet av 1980-talet uttryckligen att man går in for att "minska totalkonsumtionen av alkohol och for att beframja de olika befolkningsgruppernas formåga att hantera alkoholen". Den alkoholkommitte, som under ledning av professor Erik Allardt avgav sitt betankande i borjan av 1989, konstaterade att vi har svårt att uppnå den procentuella minskning WHO uppstallt som mål, och foreslog darfor som en forsta åtgard att man åtminstone borde stoppa en fortsatt okning. Man bor, forutom de motsagelsefulla internationella tendenserna, också beakta inhemska faktorer. Till skillnad från situationen i de flesta industrialiserade landerna har alkoholkonsumtionen i Finland okat under slutet av 80-talet. Samtidigt har starka raster hojts for en liberalare alkoholpolitik, och specielit for att man skall borja salja vin också i matbutikerna. Nordisk Alkoholtidskrift Vol. 8: /0-/4, /99/ -10 -
Alkoholkonsumtionen uppgick hos oss år 1990 till c. 7.7 liter per invånare (i 100-procentig alkohol), vilket oriitiiknat i pengar innebar c. 3 760 mark for varje enskild finsk medborgare. Dessutom bor man beakta den s.k. icke-registrerade alkoholkonsumtionen, dvs. sådant man tiliverkar sjalv och sådant m~ hamtar med sig in i landet. Denna icke statistikforda konsumtion, som hos oss ar forhållandevis liten, hojer enligt forskarna konsumtionssiffrorna med ungefar 10 procent (Osterberg 1985). Alkoholkonsumtionen i Finland ar starre an i de ovriga nordiska landerna, återigen med undantag av Danmark. Lander med liknande konsumtionsnivå ar bl.a. USA, England och Kanada (se Alkoholstatistisk årsbok 1989). Den viktigaste orsaken till konsumtionsokningen i Finland under de senaste åren har varit den gynnsamma ekonomiska utvecklingen. Alkoholkonsumtionen har tamligen exakt foljt den ovriga utvecklingen av den privata konsumtionen. Vi står i det har avseendet infor en vand punkt. Alkoholkonsumtionen steg visserligen annu 1990 med c. 1,5 procent, men den ekonomiska stagnationen och de kraftiga prishojningarna kommer i år att stoppa en fortsatt okning av konsumtionen. Det ar svårt att exakt uppskatta vilka effekter integrationen och kraven på en liberalisering av alkoholpolitiken kommer att ha på konsumtionsnivån. Vissa exempel kan vi emellertid peka på. Nar Danmark 1973 anslot sig till EG sjonk vinpriserna avsevart, och vinkonsumtionen steg på ett par år med 40 procent (se t.ex. Thorsen 1990a, 186-187). Konsumtionsmonstret har i Finland under den senaste tiden gått i riktning mot svagare drycker, och denna tendens ser ut att bli allt starkare. Olet står redan for halften av totalkonsumtionen. Det kan darfor borja vara skal att korrigera bilden av Finland som ett land dar man dricker starkt. Man dricker t.ex. i Spanien redan lika mycket, och rentav mera, starkvaror per person som i Finland. Liknande forandringar i konsumtionsmonstret kan iakttas i de flesta lander och oftast i den riktningen att den traditionellt dominerande drycken gått tillbaka. I Sydeuropa dricker man t.ex. uttryckligen mindre vin, medan olkonsumtionen i stallet har okat (se Pyorala 1990). Alkoholpolitik bedrivs for att motverka alkoholskador. Enligt gjorda undersokningar finns det ett statistiskt samband melian konsumtionsnivå och alkoholrelaterade skador. Ju mer man dricker, desto starre skador. Detta samband galler oberoende av land och tidpunkt. Enligt norrmannen Ole Jørgen Skog (1985) okar antalet storkonsumenter i allmånhet då den allmanna konsumtionsnivån stiger, oberoende av om det galler Finland, Frankrike, Holland eller vilket annat land som helst (se också Lemmens 1991, 144-150; Thorsen 1990b). Det finns emeliertid skillnader mellan landerna i fråga om vilka typer av skador som uppstår. I