2013-08-08 1 (9) TJÄNSTESKRIVELSE KFKS 2013/480-001 Kommunstyrelsens verksamhetsutskott Utveckling av ledning och styrning av kommunal välfärdsproduktion Förslag till beslut 1. Kommunstyrelsens verksamhetsutskott föreslår kommunstyrelsen fatta följande beslut. A. Från om med den 1 januari 2014 bildas två produktionsområden för de kommunalt producerade välfärdstjänsterna: Välfärd skola Välfärd fritid, kultur och socialt stöd I Välfärd skola ingår elevhälsa förskola förskoleklass fritidshem grundskola grundsärskola gymnasieskola gymnasiesärskola vuxenutbildning I Välfärd fritid, kultur och socialt stöd ingår arbetsmarknadsinsatser kultur o bibliotek o musikskola o övrig kulturverksamhet POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON E-POST SMS WEBB ORG.NUMMER Nacka kommun, 131 81 Nacka Stadshuset, Granitvägen 15 08-718 80 00 info@nacka.se 716 80 www.nacka.se 212000-0167
2 (9) fritid o fritidsgårdar och övrig fritidsverksamhet stöd och omsorg o individ- och familjeomsorg o omsorg för funktionsnedsatta o personig assistans o socialpsykiatri o äldreomsorg Beslutet innebär att produktionsområdena förskola, fritid och skola och verksamheten sociala stödresurser upphör den 31 december 2013. B. Kommunstyrelsen beslutar om de förändringar i instruktionen som följer av stadsledningskontorets förslag till beskrivning av ledning av produktionsområdena. 2. Kommunstyrelsens verksamhetsutskott noterar informationen om arbetet med förslag till ägardirektiv och styrkort. Sammanfattning För att utveckla styrningen och ledningen av den kommunala produktionen av välfärdstjänster föreslår stadsledningskontoret att det ska bildas två nya produktionsområden och att verksamhetsområdena förskola, fritid och skola respektive verksamheten sociala stödresurser läggs ned. De nya områdena är Välfärd skola och Välfärd fritid, kultur och socialt stöd. Välfärd skola ska omfatta de kommunala skolformerna samt fritidshem och elevhälsan. I Välfärd fritid, kultur och socialt stöd ska ingå arbetsmarknadsinsatser, bibliotek, musikskola och övrig kulturverksamhet, fritidsgårdar och övrig fritidsverksamhet och sociala stödresurser För att förstärka styrningen föreslår stadsledningskontoret att kommunfullmäktige ska tydliggöra sin styrning av den kommunala produktionen genom att anta ägardirektiv och att kommunstyrelsens verksamhetsutskott ska fastställa styrkort för respektive produktionsområde. Inom ramarna för ägardirektiven och styrkorten ökar utrymmet för ansvariga chefer och medarbetare att tillsammans med dem verksamheten är till för, utveckla den. Det leder till att visionen om öppenhet och mångfald uppfylls och följer den grundläggande värderingen om att den som vill och får, den kan. Bakgrund Kommunstyrelsen ställde sig den 11 februari 2013, 53, bakom den plan för utvecklingsarbete kring ledning och styrning för öppenhet och mångfald som stadsdirektören hade
3 (9) tagit fram. Ett av de utvecklingsområden som tas upp där är ledning och styrning av verksamhetsresultat och ekonomi inom den kommunala produktionen. Som bakgrund för utvecklingsbehovet angavs huvudsakligen följande. Verksamheterna inom den kommunala produktionen skapar mycket goda verksamhetsresultat, men det finns problem med ekonomistyrningen, uppföljning av ekonomi och att hålla en ekonomi i balans. Den granskning som kommunfullmäktiges revisorer gjorde under hösten 2012 visade bland annat på brister i övergripande styrning och ledning samt uppföljning. En av konsultföretag genomförd studie visade också på bristande förtroende mellan dem som arbetar med ekonomistyrning centralt och lokalt. Målbilden för utvecklingsarbetet angavs till tydligt och vettigt organiserade verksamhetsområden med