4 Budgetpolitiska mål och statsbudgeten

4 Budgetpolitiska mål och statsbudgeten

4 Budgetpolitiska mål och statsbudgeten I detta kapitel redovisas de av riksdagen beslutade budgetpolitiska målen för staten för åren 2002 2004. Därefter redovisas centrala förutsättningar för budgetberäkningarna, såsom makroekonomiska antaganden samt förslag till nya beslut och tidigare fattade beslut med budgetmässiga konsekvenser. Vidare redogörs översiktligt för statsbudgetens utveckling och för kommunsektorns och ålderspensionssystemets finanser. Slutligen redovisas beräkningen över hela den offentliga sektorns finanser. Beräkningarna baseras på gällande regler och konsekvensberäkningar av fattade eller aviserade beslut. En detaljerad redovisning av statsbudgetens inkomster och utgifter återfinns i kapitel 5 och 6. Beräkningar för de delar av statsbudgeten som varken klassificeras som inkomster eller utgifter (exempelvis myndigheters in- och utlåning i Riksgäldskontoret) redovisas i detta kapitel. Avsnitt 4.1 och 4.3 innehåller regeringens förslag till riktlinjer för budgetpolitiken. 4.1 Budgetpolitiska mål Budgetpolitiken är sedan 1997 inriktad på två övergripande och fleråriga mål, dels utgiftstaket för staten, dels den offentliga sektorns finansiella sparande (saldomålet). De uppsatta målen har klarats samtliga år. De budgetpolitiska mål som riksdagen har beslutat ligger fast: 1. De takbegränsade utgifterna skall rymmas inom beslutade utgiftstak för staten. 2. Den offentliga sektorns finansiella sparande skall uppgå till 2 procent av bruttonationalprodukten (BNP) i genomsnitt över en konjunkturcykel. Riksdagen fastställer tre år i förväg ett utgiftstak som sätter en övre gräns för statens utgifter. Regeringen har tidigare lämnat förslag om utgiftstak och saldomål i den ekonomiska vårpropositionen. Med anledning av riksdagens beslut (förslag 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:274 och 275) kommer utgiftstak och saldomål för det tredje året från och med i år i stället att föreslås i budgetpropositionen. I budgetpropositionen för 2003 avser regeringen således att lämna förslag om utgiftstak och saldomål för 2005. Regeringen har också tidigare lämnat förslag om en beräkning av utgiftstaket för den offentliga sektorn i den ekonomiska vårpropositionen. Nivån på utgiftstaket för den offentliga sektorn är på sikt avgörande för skatteuttaget. Utgiftstaket för den offentliga sektorn utgörs av utgiftstaket för staten samt beräknade utgifter i kommunsektorn. Regeringen avser att lämna förslag om beräkning av utgiftstak för den offentliga sektorn i budgetpropositionen för 2003. Utgiftstaket för staten omfattar dels utgifterna på statsbudgeten exklusive statsskuldsräntor (utgiftsområde 1 25 samt 27), dels utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten samt en budgeteringsmarginal. De utgifter som utgiftstaket omfattar benämns takbegränsade utgifter och utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel, vilket innebär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgör budgeteringsmarginalen. Budgeterings- 55

marginalen utgör en buffert mot såväl makroekonomisk osäkerhet som den osäkerhet som finns kring redan fattade ekonomiska beslut. Utgiftstaket för staten är ett mycket viktigt budgetpolitiskt åtagande för riksdagen och regeringen och främjar trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Budgetpolitiken blir mer långsiktig och mer förutsägbar genom att ramen för statens utgifter bestäms för tre år framåt i tiden. Därigenom kan utgiftstaken bl.a. förhindra att tillfälligt högre inkomster används för att finansiera varaktigt högre utgifter. Genom utgiftstaket ges riksdagen och regeringen förbättrade möjligheter till kontroll och styrning över anvisade medel och utgiftsutvecklingen. Utgiftstaket för staten leder även till att behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden tydliggörs, att en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll förebyggs och att Regeringskansliets interna budgetarbete kan styras mer effektivt. Dessutom stärks omvärldens tilltro till den svenska budgetpolitiken. Ett tak för statens utgifter infördes i samband med förändringarna av budgetprocessen 1997. Utgiftstaket har klarats under samtliga år. Under åren 1998 2001 var vissa utgiftsbegränsande åtgärder nödvändiga för att undvika överskridanden. I tabell 4.1 redovisas fastställda utgiftstak för åren 1998 2001 och utfallet för de takbegränsade utgifterna. År 2001 blev utgifterna 4,7 miljarder kronor lägre än det fastställda utgiftstaket. Tabell 4.1 Utgiftstak för staten 1998 1999 2000 2001 Utgiftstak för staten 720,0 753,0 765,0 791,0 Takbegränsade utgifter (utfall) 718,0 751,5 760,0 786,3 Det andra budgetpolitiska målet, som avser den offentliga sektorns finansiella sparande, omfattar hela den offentliga sektorn som den definieras i nationalräkenskaperna. Förutom staten ingår även ålderspensionssystemet och kommunsektorn. Den offentliga sektorns finansiella sparande visar den förändring i den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet som beror på reala transaktioner. Finansiella transaktioner, såsom köp och försäljning av aktier och andra finansiella tillgångar, påverkar således inte det finansiella sparandet. Detsamma gäller värdeförändringar på finansiella tillgångar och skulder. Den demografiska utvecklingen kommer att leda till ökade resurskrav på den offentliga sektorn, främst efter 2010. Med ett överskott på 2 procent av BNP ökar den offentliga nettoförmögenheten vilket förbättrar möjligheterna att möta sådana krav. Tabell 4.2 Den offentliga sektorns finansiella sparande Procent av BNP 1998 1999 2000 2001 Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande 0,0 0,5 2,0 2,5 Utfall 2,1 1,7 3,7 4,8 Målen för den offentliga sektorns finansiella sparande har hittills överträffats med god marginal. En förklaring till det gynnsamma utfallet är att svensk ekonomis potentiella produktionsnivå och därmed BNP-tillväxten har blivit högre än väntat utan att det hotat inflationsmålet. Dessutom har skatteintäkterna blivit högre än förväntat. År 2001 uppgick överskottet för den offentliga sektorns finanser preliminärt till ca 105 miljarder kronor eller till 4,8 procent av BNP, vilket var betydligt högre än målet på 2,5 procent. Det höga sparandet förra året beror delvis på periodiseringar och tillfälligt höga skatteinkomster från realisationsvinster till följd av höga aktie- och fastighetspriser. Erfarenheterna av de preciserade budgetpolitiska målen är mycket goda. De utgiftstak för staten och de årsvisa mål för den offentliga sektorns finansiella sparande som riksdagen har fastställt för åren 2002 2004 ligger fast och redovisas i tabell 4.3. Tabell 4.3 Av riksdagen beslutade budgetpolitiska mål 2002 2003 2004 Utgiftstak för staten, miljarder kronor 809 844 878 Finansiellt sparande i offentlig sektor, procent av BNP 2,0 2,0 2,0 Budgeteringsmarginalerna för åren 1998 2001 har varit små och är knappa även för åren 2002 2004 då de beräknas uppgå till 0,9 miljarder kronor 2002, 2,8 miljarder kronor 2003 respektive 7,5 miljarder kronor 2004. Budgeteringsmarginalen för 2002 har därmed minskat med 1 miljard kronor i förhållande till beräkningeni budgetpropositionen för 2002. 56