Finland sammanhanger skadorna ovanligt ofta med att man konsumerar alitfor stora mangder alkohol på en gång. Denna "berusningskonsumtion" ar emeliertid inte ensam skyldig tili alia alkoholproblem. Också hos oss okar både fylieriproblemen och de ovriga alkoholproblemen i takt med en okad konsumtion. Man uppskattar att 1 000-2 000 personer per år i Finland dor på grund av alkohol; i kroniska sjukdomar (såsom levercirrhos), av forgiftning, i olyckshandelser (t. ex. genom drunkning) och i andra olyckor (av trafikolyckor med dodlig utgång ar alkoholen inblandad i drygt 100) (se Alkoholstatistisk årsbok). Dartill kommer alia de problem som uppstår i de melianmånskliga relationerna, i familjelivet, i den allmanna ordningen och inom arbetslivet. Det ar svårt att jamfora alkoholskadestatistiken med forandringarna i konsumtionsnivån, eftersom det också finns andra faktorer som bidrar till skadornas omfattning. T.ex. återspeglar antalet fylierianhållanden delvis forandringar i polisens satt att fungera, något som delvis torde forklara det minskade antalet anhållanden under den senaste tiden. Vissa alkoholskador ar i sin tur av den arten att forandringar i konsumtionsnivån inte genast ger utslag, utan syns forst långt senare. Det ar darfor alldeles for tidigt att uttala sig om vilka konsekvenser de senaste årens konsumtionsokning i Finland kommer att få. Hur bor man då, mot bakgrunden av detta, forhålla sig tili integrationsutvecklingen? Hur går det for de nordiska alkoholmonopolen i ett forenat Europa - de fyra nordliga EFTA-Ianderna Sverige, Norge, Island och Finland har ju i stort sett liknande system? Av massmedierna får man ibland den uppfattningen att finlandarna valkomnar den europeiska integrationsutvecklingen i forsta hand for att den kanhanda medfor billigare alkohol, att vin borjar saljas också i matbutiken och att AIkos monopolstallning kommer att brytas ned. Man har emeliertid tillsvidare mycket litet berort frågan i de forhandlingar som hittills forts melian EG och EFTA. Alkoholarendena har varit marginella, och inte stått i någon som helst proportion till den offentlighet de fått. I den integrationsredogorelse regeringen gav till riksdagen den 13.3. 1990, kvitterade man alkoholfrågorna med ett en- -11-
da stycke i anslutning till halsopolitiken: "Frågor i anslutning till alkoholdrycker och alkoholpolitik har knappast alls behandlats i integrationsdiskussionerna och -forhandlingama. Regeringen foljer hela tiden med situationen. Utgångspunkten ar att man också i fortsattningen skall kunna bedriva den i Finland omfattade alkoholpolitiken; specielit i frågor som beror folkhalsa och socialvård. Stravan ar att tillsammans med de ovriga EFTA-Ianderna i Norden uppnå en gemensam linje." Intresset for alkoholfrågoma håller emellertid på att vaxa. Oenigheten galler framfor allt vilken diskussion alkoholproblematiken skall koppias ihop med; den om kommersiella monopol eller den om jordbrukspolitik? Aiko forbereder sig for den kommande integrationsutvecklingen tillsammans med alkoholmonopolen i de ovriga nordiska EFTA-Iandema, Sverige, Norge och Island. Vi har haft flera gemensamma overlaggningar oth har en gemensam arbetsgrupp. Samarbetet ar naturligt redan av den orsaken att våra system och intressen ar likartade och for att vi har goda traditioner i fråga om samarbete, och darmed har reella forutsattningar for ett samordnat agerande. Också om det finns skillnader i betoning ar vår gemensamma uppfattning att alkoholmonopolen kan forsvaras av social- och halsopolitiska skal, men daremot inte av statsfinansiella skal. Huruvida de nordiska landerna också i framtiden vill bevara sina alkoholmonopol blir darfor en fråga de sj alva får