1(8) SKRIVELSE 2014-04-24 Ärendenr: NV-01190-13 Bov 20121-542/2013 Miljödepartementet Socialdepartementet 103 33 Stockholm Redovisning av regeringsuppdrag om industri- och annat verksamhetsbuller Boverkets och Naturvårdsverkets gemensamma redovisning av regeringsuppdragen S2013/613/PBB och M2013/1738/Me
2(8) Förord Boverket och Naturvårdsverket redovisar här sina respektive regeringsuppdrag om industri- och annat verksamhetsbuller (S2013/613/PBB och M2013/1738/Me). Arbetet med de två regeringsuppdragen har samordnats. Syftet med samordningen har varit att få bättre samsyn och bättre samordning av tillämpningen av planoch bygglagen och miljöbalken. Resultaten från samordningen mellan myndigheterna är tydliga och kommer underlätta tillämpningen av vägledningarna. Bilagt denna redovisning finns, i enlighet med respektive uppdrag, en rapport med utkast till vägledningar om industribuller enligt plan- och bygglagen respektive miljöbalken. Rapporten består av tre delar. Del 1 är gemensamt underlag till vägledningarna, del 2 innehåller Boverkets vägledning enligt planoch bygglagen och del 3 Naturvårdsverkets vägledning enligt miljöbalken. Till följd av föreslagna förändringar i miljöbalken respektive plan- och bygglagen, som förväntas träda i kraft 2 januari 2015, innehåller rapporten utkast till, och inte färdiga vägledningar. Dessa utkast kommer att justeras och anpassas efter de kommande förändringarna när dessa har klargjorts. Därefter remitteras utkasten innan de slutliga vägledningarna fastställs. April 2014 Janna Valik Generaldirektör Boverket Maria Ågren Generaldirektör Naturvårdsverket
3(8) Inledning Regeringen gav Naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta en vägledning om hur buller från miljöfarlig verksamhet som till exempel hamnar och industrier kan hanteras vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Regeringen gav samtidigt Boverket i uppdrag att utarbeta vägledande underlag vid planering för och byggande av bostäder inom områden som är utsatta för buller från hamnar, industrier och annan liknande verksamhet. De båda regeringsuppdragen skulle samordnas med varandra. Genomförandet av uppdragen skulle ske efter samråd med Socialstyrelsen (numera Folkhälsomyndigheten), Trafikverket, Transportstyrelsen och Sjöfartsverket. Dialog skulle också föras med regeringens utredare för samordning och lovgivning enligt plan- och bygglagen med prövning och tillsyn enligt miljöbalken fråga i om buller, samt med relevanta bransch- och intresseorganisationer. Boverket skulle även rådgöra med Sveriges Kommuner och Landsting och Sveriges Hamnar. Benämningen på bullret som omfattas är industri- och annat verksamhetsbuller, vilket i texten för enkelhets skull vanligen förkortas till industribuller. Resultat Vägledningarna Eftersom vi arbetar utifrån olika uppdrag och lagstiftningar är det inte möjligt att göra en gemensam vägledning. Det finns dock en inledande del med gemensamt underlag. Därefter följer Boverkets del, avsedd att användas vid lokaliseringsprövning enligt plan- och bygglagen, och som avslutning Naturvårdsverkets del, som avser tillsyn och prövning enligt miljöbalken. Tillämpningsområde och ljudnivåer I den gemensamma delen anges vilket tillämpningsområdet är och vilka ljudnivåer som ska uppfyllas i planering enligt plan- och bygglagen samt vid tillsyn och prövning enligt miljöbalken. I Naturvårdsverkets tidigare vägledningar om industribuller har tillämpningsområdet angivits som industriell verksamhet, men i praktiken har de tillämpats för betydligt fler verksamheter än så. I Bullersamordningsutredningen föreslogs ett tillämpningsområde utgående från miljöprövningsförordningen 2-32 kap, med undantag för sådana verksamheter där annan vägledning om buller finns. Samma avgränsning är utgångspunkt för den gemensamma beskrivningen av tillämpningsområde för de båda vägledningarna inom de här regeringsuppdragen. Den har dock utökats med angivelser att även mindre verksamheter med liknande ljudkaraktär och vissa typer av väg- och spårverksamhet bör omfattas. Önskemål har framförts, i samband med samråd och dialoger, att vägledningarna även bör omfatta buller från till exempel idrottsanläggningar och musikarrangemang, men Naturvårdsverket och Boverket anser sig inte ha underlag för att ange vilka ljudnivåer som är lämpliga för den typen av verksamheter. Det som kan avgöra vad vägledningarna bör tillämpas på är exempelvis ljudets karaktär och andra omständigheter.
