Europeiska unionens råd Bryssel den 14 september 2015 (OR. en) 11941/15 COMPET 403 MI 555 POLGEN 135 NOT från: till: Ärende: Ordförandeskapet Ständiga representanternas kommitté (Coreper)/rådet Förberedelser inför mötet i rådet (konkurrenskraft) Bättre lagstiftning Diskussion För delegationerna bifogas en not från ordförandeskapet med titeln En agenda för bättre lagstiftning minskad regelbörda och en utökad inre marknad, inför diskussionen om bättre lagstiftning vid mötet i rådet (konkurrenskraft) den 1 oktober 2015. 11941/15 ehe,ch/lym/gw 1
BILAGA EN AGENDA FÖR BÄTTRE LAGSTIFTNING MINSKAD REGELBÖRDA OCH EN UTÖKAD INRE MARKNAD ORDFÖRANDESKAPETS BAKGRUNDSDOKUMENT Behovet av bättre och effektivare EU-regler stod i centrum för diskussionerna vid det informella mötet mellan ministrarna med ansvar för konkurrenskraft den 20 juli i Luxemburg. Vid mötet där även vissa verkställande direktörer och tankesmedjor deltog rådde bred enighet om att väl utformad EU-lagstiftning kan skapa stora fördelar i form av starkare internationell konkurrenskraft för företagen i EU, särskilt genom en fullt integrerad inre marknad som gör det möjligt för företag att expandera och nå 500 miljoner kunder i EU:s 28 medlemsstater. En bredare användning av ömsesidigt erkännande nämndes som ett effektivt verktyg i detta avseende. Efter diskussionerna konstaterade ordförandeskapet informellt att det finns ett akut behov av fler "goda" EU-regler som kan leda till en hög grad av marknadsintegration och minska bördan för företagen. Mot bakgrund av kommissionens nyligen framlagda nya paket för bättre lagstiftning och inför antagandet av en ny strategi för den inre marknaden anser ordförandeskapet att det är mycket viktigt att konkurrenskraftsrådet utreder hur de uppenbara synergierna mellan politiken för bättre lagstiftning och inremarknadspolitiken kan optimeras ytterligare för att uppnå konkreta resultat för företag och medborgare i EU. ************ 11941/15 ehe,ch/lym/gw 2
Bakgrund för diskussionen Den nya agendan för bättre lagstiftning innehåller ett ambitiöst program för att göra EU-reglerna effektivare och mer ändamålsenliga. Att uppnå starkare tillväxt genom intelligentare, mindre betungande EU-lagstiftning är ett viktigt inslag i agendan. Dessa mål motsvarar de två övergripande prioriteringarna för det luxemburgska ordförandeskapet: 1. att maximera mervärdet för EU genom initiativ, även lagstiftningsinitiativ, som skapar konkreta fördelar för medborgare och företag i EU samt 2. att integrera konkurrenskraften i alla politikområden genom konsekventa och ömsesidigt förstärkande strategier. Det mest självklara området för förbättringar är EU:s inre marknad. Det har talats mycket om dess stora outnyttjade potential, men EU:s tillväxtmotor har stannat. Det finns många hinder kvar, och flertalet företag och konsumenter kan inte utnyttja den inre marknaden; enligt 2014 års rapport från kommissionen om konkurrenskraften 1 bedriver endast 14 % av EU:s företag handel över gränserna. Det är tydligt att EU kämpar för att utnyttja sin främsta tillväxtmotor den inre marknaden. Kommissionen förväntas lägga fram en ny strategi för den inre marknaden före utgången av oktober 2015. Detta viktiga initiativ måste stödjas genom en effektivare utformning av EU:s regler vid förnyad prövning av befintliga regler och vid utarbetandet av nya. För att få ekonomin på rätt spår igen måste vi skynda oss att göra livet lättare för företagen och hjälpa dem att utnyttja den inre marknadens alla möjligheter genom en rättslig ram som är enkel, ändamålsenlig och effektiv. Jämfört med dagens situation behöver vi snarast en utökad inre marknad och en minskad regelbörda och administrativ börda. Detta krävs för att skapa välbehövlig tillväxt och hjälpa små och medelstora företag, särskilt mikroföretag, att expandera i hela EU. För att nå dit måste de som efterlyser en utökad inre marknad och ett starkare EU göra gemensam sak med dem som vill minska regelbördan i EU och göra lagstiftningen enklare och billigare. Vi måste utforma nya, pragmatiska verktyg för att skapa de rätta ramvillkoren, bland annat regelverket. Vi är i akut behov av en ny metod för den inre marknaden. 1 http://ec.europa.eu/docsroom/documents/6706/attachments/1/translations/en/renditions/native 11941/15 ehe,ch/lym/gw 3