avgora, och inte något som dikteras utifrån. Daremot kommer integrationsutvecklingen att tvinga fram organisatoriska forandringar och nya satt att fungera inom monopolen. Också om alkoholmonopolen av social- och halsopolitiska orsaker skulle kvarstå, kommer det att ske också andra an rent organisatoriska forandringar. Den utveckling vi har framfor oss kan redan skonjas i vår alkoholpolitik i form av konsekventa satsningar på att hoja beredskapen infor det som komma skall: exempel på detta ar de olika utspadningsbesluten, det storre sortimentet av svaga viner och gynnandet av dem i prishanseende, inforandet av utlandska olsorter och oltillverkningen på licens samt alkoholskattereformen. Man kan visserligen saga, att avgoranden av den har typen med tiden nog också fått sina rent inhemska motiveringar. Inom EG har beskattningen av alkohol, liksom skattefrågan i allmanhet, ratt ofta diskuterats och har visat sig vara en knepig fråga (se darom mera i Tigerstedt 1990). I vissa Sydeuropeiska lander beskattas vinet overhuvudtaget inte; man kan ju inte beskatta symbolen for Kristi blod. I Danmark och på de Brittiska oarna stravar man av social- och halsopolitiska skal till att uppratthålla en forhållandevis hag skatte- och prisnivå. Vin- och ollanderna har olika skattepolitiska intressen. Vinhavet ar visserligen en lantbrukspolitisk verklighet, men de social- och halsopolitiska aspekterna tillmats också inom EG en stor betydeise - många av EG:s medlemsstater har ju forbundit sig att sanka aikohoikonsumtionen i enlighet med WHO:s målsattning. Forsoken att komprornissa mellan de olika kraven har tillsvidare lett till att EG-kommissionen foreslagit två olika skattenivåer: en minirninivå och en riktgivande nivå. De viktigaste konkurrensdirektiven med tanke på de nordiska alkoholsysternen ingår i Romfordragets 37:e och 95:e artikel. Den foregående beror forsoken att anpassa de s.k. kommersiella monopolen till en smidig utrikeshandel. Artikel 95 stipulerar att man inom beskattningen inte får gora någon skillnad mellan inhemska och utlandska produkter. I praktiken innebar detta en betydligt hårdare konkurrens. Och denna skarpning beror alla på samma satt, såval AIko, vin- och likorfabrikanterna som bryggerierna - de utlandska och de inhemska produkterna befinner ju sig prisrnassigt på samma startstreck. Den graderade alkoholbeskattning som infordes i borjan av året var ett betydande steg i ratt riktning, men det ar fumu inte tillrackligt: skatte- och pris strukturen kommer att forandras ytterligare, och då handlar det inte enbart om en finjustering. Eftersom inforselprincipema bor bli jambordiga i alia lander kommer sortimentet att utvidgas ytterligare och bli mångsidigare. Och eftersom importrnonopol narmast ar ett skallsord inom EG kommer också andra an Aiko att, under vissa villkor, få ratt att importera alkoholdrycker. En annan sak ar sedan att Aiko i egenskap av storkund med sakerhet kan tillfredsstalla också hagt stallda krav så fordelaktigt det bara ar mojligt inom ramen for vår alkoholskattelagstiftning. Också Aiko tillampar den s.k. Cassis de Dijonprincipen: en produkt som lagligt tillverkats i någat land bor också lagligt kunna saljas i vårt land. Man raknar vidare med att den skattefria handeln inom EG kommer att forsvinna inom några år efter att den inre marknaden borjat fungera, vilket också kommer att få sina återverkningar hos oss. Utover detta kunde man, aven på detta område, rakna upp en hel mangd olika detaljer av bl.a. teknisk natur, som aven de kommer att påverkas av integrationsutvecklingen. -12-