förutsättning för en effektiv styrning och ledning, där konkurrensneutralitet råder inom alla områden. Rollerna för verksamhetsutskottet, direktörer och rektorer/ verksamhetschefer inom den kommunala produktionen är tydliga och ligger i linje med Nacka kommuns vision. Ekonomistyrningen och uppföljning av ekonomin fungerar väl. Ärendet Utvecklingsarbetet har bedrivits av produktionsdirektörerna, verksamhetschefer och controllers under ledning av stadsdirektören. I arbetet har det funnits ett forskningsanknutet stöd. I enlighet med den beslutade tidplanen lämnar stadsledningskontoret i detta ärende förslag på förändringar av den kommunala produktionen som ska ge bättre förutsättningar att uppfylla målen för utvecklingsarbetet. Förändringarna innebär att det skapas två produktionsområden för kommunalt producerade välfärdstjänster, Välfärd skola och Välfärd fritid, kultur och socialt stöd. Stadsledningskontoret presenterar också förslag på styrning genom ägardirektiv och styrkort. Grunden för indelningen av produktionsområdena är de två grundläggande ansvarsområden som kommunen har baserat på regeringsformen, kommunallagen och annan lagstiftning; utveckling och skötsel av kommunen som territorium och kommunalt finansierade välfärdstjänster. De senare produceras av kommunen eller av privata anordnare och styrs i Nacka till övervägande del av kundval, men även upphandling förekommer som metod för konkurrensutsättning. Välfärdstjänster Kommunerna ansvarar enligt kommunallagen och annan lagstiftning för en betydande andel av den svenska välfärden. Ansvaret innebär att med grund i rätten att ta ut skatt finansiera, dimensionera, målsätta och sedan följa upp och utvärdera välfärdstjänster inom utbildning,
4 (9) fritid, kultur och social verksamhet. Utförandet av tjänster kan ske i kommunal regi eller av privata anordnare/utförare genom kundvalssystem eller upphandling. Nacka kommun har under ett drygt kvarts sekel utvecklat metoder för att utveckla, styra och följa upp välfärdstjänsterna. Kundvalet utgör ett viktigt instrument både för detta och för att ge dem som omfattas av välfärdstjänsterna inflytande över hur de utformas på bästa sätt för vars och ens behov. Nackas styrsystem uppfattas också ha goda grundläggande kvaliteter av både verksamma chefer, medarbetare och forskare. Stadsledningskontoret bedömer därför att det är bäst att vidareutveckla styrsystemet med mindre förändringar i styrning och ledning av produktionen. Nacka kommuns produktion av välfärdtjänster är i dag huvudsakligen organiserade i de två verksamhetsområdena förskola, fritid och skola, FFS, respektive verksamheten sociala stödresurser, VSS. I FFS ingår, utöver de kommunala skolformerna, fritidshem och elevhälsa, även driften av tre av kommunens sex bibliotek och Nacka musikskola. Kulturverksamhet drivs idag även inom Kontaktcenter, organisatoriskt på gruppnivå, i Nacka kulturcentrum. Fritid i produktionsområdet FFS avser fritidsgårdsverksamhet. Övrig fritidsproduktion ligger inom myndighets- och huvudmannaorganisationens enhet idrotts- och fritidsenheten. Utvecklingsarbetet visar att en grundläggande förutsättning för att uppnå målbilden om en effektiv styrning och ledning av tydligt och vettigt organiserade verksamhetsområden är att förändra hur de är indelade och vilka ansvarsområden de därmed omfattar. Formerna för styrning och ledning av utbildningsväsendet och omfattningen av den verksamheten leder till att stadsledningskontoret föreslår att kommunstyrelsen skapar ett verksamhetsområde för de skolformer som regleras i skollagen som kommunen har i kommunal produktion; förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning samt fritidshem och elevhälsa. De övriga