För åren 2003 och 2004 är marginalen i stort oförändrad. Beräkningen förutsätter att kraftfulla och offensiva insatser föreslås för att hejda kostnadsutvecklingen inom utgiftsområde 10 (Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp) i budgetpropositionen för 2003. Mot bakgrund av den stora osäkerhet som råder om såväl konjunkturläge som de ekonomiska konsekvenserna av fattade beslut, kommer regeringen att följa utgiftsutvecklingen under åren 2002 2004 mycket noga. Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter kommer att överskridas, kommer regeringen att vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder. Utgiftstaken skall klaras. Den konsekvensberäkning som redovisas innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande blir något lägre än 2 procent under åren 2003 och 2004. Överskottet i de offentliga finanserna beräknas också bli något lägre än 2 procent 2002. I tabell 4.4 jämförs saldoutrymmet, dvs. skillnaden mellan det beräknade överskottet i de offentliga finanserna och överskottsmålet, med den budgeteringsmarginal som finns för respektive år. Ett negativt saldoutrymme redovisas för 2003 och 2004. Enligt beräkningen i budgetpropositionen för 2002 uppgick saldoutrymmet dessa år till 4 respektive 8 miljarder kronor. Saldoförsämringen beror framför allt på att den offentliga sektorns kapitalinkomster nu förväntas bli lägre. I budgetpropositionen för 2002 angavs att även ett lägre överskott än 2 procent kan tolereras om konjunkturen skulle bli sämre än väntat. BNPtillväxten har blivit väsentligt svagare än förväntat. Mot bakgrund av nedrevideringen av den ekonomiska tillväxten bedöms denna avvikelse vara förenlig med riksdagens beslut om överskottsmålet. Såväl konjunkturutveckling som bedömningen av de offentliga finanserna är osäkra. Regeringen avser att i budgetpropositionen för 2003 återkomma till frågan om överskottsmålet för 2003 liksom med förslag om överskottsmål för 2005. Tabell 4.4 Saldoutrymme och budgeteringsmarginal 2003 2004 Saldoutrymme -4-5 Budgeteringsmarginal 2,8 7,5 4.1.1 Utgiftstak för staten Betydande förändringar i förutsättningarna sedan ett utgiftstak fastställts, kan föranleda tekniska justeringar av taket. I samband med budgetpropositionen för 2002 genomfördes flera tekniska justeringar av utgiftstaket för åren 2002 2004. Tidigare tekniska justeringar av utgiftstaket har orsakats av förändringar som inte har någon effekt på utgifterna för den offentliga sektorn eller som inte påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande, men som ändå påverkar storleken på de takbegränsade utgifterna. Regeringen har föreslagit (prop. 2001/02:112) att kommunkontosystemet skall redovisas på statsbudgetens inkomstsida från och med 2003. Från systemet erhåller kommuner och landsting återbetalning av ingående mervärdesskatt i ickeskattepliktig verksamhet. Den avgift som kommuner och landsting i dag betalar till systemet avskaffas. Finansieringen av systemet tas i stället över av staten. Förändringen skall vara kostnadsneutral, vilket sker genom att en nivåsänkning görs av det generella statsbidraget. En teknisk justering av utgiftstaket kommer att göras med motsvarande belopp. Regeringen avser att i budgetpropositionen för 2003 föreslå en preliminär nivåsänkning av de generella statsbidragen 2003 baserad på avgiften 2002. En definitiv reglering sker i budgetpropositionen för 2004. Höjningen av utjämningsbidraget i år motiverar en beräkningsteknisk justering av utgiftstaket, enligt den princip som aviserades i 2001 års ekonomiska vårproposition och tillämpades i budgetpropositionen för 2002. Den beräkningstekniska justeringen skulle innebära en uppräkning med 2,9 miljarder kronor innevarande år och motsvarande uppräkning av den angivna budgeteringsmarginalen. Regeringen vill behandla eventuella tekniska justeringar i ett sammanhang och återkommer därför med en samlad bedömning i budgetpropositionen för 2003. Under perioden 1997 2004 beräknas utgiftstakets andel av BNP minska från 40,6 procent till 35,6 procent när hänsyn tas till tidigare tekniska justeringar. Under perioden har utrymme skapats för redan beslutade eller aviserade utgiftsreformer och skattesänkningar samtidigt som den offentliga sektorns nettoskuld har kunnat minskas. Att utgiftstaket 57

minskar i relation till BNP bidrar till en successivt minskande utgiftskvot i den offentliga sektorn. Den offentliga sektorns utgifter som andel av BNP beräknas minska från 60,5 procent 1997 till 53,8 procent 2004. Detta är mycket betydelsefullt eftersom konsekvensberäkningar av den offentliga sektorns utgifter visar att den demografiska utvecklingen med en ökande andel äldre, kan komma att leda till en stigande utgiftskvot främst efter innevarande decennium. Tabell 4.5 Utgiftstak för staten 2000 2001 2002 2003 2004 Utgiftstak för staten 765 791 809 844 878 Procent av BNP 36,5 36,5 36,0 35,8 35,6 Procent av BNP efter tekniska justeringar 1 36,2 36,2 36,0 35,8 35,6 1 För att skapa jämförbarhet över tiden har korrigeringar av utgiftstaken för åren 2000 och 2001 gjorts för de tekniska justeringar som tidigare beslutats om för åren 2001 2004. De korrigerade utgiftstaken uppgår till 760 och 785 miljarder kronor för respektive år 2000 2001. Jämfört med beräkningen i budgetpropositionen för 2002 är utgiftstakets andel av BNP i stort sett oförändrad trots den lägre BNP-tillväxt som nu förutses för perioden fram till 2004. Detta beror på att BNP i löpande priser ökar ungefär som tidigare förutsetts. Budgeteringsmarginalen skall utgöra en buffert mot såväl makroekonomisk osäkerhet som den osäkerhet som finns kring redan fattade beslut. I betänkandet Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) framhålls att systemet med utgiftstak på det hela taget fungerat väl. Enligt utredningen har dock budgeteringsmarginalen varit för liten i stort sett varje år, vilket medfört extra budgetberedningar i syfte att genomföra utgiftsbegränsande åtgärder. Regeringen anser att systemet med utgiftstak och budgeteringsmarginal på ett väsentligt sätt har bidragit till en förbättrad utgiftskontroll. De utgiftsbegränsande åtgärder som har vidtagits har inneburit att ett överskridande av utgiftstaken har kunnat undvikas, vilket har stärkt förtroendet för budgetpolitiken. Samtidigt har utgiftsbegränsningar som vidtagits i ett sent skede i vissa fall försämrat myndigheternas planeringsförutsättningar. Även det interna långsiktiga arbetet inom Regeringskansliet har ibland fått ge vika för mer kortsiktiga insatser som syftat till att klara utgiftstaket. Risken för att utgifterna skall överstiga utgiftstaket skulle kunna reduceras kraftigt om budgeteringsmarginalen tillåts vara tillräckligt stor. Å andra sidan skulle en allt för stor budgeteringsmarginal kunna leda till att utgiftstaket blev en mjukare budgetrestriktion med mindre styrande effekt på utgiftsutvecklingen. I samband med att förslaget om utgiftstak för 2005 läggs fram i budgetpropositionen för 2003 avser regeringen att föreslå riktlinjer för budgeteringsmarginalens storlek. Motiven för riktlinjer för budgeteringsmarginalens storlek skiljer sig åt med hänsyn till tidsavståndet till det aktuella budgetåret. För det närmast kommande budgetåret motiveras behovet av att antalet möjliga utgiftsbegränsande åtgärder minskar med tidsavståndet till det aktuella budgetåret. För åren därefter motiveras en minst lika stor budgeteringsmarginal av en ökande makroekonomisk osäkerhet och av osäkerheten om budgeteffekter av redan fattade beslut, främst inom socialförsäkringssystemen. 4.1.2 Överskott i offentliga sektorns finanser Riksdagen har beslutat att de offentliga finanserna skall visa ett överskott på 2 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Överskottsmålet är av central betydelse för att minska den offentliga räntebördan. Därigenom ökar möjligheterna att bibehålla de offentliga välfärdsystemen, trots de ökade resurskrav som följer av den förväntande demografiska utvecklingen under de närmaste decennierna med allt fler äldre och allt färre i yrkesverksamma åldrar. Dessutom krävs en säkerhetsmarginal för att de offentliga budgetarnas stabiliserande effekter skall kunna verka fullt ut i en lågkonjunktur, utan att det uppkommer alltför stora underskott inom ramen för de regelverk som gäller inom EU. Vilka överskott som är lämpliga varje enskilt år beror framför allt av konjunkturläget. I en högkonjunktur, när BNP överstiger den långsiktigt hållbara produktionsnivån, bör överskotten överstiga 2 procent av BNP. Det motsatta bör kunna tolereras i en lågkonjunktur. I budgetpropositionen för 2002 gjorde regeringen bedömningen att överskottsmålet skulle behållas på 2 procent av BNP. Ett överskott i linje med det medelfristiga målet bedömdes ge en stimulans till ekonomin utan risk för överhettning, samtidigt som finanspolitikens långsiktiga hållbarhet bedömdes 58