Mot denna bakgrund förefaller det nödvändigt att grundligt överväga vilken metod som ska användas och vilka verktyg som är effektivast i den framtida politiken. De kostnader som följer av att det saknas EU-regler eller av bestämmelser som hämmar utvecklingen av den inre marknaden har också åskådliggjorts i ett antal andra befintliga studier. Några exempel på vad fragmenteringen kostar: En undersökning visar att de direkta kostnaderna för ett EU-omfattande avtal för ett företag som försöker bedriva handel i andra medlemsstater uppgår till minst 10 000 euro per marknad eller 280 000 euro för alla medlemsstater. 2 Ett teknikföretag behövde lägga 3 % av sin årsomsättning på juridisk utredning av nationell lagstiftning som eventuellt kunde vara tillämplig på dess verksamhet 3. En tillverkare av elektronikutrustning var tvungen att lägga 100 000 euro på juridisk utredning av nationell lagstiftning om reklam som var tillämplig i endast fem medlemsstater 4. För stora företag medför nuvarande komplexa regelverk betydande extrakostnader. För små företag innebär det oftast att de helt enkelt inte utnyttjar den inre marknaden samtidigt som konsumenterna ställs inför högre priser, mindre urval och, mycket ofta, obefintlig tillgång till varor och tjänster från andra länder. De potentiella ekonomiska fördelarna av en fullt fungerande inre marknad är enorma; av en aktuell studie från kommissionen framgår att minskade hinder bara när det gäller tjänster skulle kunna höja EU:s BNP med omkring 230 miljarder euro per år (motsvarande omkring 1,5 % extra BNP-tillväxt). 5 Av en djupanalys som Europaparlamentet har genomfört för att beräkna "kostnaden för icke-europa" kostnaden för en icke-fungerande inre marknad framgår att man med en ambitiös strategi kan vinna fördelar värda omkring 800 miljarder euro eller, med andra ord, upp till 5 % i extra tillväxt 6. A. LÄGESRAPPORT: VARFÖR FUNGERAR INTE VÅR REGLERING? Efter decennier av lagstiftningsarbete kan företagen i EU fortfarande inte utnyttja den inre marknadens alla fördelar. Så snart de vill exportera, etablera, köpa eller sälja tjänster, också på nätet, i ett annat EU-land måste de hantera de stora olikheterna mellan 28 "minimarknader". Varför är det så? Vad har vi gjort för fel? 2 3 4 5 6 CBI: Juridiska kostnader enligt artikel 5 i Rom I-förordningen. http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/impact/2004-impactassessment_en.pdf Ibidem. https://www.gov.uk/government/publications/reforming-the-single-market http://www.europarl.europa.eu/the-secretary-general/resource/static/files/files/mapping-thecost-of-non-europe--march-2014-.pdf 11941/15 ehe,ch/lym/gw 4
Som lagstiftningsteknik innebär "minimal harmonisering" att hinder för gränsöverskridande handel skapas och uttryckligen också tillåts. Av erfarenheterna framgår också att "maximal harmonisering" har visat sig vara politiskt, tekniskt, juridiskt och ekonomiskt ogörligt eftersom det gett upphov till komplikationer som medfört avsevärda efterlevnadskostnader för alla företag även sådana som inte bedriver gränsöverskridande handel 7. Strävan efter maximal harmonisering leder i praktiken vanligtvis till en vidare uppsättning undantag som tillkommer under förhandlingarna med den effekten att ytterligare hinder på den inre marknaden skapas och "legitimiseras" 8. Det faktum att den inre marknaden inte fungerar på områden som omfattas av undantag visar tydligt att det är absolut nödvändigt att införa regler som får den inre marknaden att fungera i praktiken. B. HUR SKA LAGSTIFTNINGSPUSSLET SE UT? HUR VI KAN GÅ VIDARE Vi måste få bukt med den splittring av den inre marknaden som är ett resultat av divergerande nationella regler. Det är uppenbart att det behövs nya, noggranna metoder och pragmatiska lösningar. Hur uppnår vi rätt balans mellan reglering och avreglering, mellan frihet och skydd? 