Revisionsrapport Styrprocessen uppföljning av resultat Katrineholms kommun 2010-01-21 Tobias Bjöörn
Innehållsförteckning SAMMANFATTNING OCH BEDÖMNING...3 1. INLEDNING...5 1.1 UPPDRAG OCH REVISIONSFRÅGA...5 1.2 METOD OCH AVGRÄNSNING...5 2. STYRPROCESS UNDER FÖRÄNDRING...6 2.1 STYRPROCESSEN I KORTHET...6 2.2 PÅGÅENDE UTVECKLING AV STYRPROCESSEN...6 3. KRAV PÅ UPPFÖLJNING OCH ÅTERKOPPLING...7 4. VERKTYG OCH MODELLER FÖR UPPFÖLJNING...8 5. KONSEKVENSBESKRIVNINGAR...9 6. UPPFÖLJNING OCH ÅTERKOPPLING I UTVECKLINGSARBETET AV STYRPROCESSEN...10 2
Sammanfattning och bedömning Revisorerna i Katrineholms kommun har beslutat att ge Komrev inom PricewaterhouseCoopers i uppdrag att genomföra en granskning av kommunens styrprocess med fokus på uppföljningen. Katrineholms kommun har under flera år utvecklat den interna styrprocessen och styrdokumenten har kontinuerligt förändras med hänsyn till detta. Revisorerna har på olika sätt följt utvecklingen. Den övergripande revisionsfrågan i granskningen är: Säkerställer kommunens styrprocess att styrelse och nämnder följer upp och återkopplar resultat av beslut? Efter genomförd granskning gör vi bedömningen att kommunens styrprocess i huvudsak säkerställer att uppföljning sker men vi menar att analysen i uppföljningen kan utvecklas för att tydliggöra uppnådda resultat. Exempelvis varierar omfattningen och tydligheten på kommentarerna i verksamheternas resultatredovisning. Kommunen är dock inne i ett omfattande utvecklingsarbete av sin styrprocess. När det gäller krav på uppföljning har vi kunnat konstatera att det både finns övergripande och nämndspecifika mål, och att uppföljning sker i månatliga ekonomiska rapporter, samt i tertialrapporter, delårsrapport och årsredovisning. Vår bedömning är att nämnderna vet vad de ska följa upp och att de generellt anser att kraven på uppföljning är rimliga. Samtidigt har vi sett att det finns åsikter om att mer likartad uppföljning är önskvärd. En diskussion finns också rörande vad som är mål och vad som snarare är att betrakta som ständiga uppdrag. I fråga om modeller och verktyg finns inte något centralt metodstöd men däremot en gemensam struktur som är förankrad i organisationen. Vår bedömning är att rapporteringen, kommentarer och analys kring redovisningen tenderar att variera mellan och inom nämnderna. Rapporteringen av måluppfyllelsen sker dock på det hela taget på ett likartat sätt. Vidare har vi kunnat konstatera att ett nytt internetbaserat verktyg för verksamhetsplanering och uppföljning är under införande. Samtidigt pågår utvecklingsarbete kring uppföljningen på nämndnivå. I samband med detta menar vi att det är av vikt att den nya styrprocessens införande, framtagandet av planeringsverktyg och nämndernas egna förändringar går hand i hand och samordnas. Avseende konsekvensbeskrivningar är flera av de intervjuade av uppfattningen att det är ett område som kan utvecklas i samband med att beslut ska fattas. Vår bild är att utförligare beskrivningar och analyser även kan genomföras i samband med rapporteringen av måluppfyllelsen. Vi menar till exempel att frånvaron av kommentarer till flera av målen på nämndnivå i årsredovisningen 2008 gör det svårt att få en uppfattning om vilken grad av måluppfyllelse som uppnåtts. När det gäller uppföljning och återkoppling i utvecklingsarbetet har representanter både från central nivå och från nämndnivå framhållit att det i dagsläget främst är fokus på 3
ekonomin. Vi instämmer i den bedömningen, bland annat utifrån tidigare iakttagelser om att användning och analys av framtagna underlag om verksamheten är ett utvecklingsområde för kommunen. Vi har dock kunnat konstatera att detta är något som kommunen planerar att förbättra i och med införandet av den nya styrmodellen. 4