kunna vidmakthållas. I budgetpropositionen angavs även att ett lägre överskott skulle accepteras om konjunkturen utvecklades sämre än väntat. Den ekonomiska tillväxten har blivit väsentligt svagare än vad som förutsågs i budgetpropositionen. BNP-tillväxten för 2002 har reviderats ner från 2,4 procent till 1,4 procent. Överskottet i den offentliga sektorns finanser beräknas uppgå till 1,8 procent av BNP, dvs. 0,2 procentenheter lägre än målet. Mot bakgrund av den kraftiga nedrevideringen av tillväxten bedöms denna avvikelse från målet vara acceptabel. Såväl 2003 som 2004 beräknas överskottet i de offentliga finanserna uppgå till 1,8 procent av BNP. Under 2003 bedöms tillväxten bli god och överstiga den långsiktigt hållbara tillväxten. Outnyttjade resurser bedöms tas i anspråk i allt högre grad. En fortsatt minskning av överskottet skulle innebära ytterligare stimulanser av den privata sektorns inkomster, vilket skulle kunna framtvinga åtstramningar av penningpolitiken med räntehöjningar som följd. Om hänsyn tas till periodiseringseffekter i skatteuppbörden förstärks de offentliga finanserna mellan 2002 och 2003. Därmed dämpas risken för en alltför snabb tillväxt av den privata sektorns efterfrågan. Riksdagen har tidigare beslutat om ett överskottsmål på 2 procent av BNP för 2003 och 2004. Såväl konjunkturutvecklingen som bedömningen av de offentliga finanserna är osäkra. Regeringen avser därför att i sedvanlig ordning återkomma till frågan om överskottsmålet för 2003 i budgetpropositionen för 2003. 4.2 Makroekonomiska förutsättningar De offentliga finanserna påverkas i hög grad av hur ekonomin utvecklas i Sverige och i utlandet. En högre BNP leder normalt till ökade skatteinkomster, eftersom viktiga skattebaser såsom löner och hushållens konsumtionsutgifter är relaterade till BNP. De totala utgifterna reduceras vanligen av en högre BNP, eftersom exempelvis utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen minskar vid en högre aktivitet i ekonomin. Om BNP-nivån däremot blir lägre minskar normalt skatteinkomsterna samtidigt som transfereringsutgifterna tenderar att öka. En tumregel är att 1 procent högre BNP medför att den offentliga sektorns finansiella sparande som andel av BNP förbättras med 0,7 procentenheter eller med omkring 16 miljarder kronor. Det motsatta gäller vid en motsvarande minskning av BNP. Känsligheten varierar mellan åren beroende på hur olika BNP-komponenter utvecklas i förhållande till varandra. Den lägre BNP-nivån 2001 jämfört med beräkningen i budgetpropositionen avspeglas exempelvis inte i lägre skatteintäkter, bl.a. till följd av att sysselsättningsutvecklingen inte har förändrats i någon större utsträckning. Tabell 4.6 Makroekonomiska förutsättningar Prognoser från budgetpropositionen för 2002 anges inom parentes BNP förändring % 1 1,2 (1,7) BNP nivå mdkr 2 2167 (2151) BNI enligt ENS95 nivå mdkr 2 2133 (2124) Inflation enligt KPI förändring % 3 2,6 (2,6) Prisbasbelopp nivå tkr 2001 2002 2003 2004 36,9 (36,9) Inkomstindex nivå 4 103,2 (103,2) Hushållens konsumtionsutg. förändring % 1 0,2 (1,6) Öppen arbetslöshet nivå % 5 4,0 (3,9) Arbetsmarknadspolitiska program nivå % 5 2,5 (2,4) Arbetade timmar i lönesum. förändring % Timlön förändring % 1,1 (1,4) 4,2 (3,5) Utbetald lönesumma förändring % 2 5,6 (5,4) Ränta statsobligation 5 år nivå % 3 4,7 (4,8) Ränta statsskuldsväxel 6 månader nivå % 3 4,1 (4,2) Euro, slutkurs nivå kr 9,44 (9,10) 1,4 (2,4) 2245 (2248) 2222 (2228) 2,1 (1,7) 37,9 (37,9) 106,2 (106,2) 1,7 (2,7) 4,3 (3,8) 2,5 (2,2) -0,5 (0,4) 3,5 (3,5) 3,0 (3,9) 5,1 (5,0) 4,3 (4,5) 8,80 (8,80) 2,8 (2,6) 2356 (2357) 2334 (2337) 2,2 (2,0) 38,4 (38,4) 110,8 (111,3) 2,9 (2,1) 4,0 (3,9) 2,2 (2,0) 0,6 (0,5) 3,5 (3,5) 4,1 (4,0) 5,1 (5,0) 4,7 (4,6) 8,60 (8,70) 2,5 (2,3) 2466 (2465) 2447 (2448) 2,1 (2,0) 39,2 (39,1) 115,7 (116,2) 1 Fasta priser. 2 Löpande priser. 3 Årsgenomsnitt. 4 Inkomstindexet visar den reala förändringen av genomsnittliga pensionsgrundande inkomster och inkomster över intjänandetaket för de tre senaste åren samt prisförändringen för det senaste året. Inkomstindex 1999=100. 5 Procent av arbetskraften. 2,2 (2,1) 3,9 (4,0) 2,0 (1,7) 0,5 (0,3) 3,5 (3,5) 4,0 (3,9) 5,0 (5,0) 4,6 (4,6) 8,60 (8,60) 59