1. EU-REGLER BEHÖVS Målet att skapa en inre marknad kan inte uppnås på nationell nivå det krävs att gemensamma regler införs på EU-nivå. I frånvaron av sådana gemensamma regler står företagen inom EU inför 28 "minimarknader" eftersom de måste följa 28 olika uppsättningar nationella regler vilket är omöjligt och/eller extremt kostsamt. Vi behöver EU-regler som, bland annat, förbjuder nationell lagstiftning som skapar hinder. 7 8 Att harmonisera allt är "ingen patentlösning (...) eftersom det skulle innebära att man under flera årtionden skapar ett mycket stort regelverk som de facto medför en centralisering, med alla de kostnader som det skulle medföra", se Jacques Pelkmans: Mutual recognition: regulatory logic in goods and services, s.7. Ibidem, s. 5: "Det finns fortfarande ett stort antal rättsliga hinder eftersom det allmänna förbudet (mot hinder) har undergrävts genom oräkneliga undantag, som har åberopats av medlemsstaterna på ett nästan odisciplinerat sätt, samtidigt som harmoniseringen har visat sig vara kostnadskrävande och mycket långsam". 11941/15 ehe,ch/lym/gw 5
2. EU:S REGLER MÅSTE VARA ENKLA, TYDLIGA OCH EFFEKTIVA EU:s regler bör skapa nya möjligheter snarare än förhindra sådana. Det är inte vilka regler som helst vi behöver, utan sådana som säkerställer tillträde till den inre marknaden. Lagstiftningens kvalitet måste prioriteras. EU:s regler måste vara tydliga och enkla och de måste ge företagen den rättsliga förutsebarhet som de behöver när de utvidgar sin verksamhet till andra EU-länder. EU måste också sätta fokus på sådana åtgärder som ger ett verkligt mervärde för företagen, utan att medföra onödiga bördor. Där det är möjligt måste EU:s regler undanröja bördor, snarare än skapa nya sådana. 3. EN BÄTTRE ANVÄNDNING AV DE EFFEKTIVASTE VERKTYGEN: ÖMSESIDIGT ERKÄNNANDE Eftersom rättslig förutsebarhet är absolut nödvändigt för företag som vill ta sig in på nya marknader, måste reglerna ge företagen tydligt besked om vilka krav de behöver uppfylla för att få tillträde till den inre marknaden. De fördelar med större marknadstillträde som dessa regler ger måste väga tyngre än de kostnader som reglerna ger upphov till. Dessa mål kan uppnås till exempel genom att riktad harmonisering kombineras med en klausul om ömsesidigt erkännande i EU-lagstiftningen. Enligt detta synsätt vägs rätten till fritt tillträde till den inre marknaden upp av skyldigheten att uppfylla vissa gemensamma väsentliga krav som bör vara proportionerliga och så lätta och tydliga som möjligt. Utöver att tillhandahålla den oundgängliga rättsliga förutsebarheten ger det också möjlighet att uppnå balans mellan skyddet av viktiga mål av allmänt intresse (såsom hälsa, säkerhet osv.) och strävan efter att undvika onödigt administrativt arbete. I ekonomiska termer skulle ett mer utbrett bruk av ömsesidigt erkännande ge avsevärd skjuts åt handelsflödet inom EU. 9 9 I OECD:s ekonomiska studie av EU från 2014 citeras forskning av Kox och Lejour (2005), som gjort uppskattningen att den bilaterala handeln med kommersiella tjänster mellan EU-länder skulle öka med mellan 30 och 60 % om ömsesidigt erkännande används i större utsträckning. Se s. 61 i http://www.keepeek.com/digital-asset- Management/oecd/economics/oecd-economic-surveys-european-union-2014_eco_surveyseur-2014-en#page5 11941/15 ehe,ch/lym/gw 6