GenereIlt kommer alltså utbudet att oka. Man vet både av erfarenhet och av forskningsresultat att en okning av utbudet leder till en okning av konsumtionen, och darmed också till en okning av skadorna. Det återstår att se i vilken mån de motverkande krafterna, de forsamrade ekonomiska utsikterna och de minskade konsumtionsmojligheterna kommer att kunna bromsa tillvaxten. Många finlandare anser att alkoholpolitiken ar ett foråldrat instrument, som inte passar i en modern och internationaliserad varid. Man betonar hellre manmskornas formåga att sj alva bli herrar over sina liv och att forandra sina dryckesvanor i en mer "civiliserad" riktning. Problemet ar emellertid att detta ar något som ar svårt att beframja med statliga åtgarder, och att de kvalitativa forandringarna i dryckesvanorna sker betydligt långsarnmare an fluktuiltionerna i konsumtionsnivån. Också de tidigare forsoken i Finland att påverka dryckesmonstret har vanligen misslyckats, och i vilket fall som helst forefaller konsumtionsnivån ur alkoholpolitisk synvinkel att vara en viktigare faktor an dryckesvanorna (Makela & Sulkunen & Osterberg 1981,58). Jag skulle andå inte vara fullt så pessimistisk med tanke på framtiden. Hall internationaliseringen medfor att sundare levnadsvanor vinner terrang och alkoholens gloria bleknar, avstannar också konsumtionstillvaxten, och darmed okningen av skadorna. Den senaste tidens utveckling i USA ar ett uppmuntrande exempel. Varfor skulle inte motsvarande attitydforandring på det individuella planet kunna ske i vårt land, dar maximen alitid varit att spriten gor vem som helst stor i rocken. Skotseln av alkoholfrågorna forsvåras av att det inte går att uppnå någon alkoholpolitisk konsensus eller overhuvudtaget nå en politisk kompromiss, eftersom manniskors uppfattningar såpass mycket avviker från varandra. Varje vingallup brukar ha två kannetecken: alia har en åsikt och resultaten ar motstridiga. Nar befolkningen uttalar sig i alkoholfrågor ar det endast någon enstaka procent som uppger att de inte har en egen åsikt. De ovriga kan indelas i tre grupper: de som stoder den nuvarande linjen, de som vill ha en strangare och de som vill ha en liberalare alkoholpolitik. De forstnamnda har starkt sin stallning, medan de två ovriga har svårt att nå varandra. Liberaliserarna har de senaste åren okat i antal, medan åtstramarna i motsvarande mån har minskat. I samband med nykterhetsveckan 1990 offentliggjordes en grundlig gallup som ar den hittills farskaste. Den avslojade åter en gång en mangd motstridigheter (Ahlstrom & Osterberg 1990). Over 60 % ville att vin skulle saljas i livsmedelsaffarerna; over 60 % ansåg att detta skulle medfora en okning av alkoholkonsumtionen och skapa problem for ungdomen, och mer an 60 % var också av den åsikten att alkoholkonsuintionen borde skaras ner. Ett "frislappande" av vinet hade betydligt fler anhangare an ett "frislappande" av det betydligt svagare starkolet. Den finske forfattaren Pentti Haanpaa sammanfattade de motstridigheter som hor ihop med alkoholen på foljande satt i sin bok "Nykyaikaa" ("Moderna tider",1942): "Nya, markvardiga vanor, muttrade Nujunen. Sådan ar stilen bland herrarna i Helsingfors: dricka vin och andå forsoka se nykterut... ". Vi blir i 1990-talets Finland tvungna att begrunda vår alkoholkultur i en svår situation. Den alkoholpolitiska diskussionen i landet ar fortfarande relativt livlig och utmarks av att ståndpunkterna avviker betydligt från varandra. Det okade valståndet har okat alkoholkonsumtionen och -skadorna, och den internationella utvecklingen har skapat ett tryck gentemot hela systemet. Några revolutionerande nya losningar som kunde hjalpa oss i forsoken att stavja alkoholproblemen finns inte inom synhåll, vare sig nar det galler de alkoholpolitiska instrumenten eller vården av