De statliga utgifterna är känsliga för förändringar av arbetslöshet och priser. En höjning av den öppna arbetslösheten med 1 procentenhet ökar de takbegränsade utgifterna med knappt 7 miljarder kronor. Utgifterna för transfereringar och förvaltningsändamål är också känsliga för förändrade priser och löner. En ökning av prisoch lönenivån med 1 procent medför att utgifterna under utgiftstaket ökar med minst 5 miljarder kronor. Den fulla effekten av förändrade priser och löner inträffar med två års eftersläpning. I tabell 4.6 redovisas de centrala makroekonomiska förutsättningarna för budgetberäkningarna. De makroekonomiska förutsättningarna finns i sin helhet återgivna i bilaga 1 Svensk ekonomi. Nationalräkenskapernas preliminära utfall visar att BNP-tillväxten 2001 uppgick till 1,2 procent. Den svaga tillväxten beror framför allt på den internationella konjunkturavmattningen. I år bedöms BNP-tillväxten stiga till 1,4 procent. Hushållens konsumtionsutgifter utvecklades svagt 2001, vilket medförde lägre mervärdesskatteinkomster jämfört med prognosen i budgetpropositionen. Även i år beräknas hushållens konsumtionsutgifter bli lägre än vad som antagits i budgetpropositionen. År 2003 väntas dock den privata konsumtionen öka med nästan 3 procent. Inflationen 2002 och 2003 beräknas bli högre än vad som förutsågs i budgetpropositionen. Upprevideringen medför högre prisbasbelopp 2004, vilket innebär ökade transfereringsutgifter. Lönesumman beräknas i år bli lägre än beräkningen i budgetpropositionen till följd av färre arbetade timmar. Inkomstindex beräknas bli lägre till följd av lägre genomsnittliga pensionsgrundande inkomster, vilket sänker utgifterna för ålderspensioner 2003 och 2004 jämfört med budgetpropositionen. Såväl arbetslöshet som antagandet om antalet personer i arbetsmarknadspolitiska program har, i synnerhet för innevarande år, reviderats upp sedan budgetpropositionen. 4.3 Politiska prioriteringar Under de senaste åren har en rad reformer för ökad tillväxt och rättvisa beslutats och föreslagits för åren 2002 2004. I detta avsnitt redovisas översiktligt de satsningar samt förslag till finansiering som tidigare beslutats eller aviserats. I denna proposition föreslås med två undantag inga nya reformer som påverkar utgifterna för de kommande åren. På tilläggsbudget föreslås emellertid vissa förändringar för innevarande år. Den första januari 2003 genomförs vissa förändringar av förmåner för pensionärer. En förändring är att folkpension och det särskilda grundavdraget (SGA) försvinner och ersätts av en garantipension som beskattas som vanlig inkomst. I samband med detta kan inte dagens regler för inkomstprövning av änkepension (som gällt sedan 1997) längre tillämpas. Om nya regler för inkomstprövning införs kommer det att medföra att många änkor får minskade inkomster i och med att SGA tas bort. Regeringen avser därför att avstå från att föreslå regler för fortsatt inkomstprövning. Därmed upphör inkomstprövningen från och med 2003. Kostnaden för reformen är beräknad till cirka 0,8 miljarder kronor brutto och till 0,46 miljarder kronor netto. Särskilda insatser har gjorts för att stimulera bostadsbyggandet. Investeringsbidrag har tidigare införts för byggande av studentbostäder och hyresbostäder. Nu föreslås att ytterligare 125 miljoner kronor tillförs investeringsbidraget för studentbostäder 2003. I tabell 4.7 redovisas budgeteffekterna i förhållande till föregående budgetår av större beslutade eller tidigare aviserade reformer, samt också de nu föreslagna reformerna. Med hänsyn tagen till föreslagen finansiering innebär förändringarna en utgiftsökning på 35 miljarder kronor perioden 2001 2004. Regeringen genomför stora satsningar som riktar sig till framför allt låg- och medelinkomsttagare. Det sker inom områdena vård, skola och omsorg samt för pensionärer och barnfamiljer. 60

Under perioden 2002 2004 genomförs också utgiftsminskningar på totalt ca 16 miljarder kronor som finansiering av vissa utgiftsreformer och som en följd av att vissa temporära program upphör. Inkomsterna beräknas under samma period minska med cirka 24 miljarder kronor till följd av nya skatteregler och andra beslut. Under 2002 ökar de statliga utgifterna till följd av reformer med netto omkring 14 miljarder kronor. Bland större utgiftsreformer som genomförs innevarande år kan nämnas maxtaxan inom barnomsorgen och maxtaxan inom äldreomsorgen. Vidare reformeras arbetsskadeförsäkringen och ökade resurser ges till skola och högskola samt till hälso- och sjukvård. Föräldraförsäkringen utökas med en månad. Vissa andra program fasas ut och besparingar genomförs inom försvaret. Statsbudgetens inkomster minskar med ca 27 miljarder kronor under 2002 till följd av redan beslutade skatteförändringar. För att stimulera arbetskraftsutbud och utbildning anser regeringen att det är angeläget att sänka såväl marginal- som genomsnittsskatter. Ytterligare en fjärdedel av den inkomstskattereform som inleddes inkomståret 2000 genomförs därför innevarande år. Ett andra steg i den gröna skatteväxlingen genomförs också. Strategin syftar till att växla höjda skatter på energi- och miljöområdet mot sänkta skatter på arbete. I anslutning till årets ekonomiska vårproposition lämnar regeringen också förslag om sänkt energiskatt på alkylatbensin såsom aviserats i budgetpropositionen för 2002. Vidare läggs ett förslag om sänkt expansionsskatt från 28 till 25 procent i syfte att förbättra villkoren för de allra minsta företagen. Skatteinkomsterna beräknas varaktigt minska med 3,5 miljarder kronor per år till följd av skattereduktion för fackföreningsavgifter. De beslutade förändringarna av regler för beskattning av fastigheter beräknas minska skatteinkomsterna varaktigt med drygt 3 miljarder kronor. Det tillfälliga sysselsättningsstödet till kommuner och landsting beräknas minska statens inkomster med 3 miljarder kronor under 2002. År 2003 höjs ambitionerna inom hälsoområdet liksom inom familjepolitiken. Inkomsttaken inom sjuk- och föräldraförsäkringen föreslås höjas till 10 prisbasbelopp från den 1 juli 2003 om det statsfinansiella läget så tillåter. Biståndsramen höjs samtidigt som både skolan och högskolan tillförs mer resurser. En allmän förskola för 4 och 5-åringar introduceras. Reformerna medför att de statliga utgifterna efter föreslagen finansiering ökar med ca 12 miljarder kronor 2003 i förhållande till 2002. Under 2004 sker omfattande satsningar på miljöområdet och på infrastrukturen samtidigt som biståndet höjs ytterligare. Vården tillförs också ytterligare resurser. Sammantaget ökar de statliga utgifterna med nära 10 miljarder kronor ytterligare 2004 till följd av de aviserade förändringarna. Totalt innebär tidigare beslutade eller aviserade utgifts- och inkomstreformer samt de nu föreslagna reformerna efter finansiering, en försvagning av de offentliga finanserna med ca 60 miljarder kronor 2004 i förhållande till 2001. 61