4. REFIT-PROGRAMMET BÖR ANVÄNDAS FÖR ATT DEN INRE MARKNADEN SKA FUNGERA BÄTTRE Samtidigt som det finns ett akut behov av ett nytt synsätt när det gäller framtida lagstiftning bör vi också granska den befintliga rättsliga ramen, som kommissionen ser över inom ramen för Refitprogrammet. Kommissionen kan använda Refit-programmet för att utvärdera möjligheten att samordna harmoniseringsdirektiven i en ny reglering, särskilt genom att där så krävs infoga klausuler om ömsesidigt erkännande. När så sker bör kommissionen också rikta blicken bortom EU-lagstiftningens börda och även väga in de rättsliga och administrativa kostnader som uppstår när nationsgränserna passeras ("kostnaden för icke-europa"). Genom Refit-programmet bör man ta itu med frågan om kostnader för efterlevnad av andra medlemsstaters nationella regler och noga studera nationell lagstiftning och införlivandet av EU:s regler. 5. EN STARK POLITISK VILJA KRÄVS PÅ ALLA NIVÅER Under hela det senaste decenniet har det i politiska uttalanden ständigt påpekats hur viktigt färdigställandet av den inre marknaden är och det råder bred enighet om att mer behöver göras omedelbart. Denna politiska vilja måste nu omsättas i handling på konkret, operativ nivå när lagstiftning utformas, förhandlas eller revideras. Vi får inte tveka att försvara principerna om en fullständigt fungerande inre marknad när vi diskuterar särskilda direktiv och förordningar. SLUTSATS: MOT EN NY METOD FÖR DEN INRE MARKNADEN EU har ett mycket brådskande behov av att vidta de nödvändiga åtgärderna för att förverkliga den inre marknadens tillväxtpotential. Mindre ändringar eller anpassningar till den rådande situationen kommer inte att räcka; det behövs ny lagstiftning, uppbackad av en stark politisk vilja. EU:s regler måste ge ett verkligt mervärde och hjälpa företagen att utvidga sin verksamhet. 11941/15 ehe,ch/lym/gw 7
PRIORITERINGAR: FYRA BYGGSTENAR FÖR EN NY METOD FÖR DEN INRE MARKNADEN Ställningstagande för viktiga principer: EU:s regler måste vara tydliga och enkla, ge rättslig förutsebarhet för företag och stärka den inre marknadens utveckling. De bör när så krävs omfatta ett förbud mot nationell lagstiftning som skapar begränsningar. De bör skapa mervärde för företag och medborgare. Främjande av "principen om ömsesidigt erkännande", genom att riktad harmonisering kombineras med en klausul om ömsesidigt erkännande i EU-lagstiftningen, med utgångspunkt i särskilda sektorer och områden med hög tillväxtpotential och begränsning av efterlevnadskostnader. Användning av Refit-programmet för att förbättra den inre marknadens funktion genom att stärka lagstiftningens kvalitet och systematiskt beakta de efterlevnadskostnader som uppstår när företag bedriver gränsöverskridande verksamhet och genom att bedöma hur kvaliteten i befintlig lagstiftning kan förbättras genom användning av klausuler om ömsesidigt erkännande. Utnyttjande av potentialen i kommissionens framtida rapporter om "ömsesidigt erkännande" och om den inre marknaden för tjänster, som bör ge en lägesrapport om kvarvarande hinder på den inre marknaden och ge kommissionen den faktagrund som behövs för framtida beslutsfattande. Diskussionsfrågor: ************** Det är mycket bråttom att få den inre marknaden att fungera bättre för att skapa tillväxt och sysselsättning. Agendan för bättre lagstiftning, och särskilt Refit-programmet, ligger till grund för kommissionens framtida insatser och kommer därför att direkt bestämma EU:s framtida insatser som är oundgängliga för att nå detta mål. Med beaktande av ovanstående, hur kan kommissionens nya agenda för bättre lagstiftning, och särskilt Refit-programmet, användas för att förbättra den inre marknaden och skapa tillväxt? Vilken första konkreta prioriterade åtgärd bör genomföras för att detta ska kunna uppnås? Till exempel: En mer djupgående analys av den nationella lagstiftningen och tillämpningen av EUlagstiftningen, särskilt sådana åtgärder som kan orsaka hinder på den inre marknaden? Större utnyttjande av riktad harmonisering och/eller klausuler om ömsesidigt erkännande i EU-lagstiftningen för att minska regelbördan för företag och öka den rättsliga förutsebarheten? Andra åtgärder? Ministrarna uppmanas att välja ut en prioriterad åtgärd och kortfattat belysa denna. 11941/15 ehe,ch/lym/gw 8