1. Inledning Kommunen har under flera år utvecklat den interna styrprocessen och styrdokumenten har kontinuerligt förändras med hänsyn till detta. Revisorerna har på olika sätt följt aktuell utveckling. För 2009 har granskningen av styrprocessen fokuserat på hur nämnder och styrelse följer upp och återkopplar resultat av fullmäktiges beslut. 1.1 Uppdrag och revisionsfråga Revisorerna i Katrineholms kommun har beslutat att ge Komrev inom PricewaterhouseCoopers i uppdrag att genomföra en granskning av kommunens styrprocess med fokus på uppföljningen. Den övergripande revisionsfrågan är: Säkerställer kommunens styrprocess att styrelse och nämnder följer upp och återkopplar resultat av beslut? Kontrollmål: Hur ser kraven på uppföljning och återkoppling ut? Vilka verktyg/modeller finns som underlättar för verksamheterna att göra uppföljningar? I vilken utsträckning görs konsekvensbeskrivningar? Hur används uppföljning och återkoppling i utvecklingsarbetet av styrprocessen (lärandet) i kommunen? 1.2 Metod och avgränsning Granskningen har avgränsats till kommunstyrelsen och två nämnder: service- och tekniknämnden samt socialnämnden. Granskning har skett av styrande dokument såsom planeringsförutsättningar, planering med budget, samt årsredovisning. Intervjuer har genomförts med kommunstyrelsens ordförande och vice ordförande, presidium i berörda nämnder, representanter från kommunstyrelsens förvaltning samt cheferna för service- och teknikförvaltningen samt socialförvaltningen. Sammantaget har 10 personer intervjuats. Rapporten har sakgranskats av de intervjuade personerna. 5
2. Styrprocess under förändring Under 2004 granskade revisorerna uppföljning av verkställighet av kommunfullmäktiges beslut. 2008 genomfördes en uppföljning av den granskningen. Under perioden har Katrineholms kommun utvecklat styrprocessen och arbetat vidare med ytterligare förändringsarbetet, vilket konstaterades i rapporten. I samband med en granskning av kommunstyrelsens ansvarsutövande under hösten 2009 konstaterades att kommunledningsförvaltningen under våren 2009 tagit fram en rapport Utvärdering av kommunstyrelsens syn på kommunledningsförvaltningens arbete för att undersöka om kommunstyrelsen anser att kommunstyrelseförvaltningen uppfyller de interna målen inom verksamhetsperspektivet. Gemensamt för både revisionens rapport och kommunledningsförvaltningens gemensamma utvärdering var att uppföljning och utvärdering var att betrakta som utvecklingsområden. I föreliggande rapport är det just uppföljningen inom styrprocessen som ägnas uppmärksamhet. 2.1 Styrprocessen i korthet Kommunens styrprocess utgår från tre huvudsakliga dokument: - planeringsförutsättningar - planering med budget - årsredovisning Kommunstyrelsen tar under våren fram planeringsförutsättningar som ger utgångspunkter för nämndernas arbete och budget för kommande år och planering för ytterligare två år. Planeringsförutsättningarna innehåller övergripande mål, uppdrag och ekonomiska ramar. Nämnderna svarar i sin planering med budget upp mot de övergripande målen i form av verksamhetsmål, svar på beslutade uppdrag och budget inom de förutsättningar som angetts. Kommunstyrelsen tar fram kommunens samlade planering med budget med utgångspunkt i nämndernas förslag. Uppföljning sker sedan i årsredovisningen. I planeringsarbetet används sex perspektiv som syftar till att ge en allsidig belysning av mål- och budgetarbetet. De externa perspektiven tar upp politikens löften till medborgarna i kommunen ( Löftet ): ortsutvecklingsperspektivet, medborgarperspektivet och delar av miljöperspektivet. De interna perspektiven handlar om förhållandet mellan politiken och förvaltningen ( Leveransen ): personalperspektivet, ekonomiperspektivet, verksamhetsperspektivet och delar av miljöperspektivet. 2.2 Pågående utveckling av styrprocessen Kommunens styrprocess är under förändring. Förändringsarbetet har bedrivits i projektform. Projektet Nytt styrsystem för Katrineholm har pågått sedan hösten 2008 och avslutas i januari 2010. Syftet har dels varit att förbättra den övergripande planeringen och 6