Tabell 4.7 Tidigare beslutade och aviserade utgifts- och inkomstförändringar samt nu föreslagna utgifts- och inkomstförändringar Budgeteffekter i förhållande till föregående år. Fullständigt periodiserad redovisning för skatter.. 2002 2003 2004 Utgiftsrefomer UO 1 Regeringskansliet 0,16 0,08 0,1 UO 3 Skatteförvaltning 0,19 UO 4 Rättsväsendet 0,50 0,10 0,60 UO 7 Internationellt bistånd 0,22 1,94 1,60 Varav höjt bistånd 0,22 1,64 1,60 UO 9 Hälso- och sjukvård 2,18 1,06 0,90 Varav läkemedelsreform 1,81 0,75 0,90 Varav tandvård 0,30 0,30 UO 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 0,12 0,87 0,86 Varav arbetskadeförsäkring 0,08 0,10 Varav höjt tak i sjukförsäkring (10 prisbasbelopp) 0,77 0,77 UO 11 Pensioner m.m. 0,16 2,80 Varav höjd garantipension 1,28 Varav änkepension 0,80 UO 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 0,30 1,00 0,94 Varav mamma/pappamånad 0,50 0,50 Varav höjt tak i föräldraförsäkring (10 prisbasbelopp) 0,28 0,34 Varav höjd grundnivå i föräldraförsäkring 0,20 0,10 0,10 UO 13 Arbetsmarknad 0,66 UO 15 Studiestöd 3,49 0,90 UO 16 Utbildning och forskning 6,26 2,10 1,00 Varav maxtaxa 3,90 Varav skola 1,00 1,00 1,00 Varav högskola/forskning 1,36 1,10 UO 17 Kultur 0,17 0,03 UO 18 Bostäder 0,11 0,51 UO 19 IT-infrastruktur 0,20 UO 20 Miljösatsningar 0,68 0,05 1,27 UO 22 Infrastrukturstruktursatsningar 0,50 2,60 Lånefinansierade infrastruktursatsningar 2,00 1,00 UO 23 Jord- och skogsbruk 0,46 0,12 0,02 UO 24 Ekologi/företagande 0,02 0,08 0,01 UO 25 Allmänna bidrag till kommuner 3,83 3,73 2,01 Varav vårdsatsningar 1,00 2,00 1,00 Varav maxtaxa inom äldre- och handikappomsorgen 0,65 0,12 Varav ökad tillgänglighet i vården 1,25 Varav allmän förskola 1,20 Summa utgiftsreformer 21,51 17,07 12,22 62

. 2002 2003 2004 Inkomstreformer Sjöfartsstöd 1,30 ¼ inkomstskattereform inklusive höjd skiktgräns 13,20 Skattelättnad för pensionärer 1,60 Skattereduktion, fackföreningsavgifter 3,50 Fastighetsskatt småhus, 1,0% fr.o.m. 2001 (2,2 mdkr 2001) Fastighetsskatt hyreshus, 0,5% fr.o.m. 2001 (1,1 mdkr 2001) Nytt taxeringsförfarande 0,30 0,20 Förmögenhetsskatteåtgärder 1,80 Bokmoms, 6 procent 1,30 Höjd energiskatt på el (+1,2 öre /kwh) -0,90 Höjd koldioxidskatt (+15%) -0,90 Höjd avfallsskatt -0,20 Skattestrategi, biodrivmedel och alkylatbensin 1,00 Höjda grundavdrag (+900 kr) 2,00 Nedsatta socialavgifter 15% stödområde A 0,60 1 Alkoholskatter 0,60 Övrigt 0,40 Tillfälligt sysselsättningsstöd till kommuner och landsting 3,00-3,00 Fast belopp 200 kronor till kommunerna -1,30 Summa inkomstreformer 27,30 2-3,00 0,20 Summa utgifts- och inkomstreformer 48,81 14,07 12,42 Finansiering m.m. UO 1 Regeringskansliet, minskning efter ordförandeskap -0,47 UO 6 Försvarsomställningen -1,00-2,00-1,00 UO 6 Fredsfrämjande insatser -0,25 UO 7 Samarbete med Central och Östeuropa -0,35 UO 8 Storstadspolitiken inkl. minskningar på UO 16-0,48-0,18-0,23 UO 9 Bidrag hälso- och sjukvård till bl.a UO 25-0,58-0,12 UO 16 IT i skolan -0,50-0,20 UO 18 Investeringsbidrag för studentbostäder -0,15-0,12 UO 18 Lokala investeringsprogram för ek. hållbarhet -0,60-0,43-0,36 UO 19 Tillfälliga medel för försvarsomställning upphör -0,10 UO 19 Nedsättning av sociala avgifter i vissa områden upphör -0,20 UO 21 Vissa energipolitiska åtgärder upphör -0,74 UO 22 Bidrag till sjöfarten -0,40 UO 23 Biotopskydd -0,10 UO 24 Utfasning Östersjösatsning -0,20 UO 25 Delfinansiering av äldreförsörjningsstöd -0,30 UO 25 Särskilda insatser, finansiering av bl.a. vård -1,56-0,48 0,61 Övrigt -1,41-1,16-0,22 Summa finansiering m.m. -7,71-5,44-2,59 Utgiftsreformer inkl. finansiering m.m. 13,80 11,62 9,64 Reformer inkl. finansiering m.m. 41,10 8,62 9,84 1 Bruttoeffekt 0,8 miljarder kronor. 2 Med hänsyn till periodiseringseffekter blir effekten på den offentliga sektorns finansiella sparande ca 26 miljarder kronor. 63

