www.pwc.se Översiktlig granskning Joanna Hägg Ny förvaltningsorganisation Solna stads förtroendevalda revisorer
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Inledning... 2 2.1. Bakgrund... 2 2.2. Revisionsfråga och revisionskriterier... 2 2.3. Kontrollmål... 2 2.4. Avgränsning och metod... 2 3. Iakttagelser... 3 3.1. Bakgrund och planering inför organisationsförändringen... 3 3.1.1. Bakomliggande riskanalys samt fördjupade analyser... 4 3.2. Förankring av organisationsförändringen... 5 3.3. Genomförande i enlighet med planering samt organisation och ansvarsfördelning i förändringsarbetet... 5 3.4. Bedömning av kontrollmål... 7 Solna stads förtroendevalda revisorer
1. Sammanfattning På uppdrag av Solna stads förtroendevalda revisorer har genomfört en översiktlig granskning av den nya förvaltningsorganisationen för tekniska nämnden, byggnadsnämnden och miljö- och hälsoskyddsnämnden. Revisionsfrågan som skulle besvaras var: Har organisationsförändringen (på förvaltningsnivå) genomförts på ett ändamålsenligt sätt? Efter genomförd granskning gör vi bedömningen att organisationsförändringen har genomförts på ett i huvudsak ändamålsenligt sätt. Den sammanfattande bedömningen baseras på iakttagelser och bedömningar av ett antal kontrollmål. Kommunstyrelsen gav i uppdrag till stadsdirektören att se över förvaltningsorganisationen med syftet att skapa bättre förutsättningar för fokusering på respektive huvuduppdrag. Syftet framgår av kommunstyrelsens beslut till ny förvaltningsorganisation. En övergripande riskanalys föregick beslutet och riskanalyser gjordes sedermera inom de två nya förvaltningarna. Den nya förvaltningsorganisationen med en sammanslagen miljö- och byggnadsförvaltning samt en teknisk förvaltning föreslogs träda i kraft den 1 mars 2015, det vill säga knappt två månader efter att kommunstyrelsen fattat beslut om ny förvaltningsorganisation. Kommunstyrelsen beslutade i frågan och stadsdirektören utredde och lämnade förslag på ny organisation. Det framkommer inte att berörda nämnder eller andra än enstaka ledande tjänstemän var delaktiga i framtagandet av den nya förvaltningsorganisationen. Fackliga organisationer informerades. De två nya förvaltningarna genomförde egna riskanalyser i samband med eller strax innan den nya organisationen trädde i kraft. Riskanalyserna gjordes tillsammans med medarbetare från förvaltningarna och har legat till grund för arbetet under organisationsförändringen och i den nya organisationen. Ett antal oförutsedda frågor uppstod men har enligt intervjuer kunnat hanteras löpande. Tidplanen blev något förskjuten. Överlag uppfattar de intervjuade att genomförande har fungerat väl. Inom de nya förvaltningarna har ansvarsfördelning varit en viktig fråga inom förändringsarbetet, särskilt tydligt är detta inom miljö- och byggnadsförvaltningen. Ansvaret för förändringen har legat på förvaltningsledningen. Ingen uppföljning från centralt håll av genomförandet har gjorts. Ingen uppföljning av organisationsförändringens effekter har gjorts. Solna stads förtroendevalda revisorer 1 av 8
2. Inledning 2.1. Bakgrund Under 2015 har det skapats en ny förvaltningsorganisation för Byggnadsnämnden och Miljö- och hälsoskyddsnämnden samt för Tekniska nämnden. Mot den bakgrunden har revisorerna i riskbedömningen avseende 2016 funnit skäl att granska huruvida organisationsförändringen (på förvaltningsnivå) har genomförts på ett ändamålsenligt sätt. 2.2. Revisionsfråga och revisionskriterier Revisionsfrågan som skulle besvaras var: Har organisationsförändringen (på förvaltningsnivå) genomförts på ett ändamålsenligt sätt? Revisionskriterier är stadens riktlinjer och beslut. 2.3. Kontrollmål Följande kontrollmål ska besvaras inom ramen för denna granskning: Organisationsförändringen har föregåtts av ändamålsenlig planering (t.ex. syfte, mål, genomförandeplan) Planeringen har förankrats i relevanta politiska instanser Förändringen har genomförts i enlighet med planeringen Det finns tydlig och ändamålsenlig organisation och ansvarsfördelning för förändringsarbetet (inklusive rapportering) 2.4. Avgränsning och metod Granskningen omfattar miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden och tekniska nämnden. Granskningen har avgränsats till organisationsförändringen på förvaltningsnivå. Granskningen har genomförts via studier av styrande dokument, beslut och protokoll samt intervjuer med företrädare för de nya förvaltningarna. Följande företrädare har intervjuats: förvaltningschef för miljö- och byggnadsförvaltningen, biträdande förvaltningschef för miljö- och byggnadsförvaltningen samt förvaltningschef tekniska förvaltningen. Rapporten har sakgranskats av berörda tjänstemän. Solna stads förtroendevalda revisorer 2 av 8
