EFFEKTIV DEMOKRATI David Karlsson Kapitel i Folke Johansson (red.) (2010): Kommunalvalet 2006. Väljare och partier i den lokala demokratin. Göteborgs universitet: CEFOS och Statsvetenskapliga institutionen. ISBN 978-91-633-7201-8 [OBS! Korrekturversion ej helt identiskt med det tryckta originalet. ] 1
Inledning Vid de 290 kommunala valen 2006 utsågs ledamöter till 13 092 säten i landets kommunalfullmäktigeförsamlingar (Larsson 2007). Ingen annan grupp i samhället har mer påtagliga erfarenheter av hur vår lokala demokrati verkligen fungerar än de förtroendevalda. Trots det diskuteras sällan den lokala demokratin ur de deras synvinkel. I detta kapitel skall vi studera förutsättningarna för framtida reformer från perspektivet hos den grupp som förmodligen är de bäst insatt i problematiken de lokala politiker som valdes 2006. Under mandatperioden 2006-2010 förs i Sverige en mer livaktigt konstitutionell debatt än på länge, en debatt som givits ny bränsle av Ansvarskommitténs och Grundlagsutredningens arbete och slutbetänkanden (2007:10 2007). På den lokala och regionala nivån har Sveriges Kommuner och Landstings Projekt Brytpunkt varit en vitamininjektion i debatten, om många kommuner organiserar om sina politiska organisationer (Karlsson, Rommel och Svensson 2009). Men när de konstitutionella diskussionerna kommer in på frågor om hur en välfungerande demokrati skall förverkligas, så tenderar debatten att hamna i endera av två spår. Antingen glider man in på det mer abstrakta planet, där olika generella demokratiteorier ställs mot varandra, eller så tas sådana värden för givna och man debatterar istället mer specifikt hur valdeltagande skall öka, hur forum för medborgardialog skall upprättas, om hur brukarstyrelser bäst skall organiseras etc. Demokratiforskare ägnar sig gärna åt de teoretiska aspekterna medan demokratiarbetarna i den kommunala praktiken har blicken fäst på de konkreta aktiviteterna. Denna tudelning är emellertid riskfylld, eftersom flera av de reformer som är på tapeten syftar till att åstadkomma förändringar vars mål inte nödvändigtvis står i samklang med varandra, demokratiteoretiskt sett. Diskussionen om vilka reformer vi vill genomföra kan inte föras separat från den om vilka demokratiska mål vi bör ha, och vice versa. Och eftersom det förefaller oklokt att bestämma mål med utgångspunkt i medlen, så är avsikten i detta kapitel att vända på perspektiven. Svaret på frågor om hur folkstyre skall förverkligas på bästa sätt varierar beroende på vilken demokratiteori man lutar sig mot. Somliga menar att demokratin fungerar bättre om ett 2
mindre antal representanter fattar beslut under ansvar som utövas av medborgarna vid val. Andra har demokratiska ideal om att så många som möjligt bör delta så ofta som möjligt i allt politiskt beslutsfattande, utan ombud. Under ett implicit antagande om den representativa demokratins brister har mycket av demokratidiskussionen under senare år ägnat sig åt förslag och experiment för att vitalisera den lokala demokratin genom deltagardemokratiska reformer (Gilljam, Jodal & Cliffordsson 2003). Men få har på allvar öppet ifrågasatt valdemokratin som den lokala demokratins grundbult. Effektiv demokrati Den offentliga sektorns effektivitet avgörs av hur väl verksamheterna med sina begränsade resurser lyckas realisera sina mål. Eftersom dessa mål rör hur våra gemensamma resurser skall användas och distribueras är de per definition politiska, och i ett folkstyrt politiskt system fastställs mål genom demokratiska processer. I den allmänna debatten om det lokala självstyret tas det ofta för givet att det existerar en konflikt mellan demokrati och effektivitet (Siverbo, Andersson-Felé, Karlsson och Nilsson (red) 2007). Om man lägger stor kraft på att fatta beslut genom ambitiösa och omfattande demokratiska processer antas detta av vissa skada förutsättningarna att bedriva effektiv verksamhet. Lösningen på problemet blir då att flytta beslut från politiska och demokratiska processer till icke-politiska aktörer, som experter, jurister eller privata entreprenörer, vars kunskaper, opartiskhet och driftighet kan förväntas öka verksamhetens effektivitet. Men i en grundläggande mening bygger en sådan förståelse av konflikten mellan demokrati och effektivitet på ett missförstånd. Demokrati är en given förutsättning för det lokala självstyret, och politikens enda legitimitetskälla. Effektivitet är i det sammanhanget alltid ett instrumentellt värde i relation till de mål som formuleras i de demokratiska processerna. Om utrymmet för demokratin beskärs så att de politiska mål som formuleras till slut inte står i samklang med folkviljan, ja då spelar det ingen roll hur energiskt och till hur låg kostnad förvaltningen arbetar för att uppnå dessa mål. Verksamheten blir ändå per definition ineffektiv. Därmed inte sagt att relationen mellan demokrati och effektivitet är oproblematisk. Men problemet ligger inte i att verksamhetseffektivitet är ett värde som kan uppväga brister i demokratin, utan i huruvida de demokratiska processerna i sig kan bedrivas mer eller mindre effektivt. 3