välfärdstjänsterna skiljer sig delvis åt i innehåll, form och reglering. Stadsledningskontoret bedömer dock att det finns gemensamma nämnare kring ledning och styrning av verksamheterna. Ett verksamhetsområde behöver också ha en tillräcklig storlek för att kunna bära övergripande kostnader för uppföljning och kontroll av kvalitet och ekonomi. Stadsledningskontoret föreslår därför att kommunstyrelsen skapar ett gemensamt verksamhetsområde för den kommunala produktionen av välfärdstjänster inom arbetsmarknadsinsatser, fritid, kultur och socialt stöd. Verksamhetsområde - Välfärd skola Stadsledningskontoret föreslår att Välfärd skola omfattar följande skolformer enligt skollagen: förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och vuxenutbildning samt fritidshem och elevhälsa, som båda utgör verksamhet enligt skollagen. Verksamheten leds av en produktionsdirektör, som kan tillsätta en biträdande
5 (9) produktionsdirektör. I kommunstyrelsens instruktion görs därmed följande beskrivning av verksamhetsområdets ledning och chefsansvar på nivån under produktionsdirektör. Under produktionsdirektören för verksamhetsområdet Välfärd skola lyder rektor eller verksamhetschef, som är chef för särskilt angiven del av verksamhetsområdet, kallad verksamhet. Produktionsdirektör kan tillsätta biträdande produktionsdirektör och rektor kan tillsätta biträdande rektor, med eller utan ansvar för enhet inom verksamheten, om det medför en ändamålsenlig organisation av ansvaret för personal och arbetsmiljö. Innan beslut om biträdande chefsfunktion tillsätts ska tillsättande chef ha samrått med sin chef. Rektor ska skriftligen definiera vardera biträdande rektors ansvarsområde. Verksamhetschef kan tillsätta enhetschef med ansvar för enhet, om det medför en ändamålsenlig organisation av ansvaret för personal och arbetsmiljö. Verksamhetschef ska skriftligen definiera enhetschefens ansvarsområde. Det som anges om rektor i instruktion och delegationsordningen gäller förskolechef om förskola inte är organiserad tillsammans med skola, i annat fall gäller vad som anges för biträdande rektor, förskolechef, med den skillnaden att förskolechef har verksamhetsansvar. Inom nuvarande FFS kommer man, om beslut fattas enligt förslagen i denna tjänsteskrivelse, från och med hösten 2013, arbeta fram en ny struktur för ledning och styrning av det blivande verksamhetsområdet Välfärd Skola i. Syftet är att få en närmare kommunikation mellan central och lokal ledning och därigenom tydliggöra mål och uppdrag samt öka inflytandet och delaktigheten för rektorer, förskolechefer och övriga chefer när det gäller kvalitets-, ekonomi- och verksamhetsutveckling. På så sätt ges möjligheter att ytterligare fokusera på ökad måluppfyllelse. Det som i dag kallas strategisk ledningsgrupp upphör och en ny modell för ledningsgrupp skapas. I gruppen ingår produktionsdirektör och biträdande produktionsdirektör, rektorer och förskolechefer från olika skolformer och geografiska områden samt HR- och ekonomifunktioner från det gemensamma verksamhetsstödet. Produktionsdirektör och biträdande produktionsdirektör träffar även rektorer och biträdande rektorer i fyra geografiska områden, Boo, Sickla, Saltsjöbaden-Fisksätra och Älta, tre gånger per termin för att skapa möjlighet till en ännu närmare dialog utifrån de lokala förutsättningarna. Rektorer för gymnasieskolorna träffar produktionsdirektören och skolstrateg tre gånger under hösten. Förskolechefer har separata möten med den biträdande produktionsdirektören och förskolestrateg för att ge chans till fokusering och fördjupning inom dessa verksamhetsområden. En gång per månad kallas samtliga chefer till chefsmöten där frågor som berör alla behandlas.