4.3.1 Ökad hälsa i arbetslivet Andelen människor i arbetsför ålder som varit sjukskrivna längre än 30 dagar eller som är förtidspensionerade har ökat under senare år, vilket framgår av diagrammet nedan. Andelen kvinnor har ökat mer än andelen män. Diagram 4.1 Andel sjukskrivna längre än 30 dagar och förtidspensionärer Procent av befolkningen, 16 64 år 16 14 12 10 8 6 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 Källa: Riksförsäkringsverket. Andel sjukskrivna > 30 dagar och förtidspensionärer, totalt Andel sjukskrivna > 30 dagar och förtidspensionärer, män Andel sjukskrivna > 30 dagar och förtidspensionärer, kvinnor För att motverka utvecklingen presenterade regeringen i budgetpropositionen för 2002 ett brett åtgärdsprogram i 11 punkter för ökad hälsa i arbetslivet. De åtgärder som initieras inom ramen för programmet har effekter både på kort och på lång sikt. Regeringen är övertygad om att det huvudsakligen är på de i programmet utpekade områdena som insatser måste ske. Vidare har utredningen om en handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet, överlämnat sitt slutbetänkande Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5) i januari 2002. Betänkandet visar att ökningen av antalet sjukskrivna, och därmed i förlängningen antalet förtidspensionerade, har flera förklaringar och att orsakssambanden är komplexa. Arbetet med 11-punktsprogrammet fortsätter och programmet kommer vid behov att förändras. Regeringen har för avsikt att lämna förslag till riksdagen i höst. Sedan regeringen överlämnade budgetpropositionen för 2002 har bl.a. ett antal utredningar eller uppdrag påbörjats inom ramen för 11-punktsprogrammet. Ett uppdrag har lämnats till Arbetsmiljöverket att utreda hur arbetsmiljöcertifiering av privata och offentliga arbetsgivares verksamheter kan utvecklas till att bli en faktor som bidrar till att öka hälsan i arbetslivet. Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsstyrelsen har fått i uppdrag att inleda en förnyelse av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. För uppdraget har 70 miljoner kronor avsatts för 2002. Mönstret för sjukskrivningar visar betydande geografiska variationer. Riksförsäkringsverket har fått i uppdrag att i samråd med Socialstyrelsen närmare klargöra omfattningen av variationerna och följderna för försäkringskostnaderna. En utredning har tillsatts med uppgift att lämna förslag om förbättrad statistik och forskning på ohälsoområdet. I det följande kommenteras några av de 11 punkterna särskilt. Mål för ökad hälsa i arbetslivet För att understryka vikten av att den negativa utvecklingen vänds och för att öka kraften och intensiteten i genomförandet av åtgärder anser regeringen att ett mål för ökad hälsa i arbetslivet skall formuleras. Regeringen avser att återkomma med ett sådant mål i samband med budgetpropositionen för 2003. Dessutom skall delmål formuleras och resultatindikatorer för att mäta måluppfyllelsen identifieras. I det arbetet kan t.ex. kvinnors och mäns skilda villkor beaktas. Trepartssamtal Trepartssamtalen mellan regeringen och arbetsmarknadens parter inleddes i november 2001. En första redovisning av arbetet skall göras i slutet av juni 2002. Inriktningen är att komma fram till ett åtagande från parterna i en utvidgad handlingsplan. 64

Ekonomiska drivkrafter för arbetsgivare Regeringen överväger olika sätt att med hjälp av ekonomiska drivkrafter få arbetsgivare att ta ett större ansvar för arbetsvillkoren och att integrera det förebyggande och rehabiliterande arbetet i verksamheten. Tanken är att det främst är de långa sjukskrivningarna som skall minskas med hjälp av dessa ekonomiska drivkrafter. De avsedda förändringarna förutsätter att ökade kostnader för arbetsgivarkollektivet balanseras av minskade avgifter till sjukförsäkringen samt att en samsyn om förändringarnas inriktning uppnås med arbetsmarknadens parter. Enligt regeringens uppfattning finns det stora möjligheter för arbetsgivarna att vidta åtgärder som på olika sätt minskar risken för långtidssjukskrivning och förbättrar möjligheterna att återgå till arbete efter sjukskrivning. Sådana åtgärder är dessutom i många fall lönsamma för den enskilde arbetsgivaren. Ekonomiska drivkrafter kan spela en roll för att uppmärksamma arbetsgivarna på de kostnader som är kopplade till sjukfrånvaro. Ekonomiska drivkrafter kan också användas för att ge en bättre avspegling av samhällets kostnader för frånvaron. För närvarande analyseras de mindre företagens förutsättningar i en situation med ett förändrat finansieringsansvar. Det är regeringens uppfattning att arbetsgivaransvaret skall vara utformat med särskilt beaktande av de mindre företagens villkor och förutsättningar. Det analyseras även hur detta ansvar påverkar arbetsmarknaden för personer som tidigare varit sjukskrivna under längre perioder eller som på annat sätt kan uppfattas ha en ökad risk att bli sjukskrivna i framtiden. Det är regeringens uppfattning att ett förtydligat arbetsgivaransvar inte får utformas så att dessa grupper missgynnas på arbetsmarknaden. Hälsobokslut Ökad uppmärksamhet behöver riktas mot de enskilda arbetsplatserna. För arbetsgivarna är kunskap om hälsoläget viktigt för att de skall kunna genomföra effektiva förebyggande insatser. För arbetsplatser med goda resultat kan sådan kunskap vara en tillgång för att öka attraktionskraften som arbetsgivare. Även de anställda gynnas av att dessa frågor lyfts fram. Möjligheterna att införa vissa former av ekonomiska drivkrafter för arbetsgivarna kan också förutsätta att dessa redovisar uppgifter om hälsoläget. Det kan finnas skäl att införa en skyldighet för statliga, kommunala och privata arbetsgivare att redovisa hälsoläget och regeringen återkommer till denna fråga senast i budgetpropositionen för 2003. Utgångspunkten är att arbetsgivarnas redovisningsskyldighet skall begränsas till ett fåtal indikatorer som sammantagna kan ge en bild av hälsoläget hos arbetsgivaren. Finansiell samordning I december 2001 gav riksdagen (bet. 2001/02:SfU1) regeringen tillkänna att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om finansiell samordning som omfattar socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och arbetsmarknadsmyndigheterna. Frågan bereds för närvarande och kommer att utgöra en integrerad del av den politik mot ohälsa som regeringen återkommer med till riksdagen i höst. 65

4.4 Statsbudgetens utveckling 2002 2004 Statsbudgetens saldo överensstämmer sedan 1997 per definition med statens lånebehov. Ett budgetöverskott innebär följaktligen ett lika stort negativt lånebehov och att staten har möjlighet att amortera på statsskulden. Diagram 4.2 Statsbudgetens saldo 1990-2004 150 100 50 0-50 -100-150 -200-250 -300 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 Anm. Statens lånebehov med omvänt tecken för åren 1989 1996. Under perioden 1990 1997 var utfallet för statsbudgeten oavbrutet negativt. Från 1990 växte budgetunderskottet kraftigt fram till 1993, då lånebehovet uppgick till 250 miljarder kronor. Konsolideringsprogrammet och den ekonomiska återhämtningen innebar att underskotten reducerades markant de följande åren. År 1998 uppvisade statsbudgeten ett överskott och staten amorterade nära 10 miljarder kronor på statsskulden. Statsbudgetens saldo förbättrades ytterligare 1999 till 82 miljarder kronor, främst till följd av engångseffekter i form av överföringar från AP-fonden och inbetalningar av premiepensionsmedel (se vidare avsnitt 4.4.4). År 2000 uppgick budgetöverskottet till 102 miljarder kronor. Det höga utfallet förklaras främst av överföringen av medel från AP-fonden samt försäljning av statligt aktieinnehav. Att fjolårets överskott minskade till 39 miljarder kronor är också en följd av lägre positiva engångseffekter. För innevarande år prognostiseras ett överskott på 27 miljarder kronor. För åren 2003 och 2004 beräknas ett underskott på 13 respektive 11 miljarder kronor. 4.4.1 Statsbudgetens utfall 2001 Uppföljningen av budgetåret 2001 sker i regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2001 (Skr. 2001/2002:101). Denna uppföljning visar sammanfattningsvis följande. Statsbudgetens saldo 2001 uppvisade ett överskott på 38,7 miljarder kronor och möjliggjorde därmed en amortering av statsskulden. Utfallet är 1,8 miljarder kronor lägre än i statsbudgeten. Budgetöverskottet för 2001 beror till stor del på engångseffekter på sammantaget ca 40 miljarder kronor, bl.a. i form av överföringar från AP-fonden (46,3 miljarder kronor). Justerat för dessa extraordinära inkomster uppvisade det underliggande saldot på statsbudgeten i stort sett balans mellan inkomster och utgifter förra året. Inkomsterna beräknades i statsbudgeten till 717,1 miljarder kronor. Utfallet blev 755,1 miljarder kronor, vilket är 38 miljarder kronor högre än beräknat. Skillnaden förklaras främst av att skatteinkomsterna blev 33,4 miljarder kronor högre än beräknat. Riksbankens inlevererade överskott blev högre än budgeterat på grund av en extra inleverans om 20 miljarder kronor medan inkomster av försåld egendom blev 14,8 miljarder kronor lägre än beräknat. De högre skatteinkomsterna beror främst på högre realisationsvinster och löner samt på återbetalningar av pensionsmedel från försäkringsbolaget Alecta. Utgiftstaket för staten klarades 2001. Riksdagen fastställde våren 1998 utgiftstaket för 2001 till 770 miljarder kronor. Budgeteringsmarginalen beräknades till 27,5 miljarder kronor. Med anledning av olika tekniska justeringar av utgiftstaket och förslaget om sänkt fastighetsskatt våren 1998, höjdes utgiftstaket till 789 miljarder kronor i budgetpropositionen för 2001. Utgiftstaket fastställdes av riksdagen hösten 2001 till 791 miljarder kronor i enlighet med förslag i budgetpropositionen för 2002. Beslutet innebar att utgiftstaket höjdes med 2 miljarder kronor till följd av att den slutliga beräkningen av utjämningsbidraget till kommuner och landsting 2001 blev högre än den preliminära. 66