3. Iakttagelser 3.1. Bakgrund och planering inför organisationsförändringen Kommunfullmäktige i Solna stad beslutade 2014-11-25 att fastställa en ny nämndsorganisation. Beslutet innebar att stadsbyggnadsnämnden delades upp i två nämnder, dels en byggnadsnämnd med ansvar för planeringsfrågorna kopplat till stadens utveckling (plan och bygg samt kart och mät), dels en teknisk nämnd med ansvar för driften av gata och park, trafik samt förvaltningen av stadens fastigheter. Beslutet behandlades i kommunstyrelsen 2014-11-10 (KS/2014:362). Enligt protokoll KS/2014:362 177 syftade förändringen till att skapa förutsättningar för ett tydligare politiskt fokus, som gör att staden bättre kan svara upp mot Solna stads snabba utveckling och solnabornas krav på stadens planering och stadsmiljöns skötsel. Av samma protokoll framgår vidare att stadsdirektören fick i uppdrag att se över stadens tjänstemannaorganisation och återkomma till kommunstyrelsen med förslag om eventuella förändringar senast i februari månad 2015. Kommunstyrelsen beslutade 2015-01-12 att godkänna stadsdirektörens förslag till ny förvaltningsorganisation. Förslaget beskrivs i stadsledningsförvaltningens tjänsteskrivelse 2014-12-19. Förslaget innebar en uppdelning av stadsbyggnadsförvaltningen i en byggnadsförvaltning med avdelningarna plan och bygg samt kart och mät och i ett tekniskt kontor med avdelningarna fastighet och stadsmiljö. Den administrativa personalen inom stabsfunktionen föreslogs föras till tekniska förvaltningen, på grund av större administrativ belastning hos dem. Vidare föreslogs en sammanslagning mellan byggnadsförvaltningen och miljö- och hälsoskyddsförvaltningen. Sammantaget innebar förslaget således en ny förvaltningsorganisation med ett tekniskt kontor, som arbetar mot en teknisk nämnd, och en miljö- och byggnadsförvaltning, som arbetar mot såväl miljö- och hälsoskyddsnämnden som byggnadsnämnden. Enligt protokollet från kommunstyrelsen 2015-01-12 syftade organisationsförändringen liksom i den politiska organisationen - till att skapa bättre förutsättningar för fokusering på respektive huvuduppdrag i förvaltningsorganisationen. I stadsledningsförvaltningens tjänsteskrivelse 2014-12-19 vidareutvecklas detta: Det handlar dels om planeringsuppdraget kopplat till stadens utveckling, dels om uppdraget att driva och sköta stadens fastigheter och offentliga miljö./.../ Vidare anser förvaltningen att det finns ett behov av att skapa bättre förutsättningar för att i förvaltningsorganisationen hantera de strategiska miljöfrågorna, som är centrala i den fortsatta utbyggnaden av Solna. Av kommunstyrelsens beslut framgick också att en övergripande riskanalys gjorts, samt att denna skulle fördjupas och handlingsplaner tas fram i samarbete med de fackliga organisationerna och medarbetarna på de nya förvaltningarna. Solna stads förtroendevalda revisorer 3 av 8
3.1.1. Bakomliggande riskanalys samt fördjupade analyser Stadsledningsförvaltningens övergripande riskanalys redogörs för i tjänsteskrivelsen daterad 2014-12-19. Fyra risker identifierades, dessa listas nedan tillsammans med ett urval ur risk- och konsekvensbeskrivning, bedömning och åtgärd: Jäv: I samråd med stadsjuristen har jävsfrågan utretts och det har kunnat konstateras att riskerna för jäv minskar genom den nya förvaltningsstrukturen. Sammanslagningen av byggnadsförvaltningen och miljö- och hälsoskyddsförvaltningen bedöms inte heller medföra någon ökad risk för jäv. Tillgång till stödresurser: Det har konstaterats att ekonomiska resurser för att kunna möta administrativa behov av exempelvis registrering av byggnadsärenden kommer att tillföras miljö- och byggnadsförvaltningen. Information och kommunikation: Vid en organisationsförändring kan medarbetare komma att känna oro. Det är därför viktigt att skapa trygghet och delaktighet i förändringsprocessen. En viktig del i att skapa trygghet och delaktighet är information till och kommunikation med berörda medarbetare. Information och kommunikation ska därför löpande ske med berörda medarbetare. Stöd och support: En förändringsprocess tar kraft och energi från berörda organisationer. Det är därför viktigt att stödja organisationerna under förändringsarbetet. Denna typ av stöd kommer