alkoholskador. Det racker inte langre med att enbart forlita sig på de alkoholpolitiska styrinstrumenten. Vi behover i stallet ett mera omfattande samhallspolitiskt aktionsprogram, i vilket alkoholpolitiken enbart skulle ingå som en del. I det har programmet har manmskornas narmiljo, kommunernaoch kommundelarna, och den professionella personal som verkar dar inom halso- och socialsektorn, en central stallning. Detsamma galler också mera genereilt: vi har allt skal att i integrationsforhandlingarna bidra med våra nordiska erfarenheter av social valfard. "Medborgarnas Europa" ar inte enbart en ekonomisk, utan också en social och kulturell varidsdel. KALLOR Ahlstrom, Salme & Osterberg, Esa: AlkohoIipoliittisen mielipideilmaston muutokset 1990-Iuvulla (Forandringar i det aikohoipolitiska attitydklimatet under 1990-taIet). AIkoholipolitiikka 55 (6):226-276,1990 AIkohoIstatistisk årsbok 1989. Oy AIko Ab 1990 MakeIa, Klaus & SuIkunen, Pekka & Osterberg, Esa: Suoma Iaiset vakijuomaoiot 1950-1975 (De finska spritforhållandena -13 -
1950-1975). Sosiaalipolitiikka 1981, 37-68, Sosiaalipoliittinen yhdistys. Varmnaia 1981 Lemmens, Paul: Measurement and Distribution of Alcohol Consumption. (Diss.) Rijksuniversiteit Limburg, Maastricht 1991 Koski, Heikki & Simpura, Jussi: Suomen alkoholipolitiikka 1990-luvulla (Finlands alkoholpolitik under 1990-talet), Mitarnissa- milloin (Nar-var-hur) 1990,208-211. Keuruu 1989 Pyorala, Eeva: Trends in alcohol consumption in Spain, Portugal, France and Italy from the 1950's until the 1980's. British Journal of Addiction 85(1990):469-477 Skog, Ole-Jørgen: The collectivity of drinking. cultures: a theory of the distrihution of alcohol consumption. British Journal of Addiction 80:(1985):83-99 Thorsen, Thorkil: Dansk alkoholpolitik - oplysning, afgifter - og hvad mere? I: Tigerstedt, Christoffer (red.): EG, alkohol och Norden. NAD, Helsinki 1990, 182-206 Thorsen, Thorkil: Hundrede års alkoholmisbrug. Alkohol- og narkotikarådet, København 1990b Tigerstedt, Christoffer (red.): EG, alkohol och Norden. Serriinarierapport. NAD-publikationer ru 19, Nordiska namnden fbr alkohol- och drogforskning, Helsinki 1990 Yhteiskunnan muutos ja alkoholipolitiikka (Samhallsfbrandring och alkoholpolitik). Korniteanrnietintb (kornrnittebetankande) 1989:1 Osterberg, Esa: Tilastoimaton alkoholiii kulutus (Den ickeregistrerade alkoholkonsumtionen). I: Simpura, Jussi (red.): Suomalaisten juomatavat (Finlandarnas dryckesvanor). Alkoholitutkimussaatib, Helsinki 1985. ENGLISH SUMMARY Heikki Koski: Den europeiska integrotionen och den finska olkoholpolitiken (European integration ond Finnish alcohol policy) In the Finland of the 1990s, we will be compelled to reflect on our alcohol culture in a difficult situation. Domestically, the discu'ssions concerning alcohol policy are still relatively livelyand are characterized by viewpoints clearly divergent from one another. A growing prosperity has increased alcohol consumption and related damages. Additionally, international developments have created a strain on the whole restrictive system. There are no revolutionary new solutions in sight which could help us in the attempts to suppress alcohol problems or which con cern the instruments of alcohol policy or the handling of alcohol related damages. It is no longer sufficient to rely only on the alcohol policy steering instruments. We need instead a more comprehensive social policy program or action in which alcohol policy is included merelyas a part. In this program, the people's immediate surroundings, the communal and local districts, and the professional personnel who function within the health and social sector have a central position. -14 -