I budgetpropositionen för 2001 beräknades de takbegränsade utgifterna till 787,8 miljarder kronor. Statsbudgetens utfall visar att de takbegränsade utgifterna uppgick till 786,3 miljarder kronor. Därmed underskreds utgiftstaket med 4,7 miljarder kronor. Statens utgifter, exklusive statsskuldsräntor, blev 2,4 miljarder kronor lägre än vad som beräknades i statsbudgeten för 2001. Avvikelsen förklaras framför allt av lägre utgifter inom utgiftsområdena Arbetsmarknad, Studiestöd, Totalförsvar samt Utbildning och universitetsforskning. Utgifterna blev högre än budgeterat för anslagen Sjukpenning och rehabilitering m.m., Arealersättning och djurbidrag m.m., Biståndsverksamhet samt Statligt u- tjämningsbidrag till kommuner och landsting. Utfallet för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten uppgick till 145,5 miljarder kronor, vilket är 0,9 miljarder kronor högre än beräkningen i budgetpropositionen för 2001. Statsbudgetens utgifter m.m., inklusive Riksgäldskontorets nettoutlåning och den kassamässiga korrigeringsposten (inkl. överföring från AP-fonden), blev förra året knappt 40 miljarder kronor högre än vad som beräknades i statsbudgeten. Avvikelsen beror bl.a. på högre utgifter än budgeterat för statsskuldsräntor och på större utlåning till statliga bolag och affärsverk. Den kassamässiga korrigeringsposten blev också högre än beräknat, främst till följd av den ovan nämnda extrautdelningen från Riksbanken. Tabell 4.8 Statsbudgetens utfall 2001 SB TB SB+TB 1) Utfall Skillnad mot SB Inkomster 717,1 717,1 755,1 38,0 Varav skatteinkomster 651,2 651,2 684,6 33,4 Utgifter m.m. 676,6 12,2 688,8 716,4 39,7 Varav utgifter exkl. statsskuldsräntor Varav statsskuldsräntor Varav RKG:s nettoutlåning m.m. 3) 643,2 2) 12,2 655,4 640,8-2,4 70,9 70,9 81,3 10,3-37,5-37,5-5,6 31,8 Budgetsaldo 40,5 28,3 38,7-1,8 1) SB = Statsbudget, TB = Tilläggsbudget. 2) Inkl. posten Minskning av anslagsbehållningar med 3 miljarder kronor. 3) Inkl. kassamässig korrigering och finansiell överföring från AP-fonden till Riksgäldskontoret. 4.4.2 Statsbudgetens inkomster Statsbudgetens inkomster utgörs av skatter och övriga inkomster. Av statsbudgetens totala inkomster utgör skatteinkomster normalt ca 90 procent och övriga inkomster ca 10 procent. Statsbudgetens skatteinkomster redovisas huvudsakligen kassamässigt, vilket innebär att det är de skatter och avgifter som under budgetåret betalas in till staten som redovisas. Skatteinbetalningarna avser i viss utsträckning skatter på inkomster som intjänats föregående år eller flera år tillbaka i tiden. Skatteinkomsterna beräknas öka med 15 miljarder kronor under perioden 2001 2004. År 2002 minskar skatteinkomsterna med 35 miljarder kronor vilket till stor del förklaras av det tredje steget av den påbörjade inkomstskattereformen och andra skattesänkningar som genomförs i år (se tabell 4.7). De övriga inkomsterna beräknas minska med 5 miljarder kronor under prognosperioden. Försäljningsinkomsterna beräknas öka med 15 miljarder kronor mellan 2001 och 2002. Därefter antas försäljningsinkomsterna uppgå till 15 miljarder kronor per år. Riksbanken ger en extrautdelning på 20 miljarder kronor 2001 och 2002 vilket gör att nivån på övriga inkomster minskar mellan 2002 och 2003. Tabell 4.9 Statsbudgetens inkomster 2001 2002 2003 2004 Skatteinkomster 684,6 648,5 666,8 698,5 Övriga inkomster 70,5 86,0 64,6 64,2 Totala inkomster 755,1 734,5 731,4 762,6 Procent av BNP Skatteinkomster 1 31,6 28,9 28,3 28,3 Totala inkomster 34,8 32,7 31,0 30,9 Differens mot budgetproposition 2002 (miljarder kronor) Skatteinkomster 1,5 0,3-1,4-1,3 Övriga inkomster 0,0 1,5 0,0-0,7 Totala inkomster 1,6 1,8-1,4-2,0 Anm: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. 1 Denna kvot skall inte förväxlas med skattekvoten för hela offentliga sektorn. I förhållande till BNP minskar skatteinkomsterna 2002 för att sedan ligga kvar på en relativt konstant nivå. Skattesänkningar under 2002 motsvarar ungefär 1 procent av BNP. 67