Den lokala demokratins effektivitetsproblem kan lokaliseras till två frågor där svaret är avhängigt av vilka demokratiideal man hyllar: A) Identifiering av folkviljan: Olika instrument och forum där medborgarna kan ge sin mening till känna är för det mesta förenade med ekonomiska kostnader och det är inte säkert att de skapar en rättvisande bild av vad folket önskar. Vilket är det mest effektiva sättet att ta reda på vilken politik medborgarna önskar? B) Beslutsmetoder och ansvarsutkrävande: Om man ägnar för mycket tid och kraft åt att på demokratisk väg utforma politiska mål riskerar möjligheterna att realisera dessa mål att försämras eller omintetgöras. Hur bör politiska institutioner utformas för att på ett effektivt sätt fatta de beslut som medborgarna önskar? För att söka svar på hur Sveriges folkvalda kommunpolitiker ser på dessa frågor används i detta kapitel resultat från enkätundersökningen Europas fullmäktigeledamöter. Under vintern 2007-08 fick alla fullmäktigeledamöter i 60 kommuner ett enkätformulär på posten med en rad frågor rörande demokrati och representation. Dessa kommuner utvaldes så att de är representativa för kommunerna i landet som helhet. Av fullmäktigledamöterna svarade 64 procent på enkäten. Om inget annat anges är det resultat från denna studie som kommer att användas i kapitlets vidare analyser. Den goda demokratin För att kunna analysera hur kommunpolitikerna ser på institutionella reformer som syftar till att stärka folkstyret så skall vi först närmare studera hur de menar att den ideala demokratin fungerar. Utgångspunkten är att de politiska institutionerna i kommunerna idag är utformade kring valdemokratin. Detta är dock inget som fullmäktigeledamöterna ser som problematiskt. Hela 88 procent menar att kommunalvalen borde vara det mest avgörande för att bestämma kommunens politik. Endast var åttonde politiker har alltså funderingar kring att andra alternativa demokratiformer som skulle kunna konkurrera med valdemokratin som den viktigaste, men det betyder inte att denna grupp vill avskaffa valen. Den andel som anser att valdemokratins princip är helt oviktig måste räknas i promille. 4
Att man sätter valet i centrum betyder emellertid inte att man är främmande för att komplettera den representativa demokratin med deltagardemokratiska inslag. Endast 12 procent av fullmäktigeledamöterna stänger helt dörren och menar att valet är den enda sätt som medborgarna borde få påverka. En mycket mer spridd uppfattning är att invånarna skall ha möjlighet att föra fram sina åsikter innan beslut fattas. En sådan inställning står inte i strid med att de folkvalda representanterna alltid har sista ordet, men möjligheten att föra fram goda argument ökar möjligheterna för medborgarna att påverka politiken mellan valen genom att de ger sina ombud ett bättre beslutsunderlag. Ungefär varannan fullmäktigeledamot är därtill öppen för att låta invånare aktivt delta i beslutsfattandet och på så sätt direkt påverka politiken vid sidan av valen. I en sådan ordning har de folkvalda släppt på delar av sitt helhetsansvar för politiken. Tabell 1 Fullmäktigeledamöters inställning till hur viktiga olika krav är för den lokala demokratin A Medborgarna borde inte få några ytterligare möjligheter att påverka kommunens beslut vid sidan av kommunalvalen B Invånarna borde ha möjlighet att få föra fram sina åsikter innan de valda representanterna fattar viktiga kommunala beslut Andel Mycket, ganska viktigt C Invånarna borde delta aktivt och direkt i fattandet av viktiga kommunala beslut. 50 D Kommunalvalet borde vara det mest avgörande för att bestämma för att bestämma kommunens politik Kommentar: Tabellen bygger på en enkätfråga som löd: Det finns olika åsikter om hur den kommunala demokratin borde fungera. Ange hur viktiga för den kommunala demokratin du anser att följande krav är: följd av alternativen A till D ovan. Siffrorna avser procent av de svarande som angett att respektive krav är mycket viktigt eller ganska viktigt. N=1607-1649. 12 84 88 Eftersom fullmäktigeledamöterna inte tvingades ta ställning till vilket av de tre ståndpunkterna som de instämde mest i så har många uttryckt att flera av dem är viktiga. Det är till exempel somliga av dem som först anger att medborgare inte borde ha fler påverkansmöjligheter än valen som, något motsägelsefullt, ändå anger något av de övriga alternativen som viktiga. I syfte att bringa reda i vilket demokratiideal en enskild fullmäktigeledamot är anhängare av har de på grundval av sina svar på frågorna i Tabell 2 grupperats i sex kategorier, där de fyra första är teoretiskt konsistenta, medan två senare är mer oklara på grund av oklara eller inkonsistenta svar. 5