uppföljningen, dels att ta fram en gemensam struktur för kommunövergripande styrdokument. Förslaget innebär bland annat att en fyraårig kommunplan med övergripande mål och inriktning för verksamheten införs, samt att de sex perspektiven avskaffas. Förslaget till nytt styrsystem godkändes vid kommunstyrelsens sammanträde 16 december 2009. 1 Av förslaget framgår att kommunens planering på lång sikt konkretiseras i en vision. För varje mandatperiod tas en kommunplan fram som tydliggör politikernas målsättningar och prioriteringar för perioden. Den mer kortsiktiga planeringen uttrycks i övergripande plan med budget som tas fram årligen. Där framgår också nämndernas ekonomiska ramar. Kommunplanen kommer att tas fram efter valet hösten 2010. Således blir 2011 det första året med kommunplan, politiskt fastställt planeringsdirektiv under våren samt övergripande plan med budget under hösten. 3. Krav på uppföljning och återkoppling I kommunens övergripande planering med budget och plan för kommande år återfinns ett flertal mål som ska följas upp. Under avsnittet God ekonomisk hushållning finns finansiella mål, men även verksamhetsmål fördelade på olika verksamhetsområden, såsom äldreomsorg, förskoleverksamhet och socialtjänst. Under de sex perspektiven finns kommunens övergripande mål angivna. Verksamheterna har också att arbeta efter nämndspecifika mål som sorterats under de olika perspektiven. Förutom ekonomiska uppföljningar som görs månatligen tas tertialrapporter, delårsrapport samt årsredovisning fram. I kommunens styrprocess är det inte från central nivå angivet exakt hur de olika nämnderna ska arbeta, utan de väljer själva planeringsmodell. I rapporterna har dock nämnderna att redogöra för arbetet med de olika målen och uppdragen i en gemensam struktur med uppdragslistor där verksamheten ska ange om uppdraget kvarstår, pågår eller är genomfört. Bägge nämnderna som ingått i granskningen har uppgett att de har stöd av en ekonom som på halvtid hjälper dem med sammanställningen av uppföljningen, och att detta underlättar arbetet. Under intervjuerna har det samtidigt framkommit nämnderna delvis arbetar olika med uppföljningen och att det är olika hur man från centralt håll når ut till nämnderna utifrån 1 Kommunstyrelsens sammanträde 2009-12-16, 263, Dnr KS/2009:719-012, Nytt styrsystem för Katrineholms kommun. 7
uppdrag och mål, samt redovisningen av uppdragen. Flera av de intervjuade har uttryckt att det är önskvärt att redovisningen kan se mer likartad ut. Även om mallarna är likartade menas exempelvis att det finns olika tolkningar av vad som är genomfört och vad som kvarstår. Både från centralt håll och från berörda nämnder/förvaltningar som ingått i granskningen har synpunkter rests rörande antalet mål som finns i dagsläget. Generellt är bilden som förmedlas att antalet mål bör minska. Projektet som arbetat med att ta fram förslaget på den nya styrmodellen har dock inte fokuserat på frågan om målens antal eller utformning utan det nämns som en fråga att arbeta vidare med efter projektet. Både service- och tekniknämnden och socialnämnden har under intervjuerna angett att de påbörjat ett arbete inom nämnden med att se över sina mål. En diskussion förs på nämndnivå gällande vad som är att betrakta som mål och vad som snarare är att betrakta som ständiga uppdrag som verksamheten inte kan bli färdig med. Som exempel kan nämnas flera av målen angivna i verksamhetsperspektivet för serviceoch tekniknämnden som bland annat tar fasta på att gator och vägar ska vara trygga och välkomnande. Statusen på dessa är att arbete pågår och nämndens kommentar i tertialoch delårsrapporterna från 2009 är identisk på flera av målen: kontinuerlig översyn resulterar i förbättringar. Från nämnderna och förvaltningarna är den generella synpunkten annars att kraven som ställs på uppföljningen i huvudsak är rimliga. En tanke som hörts från några av de intervjuade är att det främst är ekonomin som är i blickfånget för uppföljningen och att underlagen som tas fram inte alltid tas omhand och används. Just användning och analys av framtagna underlag är något som identifierades som ett utvecklingsområde i revisorernas granskning av kommunstyrelsens ansvarsutövande under hösten 2009. 