Jämfört med beräkningen i budgetpropositionen för 2002 har statsbudgetens totala inkomster reviderats upp något i år, medan inkomsterna har reviderats ned något 2003 och 2004. En utförlig redovisning av statsbudgetens och den offentliga sektorns inkomster ges i kapitel 5. 4.4.3 Statsbudgetens utgifter Statsbudgetens utgifter indelas i 27 utgiftsområden, minskning av anslagsbehållningar 3, myndigheters m.fl. in- och utlåning i Riksgäldskontoret, kassamässig korrigering (inklusive överföring från AP-fonden). Tabell 4.10 Statsbudgetens utgifter 2001 2004 2001 2002 2003 2004 Utgifter exkl. statsskuldsräntor 1 640,8 655,0 687,1 707,7 Statsskuldsräntor 2 81,3 60,7 57,9 55,4 Summa utgifter 722,0 715,7 744,9 763,0 Riksgäldskontorets -5,7-7,9-0,2 10,9 nettoutlåning m.m. 3 Summa utgifter m.m. 716,4 707,8 744,7 774,0 Procent av BNP Utgifter exkl. statsskuldsräntor 29,6 29,2 29,2 28,7 Statsskuldsräntor 2 3,7 2,7 2,5 2,2 Summa utgifter 33,3 31,9 31,6 30,9 1 Inklusive minskning av anslagsbehållningar. 2 Avser utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. 3 Inklusive kassamässig korrigering och finansiell överföring från AP-fonden till Riksgäldskontoret. De primära utgifterna på statsbudgeten, dvs. utgifterna exklusive statsskuldsräntor, beräknas öka med 67 miljarder kronor under perioden 2001 2004. I relation till BNP minskar de primära utgifterna från 30 till 29 procent. Ränteutgifterna minskar med 21 miljarder kronor mellan 2001 och 2002. Från och med 2002 stabiliseras statsskuldsräntorna på nivån 55 60 miljarder kronor. De totala utgifterna för statsbudgetens samtliga 27 utgiftsområden (summa utgifter) ökar därmed med drygt 41 miljarder kronor mellan 2001 och 2004. I 3 Skillnaden mellan förväntade förbrukade medel och anvisade medel återspeglas i det budgeterade beloppet för minskning av anslagsbehållningar. relation till BNP beräknas de totala utgifterna minska från 33 procent 2001 till 31 procent 2004. På statsbudgetens utgiftssida redovisas även myndigheters m.fl. in- och utlåning i Riksgäldskontoret och överföring från APfonden. Under dessa poster redovisas bl.a. CSN:s nettoutlåning till studerande samt de extraordinära effekter på statsbudgeten som sammanhänger med infasningen av det reformerade ålderspensionssystemet. Takbegränsade utgifter 2001 2004 I tabell 4.11 redovisas utfallet för 2001 och de beräknade utgifterna för 2002 2004. Ålderspensionssystemets utgifter beräknas öka med ca 17 miljarder kronor under perioden 2001 2004. Tillsammans med ökningen av statsbudgetens primära utgifter på 67 miljarder kronor uppgår den beräknade ökningen av de takbegränsade utgifterna till 84 miljarder kronor, vilket motsvarar en årlig genomsnittlig ökning på 3,2 procent. Utgiftsprognoserna tar hänsyn till budgeteffekter av de i avsnitt 4.3 redovisade utgiftsreformerna och utgiftsminskningarna samt effekter av de makroekonomiska förutsättningar som redovisas i avsnitt 4.2. Tabell 4.11 Utgifter som omfattas av utgiftstaket för staten 2001 2004 2001 Utfall 2002 2003 1 2004 1 Summa utgifter exkl. 641 655 687 708 statsskuldsräntor 1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 146 153 154 163 Takbegränsade utgifter 786 808 841 870 Budgeteringsmarginal 5 1 3 8 Utgiftstak för staten 2 791 809 844 878 Anm: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. 1 Inklusive beräknad förbrukning av anslagsbehållningar och utnyttjande av anslagskredit. 2 För åren 2001 2004 är utgiftstaket fastställt av riksdagen. Dessutom förutsätter beräkningen att åtgärder presenteras i budgetpropositionen för 2003 som förmår bryta den hittillsvarande kraftiga ökningen av antalet sjukskrivna. De takbegränsade utgifterna beräknas 2002 bli ca 22 miljarder kronor högre än 2001. Större delen av denna ökning förklaras av utgiftsreformer inom vård, skola och omsorg som träder i kraft i år. Eftersom de takbegränsade utgifterna ökar något mer än utgiftstaket mellan 68

2001 och 2002 beräknas budgeteringsmarginalen i år bli mindre än den marginal på ca 5 miljarder kronor som erhölls 2001. Utgifterna under taket beräknas öka med 33 miljarder kronor 2003 och med 29 miljarder kronor 2004. Utgiftstaket höjs med 35 miljarder kronor mellan 2002 och 2003 och med 34 miljarder kronor mellan 2003 och 2004. Eftersom utgifterna ökar nästan lika snabbt som utgiftstaket 2003 2004 beräknas budgeteringsmarginalen bli liten även för åren 2003 och 2004, vilket föranleder regeringen att noga följa utgiftsutvecklingen. I tabell 4.12 redovisas en uppskattning av de huvudsakliga faktorerna bakom utgiftsutvecklingen från 2002. Pris- och löneomräkning av berörda anslag höjer anslagen med omkring 9 miljarder kronor under perioden 2003 2004. Makroekonomiska effekter på statsbudgetens utgifter såsom högre prisbasbelopp, högre timlön och högre bruttonationalinkomst (BNI) förklarar ca 6 miljarder kronor av ökningen av utgifterna på statsbudgeten under perioden. Beslutade och aviserade reformer höjer utgifterna med omkring 28 miljarder kronor under perioden (de enskilda reformernas budgeteffekter redovisas i tabell 4.7, avsnitt 4.3). Besparingar inom bl.a. totalförsvaret och utfasning av olika tidsbegränsade program innebär en utgiftsminskning på omkring 7 miljarder kronor under samma period. Utgifterna har också förändrats mellan åren till följd av de förändringar som föranlett tekniska justeringar av utgiftstaken 2003 2004. De förändringar som redovisas i tabell 4.12 har tidigare beslutats av riksdagen. I denna proposition föreslås inga ytterligare tekniska justeringar av utgiftstaken. Utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten ökar under perioden 2002 till 2004 med ca 10 miljarder kronor. Överföringen av bosättningsbaserade folkpensioner från ålderspensionssystemet till statsbudgeten uppgår till ca 7 miljarder kronor 2003. Justerat för denna överföring uppgår ökningen under perioden till 17 miljarder kronor. Denna utgiftsökning kan till största delen förklaras av indexeringen av pensionerna och till resterande del av tillväxten i pensionärernas genomsnittliga ATP-poäng. Under perioden övergår indexeringen successivt från att pensionerna räknas upp med prisutvecklingen till att de följsamhetsindexeras. Följsamhetsindexeringen innebär att pensionerna följer den genomsnittliga inkomstutvecklingen i samhället med avdrag för en norm om 1,6 procent. Tabell 4.12 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med föregående år 2003 2004 2002 2004 Förändring av utgiftstak 35 34 69 Förändring av takbegränsade utgifter 33 29 63 Varav Pris- och löneomräkning (PLO) 5 4 9 Effekter av övriga makroekonomiska förutsättningar på statsbudgetens utgifter 2 4 6 Reformer 16 12 28 Finansiering/utfasning av tidsbegränsade program -5-3 -7 Förändringar som motiverat tekniska justeringar av utgiftstaket 5 1 6 Övrigt (volymer, förändring av förbrukning av anslagsbehållningar m.m.) 2 3 4 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 8 9 17 Anm: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid exakt. 69