Tabell 2 Fullmäktigeledamöters demokratisyn Elitdemokrater (A men inte B eller C). Inga möjligheter för medborgarna att påverka beslut vid sidan av valen Valdemokrater (B men inte A eller C). Möjlighet för invånarna att föra fram åsikter före representanter fattar beslut Deltagardemokrater (C och D men inte A). Invånare borde aktivt o direkt delta i beslutsfattande, valresultat dock mest avgörande Direktdemokrater C (inte D eller A). Invånare borde aktivt och direkt delta i beslutsfattande, valresultat ej mest avgörande för politiken Procent 2 Övriga 1 (valresultatet dock mest avgörande instämmer med D) 10 Övriga 2 (valresultatet ej mest avgörande ej D) 1 Totalt 100 Kommentar: Inställningen till kraven A-D i Tabell 1 ligger till grund för indelningen i denna tabell. N=1647 37 42 8 Den bild som tonar fram ger vid handen att två grunduppfattningar dominerar bland landets kommunfullmäktigeledamöter. Ungefär lika stor andel (42 respektive 37 procent) kan kategoriseras som deltagardemokrater och valdemokrater. Båda dessa grupper anser att kommunalvalet bör vara det mest avgörande när beslut fattas. Med deltagardemokrat menas här personer som även är öppna för att medborgare genom aktivt deltagande kan påverka politiska beslut vid sidan av valen. Valdemokrater är de som inte önskar att medborgarna deltar i beslutsfattandet mellan valen, men som kan tänka sig att invånarna får möjlighet att ge sina åsikter till känna innan beslut fattas (Gilljam och Hermansson 2003). Två mindre grupper har mer extrema uppfattningar. Elitdemokraterna är i realiteten mycket få, och dessa menar att medborgarna helt bör utestängas från möjligheten att påverka politiska beslut vid sidan av valen. Direktdemokraterna önskar sig däremot aktivt deltagande i beslutet och anser generellt att kommunvalet inte är den mest avgörande när politiska beslut fattas. De fyra demokratikategorierna har något varierande stöd mellan partierna, men skillnaderna är inte anmärkningsvärda. Bland moderater, folkpartister och kristdemokrater är valdemokrater något fler än deltagardemokraterna, medan det motsatta är fallet bland centerpartister, vänsterpartister och miljöpartister. I kategorin övriga partier, där Sverigedemokraterna är störst, är den deltagardemokratiska hållningen klart vanligare än i andra partier. I det största partiet, Socialdemokraterna, är fördelningen mycket jämn mellan valdemokrater och deltagardemokrater. Miljöpartiet utmärker sig genom att härbärgera den högsta andelen direktdemokrater. Elitdemokraterna är tämligen jämt utspridda bland partierna. 6
När vi nu har skaffat oss en uppfattning av om fullmäktigeledamöternas demokratisyn på ett generellt plan är det dags att närmare studera hur de ser på vilka av de metoder som står till buds som man bedömer som effektiva för att skaffa sig kunskaper om vilken politik deras uppdragsgivare väljarna har givit dem mandat att genomföra. A Identifiering av folkviljan Bilden av vilka instrument de folkvalda kommunpolitikerna anser vara mest effektiva för att ta reda på allmänhetens åsikter kompliceras av att de samtidigt uttalar stöd för ett flertal alternativ. Men det som står fullständigt klart är att kommunalvalen är det sätt som så gott som alla, inklusive de uttalade direktdemokraterna, framhåller som det mest effektiva av de i enkäten angivna alternativen. Det aningen diffusa alternativet dialog med grupper i lokalsamhället bedöms som det näst mest effektiva och lite drygt hälften av fullmäktigeledamöterna tror på detta instrument. Endast elitdemokraterna är tydligt skeptiska till dialog. Kommunalvalen och dialog med grupper i lokalsamhället är emellertid de enda av de 10 uppräknade instrumenten som en majoritet av de svarande bedömer vara effektiva Tabell 3: Andel fullmäktigeledamöter som bedömer olika sätt att få veta allmänhetens åsikt som effektiva Elitdemokratedemokratedemokratedemokrater Val- Deltagar- Direkt- Totalt Namninsamlingar 8 21 33 31 26 Medborgarpaneler 11 26 36 38 30 System för 25 39 40 33 38 klagomålshantering Nöjdhetsundersökningar 25 39 43 34 40 Dialog med lokala myndigheter 28 39 47 26 40 Partimöten 36 42 51 29 46 Offentliga möten 19 42 52 51 46 Folkomröstningar 31 45 56 61 49 Dialog med grupper i lokalsamhället 33 60 61 53 58 Kommunalvalen 86 82 80 69 80 Kommentar: Frågan löd hur effektiva är följande sätt att låta kommunalpolitikerna veta allmänhetens åsikt? Besvara frågan även om reformer av detta slag inte har införts i Ditt land eller Din kommun. Svarsalternativen var fem från 0= Inte allas effektivt till 4 = Mycket effektivt. I tabellen anges andelen av de svarande som svarat Effektivt eller Mycket effektivt. N=1633-1650. De övriga kanalerna vars effektivitet fullmäktigeledamöterna gavs möjlighet att ta ställning till fick klart mindre stöd. Endast en fjärdedel bedömer till exempel namninsamlingar som ett effektivt instrument, trots att detta är en av de vanligaste formerna för medborgerligt deltag- 7