6 (9) Sammanfattningsvis är målsättningen att: - utifrån ett koncerntänkande stärka verksamhetsområdet Välfärd skola - tydliggöra beslutsprocesser och ansvar - öka delaktigheten och stärka samhörigheten - tillgodose det stora behovet av att arbeta strukturerat med strategiska frågor - ytterligare stärka redan goda resultat och därigenom öka måluppfyllelsen. Verksamhetsområde - Välfärd fritid, kultur och socialt stöd Stadsledningskontoret föreslår att verksamhetsområdet Välfärd fritid, kultur och socialt stöd ska omfatta arbetsmarknadsinsatser, kultur (bibliotek, musikskola och övrig kulturverksamhet),fritid (fritidsgårdar och övrig fritidsverksamhet) och stöd och omsorg (individ- och familjeomsorg, omsorg för funktionsnedsatta, personig assistans, socialpsykiatri, äldreomsorg). Verksamheten leds av en produktionsdirektör. I kommunstyrelsens instruktion ska verksamhetsområdets ledning och chefsansvar på nivån under produktionsdirektör beskrivas enligt följande. Under produktionsdirektören för verksamhetsområdet Välfärd fritid, kultur och socialt stöd lyder verksamhetschef som är chef för särskilt angiven del av verksamhetsområdet. Produktionsdirektör kan tillsätta biträdande produktionsdirektör och verksamhetschef kan tillsätta enhetschef med ansvar för enhet om det medför en ändamålsenlig organisation av ansvaret för personal och arbetsmiljö. Innan beslut om biträdande chefsfunktion tillsätts ska tillsättande chef ha samrått med sin chef. Verksamhetschef ska skriftligen definiera enhetschefens ansvarsområde. Eftersom verksamhetsområdet är helt nytt och spänner över en mängd verksamheter kommer strukturen för ledning och styrning utredas och ses över under hösten. Detta arbeta kommer att göras i samverkan med alla berörda chefer och verksamheter. Det handlar om till exempel organisering av ledningsgrupp/er, samverkansformer, gemensam administration och verksamhetsstöd. Viktiga områden att säkerställa är till exempel: Fortsatt fokus på våra kunder och att vara det bästa alternativet i konkurrens Identifiera möjligheter för att skapa nya samarbeten och innovativa tjänster för Nackas medborgare Säkerställa varje verksamhets särart och möjligheter till fortsatt utveckling Gemensamt arbete för effektivt resursutnyttjande Utveckla gemensamt stöd Utnyttja bredden och mångfalden för kunskapsöverföring och nya idéer Fortsatt ledarutveckling Utveckla verksamhetschefernas roll som ansvarig för det egna men även för att bidra till det gemensamma Utveckla kvalitetskriterier och uppföljningsmetoder
7 (9) Styrning och ledning på olika nivåer I denna del av utvecklingsarbetet ingår enligt planen att tydliggöra rollerna för verksamhetsutskottet, direktörer och rektorer/verksamhetschefer och att föreslå eller vidta åtgärder som medför att ekonomistyrningen och uppföljning av ekonomin fungerar väl. Stadsledningskontoret redogör nedan för rollerna och lämnar förslag på åtgärder som ska förbättra styrning och uppföljning. Kommunstyrelsens verksamhetsutskott och produktionsdirektör Verksamhetsutskottet (KSVU) fullgör enligt av kommunfullmäktige beslutat reglemente kommunstyrelsens ägaruppgifter avseende produktionsverksamheterna. Produktionsverksamheterna är indelade i verksamhetsområden. Högsta chef för respektive verksamhetsområde är produktionsdirektör som har det övergripande strategiska ansvaret. Produktionsdirektör ska ta fram förslag till organisation av verksamheterna och vid behov föreslå förändring av organisationen. Produktionsdirektör ansvarar för samlad uppföljning, utvärdering och utveckling av verksamheten och för rapportering och kommunikation. Om produktionsdirektören bedömer att det är lämpligt för ledning och styrning kan produktionsdirektören tillsätta en biträdande produktionsdirektör och fördela arbetsuppgifter, inklusive arbetsmiljöansvar, till denna. Ett sådant beslut ska föregås av samråd med stadsdirektören. En biträdande produktionsdirektör ansvarar inför produktionsdirektören och rapporterar till den personen. Inom produktionsverksamheterna har respektive rektor och verksamhetschef, inom ramen för gällande lagar, förordningar, föreskrifter, avtal, kommunala mål, policyer, reglementen och delegationsordningar