4. Verktyg och modeller för uppföljning Mallen och strukturen som nämnderna har att använda sig av i delårsrapporterna och årsredovisningen är en form av modell för uppföljning som finns i kommunen. Något centralt metodstöd som till exempel särskilda analysmetoder finns inte. Under intervjuerna har synpunkten framförts att förbättringar har skett i form av tydligare skrivanvisningar i samband med årsredovisningarna, men att det fortfarande finns behov av ökat stöd och mer likartade redovisningar. En av de intervjuade framhöll att det bör hållas i åtanke att årsredovisningen inte ger hela bilden av vad som pågår och görs ute i verksamheterna. Nämnderna och verksamhetsområdena är olika stora och vissa borde utveckla sina redovisningar mer än andra. Vår genomgång av några av de senaste uppföljningarna (tertialrapport, delårsrapport, och årsredovisning) visar också att det varierar i hur mycket nämnderna förklarar och 8
kommenterar det arbetet som gjorts kopplat till de olika målen. Variationerna gäller både inom och mellan nämnderna som ingått i denna granskning. Från förvaltningshåll har vi också hört att en ny styrprocess och nya mål välkomnas, bland annat beroende av att det inte är lätt att förstå de olika perspektiven som idag används. Till exempel har nämnts att det ibland är svårt att förstå under vilken rubrik vissa frågor hör hemma. På central nivå finns ett internetbaserat verktyg introducerat. Kommunstyrelseförvaltningen har sedan mars 2009 använt rapporteringssystemet Run your company från Stratsys. Verktyget används för verksamhetsplanering, uppföljning och nyckeltal. Ambitionen är att under 2010 ska även de andra nämnderna börja rapportera uppdrag och mål de får av KF/KS i systemet. Vid tidpunkten för granskningen (november-december 2009) var nämnderna/förvaltningarna nyligen informerade om införandet av verktyget. En huvudadministratör finns för systemet, men något förberedelsearbete inför införandet var ännu inte påbörjat. De intervjuade på nämnd-/förvaltningsnivå var i huvudsak positiva till systemet utifrån det de hittills hört, men ingen utbildning i systemet hade ännu skett av personalen. En synpunkt som nämndes under intervjuerna var att förändringsarbetet av kommunens styrprocess fokuserat på innehållet i processen, inte verktyget, och att det kan vara svårt med IT-stöd när det ännu inte är klart hur processen kommer att se ut. På nämndnivå sker också utveckling av verktyg och arbetssätt för uppföljning. Inom service- och tekniknämnden har flera händelser och organisatoriska förändringar skett som fördröjt det interna utvecklingsarbetet. Nämnden har bland annat arbetat med att foga samman olika kulturer efter sammanslagningen. Under 2010 är planen att förbättra arbetet inom förvaltningen med styrning och uppföljning. Socialnämnden arbetar med olika metoder för att utveckla sitt interna kvalitetsarbete och uppföljningen av verksamheten. En tjänst som kvalitetsutvecklare har inrättats och en kvalitetsplan är på gång att sjösättas för 2010. 5. Konsekvensbeskrivningar Konsekvensbeskrivningar görs främst i planeringen och i beredningen av ärenden, men den generella bilden från intervjuerna är att detta skett i högre utsträckning tidigare. Ett par av de intervjuade politikerna på nämndnivå menar att underlagen oftast är bra och visar vad olika beslut innebär. Flera av de övriga intervjuade menar dock att detta är ett område som skulle kunna utvecklas genom utförligare beskrivningar. Från nämndhåll har också synpunkten rests att nämnderna ibland borde involveras tidigare och kunna ha synpunkter på alternativ och ta fram konsekvensbeskrivningar. Från service- och tekniknämnden ger man som exempel att en upphandling av städverksamheten står för dörren samt att verksamheten Upphandling och affärer flyttats från nämn- 9