ande. Ett mönster som upprepar sig är att deltagardemokraterna jämfört med valdemokraterna är mer optimistiska till det mesta i sin effektivitetsbedöming (enda undantaget är inställningen till kommunalvalen), medan elitdemokraterna är den mest pessimistiska gruppen. Direktdemokraterna varierar sina svar och är mer negativa till organiserade kontakter med väljarna i form av klagomålshantering och nöjdhetsundersökningar, liksom dialog med lokala myndigheter och partimöten. Relativt sett mer positiv är direktdemokratierna till medborgarpaneler och namninsamlingar. Intressant att notera är att direktdemokraterna är något mindre positiva till dialogaktiviteter än vad deltagar- och valdemokrater, men de är desto mer entusiastiska till folkomröstningar. I de flesta fall kan vi se att stödet för de olika aktiviteterna skiljer sig åt på ett förväntat sätt mellan anhängare av olika demokratisyner. Men vi kan också notera att de flesta instrumenten bedöms som ineffektiva även bland de politiker vars allmänna demokratisyn inklinerar dem att ha en positiv grunduppfattning om deltagardemokratiska aktiviteter. Med andra ord: inte ens direkt- och deltagardemokrater anser att nöjdhetsundersökningar, medborgarpaneler och namninsamlingar är effektiva sätt att skapa sig en bild av vad medborgarna tycker i olika frågor. Och även om man gör en något mer positiv bedömning av folkomröstningar, dialog med olika grupper och offentliga möten, så klassas också dessa metoder som ineffektiva av omkring hälften av alla uttalade deltagar- och direktdemokrater. Även när frågorna ställs på ett lite annorlunda sätt ser vi samma mönster (Tabell 4). Tabell 4: Andel fullmäktigeledamöter som bedömer olika sätt att få veta allmänhetens åsikt som effektiva Politiska beslut bör fattas av enbart representativa organ utan förhandlas fram tillsammans med berörda aktörer Lokala folkomröstningar leder till en offentlig debatt med hög kvalitet Elitdemokrater Valdemokrater Deltagardemokrater Direktdemokrater Totalt 22 42 57 59 47 25 40 58 61 47 Politiska partier är den lämpligaste 94 93 91 75 91 arenan för medborgerligt deltagande Kommentar: Frågan löd hur mycket instämmer du i, eller tar du avstånd ifrån följande påståenden följt av alternativen anges i tabellen.. Svarsalternativen var fem från 0= Tar helt avstånd till 4 = Instämmer helt. I tabellen anges andelen av de svarande som svarat Instämmer delvis eller Instämmer helt. Svar från gruppen övriga enligt Tabell 2 redovisas ej. N=1631-1625. 8
Majoriteten av fullmäktigeledamöter är kritiska till förslag att involvera andra lokala aktörer i det politiska beslutsfattandet och man anser inte att folkomröstningar leder till en offentlig debatt med hög kvalitet. Däremot är man rörande eniga om att den allra bästa arenan för medborgerligt deltagande är de politiska partierna. Stödet för detta är över 90 procent i alla grupper utom bland direktdemokrater. Men även i denna grupp är över tre fjärdedelar övertygade om partidemokratins fördelar. B. Beslutsmetoder och ansvarsutkrävande: Institutionella reformer I Sverige och internationellt har ett antal reformer av de lokala politiska institutionerna förts fram i debatten. Några av dem kan genomföras inom ramen för rådande system, medan andra skulle kräva ändringar i lagstiftningen. Frågan här gäller hur önskvärda de folkvalda bedömer att dessa reformer är, och i vilken grad deras svar kan förstås mot bakgrund av deras allmänna demokratisyn. Resultaten redovisas i Tabell 5. Tabell 5: Andel av fullmäktigeledamöter som anser att olika demokratiska reformförslag är önskvärda Förändringar i valdemokratin Elitdemokrater Valdemokrater Deltagardemokrater Direktdemokrater Direkt folkvald kommunstyrelseordförande 25 29 43 49 35 Minskning av antalet fullmäktigeledamöter 28 22 20 21 21 Rådslagsprocedurer där medborgarna informeras om och kan stödja eller kritisera kommunala förslag Totalt 31 65 75 77 67 Återkommande lokala opinionsundersökningar 36 57 64 74 59 Rådgivande folkomröstning 31 43 57 71 50 Direktdemokratiska reformer Beslutande folkomröstning 14 25 46 57 35 Decentralisering av ansvar till grannskapsföreningar/byalag Medbestämmandeprocedurer där medborgarna kan diskutera och fatta bindande beslut om vissa lokala frågor 22 37 48 48 41 11 23 44 60 33 Överförande av makten att granska kommunala verksamheter till brukarstyrelser 19 20 30 41 25 Kommentar: Frågan löd: Nedan finns ett antal reformer som har genomförts i kommunerna i olika europeiska länder. Oavsett om sådana reformer har genomförts i Ditt land eller Din kommun, hur önskvärda anser du att dessa reformer är? Svaren angavs på en femgradig skala från 0 inte alls önskvärt till 4 mycket önskvärt. I tabellen anges andelen som svarat mycket önskvärt och önskvärt. I tabellen ovan redovisas inte grupperna övrigt enligt tabell 2. N=1614-1626. 9