4(8) Fortsatt arbete Det är utkast och inte färdiga vägledningar som nu lämnas till regeringskansliet. Vägledningarna kommer att färdigställas efter det att beslut har fattats både om regeringens proposition Samordnad prövning av buller enligt miljöbalken och plan- och bygglagen 1 och om regeringens kommande förslag på förordningar innehållande riktvärden för buller från olika slags källor. Även andra justeringar kan komma att bli aktuella, exempelvis utifrån synpunkter i de kommande remisserna av vägledningarna. Boverkets utkast till vägledning ska också ses som ett underlag för ett senare arbete med att ta fram allmänna råd. Naturvårdsverket planerar också att komplettera vägledningen med instruktioner om mät- och beräkningsmetoder. Utgångspunkter Uppdragen Naturvårdsverket och Boverket fick i början av 2013 varsitt uppdrag av regeringen att ta fram vägledning om buller från industri. Naturvårdsverkets uppdrag var att ta fram vägledning enligt miljöbalken om buller från miljöfarlig verksamhet inklusive industrier och hamnar. Boverket skulle ta fram motsvarande vägledning enligt plan- och bygglagen. Vägledningarna ska underlätta tillämpningen av regelverket och främja möjligheterna att nå bland annat miljökvalitetsmålet God bebyggd Miljö. Uppdragen skulle vara samordnade med varandra. De nu redovisade vägledningarna är att betrakta som utkast och inte som färdiga vägledningar. Tidigare vägledningar om industribuller Naturvårdverket hade tidigare ett allmänt råd med riktvärden för externt industribuller 2 som utgick från miljöskyddslagen. Det allmänna rådet bestod i huvudsak av två tabeller, en för ny och en för befintlig industri. Som komplement till det allmänna rådet fanns en vägledning på webben. Den 20 juni 2013 upphävdes det allmänna rådet och ersattes med en övergångsvägledning 3 i väntan på färdigställandet av regeringsuppdragen. Boverket har inte tidigare haft någon vägledning om industribuller. Utgångspunkter för vägledningarna Syftet med vägledningarna är att de ska underlätta en enhetlig och rättssäker tillämpning av både plan- och bygglagen och miljöbalken. Boverkets och Naturvårdsverkets vägledningar om industribuller utgår ifrån att en så god ljudmiljö som möjligt alltid ska eftersträvas och att människors hälsa är i fokus. Inga människor, inklusive särskilt känsliga grupper, ska utsättas för skadligt buller i sin 1 Regeringens proposition 2013/14:128 Samordnad prövning av buller enligt miljöbalken och plan- och bygglagen, 2014-03-20, http://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/forslag/propositioner-ochskrivelser/samordnad-provning-av-buller-e_h103128/?html=true. 2 Naturvårdsverkets Riktlinjer för externt industribuller, Råd och riktlinjer, 1978:5, rev 1983. 3 2013-06-25 http://www.naturvardsverket.se/stod-i-miljoarbetet/vagledningar/buller/buller-fran-industrier/.