stadsledningsförvaltningen att tillhandahålla till de nya förvaltningarna. Ledande tjänstemän för den framtida miljö- och byggnadsförvaltningen genomförde under början av år 2015 en fördjupad riskanalys, se internt dokument Resultat av Riskbedömning och Handlingsplan inför organisationsförändring och skapande av Miljö- och byggnadsförvaltningen. Riskanalysen gjordes i enlighet med Arbetsmiljöverkets mall med fokus på resultat av riskbedömning (riskkällor/risker, gradering allvarlig risk eller annan risk) och handlingsplan (åtgärder, ansvar, tidplan, uppföljning). Riskanalysen innefattade fyra områden: Ledning, organisation, administration IT och ekonomi Information, kommunikation Kickoff, lokalfrågan 10 av 18 risker bedömdes som allvarliga, bland annat nämns behov av att skapa tydliga roller för medarbetare samt för biträdande förvaltningschef och förvaltningschef, liksom risk för ogenomtänkt och otydlig struktur för organisationen. Solna stads förtroendevalda revisorer 4 av 8
Tekniska förvaltningen genomförde Riskbedömning i och med förslag till organisation för Tekniska förvaltningen, daterad 2015-04-09. Förvaltningsledningen (arbetsgivaren) presenterade bland annat en analys av långsiktiga utmaningar för verksamheten samt hur den nya organisationen skulle se ut. Ett urval medarbetare fick i uppdrag att identifiera risker, bedöma sannolikhet för och konsekvens av dessa samt föreslå åtgärder. I sammanfattningen framgår att reaktionerna på förslaget var mycket positiva och att satsningen på bland annat upphandling och avtalsuppföljning var rätt väg framåt (se vidare avsnitt 3.3). Det påpekas att det som i allt förändringsarbete finns risker. De risker som identifierades avsåg främst införandet av nya arbetssätt (risk för upplevd kritik av tidigare arbetssätt, högre belastning) och själva förändringsarbetet (visst merarbete, osäkerhet vid snabbt införande). Bland förslagen till åtgärder kan nämnas god förändringsledning, kommunikation, kompetensutveckling, med mera. 3.2. Förankring av organisationsförändringen Den nya förvaltningsorganisationen med en sammanslagen miljö- och byggnadsförvaltning samt en teknisk förvaltning föreslogs träda i kraft den 1 mars 2015, det vill säga knappt två månader efter att kommunstyrelsen fattat beslut om ny förvaltningsorganisation. I samband med kommunstyrelsens beslut 2015-01-12 yrkades på att ärendet skulle återremitteras för att beredas inom ramen för en övergripande organisationsöversyn för staden. Yrkandet avslogs. En person reserverade sig därmed från beslutet att godta stadsdirektörens förslag till ny organisation. Kommunstyrelsen beslutade i frågan och stadsdirektören utredde och lämnade förslag på ny organisation. Det framkommer inte att berörda nämnder eller andra än enstaka ledande tjänstemän var delaktiga i framtagandet av den nya förvaltningsorganisationen. Förhandlingar i enlighet med lag om medbestämmande i arbetslivet genomfördes under december 2014. Fackförbunden Kommunal, Vision, LR och Lärarförbundet tog del av informationen om ny förvaltningsorganisation, enligt förhandlingsprotokoll MBL 11. Av protokollet 4 framgår att den nya förvaltningsorganisationen kommer att utvärderas i flera steg. En första utvärdering ska ske efter ca 8 månader, dock senast 2015-10-31. 3.3. Genomförande i enlighet med planering samt organisation och ansvarsfördelning i förändringsarbetet Den nya organisationen trädde i kraft 1 mars 2015. Inom de nya förvaltningarna fortsatte arbetet med riskanalyser och genomförandet av de aktiviteter som där preciserades. Som nämns i de olika riskanalyserna ansågs förankring vara en viktig faktor för en lyckad förändringsprocess. Förändringen inom den nya miljö- och byggnadsförvaltningen var till viss del begränsad till enheten styrning och stöd som fick en ny chef samt behövde finna nya rutiner för samarbete med berörda motparter. I övrigt beskrivs förändringen som begränsad för medarbetarna eftersom befintliga enheter behölls intakta. För Solna stads förtroendevalda revisorer 5 av 8