Vi ser i Tabell 5 att också i detta sammanhang är det endast förslag som stärker eller kompletterar valdemokratin som vinner anklang hos mer än hälften av de svarande kommunpolitikerna. Inställning till en reformförslagen korresponderar väl med ledamöternas grundläggande demokratiteoretiska uppfattningar. Endast elitdemokrater är kritiska till att införa rådslagsprocedurer där medborgarna kan göra sin röst hört inför beslut, men inte delta i själva beslutsfattandet. Bland de övriga har förslaget kraftfullt stöd. Återkommande opinionsundersökningar har också stöd av en klar majoritet av de svarande, men här är spridningen större mellan politiker i de olika demokratiteoretiska kategorierna. Förslaget att utöka opinionsundersökningarna till hela medborgarskaran, och därmed genomföra en rådgivande folkomröstning, klyver fullmäktigeledamöterna i två lika stora delar som anser att en sådan reform skulle vara önskvärd, respektive icke önskvärd. De övriga förslagen får endast stöd av en minoritet av de svarande. Bland direktdemokraterna är man dock överlag välvilligt inställd till flera av reformerna. Man är till exempel i hög grad positiv till beslutande folkomröstningar, något som kollegor med annan demokratisyn generellt tar avstånd ifrån. Det enda förslag där elitdemokraterna är något mer positivt inställda än de övriga rör huruvida det är lämpligt att minska antalet fullmäktigeledamöter. Men inte heller bland elitdemokraterna når denna uppfattning någon majoritet. Effektivt och önskvärt exemplet folkomröstningar Att de folkvalda upplever att vissa metoder är effektiva för att få reda på medborgarnas åsikter innebär inte med automatik att de är också är önskvärda att implementera. Vi kan se detta tydligt när det gäller det mest uttalade direktdemokratiska instrumentet folkomröstningar. Under de första 90 åren efter det moderna kommunsystemets bildande 1862 fanns en möjlighet för mindre kommuner att använda direktdemokratiska institutioner i form av kommunalstämma (i landskommuner) eller allmän rådstuga (i städer). Men sedan 1955 har de politiska beslutsformerna i den svenska lokala demokratin byggt helt på den representativa demokratins principer. Möjligheten att hålla rådgivande folkomröstningar har dock återinförts, och den utnyttjas i ökande omfattning. Enligt Valmyndigheten hade det under perioden 1980-2008 genomförts 92 kommunala folkomröstningar i 68 kommuner. 10
Som vi har sett ovan ansåg 49 procent av fullmäktigeledamöterna att folkomröstning var ett effektivt instrument för att inhämta folkets mening. I nära anslutning till effektivitetsfrågan fick de även ange hur önskvärt de tyckte det var att genomföra reformer som införde rådgivande respektive beslutande folkomröstningar. Frågan var formulerad så att önskvärdheten skulle bedömas oavsett om sådana reformer har genomförts i ditt land eller i din kommun för att skapa jämförelsemöjligheter med attityder i andra länder. Det underlättar också jämförbarheten mellan kommunerna i Sverige, eftersom några av dem har tillämpat institutet men de flesta inte har det. Det visar sig då att 50 procent av Sveriges fullmäktigeledamöter är positiva till rådgivande folkomröstningar och 35 procent till beslutande. Det är knappast förvånande att ganska många av de ledamöter som bedömer folkomröstningar som ett effektivt instrument att ta reda på vad invånarna anser också tycker att det är önskvärt att genomföra folkomröstningar, liksom vice versa för dem som är negativa. Men som vi kan se nedan i tabell 6 så finns det också en stor andel bland politikerna som ser instrumentet som effektivt men ändå inte som önskvärt, och en mindre andel som tycker reformen är önskvärd men inte effektiv. Tabell 6: Inställning till rådgivande och beslutande folkomröstningars önskvärdhet och effektivitet - totalprocent Effektivt för att ta reda på allmänhetens åsikt Ja Nej Önskvärd reform Ja Rådgivande folkomröstning 44 Rådgivande folkomröstning 5 Beslutande folkomröstning 22 Beslutande folkomröstning 4 Nej Rådgivande folkomröstning 30 Rådgivande folkomröstning 21 Beslutande folkomröstning 43 Beslutande folkomröstning 22 Kommentar: i tabellen anges siffror för hur stor andel av fullmäktigeledamöterna som anser folkomröstningar är effektiva respektive önskvärda. Frågeformuleringarna och dikotomiseringen är den samma som i tabell x och tabell x ovan. Eftersom frågan om önskvärdhet ställdes både rörande rådgivande och beslutande folkomröstningar visas i figuren svaren för bägge. Siffrorna är totalprocent av de svarande och summerar till hundra procent för rådgivande respektive beslutande folkomröstning. N=1626 När det gäller beslutande folkomröstningar är den absolut vanligaste inställningen, med stöd hos 43 procent av fullmäktigeledamöterna, att ett sådant institut är effektivt men inte önskvärt. 11