5(8) boendemiljö. Inomhus i bostaden ska alltid Boverkets byggregler uppfyllas och Folkhälsomyndighetens allmänna 4 råd tillämpas. Miljömål Vägledningarna ska bidra till att de svenska miljömålen nås. Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Detta generationsmål förtydligas i sju strecksatser varav en anger att människors hälsa ska utsättas för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa ska främjas. Miljökvalitetsnorm för buller I 1 i förordning (2004:675) om omgivningsbuller anges en miljökvalitetsnorm för omgivningsbuller: Genom kartläggning av omgivningsbuller samt upprättande och fastställande av åtgärdsprogram ska det eftersträvas att omgivningsbuller inte medför skadliga effekter på människors hälsa 5. Barnperspektiv Vägledningarna har beaktat barns livsvillkor och hur de använder sin boendeoch närmiljö, samt deras utsatthet för buller. Anpassningar till följd av detta är att det anges att lägre bullernivåer bör klaras för både kväll och natt, samt att bullerbegränsningar i bostäders närhet avser ytor för lek och utevistelse och inte endast uteplats. Bullersamordningsutredningen, kommittédirektiv 2013:5 Förutom våra två uppdrag så beslutade regeringen i januari 2013 att tillsätta en särskild utredare med uppgift att se över hur samordningen av planläggning och lovgivning enligt plan- och bygglagen med prövning och tillsyn enligt miljöbalken i fråga om buller kan ökas. Syftet var att underlätta planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. Utredningen överlämnades till Socialdepartementet i augusti 6 respektive oktober 7 2013. Bullersamordningsutredningens förslag har hittills resulterat i att regeringen den 20 mars lämnade propositionen Samordnad prövning av buller enligt miljöbalken och plan- och bygglagen 8. Senare i år kommer regeringen också lämna förslag på förordning innehållande riktvärden för buller från olika slags källor. De föreslagna lagförändringarna och förordningarna med riktvärden för buller planeras träda i kraft 2 januari 2015. Bullersamordningsutredningen och regeringens förslag till följd av denna har påverkat arbetet med regeringsuppdragen. Från början var det tänkt att de två 4 Buller inomhus. Folkhälsomyndighetens allmänna råd om buller inomhus, FoHMFS 2014:13; http://folkhalsomyndigheten.se/documents/publicerat-material/foreskrifter/fohmfs-2014-13.pdf 5 Miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 första stycket 4 miljöbalken. 6 Samordnade bullerregler för att underläta bostadsbyggandet, delbetänkande av Bullersamordningsutredningen, SOU 2013:57, augusti 2013. 7 Flygbuller och bostadsbyggande, slutbetänkande av Bullersamordningsutredningen, SOU 2013:67, oktober 2013. 8 Regeringens proposition 2013/14:128 Samordnad prövning av buller enligt miljöbalken och plan- och bygglagen, 2014-03-20.