förvaltningschef och biträdande förvaltningschef uppfattas att en del merarbete uppstod i samband med att ärenden skulle beredas för två nämnder samt att två verksamhetsplaner och årsredovisningar ska tas fram. Det var även av vikt att tydliggöra ansvarsfördelningen dem emellan. Inom miljö- och byggnadsförvaltningen har riskanalysen följts upp på så kallade förvaltningsmöten och på arbetsmiljökommittéer (FAMK). Arbetet handlade huvudsakligen om att skapa rutiner, tydliga ansvarsfördelningar och att få till arbetsformerna till exempel i den nya gemensamma ledningsgruppen. I miljö- och hälsoskyddsnämndens årsredovisning 2015 informeras om omorganisationen och bildandet av miljö- och byggnads-förvaltningen. Av årsredovisningen framgår att Det har, och kommer ta, tid att få en förvaltning med gemensamma fungerande rutiner och instruktioner. I byggnadsnämndens årsredovisning 2015 konstateras att en organisationsförändring har skett och att den nya förvaltningen arbetar åt två nämnder. En ny ledningsstruktur med avdelningar samt enheter har beslutats. Det framgår också att den nämndgemensamma administrationen har fått en tydligare struktur organisatoriskt. I tekniska nämndens årsredovisning 2015 står att året 2015 präglades av att etablera en ny organisation med tydligare inriktning. Under 2015 arbetade tekniska nämnden som med att förstärka upphandling, entreprenörsstyrning samt avtalsuppföljning och inköp. Två staber inrättades också under året: en för upphandling och avtalsuppföljning och en ledningsstab. I januari 2015 lanserades även stadens kontaktcenter, som övertog en stor andel av förvaltningens ärenden. En stor del av arbetet under 2015 handlade därmed om att förankra och genomföra förändringar i arbetssätt. Det framkommer i intervjuer att förändringen i arbetssätt kan uppfattas som större än själva den organisatoriska förändringen och att det var något som diskuterades under medarbetarsamtal, APT med mera. I intervjuerna förs fram att arbetet med att etablera den nya organisationen i huvudsak har fungerat väl. Det blev en viss förskjutning i tidplanen för arbetet, till följd av frånvaro av en av nyckelpersonerna på grund av personliga orsaker. Det var även ett antal områden där frågor fick lösas efter hand och där vissa praktiska frågeställningar uppstod som inte hade identifierats på förhand. Exempel på sådana frågor var hanteringen av årsredovisningen för stadsbyggnadsnämnden när denna inte fanns kvar vid årets slut och hur budgeten för gemensamma kostnader skulle delas mellan de nya förvaltningarna. 2016 är det första året med budgetar beslutade enligt den nya organisationen. Sammantaget förs i intervjuerna fram att den nya förvaltningsorganisationen har uppnått sitt syfte. Förutsättningarna för fokusering på respektive huvuduppdrag uppfattas som bättre än tidigare, och närheten till tekniska förvaltningens och miljö- och byggnadsförvaltningens respektive nämnd uppfattas som god. Det har enligt intervjuer inte genomförts någon uppföljning från kommunstyrelsen av huruvida organisationsförändringen genomfördes i enlighet med plan samt om förändringens syften uppnåddes. Uppföljning inom förvaltningarna har skett löpande under året inom ramen för ordinarie arbete. Ingen särskild uppföljning av organisationsförändringen har gjorts. Solna stads förtroendevalda revisorer 6 av 8
3.4. Bedömning av kontrollmål Kontrollmål Bedömning Kommentar Organisationsförändringen har föregåtts av ändamålsenlig planering (t.ex. syfte, mål, genomförandeplan) Planeringen har förankrats i relevanta politiska instanser Förändringen har genomförts i enlighet med planeringen Det finns tydlig och ändamålsenlig organisation och ansvarsfördelning för förändringsarbetet (inklusive rapportering) Syfte och mål med förändringen bedöms vara tydligt. Riskanalyser genomfördes av stadsledningen samt av de två nya förvaltningarna. Förvaltningarna riskanalyser innefattade aktiviteter och åtgärder. Ingen genomförandeplan därutöver upprättades. Förändringen beslutades i kommunstyrelsen. Det framkommer inte att berörda nämnder har varit delaktiga i beslutet. De nya förvaltningarnas riskanalyser har legat till grund för förändringsarbetet och arbetet har pågått under året med de åtgärder som där identifierades. Ett antal oförutsedda frågor uppstod men har enligt intervjuer kunnat hanteras löpande. Tidplanen blev något förskjuten. Överlag uppfattar de intervjuade att genomförande har fungerat väl. Inom de nya förvaltningarna har ansvarsfördelning varit en viktig fråga inom förändringsarbetet, särskilt tydligt är detta inom miljö- och byggnadsförvaltningen. Ansvaret för förändringen har legat på förvaltningsledningen. Ingen uppföljning från centralt håll av genomförandet har gjorts. Ingen uppföljning av organisationsförändringens effekter har gjorts. Solna stads förtroendevalda revisorer 7 av 8
2016-11-23 Joanna Hägg Projektledare Anders Hägg Uppdragsledare Solna stads förtroendevalda revisorer 8 av 8