Rimligen är det alltså andra överväganden som spelar in än enbart effektiviteten i förhållande till inhämtandet av folkviljan. En inte ovanlig åsikt bland Sveriges lokalt folkvalda är att politiska representanter borde fatta de beslut som de själva anser är riktiga, oberoende av lokalbefolkningens åsikter för tillfället. En dryg tredjedel av fullmäktigeledamöterna i undersökningen instämde i att detta är ett ganska eller mycket viktigt krav i den lokala demokratin. Det vore rimligt att anta att personer med denna lätt elitistiska hållning också skulle vara mer kritiska till folkomröstningar generellt, även om man skulle göra analysen att omröstningar är effektiva sätt att inhämta invånarnas åsikter vid ett givet tillfälle. I Tabell 7 ser vi också att de som är kritiska till att rätta sig efter tillfälliga opinioner även är representerade i högre grad i kategorin som anser att folkomröstningar är både ineffektiva och icke önskvärda. Men bland övriga fullmäktigeledamöter är skillnaderna mindre och det är svårt att tolka de övriga siffrorna som att denna aspekt skulle förklara varför så många ser folkomröstningar som effektiva men inte önskvärda. En bättre ledtråd får vi om vi jämför hur politikerna har svarat på frågorna om effektivitet och önskvärdhet med deras bedömning av påståendet Lokala folkomröstningar leder till en offentlig debatt med hög kvalitet. Tabell 7: Inställning till rådgivande folkomröstningars effektivitet och önskävärdhet relaterat till inställning till omröstningarnas betydelse för offentlig debatt samt syn Rådigvande folkomröstning Andel Mycket eller ganska viktigt krav A. Politiska representanter borde fatta de beslut som de själva anser är riktiga, oberoende av lokalbefolkningens åsikter för tillfället. B. Andel som instämmer i påstående Lokala folkomröstningar leder till en offentlig debatt med hög kvalitet ej effektivt, ej önskvärt 50 12 effektivt, ej önskvärt 38 34 ej effektivt men önskvärt 36 48 effektivt och önskvärt 32 72 Total 37 47 Kommentar: I tabellen är respondenterna grupperade enligt tabell x ovan. För påstående A redovisas andelen som svarat mycket eller ganska viktigt på en skala från 0 helt oviktigt till 4 mycket viktigt [för den lokala demokratin]. För påstående B redovisas andelen som svarat instämmer helt eller instämmer delvis på en skala från 0 tar helt avstånd till 4 instämmer helt. N=1593-1594. 12
Enligt Tabell 7 menar endast 12 procent av dem som klassar folkomröstningar som både ineffektiva och icke önskvärda att de leder till en debatt av hög kvalitet, medan 71 procent av dem som finner folkomröstningar både önskvärda och effektiva anser att så är fallet. Intressantast i sammanhanget är att de som ser institutet som effektivt men ej önskvärt så är en stor majoritet kritiska till möjligheterna att genom folkomröstningar skapa en god debatt, medan gruppen som tycker omröstningarna är önskvärda men knappast effektiva är betydligt mer positiva vad gäller debattaspekten. Det tycks alltså som om hur man bedömer en folkomröstnings allmänna följdverkningar på det politiska klimatet i kommunen vid sidan av själva opinionsmätningen i den enskilda frågan spelar in i ställningstagandet. Dubbeltydigt om elitiseringsreformer Vi vet från tidigare undersökningar att kommunstyrelsens ordförande är den avgjort mest inflytelserika aktören i den lokala demokratin, och att en vitt spridd uppfattning är att kso har stärkt sin ställning under senare år (Karlsson 2006, Karlsson 2007). Om man skulle införa ett system med direktvalda kso så skulle denna redan inflytelserika position förstärkas ytterligare genom att den politiske ledaren också fick ett explicit personligt mandat. På teoretiska grunder funnes det därför skäl att koppla samman inställningar till förslag om direktvalda kso och till minskning av antalet fullmäktigeledamöter. Båda dessa reformer skulle rimligen leda till en koncentration av den politiska makten, genom kso:s stärkta mandat och genom att det samlade politiska inflytande bärs upp av färre personer totalt sett. En korrelationsanalys visar också att det finns ett positivt och signifikant samband mellan inställningen till förslagen om direktvalda kso och minskning av fullmäktiges storlek (r = 0,21). Sambandet är emellertid inte särskilt starkt och om vi ser till siffrorna i Tabell 5 ovan så noterar vi att elitdemokraterna, som är de mest positiva till att minska fullmäktige, också är de mest negativa till att införa direktval till kso-posten. Det är istället bland deltagar- och direktdemokrater som vi finner den högsta andelen anhängare av direktvalda kso. Hur skall vi förstå att de som i andra sammanhang intar kritiska positioner till valdemokratin och förordar decentraliserad makt och inklusiv deltagardemokrati också är de som är de varmaste förespråkarna för att öka maktkoncentrationen runt kso? Lösningen till denna paradox ligger i en aspekt som vi ännu inte diskuterat: synen på vad en god demokrati är ligger inte enbart i idealistiska föreställningar, här finns en tung strategisk komponent: oppositionseffekten. 13
