SAMMANFATTNING Framväxten av europeisk fysisk-funktionell planläggning är ett exempel på den europeisk integration som pågår genom nätverksarbetande och formulerande av policy diskurser. Den senaste utveckling i de nordiska länderna, dvs Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige, är ett bra exempel på detta. Förändringar i de nationella fysisk-funktionella planläggningssystemen och politiken pekar på att diskursiv europeisk integration kan vara framgångsrik, under förutsättningen att starka gemenskaper existerar på europeisk och nationell nivå och att det finns direkta länkar mellan dessa. Generellt sett är etablerandet av nya europeiska politikområden en del av den europeiska integrationsprocessen. I detta är skapandet av policy nätverk ett alternativ till etablerandet av formella europeiska kompetenser. Ofta formulerar politiska nätverk diskurser, som därmed främjar deras idéer. Sålunda leder framgångsrik styrelse genom näterk på europeisk nivå till diskursiv europeisk integration. Trots Danmarks rykte som en tveksam EU-medlem, kan man i vart fall i nordisk kontext kalla det ganska entusiastiskt då det gäller fysiskfunktionell planläggning. Generellt är Danmark aktivt både inom området nationell planläggning och rörande involverande i transnationella projekt. De nationella fysisk-funktionella planläggningsrapporterna från 1992 och 1997 omformulerade existerande ståndpunkter gällande stadsutveckling och nationell planläggning till att representera ett kombinerat nationellt och europeiskt perspektiv. Sålunda presenterade miljö- och energiministeriet under 1991, året då VASAB- och ESDP-processerna startades, en nationell planläggningsrapport med en distinkt europeisk profil och med klara ambitioner att positionera Danmark i det större europeiska perspektivet. De rumsliga positioneringsambitionerna nådde sin topp i den nästa nationella planläggningsrapporten, från 1997, kallad Danmark och europeisk fysisk-funktionell planläggningspolitik. Denna rapport, publicerad tre månader före det första officiella utkastet av EDSP presenterades i Noordwijk, framställde metaforen av Danmark som ett grönt rum i det europeiska huset, och återspeglade vidare exakt målen inom ESDP. Sålunda kan Danmark sägas ha varit först med att tillämpa ESDP. Generellt sett har planläggning, i jämförelse med andra nordiska länderna, haft en stark position i tävlan mellan (ekonomisk) regionalpolitik och (fysisk) planläggningspolitik. 251

Nätverksarbetande och diskursiv integration är utan tvivel den väg som europeisk fysisk-funktionell planläggning tagit. För närvarande är varken en EU-kompetens eller skapandet av effektiva instrument och fonder faktiska alternativ. ESDP historien visar detta tydligt. Etablerandet av CSD-kommittén (Committee for Spatial Development) ledde till uppkomsten av en policy gemenskap. Trots att det inte fanns några formella instrument lyckades denna gemenskap sjösätta ESDP (Det regionala utvecklingsperspektivet inom Europeiska unionen) som ett hegemoniskt projekt i en bredare kontext av europeisk planläggning och fysisk-funktionell politik. På detta sätt använde den sig av den subtila makten hos policy diskurser för spridandet av huvudkoncepten inom ESDP. Detta arbete analyserar den diskursiva metodens framgång genom att använda fysisk-funktionell planläggning i de fem nordiska länderna, där fysisk-funktionell planläggning var ett helt nytt koncept, som exempel. Finska attityder gentemot europeisk integration är proaktiva och Finland är angeläget att påverka den europeiska agendan. Inom fältet fysiskfunktionell politik gör dessutom rädslan för marginalisering i internationell debatt att Finland intar en aktiv roll. Ett framträdande exempel är den nordliga dimensionen, en ovanlig kombination av fysiskfunktionell utvecklingspolitik och geopolitik. Initiativet har för avsikt att både rikta uppmärksamhet på behovet av att reducera diverse säkerhetshot i norra Europa och att till fulla utnyttja regionens potential. Då man speciellt tittar på fysisk-funktionell planläggning har ett nationellt perspektiv, Finland 2017, tagits fram för att understödja den antagna positionen i EDSP- och VASAB-processen. Då det gäller fysisk-funktionell politik i allmänhet, och den nordliga dimensionen i synnerhet, utmärker sig Finland mer genom sin integrationiska attityd än (vilket har varit den uttalade ambitionen) för att göra EU mer finsk. På samma sätt har formuleringen av politik och den administrativa strukturen påverkats av EU-medlemskapet. Redan innan anslutningen skapade Finland starkare regionala institutioner i överrensstämmelse med behovet att anpassa sig till EU:s strukturfondsregleringar. Dessa nyetablerade landskapsförbund är samtidigt ett steg mot att övervinna den traditionella uppdelningen mellan (fysisk) regional planläggning och (ekonomisk) regional utveckling. Sålunda är de ett första tydligt tecken på framväxten av en fysiskfunktionell planläggning i Finland. 252