6(8) regeringsuppdragen om vägledning skulle redovisas vid samma tidpunkt som Bullersamordningsutredningen (31 augusti 2013), samtidigt som det angavs i alla tre uppdrag att de skulle samordnas med varandra. Då detta inte var möjligt att lösa praktiskt blev datumet för inlämningen av Boverkets och Naturvårdsverkets redovisningar framflyttat till 30 april 2014. Genomförande Gemensam arbetsgrupp och styrgrupp Naturvårdsverket och Boverket beslutade tidigt i processen att det behövdes både en gemensam arbetsgrupp och en gemensam styrgrupp för att lyckas med målet att ta fram samordnade vägledningar. I den gemensamma styrgruppen ingick tre chefer från Boverket och tre chefer från Naturvårdsverket. I den gemensamma arbetsgruppen ingick alla som var inblandade i regeringsuppdragen på respektive myndighet. Avstämningar med regeringskansliet Både Boverket och Naturvårdsverket hade varsin enskild uppdragsdialog med respektive departement i samband med starten av uppdragen. Utöver detta har myndigheterna också haft gemensamma avstämningar med Socialdepartementet och Miljödepartementet. Bland annat diskuterades hur regeringsuppdragen skulle förhålla sig till Bullersamordningsutredningen. Slutsatsen från mötena var att tiden för regeringsuppdragen förlängdes till 30 april 2014 och att det är utkast på vägledningar som nu lämnas in och inte färdiga vägledningar. Samråd och dialoger I både Boverkets och Naturvårdsverkets uppdrag framgår att arbetet ska göras i samråd eller dialog med ett antal aktörer. Vi har valt att ha dessa samråd och dialoger tillsammans. Dialog med regeringens utredare Naturvårdsverket och Boverket har haft ett flertal dialoger med regeringens utredare för samordning av planläggning och lovgivning enligt plan- och bygglagen med prövning och tillsyn enligt miljöbalken i fråga om buller. Samråd med andra myndigheter Tre samråd har hållits med de i uppdragen utpekade myndigheterna Trafikverket, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket och Folkhälsomyndigheten (tidigare Socialstyrelsen). Vid det tredje samrådsmötet fick deltagarna kommentera utkasten på vägledningar med fokus på tillämpningsområde, avgränsning och förslagen på ljudnivåer vid olika tider på dygnet. Dialog med relevanta bransch- och intresseorganisationer Representanter från näringsliv, bransch- och intresseorganisationer, Sveriges kommuner och landsting, forskare samt planerings- och miljöhandläggare från länsstyrelser och kommuner bjöds in till ett dialogmöte. Syftet var att få in synpunkter på det dittills framtagna materialet samt att föra en diskussion kring frågor rörande uppdraget med dem som på olika sätt kan ha intresse av vägledningens utformning. Alla inbjudna gavs också möjlighet att lämna synpunkter i ett webbformulär Det som särskilt framkom var bland annat vikten av tydlighet och
7(8) att vägledningarna samordnas så långt det är möjligt. En majoritet var för en gemensam vägledning med lika riktvärden som kan tillämpas vid både planering och tillsyn. Deltagarna framförde sitt stöd för ett brett tillämpningsområde och önskade att även verksamheter som exempelvis idrottsevenemang och musikarrangemang skulle omfattas av de kommande vägledningarna. Avstämning med Sveriges kommuner och landsting Enligt uppdraget skulle Boverket rådgöra med Sveriges kommuner och landsting. Även denna avstämning valde vi att göra gemensamt. Syftet med mötet var att stämma av de gemensamma förslagen på tillämpningsområde, avgränsning och förslaget på ljudnivåer vid olika tider på dygnet. Annat underlag Förutom tidigare nämnda samråd och dialoger har även andra kontakter tagits för att samla in relevant underlag om industribuller. Nationella samordningen av omgivningsbuller Tre redovisningar från den nationella samordningen av omgivningsbuller 9 har använts som underlag i arbetet med vägledningarna. Från Uppdrag och lagstiftning togs texter som beskriver de olika myndigheternas lagstiftning medan redovisningen från Gemensamma definitioner bidragit med just gemensamma definitioner och begrepp vad gäller exempelvis maximal ljudnivå. Även arbetsmaterial från arbetsgruppen Industribuller har använts. Kunskapsöversikt om industribuller I kunskapsöversikten Environmental noise and health: current knowledge and reasearch needs 10 ges en kunskapsöversikt om hälsoeffekter av omgivningsbuller. Vad gäller industribuller så visar rapporten att sambanden mellan trafikbuller och störning är väl utrett men att underlaget är betydligt mer begränsat för industri- och annat verksamhetsbuller. Egenskaperna för industribuller varierar avsevärt beroende på typ av källa eller aktivitet det handlar om. Det innebär således att effekterna av olika slags industribuller varierar. Industribuller kan exempelvis innehålla återkommande inslag avslagljud, gnissel, tonalt ljud och låga frekvenser vilket är av särskilt störande karaktär. Åtgärder som inbegriper mekanisk påverkan, till exempel rangering, nitning och lossning av järnskrot, kan generera impulsljud på hög nivå, och system som rör luft, till exempel fläktar och ventilationssystem, genererar ofta lågfrekventa ljud. För en verksamhet kan det vara så att det är flera olika källor som genererar buller. Det kan innebära att en verksamhet samtidigt kan generera lågfrekvent buller från ett ventilationssystem och både impulsljud och ljud med tonala komponenter från olika maskiner. Övrigt material Under arbetet med regeringsuppdragen har ett flertal aktörer skickat in underlag till arbetsgruppen som rör industribuller: 9 Läs mer här: http://www.naturvardsverket.se/bullersamordning 10 Environmental Noise and Health. Current knowledge and research needs. ISBN 978-91-620-6553-9. Eriksson, Nilsson och Pershagen. Naturvårdsverket 2013.