Oppositionseffekten Vid valet 2006 blåste en högervind över valmanskåren. Partierna i Allians för Sverige bildade regering på nationell nivå, och i kommunerna fick 157 kommuner borgerligt styre, 92 vänsterstyre och 58 kommuner hade blocköverskridande majoriteter. Detta var en relativt stor förändring jämfört med tidigare valperiod när 128 kommuner hade vänsterstyre och 104 styrdes av borgerlig majoritet. I rikets kommuner (liksom i den här använda enkäten) finns därför representanter från alla större nationella partier som företräder antingen en regerande majoritet eller en oppositionssida. Och den positionen visar sig vara mycket viktig för hur man ser på effektiviteten och önskvärdheten i olika demokratiska instrument och reformförslag. Figur 1: Oppositionseffekt på inställning till demokratiska instrument och reformers effektivitet och önskvärdhet Identifiering av folkviljan: Effektiva sätt att få veta allmänhetens åsikter Ledamöter från regerande majoritet mer positiva: Kommunalvalen, partimöten, nöjdhetsundersökningar, system för klagomålshantering Ledamöter från oppositionen mer positiva: Namninsamlingar, folkomröstningar Beslutsmetoder och ansvarsutkrävande: Önskvärda reformer Ledamöter från regerande majoritet mer positiva: Minskning av antalet fullmäktigeledamöter Ledamöter från oppositionen mer positiva: Rådgivande och beslutande folkomröstningar, återkommande lokala opinionsundersökningar, direktvald kommunstyrelseordförande, medbestämmandeprocedurer där medborgarna kan diskutera och fatta bindande beslut om vissa lokala frågor, Rådslagsprocedurer där medborgarna informeras om och kan stödja eller kritisera kommunala förslag, överförande av makten att granska kommunala verksamheter till brukarstyrelser Kommentar: I figuren anges vilka av fullmäktigeledamöternas ställningstaganden som redovisats i tidigare tabeller som har ett signifikant samband med om de svarande tillhör sin kommuns regerande majoritetssida eller oppositionen. Endast samband som är signifikanta vid kontroll för partitillhörighet redovisas. Kommunpolitiker som tillhör en regerande majoritet är mer positiva till kommunalvalen och partidemokratin, och man kan också i högre grad tänka sig att minska antalet kollegor i fullmäktige. Oavsett vilket parti man tillhör så är fullmäktigeledamöter i opposition mer positiva till aktiviteter och reformer som medför någon form av alternativ påverkan på den lokala politiken vid sidan av de förtroendevaldas beslutsfattande. Om vi närstuderar frågan om direktvalda kso så blir bilden tydlig (Figur 2). 14
Figur 2: Oppositionseffekten rörande frågan om önskvärdheten i direktvalda kommunstyrelseordförande uppdelat på parti Kommentar: I figuren anges andelen av fullmäktigeledamöterna som svarat önskvärt eller mycket öknsvärt rörande reformförslaget direkt folkvald kommunstyrelseordförande, uppdelat på partitillhörighet och huruvida man tillhör den regerande majoriteten eller oppositionen i kommunen. N= 1646. I alla partier så är företrädare i opposition mer positivt inställda till reformen än partivännerna i regeringsställning. Skillnaderna är små i det största partiet, Socialdemokraterna, men för övriga partier gäller att det är det klart större skillnader inom partierna mellan oppositionsoch majoritetsföreträdare än mellan partierna. Det visar sig förövrigt också att kso som själv svarat på enkäten i högre grad än andra gillar idén med direktval, medan andra nämndordföranden är mer negativa än övriga fullmäktigeledamöter 15