En genomgång av fysisk-funktionella planläggningssystem och politik i de nordiska länderna visar likheter och skillnader i de respektive nationella planläggningsmiljöerna, formella systemen och politiken. Från ett europeiskt perspektiv utgör de fem länderna en tämligen homogen grupp. Detta belyses till exempel genom fokuseringen på den kommunala nivån och främst genom dualismen mellan planläggning, förstått som fysisk planläggning och regional utveckling. Detta kontrasterar mot det europeiska konceptet för fysisk-funktionell planläggning som syftar att förena fysisk planläggnings-, miljö- och regionalpolitik. Det finns också avsevärda skillnader mellan de nordiska länderna som måste beaktas. Deras anpassning till den europeiska fysisk-funktionella planläggningens utmaningar varierar i enlighet med skillnaderna i deras planläggningssystem och politik och planläggningens position i den nationella politiska miljön. Förutom planläggningssystemen och politiken har hänsyn tagits till den bredare politiska miljön. De nordiska länderna har gemensamt deras korporatismiska tradition, speciellt den nuvarande formen av neo-korporatism som är allmänt utbredd inom diverse politikområden. Närvaron av korporatismiska politiska gemenskaper inom det fysisk-funktionella planläggningsområdet gjorde att de nordiska länderna var mottagliga för diskursiv europeisk integration. I många avseende presenterar Island nordiska planläggningsfrågor och metoder i ett nötskal. Detta stämmer för rumsliga obalanser och för den verkliga tabu som gäller för radikala lösningar, så väl som för den svaga men framväxande regionala nivån och för beslutfattningsstrukturer. Island är inte medlem i EU och deltog inte i ESDP-processen. Därutöver är det lokaliserat så långt från den europeiska kontinenten att inget större intresse för ESDP-processen eller dokumenten har visats. Även om frågor rörande stad-land partnerskap och flerkärnig utveckling kan vara av visst intresse lägger diskussionerna mer vikt vid det faktum att inget europeiskt land har lika extrema förhållanden som Island har, vilket i hög grad är fallet. Inom området fysisk-funktionell politik illustrerar debatten om Islands deltagande i Interreg III att det vore fel att beskriva Island som ett likformigt och isolerat land. Framväxten av regioner och växande ambitioner när det gäller regional planläggning indikerar på samma sätt att Isländsk planläggning blir allt mer och mer överrensstämmande med andra europeiska planläggningssystem. Detta är emellertid inte ett resultat av direkt inflytande från den europeiska unionen utan mer generella trender som reflekterar tidsandan. 253

Genom de nordiska ländernas korporatismiska tradition har de verkligen i hög grad varit lämpade till att delta i diskursiv integration, med uppenbara effekter på deras planläggningssystem och politik, med introduktionen respektive förstärkningen av en regional nivå och uppriktiga försök till tvärsektoriell integration som framstående exempel. Medan diskursiv integration var framgångsrik då det gäller anpassningen till europeisk politik och diskurs, så har de nordiska länderna varit mindre benägna och/eller villiga att utnyttja det tillfälle diskursiv integration erbjuder dem att forma den europeiska debatten. (För mer information om sambanden mellan nationell och europeisk fysisk-funktionell planläggning i de nordiska länderna se boxarna.) Genomgången av fysisk-funktionell planläggning i de fem nordiska länderna identifierar en rad centrala skillnader rörande sättet på vilket de deltar i den europeiska debatten. Norge är ytterligare ett icke nordiskt EU-medlemsland. Norge, i jämförelse med Island, uppför sig emellertid ofta som om det vore ett medlemsland. Följaktligen följer Norge intensivt europeiska debatter rörande fysisk-funktionell planläggning och fysisk-funktionell politik, och inom områden där det har ett intresse deltar det fullt ut med sina egna medel. Exempel är det norska bidraget till EU-kompendiet om fysiskfunktionella planläggningssystem och politik, och det aktiva deltagandet i Interreg- program. I enlighet därmed finns det åtskilliga influenser från den europeiska scenen. Bortsätt från norskt deltagande i EU-aktiviteter kan dessutom europeiska influenser spåras i norska politiska dokument. Ett intressant exempel på EDSP-tillämpning återfinns inom fältet (ekonomisk) regionalpolitik snarare än inom den (fysiska) planläggningssektorn. I stortingsmelding om regionalpolitik från 2001 görs klara referenser till europeisk fysisk-funktionell politik. Delar av dessa referenser utgörs av ESDP-inspirerade scenarios rörande utvecklingen av de fem större regionerna, de så kallade Landsdelstudiene. I allmänhet, även om den norska tolkningen av ESDP kan åberopa egna idéer, anses ESDP ge mervärde till den norska debatten. Trots dessa anpassade procedurer är utvecklingen i Norge och Europa på väg i olika riktningar, med reformen rörande uppdelning av arbete mellan tre skikt av den statliga organisationen som ett klart exempel. Sålunda väljer EU att stärka den regionala nivån medan den norska debatten ifrågasätter användbarheten av regioner och vill marginalisera eller helt avskaffa den regionala nivån. 254