8(8) - Angående reglering av industribuller, 2013-08-15, ÅF-Infrastructure AB på uppdrag av Plast/kemiföretagen, Skogsindustrierna, Jernkontoret, Transportgruppen/Hamnarna, Teknikföretagen och Svenskt Näringsliv. - Externt buller inom skogsindustrin, förslag till formulering av villkor och kontroll, 2013-10-11, ÅF-Infrastructure AB på uppdrag av SSVL. - Industribuller och tillsyn, 2013-11-06, ÅF-Infrastructure AB på uppdrag av Teknikföretagen. Omvärldsbevakning Regelverk för planering Regelverket för planering har studerats för Norge, Danmark, Tyskland och Nederländerna. Mer om den internationella utblicken återfinns i del 2. Boverket har även varit på studieresa till Oslo där man träffat representanter för Oslo hamn, Miljödirektoratet, Oslo kommun samt akustikkonsulten Brekke & Strand för att diskutera regelverkets tillämpning samt dess för- och nackdelar. Naturvårdsverkets representanter i arbetsgruppen var inbjudna till resan, men hade ingen möjlighet att följa med. Boverket och Naturvårdsverket har även haft ett gemensamt möte med den norske akustikkonsulten Sigurd Sohlberg från Sweco Norge AS som arbetat mycket med det norska regelverket Miljötillsyn i Norden Genom Naturvårdsverkets representant i Nordiska minsterrådets BAT-grupp, som är en undergrupp till ministerrådets arbetsgrupp för Hållbar konsumtion och produktion, gavs insyn i bullerriktvärden för miljötillsyn i de nordiska länderna. Riktvärdena återges även i BAT-gruppens rapport Best available technique: Buller från bergtäkter 11. Sammanställning av bullerriktvärden I kunskapsöversikten om industribuller 12 återfinns en sammanställning av bullerriktvärden för planering i 14 av EU:s medlemsstater. Det konstateras att genomsnittet för riktvärden för industribuller är lägre än för tåg-, väg- och flygtrafik. En jämförelse med Naturvårdsverkets dåvarande riktvärden för industribuller görs också. Bedömning i det enskilda fallet Representanter för prövnings- och tillsynsmyndigheter har innan och under arbetets gång framfört önskemål om ytterligare vägledning om bedömning i det enskilda fallet. Det utkast till vägledning som tagits fram inom ramen för uppdraget innehåller en utökad beskrivning av centrala begrepp och bedömningsfaktorer för att ge ökat stöd för tillsyns- och prövningsmyndigheters bedömning. Konsekvensbeskrivning Parallellt med arbetet med att ta fram vägledningarna görs också en konsekvensbeskrivning. Konsekvensbeskrivningen kommer att färdigställas i samband med att vägledningarna är helt klara. 11 Best Available Technique. Buller från bergtäkter. 2013:588, Nordiska ministerrådet 2013, 12 Environmental Noise and Health. Current knowledge and research needs. ISBN 978-91-620-6553-9. Eriksson, Nilsson och Pershagen. Naturvårdsverket 2013.