Figur 3: Oppositionseffekten rörande frågan om önskvärdheten i direktvalda kso uppdelat på demokratisyn Kommentar: Staplarna redovisar andelen som instämmer i att direktvald kommunstyrelseordförande är en önskvärd reform enligt Tabell 5. Resultat visas för fullmäktigeledamöter i oppositions- respektive regeringsställning uppdelat på vilken demokratisyn man är anhängare av enligt Tabell 2. I denna figur redovisas inte grupperna övrigt enligt Tabell 2. N=1620. Om vi undersöker skillnaderna mellan våra fyra kategorier av demokrater så ser vi också här att oppositionseffekten är central för att förstå resultaten. För det första lutar ledamöter som företräder en regerande majoritet mer åt det elitistiska och valdemokratiska hållet, medan oppositionsledamöter oftare är deltagar- och direktdemokrater. Men, vilket framgår i Figur 3, direktdemokrater i regeringsställning är mer skeptiska än valdemokrater i opposition till förslaget om direktvalda kso. Att bygga institutioner för framtiden Den kommunala sektorn befinner sig mer eller mindre konstant i omorganisering. Under de senaste decennierna har man försökt anpassa sig till nya förvaltningspolitiska trender som decentralisering, sammanslagningar och stordrift, privatiseringar, marknadisering, streamlining, nätverksorganisering, samverkan och konkurrensutsättning, professionalisering och voluntarisering, etc. Bakom trenderna finns mer eller mindre förhoppningsfulla ambitioner om att effektivisera den kommunala verksamheten i syfte att producera lika bra eller bättre service till en lägre kostnad. 16
Men i demokratiutvecklingsarbetet kan man skönja en tendens att rationaliteten får ge vika för experimentlustan. Att hitta nya och originella demokratiska lösningar premieras utan att det alltid står klart vad dessa nydaningar är en lösning på. Frågan är om vi har råd att experimentera för mycket på demokratiområdet. Även om de direkta ekonomiska kostnaderna inte till närmelsevis kan bli så stora som när den kommunala förvaltningsorganisationen läggs om så kan misslyckade och ineffektiva demokratiexperiment betydligt större kostnader av annan typ på längre sikt i form av legitimitetsförluster hos medborgarna. Vi har konstaterat att vad som är effektiv demokrati inte är en fråga som vetenskapen kan besvara på något enkelt sätt kan besvara. Svaret är avhängigt av vilken demokratisyn man är anhängare av. I kapitlet har vi kunnat se hur den representativa demokratins institutioner och processer har ett starkt stöd hos fullmäktigeledamöterna, vilken kanske inte är så förvånande eftersom de själva nått sina positioner tack vare valdemokratin. Men vi har också kunnat konstatera att många fullmäktigeledamöter som är uttalade vänner av direkt- och deltagardemokrati samtidigt är skeptiska till hur effektiva direkt- och deltagardemokratiska metoder är för att ta reda på allmänhetens åsikter. Resultaten tyder på att det man från direkt- och deltagardemokratiskt håll önskar åstadkomma med nya institutioner som skapar påverkanskanaler vid sidan av valen inte nödvändigtvis rör möjligheten att öka kunskapen om medborgarnas politiska önskemål. Att skapa debatt och medborgerligt engagemang kan ha värden i sig. Dessutom har vi sett hur en del av stödet för direkt- och deltagardemokratiska reformer inte härrör ur några djupare demokratiska ideal utan snarare beror på att ledamöter i opposition stödjer alla tänkbara förslag som i praktiken innebär alternativ till det valsystem vi har idag oavsett om sådana förslag leder till en elitisering eller en breddning av det medborgerliga deltagandet. Att önska sig institutionella reformer som gynnar det egna partiets position, eller som bidrar med andra värden än folkviljans förverkligande, är fullt legitima positioner. Men om dessa mål är sekundära och man i det kommunala demokratiutvecklingsarbetet strävar efter att maximera den demokratiska effektiviteten, ja då finns det ingen tvekan om att det är valdemokratins institutioner som bör vårdas och stärkas. Åtminstone om man lyssnar till erfarenheterna hos dem som troligen har bäst insikter i den lokala demokratins praktik de folkvalda kommunpolitikerna. 17
Referenser References Gilljam, Mikael; Hermannson, Jörgen (red.) (2003). Demokratins mekanismer. Malmö, Liber. Gilljam, Mikael; Jodal, Ola; Cliffordsson, Oskar. (2003). Demokratiutveckling i svenska kommuner. Göteborgs universitet, Centrum för forskning om offentlig sektor (CEFOS). Karlsson, David (2006) Den svenske borgmästaren. Kommunstyrelsens ordförande och den lokala demokratin. Göteborgs universitet: Förvaltningshögskolan. Karlsson, David (2007) Demokratiska stordriftsfördelar? Kommunstorlek och demokrati ur ett politikerperspektiv. I Folke Johansson; David Karlsson; Bengt Johansson; Ylva Norén Bretzer: Kommunstorlek och demokrati. Stockholm: SKL. Karlsson, David; Rommel, Olof; Svensson, Johan (2009) Alternativa politiska organisationer. Om kommuner som avvecklar sina facknämnder och inrättar fullmäktigeberedningar och styrelseutskott. Stockholm: SKL. Larsson, Bo Per (2007). 310 val - 2006 års kommun- och landstingsval. Stockholm, Sveriges Kommuner och Landsting. Siverbo, Sven; Andersson-Felé, Lena; Karlsson, David; Nilsson, Viveka (red.) (2007). Demokratisk och effektiv styrning. En antologi om forskning i offentlig förvaltning. Lund, Studentlitteratur. SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Stockholm, Fritzes. 18