En huvudslutsats är vikten av överlappningar av såväl institutionell som personlig karaktär mellan den europeiska politiska sfären och den nationella politiska sfären. Dessa grundbultars position är i sin tur beroende av den nationella planläggningens formella struktur. De är likaledes ansvariga för skillnaderna i de nordiska EU-medlemsländernas sätt att anpassa sig till ESDP. Alla de nordiska länderna, med undantag av Island, tar hur som helst EDSP i beaktande trots dessa skillnader. Det vidsträckta europeiska inflytandet ger upphov till frågan om hur vida och i vilken utsträckning vi bevittnar en harmonisering av planläggningspolitik och system i Europa. Slutsatsen är att diskursiv integration leder till harmonisering av planläggningspolitik, men om det på samma sätt bidrar till en harmonisering av planläggningssystemen återstår att se. Kanske är harmonisering inom detta område mer sannolikt att följa den klassiska vägen, med fokus på att delegera formell kompetens till europeiska I Sverige ligger behandlingen av ESDP mer i linje med Norge än med de andra nordiska EU-medlemsländerna. Sverige försökte inte aktivt påverka den europeiska debatten utan satte istället igång en bred nationell dialog om ESDP. Först sågs ESDP som ett nytt planläggningsverktyg. Senare gled fokus i den nationella dialogen över mot nya krav på svensk planläggning och behovet av ett svenskt fysisk-funktionellt utvecklingsperspektiv. I allmänhet visar emellertid utveckling rörande ESDP och regionalpolitik och framväxten av regioner i Sverige hur svensk politikuppläggning intensivt hämtar stoff från den europeiska debatten. Huruvida detta är ett avsiktligt drag eller bara svårt-att-förutsäga sidoeffekter av diskurser inom politiska sfärer, så uppvisar Sverige ett högt europeiserande rörande anpassandet till trender igångsatta av kommissionens politik. Då dessa resultat mest återfinns inom den svenska politiska sfären är de ofta inte lätta att utskilja för en utomstående. Ur denna synvinkel åskådliggör Sveriges hantering av ESDP den nordiska dualismen mellan (fysisk) planläggning och (ekonomisk) regional utveckling. Konceptet fysisk-funktionell planläggning utmanar denna separation av sektorer och leder till intensiva debatter innan åtgärder kan vidtas. Formellt sett kan anpassningen vara obetydlig; i fallet ESDP har det till och med ansetts icke existerande. Detta beror emellertid huvudsakligen på att arbete är på gång rörande anpassningen av grundläggande strukturer. Här går integrationen djupare än i länder som bara behöver ta i bruk nya politiska modeord. 255

kommissionen och etablerandet av institutionella strukturer. En initierad/avancerad gissning vore därmed att den huvudsakliga diskursiva europeiska integrationen genom nätverksförvaltning kommer att leda till harmonisering av fysisk-funktionell planläggningspolitik. Därtill måste man vara medveten om att diskursiv integration inte säkerligen är ett stabilt utan snarare ett övergångsstadium i en lång process för att etablera ett nytt europeiskt politikområde. Detta är redan antytt i den teori på vilket detta är baserat, teorin om styrening genom nätverk (Kohler-Koch) som beskriver hur kommissionen arbetar för att utvidga sitt ansvarsområde. Vidare leder tvunget strategin om lösa strukturella kopplingar (Benz) till en diskussion om de formella strukturerna och stödjer således Kohler-Kochs tes att europeiska nätverk är igångsatta med avsikten att så småningom utvidga EU:s kompetens. Mot denna bakgrund skulle diskursiv integration som ett sätt att påverka europeisk fysisk-funktionell planläggning, såsom illustrerats i denna studie, bara vara en passerande fas i processen att etablera fysiskfunktionell planläggning som ett europeiskt politikområde. Må det vara hur det är med den saken, denna studie åskådliggör att europeisk integration genom nätverksarbete och politiska diskurser är möjligt. Malin Hansen var så vänlig och översatte sammanfattningen från engelska till svenska. 256

First published in 2002 by Nordregio. PO Box 1658, SE-111 86 Stockholm, Sweden Tel. +46 8 463 54 00, fax: +46 8 463 54 01 e-mail: nordregio@nordregio.se website: www.nordregio.se Böhme, Kai: Nordic Echoes of European Spatial Planning: Discursive Integration in Practice Stockholm: Nordregio 2002 (Nordregio Report 2002:8) ISSN 1403-2503 ISBN 91-89332-29-6 Nordic co-operation takes place among the countries of Denmark, Finland, Iceland, Norway and Sweden, as well as the autonomous territories of the Faroe Islands, Greenland and Åland. The Nordic Council is a forum for co-operation between the Nordic parliaments and governments. The Council consists of 87 parliamentarians from the Nordic countries. The Nordic Council takes policy initiatives and monitors Nordic co-operation. Founded in 1952. The Nordic Council of Ministers is a forum for co-operation between the Nordic governments. The Nordic Council of Ministers implements Nordic co-operation. The prime ministers have the overall responsibility. Its activities are co-ordinated by the Nordic ministers for co-operation, the Nordic Committee for co-operation and portfolio ministers. Founded in 1971. Stockholm, Sweden 2002