fullständigt ansvar för enhetens inriktning, mål, organisation, ekonomi, resultat, personal, arbetsmiljö och utveckling. Bedriver flera arbetsgivare verksamhet inom den angivna delen av verksamhetsområdet, har respektive rektor/verksamhetschef inom sin verksamhet det samordningsansvar och rådighetsansvar som avses i 3 kap. arbetsmiljölagen. Fördelning av arbetsmiljöuppgifter ska dokumenteras. Fördelning av arbetsmiljöuppgifter ska vara skriftligt formulerad och ska kommuniceras med mottagande chef eller medarbetare av den som ansvarar för fördelningen. Produktionsdirektören ansvarar för att verksamhetschef/rektor är insatt i sitt ansvar enligt kommunstyrelsens instruktion. Om en rektor eller en verksamhetschef inte kan lösa en uppgift, utan har uttömt sina handlingsbefogenheter, ska den personen returnera uppgiften skriftligen till sin chef, produktionsdirektören. Om en verksamhetschef har tillsatt enhetschef, gäller detsamma denna person, som då returnerar till verksamhetschef. Om en rektor har fördelat arbetsmiljöansvar till en biträdande rektor, returnerar den biträdande rektorn till
8 (9) rektorn. Produktionsdirektör har personalansvar samt ansvarar för arbetsmiljöförhållanden för verksamhetschef/rektor och annan honom/henne direkt underställd personal. Ägardirektiv och styrkort För att stärka kommunfullmäktiges styrning av den kommunala produktionen föreslår stadsledningskontoret att kommunfullmäktige ska anta generella ägardirektiv för de bägge verksamhetsområdena. Ägardirektiven antas av kommunfullmäktige i samband med mål och budget. Förslag på vad de skulle kunna omfatta finns i bilaga 1. Ägardirektiven har fokus på bland annat uppdrag, ledning och styrning, kvalitetskrav och ekonomiska krav. Syftet med ägardirektiven är att tydliggöra styrning och uppföljning av verksamheten och kommunfullmäktiges förväntningar på den kommunala produktionen av välfärdstjänster. Stadsledningskontoret föreslår som nästa steg i utvecklingsarbetet att KSVU ska använda styrkort i sin styrning av produktionsverksamheterna. KSVU beslutar genom styrkorten om mål och nyckeltal för respektive verksamhetsområde. Mål och nyckeltal fokuserar på kund, verksamhet, medarbetare och ekonomi. Förslag till hur styrkorten skulle kunna utformas finns i bilaga 2. Genom modellen med styrkort kan utskottet styra verksamheten mer långsiktig hållbart vad avser både kvalitet och ekonomi. Stadsledningskontoret utvecklar under hösten 2013 en modell för hantering av verksamheter som inte uppnår satta mål och budget. Enligt denna modell är det tänkt att det först ska ske en intern revision av verksamheten med stöd av extern person. Därefter föreslås åtgärder som vid behov lyfts till verksamhetsutskottet för beslut. Modellen kommer att läggas fram för KSVU i samband med förslag om ägardirektiv och styrkort. Inom ramarna för ägardirektiven och styrkorten ökar utrymmet för ansvariga chefer och medarbetare att tillsammans med dem verksamheten är till för, utveckla den. Det leder till att visionen om öppenhet och mångfald uppfylls och följer den grundläggande värderingen om att den som får och vill, den kan. Stadsdirektören Stadsdirektören har ett övergripande ansvar för utveckling av kommunens samlade verksamheter. I stadsdirektörens uppdrag ingår bland annat att: klara ut principerna för styrning, ledning, uppföljning, utvärdering och kontroll. fastställa en ledningsorganisation för kommunen som helhet verka för en tydlig roll- och uppgiftsfördelning mellan förtroendevalda och tjänstemän. Stadsdirektören är chef för produktionsdirektör. Resultatkontrakt för produktionsdirektör tas fram i samråd med stadsdirektör och följs upp vid regelbundna utvecklingssamtal enligt förslag till chefs- och ledarstrategi
9 (9) Ekonomiska konsekvenser Genomförandet av förändring av den kommunala produktionen sker inom befintlig ram. Enheten för samordning och utveckling bistår med utrednings- och utvecklingsresurser inom ram. Bilagor Bilaga 1 Förslag till ägardirektiv för kommunal produktion Bilaga 2 Välfärd skola - Mål och nyckeltal 2014 Lena Dahlstedt Stadsdirektör Stadsledningskontoret Malin Annergård Strateg ledning och styrning Stadsledningskontoret