dens ansvarsområde till kommunstyrelseförvaltningen utan någon konsekvensanalys har gjorts av vad det kommer att medföra för för- och nackdelar. I uppföljningarna som görs i årsredovisningen finns flera exempel på kortfattade beskrivningar av konsekvenser av olika händelser. Socialnämnden lyfter exempelvis fram att stängningen av psykiatriska avdelning 4 på Kullbergska sjukhuset har gjort att samarbetet med landstinget kring avgiftning har försvårats. När det gäller uppföljningen av målen finns nämndens kommentarer kring arbetet för att uppfylla målen inte alltid, men i de flesta fall. Några utförligare analyser eller beskrivningar av konsekvenser återfinns dock vanligtvis inte. I service- och tekniknämndens fall återfinns det i årsredovisningen från 2008 inga kommentarer till redovisningen av måluppfyllelsen. 6. Uppföljning och återkoppling i utvecklingsarbetet av styrprocessen Att ekonomin är i fokus för uppföljningen är något som framhållits av flera av de intervjuade. Analysen av verksamheten ges inte lika mycket uppmärksamhet. Ett förslag som fördes fram var muntliga föredragningar för KS som komplement till tertialrapporterna och årsredovisningen, samt att ha temasammanträden på KS för att nå ett breddat fokus. Från centralt håll har också framförts att tiden från uppföljning till ny planering är kort. Inrapporteringen sker sent och hinner inte alltid analyseras av kommunstyrelseförvaltningen och KS. Frågan om hur nämndernas material används behöver ses över anser flera centrala företrädare. En mer löpande redovisning och återkoppling eftersträvas: i den nya styrprocessen ska månadsuppföljningen stärkas och uppföljningen delas upp under året, så att den blir olika djup i olika nämnder vid olika tidpunkter. Tanken är att frångå tertialbokslut från och med 2010 och istället ha utförligare månadsuppföljningar samt delårsrapport. Ett arbetssätt eftersträvas där resultat används och analyseras i högre grad. Projektledaren är tjänstledig från positionen som planeringsstrateg vid kommunstyrelseförvaltningen. Erfarenheter av hur uppföljningen fungerat har präglat arbetet med den nya styrprocessen, bland annat avseende anpassad uppföljning för olika verksamheter när det bättre passar deras tidscykel (t ex skolan gör kvalitetsredovisning under våren) och att perspektiven är på väg bort då de inte fungerat styrande och oklarheter har funnit kring vad som hör hemma under respektive perspektiv. Projektet med att utveckla styrprocessen har, förutom projektledaren, bestått av en projektgrupp bestående av olika funktioner, bland annat handläggare, ekonom, kvalitetsledare och upphandlare. Kommunens ekonomgrupp har utgjort referensgrupp till projektet. Styrgruppen har bestått av kommunstyrelsens ordförande, 1 och 2 vice ordförande, kommunchef samt ekonomichef. Projektet har haft månatliga träffar med styrgruppen. 10
Av intervjuerna att döma har projektet haft tätare kontakter på tjänstemannanivå än med politiken. Dialog med KS har eftersträvats i högre grad. Från förvaltningarnas håll är dock intrycket att de upplever att de fått löpande information från projektet och haft möjlighet att tycka till och påverka. Detta har skett bland annat genom information från projektet på förvaltningschefernas möten, samt genom representant i referensgruppen för projektet. Både från förvaltningarna och från politiken nämns dock att de väntar på underlag att ta ställning till och ge synpunkter på. 11